AKADEMIET FOR DE TEKNISKE VIDENSKABER Den gode by hvorfor går det ofte galt? 12 essays om vanskelighederne med byernes planlægning og udvikling ATV
Den gode by hvorfor går det ofte galt? 12 essays om vanskelighederne med byernes planlægning og udvikling ATV s temagruppe for Byggeri og bystruktur Forfattere: Hans Thor Andersen Ellen Højgaard Jensen Gertrud Jørgensen Hans Kristensen Keld Fuhr Pedersen Britt Vorgod Pedersen Redaktør: Hans Kristensen
Akademiets formål er på et fagligt grundlag at fremme den teknisk-videnskabelige forskning og sikre anvendelsen af dens resultater for at øge værdiskabelsen og velfærden i det danske samfund. Den gode by hvorfor går det ofte galt? 12 essays om vanskelighederne med byernes planlægning og udvikling Akademiet for de Tekniske Videnskaber, ATV Maj 2003 Design: Due Design A/S Tryk og layout: Hafnia Tryk A/S Foto: Claus Bech-Danielsen: Side 25 (2. fra venstre), 26 Allan Randgaard : Forsidebillede, side 10, 11, 12, 17, 18, 19, 22 (2. og 3. fra venstre), 23, 30, 33, 35, 36, 39 Henrik Stenberg: side 31 Scanpix/Johner: side 15 (højre øverst) Scanpix: side 15 (venstre øverst). ISBN 87-7836-029-3
Indhold Forord............................... 7 Baggrund og sigte......................... 9 Idé og virkelighed......................... 10 Planers holdbarhed og politikeres utålmodighed........ 12 Blokerende fjendebilleder..................... 14 Hvor globale bliver vi?....................... 16 Bæredygtighed forsvundet eller transformeret?........ 18 Informationsteknologiens forandringspotentiale berører den byudviklingen?................... 20 Trafik og mobilitet gene eller nødvendighed?......... 22 Byens mangfoldighed og det arkitektoniske værk........ 24 Individualisme og kollektivisme naboskabet som idé i planlægningen............. 27 Social byudvikling......................... 31 Borgerdeltagelse er der tale om med- eller modvirken fra interessenterne i byen?........ 33 Folkets valg og trendsætternes................. 35 Indlægsholdere ved projektets rundbordssamtaler....... 38 ATV DEN GODE BY 5
Forord Hvad er det, der går galt, når skabelse eller udvikling af byen ikke resulterer i de gode rammer for byens borgere, som planerne lægger op til? Det spørgsmål giver ATV s temagruppe for Byggeri og bystruktur bud på med denne samling essays. Udgangspunktet for essayene er en række møder, som blev holdt i løbet af 2002, men der er også inddraget andre vinkler på emnet. Formålet med møderne var at opsamle en bredspektret viden om, hvad det er, der går galt og hvorfor det går galt, når byen skal skabes eller ændres. Til hvert møde var der inviteret 3-5 centrale aktører og interessenter i byplanlægning og -udvikling. Hver af de inviterede var bedt om at komme med et oplæg til debat i temagruppen, som dernæst blev diskuteret af hele gruppen. Essayene blev fremlagt på en konference i marts 2003, hvor projektets forskellige temaer blev behandlet i en række workshops. Efter konferencen er en del af synspunkterne fra workshoppene indarbejdet i essaysamlingen. I projektets planlægningsgruppe har deltaget: Vicedirektør Hans Kristensen, By og Byg (formand) Direktør Keld Fuhr Pedersen, ManCon (næstformand) Professor, ph.d. Peter Bogason, Institut for Samfundsvidenskab og Erhvervsøkonomi, Roskilde Universitet Projektleder, cand.scient. Ellen Højgaard Jensen, Byfornyelse Danmark Forskningschef, ph.d. Gertrud Jørgensen, Forskningscentret for Skov & Landskab Civilingeniør Britt Vorgod Pedersen, Miljøministeriet Forskningslektor, ph.d. Karina Sehested, By og Byg. Projektets koordinator og sekretær i ATV har været cand.scient.pol. Pia Dal. ATV takker planlægningsgruppen og forfatterne af essaysamlingen for deres store indsats i projektet. Boligfonden Kuben og Aase og Ejnar Danielsens Fond har medfinansieret temagruppens møder, konferencen og den afsluttende debatbog. ATV takker alle deltagere i temagruppens møder og de to fonde for deres bidrag. Mads Krogsgaard Thomsen Præsident for ATV Civilingeniør, seniorforsker Hans Skifter Andersen, By og Byg Lektor Hans Thor Andersen, Geografisk Institut, Københavns Universitet Direktør Bente Beedholm, Danske Arkitekters Landsforbund DEN GODE BY 7
Baggrund og sigte Der har igennem årene været mange forskellige ideer om den gode by. Nogle er blevet realiseret andre forblevet ideer eller planer. Men selvom udgangspunktet som regel har været at skabe det gode, er det ikke altid et godt resultat, der kom ud af bestræbelserne. Ret ofte er det gået galt. Resultatet blev ikke som forventet. I ATV s temagruppe om Byggeri og bystruktur har der i 2002 været afholdt en række møder med repræsentanter for: Byens planlæggere og designere, erhvervslivet, borgerne, byens serviceapparat, investorer, developere og entreprenører samt til slut byens meningsdannere. Med udgangspunkt i egne erfaringer og praksis blev de inviterede oplægsholdere stillet spørgsmålene: Hvorfor går det galt? Hvad forhindrer det gode i at blive realiseret? Hvem spænder ben for processen? Det viste sig at være svært for mange af oplægsholderne at fastholde denne kritiske og potentielt selvkritiske synsvinkel. Men i så fald blev det forsømte søgt indhentet i den efterfølgende diskussion. I skrivningen af essayene har forfatterne taget udgangspunkt i nogle af de årsager til, at det går galt, som fremkom i oplæggene og diskussionerne, samt i mere generelle byplanfaglige erfaringer. Det har været tilstræbt i så høj grad som muligt at fastholde fokus på fejl, problemer og paradokser i byