Internt notatark Senior- og Socialforvaltningen Seniorområdet Dato 20. maj 2014 Sagsbehandler Esben Maasbøl Direkte telefon 79 79 72 08 E-mail esma@kolding.dk Emne: Udbud af hjemmeplejen På baggrund af de to konkurser blandt hjemmehjælpsleverandørerne har udvalget anmodet om et oplæg til drøftelse af kommunens udbud. Nedenfor gennemgås forskellige scenarier og disses forventede konsekvenser. 1. Lovgrundlag: Indledningsvis bemærkes, at reglerne for fritvalgsydelser efter servicelovens 83 (personlig og praktisk hjælp) fremgår af servicelovens 91: Stk. 1 Kommunalbestyrelsen skal skabe grundlag for, at modtagere af hjælp efter 83 kan vælge mellem to eller flere leverandører af denne hjælp, hvoraf den ene leverandør kan være kommunal Stk.2. Kommunalbestyrelsen skal for at opfylde forpligtelsen i medfør af stk. 1 som minimum 1)indgå kontrakt med to eller flere leverandører eller 2)tilbyde modtagerne et fritvalgsbevis, som giver borgere, der er visiteret til hjælp efter 83, adgang til, at de pågældende borgere selv indgår aftale med en cvr-registreret virksomhed om hjælpens udførelse, jf. dog stk. 3. I henhold til kravet om, at der skal indgås kontrakt med mindst 2 leverandører tilføjes, at kommunen kan være den ene, hvorfor der ved et udbud, hvor kommunen fortsætter som leverandør kun er krav om at indgå kontrakt med mindst en privat leverandør herudover. Ifølge servicelovens regler står det således kommunen frit, om man vil opfylde borgerens frie valg ved, at kommunen indgår aftaler med leverandører efter et udbud, på baggrund af en godkendelsesmodel eller ved at tilbyde borgerne fritvalgsbeviser. Denne akt er unddraget aktindsigt i henhold til offentlighedslovens 7 og forvaltningslovens 12 jævnfør dog offentlighedslovens 11 og forvaltningslovens 12
Efter lovændringen i 2013 er der heller ikke særlige udbudsregler for praktisk og personlig hjælp, hvorfor de almindelige udbudsregler gælder. 2. Opsigelse inden ordinært udløb: Der er indgået kontrakt med Attendo og Trekantens Rengøring for en tidsbegrænset periode frem til 31. december 2016. Der er derudover en option i kontrakten, hvorefter kommunen kan forlænge kontrakten med yderligere 12 måneder, hvis kommunen ønsker det. Ifølge kontrakterne indgået med Attendo og Trekantens Rengøring og Pleje efter udbuddet kan aftalerne desuden opsiges af begge parter med løbende + 6 måneders varsel. Såfremt man opsiger før tid, vil det - uanset hvilken model man vælger af de beskrevne under pkt. 3 - betyde en merpris for kommunen set i forhold til den nuværende model, og den forventede besparelse vil ikke blive opnået. Det tilføjes - som tidligere beskrevet, at besparelsen for 2014 forventes opnået trods konkurserne. Forvaltningen tilføjer, at kommunen fortsat har to fritvalgsleverandører, som har skrevet under på at kunne levere i henhold til kontrakten, herunder afregningsprisen og kommunens kvalitetsstandarder. Kommunen er ikke bekendt med at disse skulle have vanskeligt ved at levere til den nedsatte pris, er økonomisk trængte eller overvejer opsigelse. Desuden bemærkes, at den store bekymring for, at kvaliteten vil blive ringere i hjemmeplejen, indtil nu har været ugrundet. Der er således ikke konstateret stigning i klager over hjælpen, og vort tilsyn har ikke konstateret svigt i hjælpen eller ringere kvalitet i den ydede hjælp. Det tilføjes i den sammenhæng, at kommunen i 2014 har styrket tilsynet med en yderligere PE. En opsigelse af kontrakten før tid vil efter forvaltningens vurdering derudover kunne have følgende konsekvenser: Kritik fra Attendo og Trekantens Rengøring og Pleje, som har indrettet sig på at kunne drive forretning i kontraktens ordinære løbetid og som ikke har problemer med at følge den nuværende kontrakt. Fornyet kritik fra CareGruppen og Kære Pleje af kommunens udbud og måde at udbyde på. Fornyet usikkerhed hos de borgere, der har valgt privat leverandør. I den forbindelse tilføjes at, såfremt kommunen vælger at genudbyde opgaven er det uvist om de to leverandører i Kolding vil vinde et genudbud og borger kan være tvunget til at skifte leverandør igen. De forudsætninger under hvilke kommunen har rejst krav i konkursboerne vedrørende tabt besparelse vil falde bort. Side 2
3. Overvejelser vedrørende udlicitering og alternativer: Uanset om kontrakterne opsiges før tid eller fortsætter til ordinært udløb den 31. december 2016 vil kommunen inden kontraktens udløb skulle beslutte hvilken af nedenstående 3 modeller vedrørende hjemmepleje, man ønsker i Kolding Kommune: 1) Udbud 2) Godkendelsesmodel, eller 3) Hjemtage opgaven og tilbyde fritvalgsbeviser. Ad 1) Udbuddet kan forenklet sagt gennemføres på 3 måder: a) Tildeling efter laveste pris b) Tildeling efter økonomisk mest fordelagtige tilbud c) Omvendt licitation Ad a) Udbudsformen svarer til den kommunen valgte i 2013. Der er tale om et udbud med en fast kravsspecifikation med minimumskrav svarende til kommunens serviceniveau og kvalitetsstandarder og en tildeling efter laveste pris. Hvis man indgår kontrakt med flere tilbudsgivere, vil de skulle afregnes en pris svarende til den laveste (vindende) pris. Udbudsformen kan kombineres med en prækvalifikation, men er ikke et krav. Umiddelbart har Fredericia Kommune og Fredensborg Kommune valgt at gennemføre udbuddet efter ovenstående model, men udbudsmaterialet er endnu ikke offentliggjort. Udbudsmodellen vurderes at rumme det største besparelsespotentiale af de tre modeller. Ad b) Udbudsform, hvor man har en kravsspecifikation med minimumskrav, men samtidig vægter, hvordan tilbudsgiver angiver at opfylde kravspecifikationen, herunder evt. vægter merpræstation. Tilbudsprisen vægter også med en andel. Side 3
Typisk er fordelingen mellem pris og kvalitet på 60/40 eller 50/50. Udbudsformen kan kombineres med en prækvalifikation, men er ikke et krav. Tildelingen sker til de(n) tilbudsgiver(e), som efter vægtningen har givet de(t) for kommunen økonomisk mest fordelagtige tilbud. Hvis man vælger mere end een tilbudsgiver vil de forskellige leverandører blive afregnet forskellige priser, idet udbudsformen forudsætter, at den som har givet en højere pris, men bedre kvalitet også skal have afregning i forhold til sin tilbudspris, og ikke en eventuel anden (lavere) tilbudspris. Udbudsformen vil påvirke den efterfølgende driftsfase, idet kommunens tilsyn vil skulle påse om virksomhederne lever op til det, som de individuelt har angivet som opgaveløsning til tilbuddet. Gør kommunen ikke det, vil en virksomhed kunne lave en opgavebeskrivelse, som ikke svarer til virkeligheden, uden at denne bliver kontrolleret, og derved reelt modtage en merpris i forhold til andre bydere. Bl.a. Hillerød Kommune, Vejle Kommune, Greve Kommune og Ålborg Kommune har anvendt denne model. Der er også et fornuftigt besparelsespotentialet ved denne model, men det vurderes ikke så højt som model a), da der er forskellig afregningspris ved flere valgte leverandører, og prisen vil være påvirket af, at kvalitet også vægtes. Besparelsen er desuden vanskeligere at forudsige, idet borgerens valg mellem de private leverandører påvirker besparelsen, idet leverandørerne afregnes forskellige priser. Ad c) En udbudsform, hvor man fastsætter prisen fra kommunens side og lader tilbudsgiverne konkurrere på, hvilken kvalitet/opgavebeskrivelse de kan yde til den fastsatte pris, dog med respekt for mindstekravene i kommunen kvalitetsstandarder. Man kan vælge flere leverandører. Opgaven tildeles til det ønskede antal leverandører, som har angivet de bedste løsningsbeskrivelser. Tilbudsgiverne vil efterfølgende blive afregnet den samme pris. Prisen er dog ikke blevet reelt konkurrenceudsat, idet kommunen har fastsat prisen. Kommunens beslutning om, hvad afregningsprisen er, vil formentlig afføde en forventning om, at kommunen - i hvert fald tilnærmelsesvis - selv kan nedbringe sine udgifter til en pris svarende til den til udbuddet fastsatte. Side 4
Frederikshavn Kommune er forvaltningen bekendt hidtil eneste kommunen, hvor opgaven er udbudt efter denne model. Besparelsespotentialet afhænger af, hvor lav en pris kommunen vil forpligte leverandørerne at levere til. Generelle krav vedrørende soliditet: Generelt for ovenstående udbudstyper kan man overveje at sætte et højere mindstekrav i udbuddet vedrørende soliditet/egenkapital/garantistillelser samt løbende (årlig) indsendelse af nøgletal. Nødvendigheden af kravet varierer efter hvilken form for udbud man vælger. Ulempen ved at sætte store krav er, at kun få store virksomheder kan leve op til betingelserne. Desuden kan kommunen generelt ikke gardere sig imod, at en virksomhed forregner sig og sætter sin pris urealistisk, eller på grund af fritvalgsprincippet fejlberegner sin pris, fordi man kalkulerer med et højere antal borgere end der reelt vælger virksomheden. Ad 2) Det er trods lovændringen i 2013 muligt at fortsætte en godkendelsesmodel og dermed er det muligt at vende tilbage til denne model. Det er uvist, hvor mange leverandører der ønsker at blive godkendt leverandør i Kolding. Inden udbuddet var der 7 firmaer, som leverede praktisk hjælp og 5 firmaer, som leverede både praktisk og personlig hjælp. Der var flere grunde til, at man oprindeligt fravalgte godkendelsesmodellen. Naturligvis var der et ønske om en besparelse, som kun kunne ske ved et udbud, men derudover har godkendelsesmodellen nogle administrative ulemper: - løbende godkendelse og ophør af leverandører - vejledning af og dialog med flere mindre leverandører - tilsyn med flere mindre leverandører - uoverskuelighed for borger - månedlig afregning og opgørelse vedrørende flere og driftsmæssige ulemper: - koordinering med kommunens hjemmesygepleje - løbende opkvalificering vedrørende rehabilitering, udviklingsopgaver og it-omsorgssystemer og brug heraf. De økonomiske konsekvenser af tilbagevenden til godkendelsesmodel er at de private leverandører skal afregnes svarende til kommunens gennemsnitli- Side 5
ge langsigtede udgift vedrørende hjemmeplejedrift. Den budgetterede besparelse ud i årene vil ikke kunne opnås. Ad 3) Et fritvalgsbevis giver borgeren en købsret til hvis borgeren vurderes i stand til selv at administrere ordningen selv at indgå aftale direkte med en leverandør af personlig eller praktisk hjælp. Kommunen skal ikke godkende den leverandør, som borgeren vælger, hvilket er forskellen i.f.t. godkendelsesordningen. Fritvalgsbevisets værdi svarer til kommunens egen udgift ved at levere den pågældende hjemmehjælpsydelse og er dermed lig med den afregning, der sker til de godkendte leverandører. Den budgetterede besparelse ud i årene vil derfor ikke kunne opnås. Der er forbundet stor administrativ byrde ved at tilbyde fritvalgsbeviser til borgerne, bl.a. fordi borgerne kan vælge et ubegrænset antal leverandører og kommunen i.f.t. disse skal registrere og kontrollere betaling, ligesom kommunen fortsat skal føre tilsyn med kvaliteten. De administrative og driftsmæssige ulemper under 2) vedrørende godkendelsesmodel vil herudover også være gældende ved brug af fritvalgsbeviser. Side 6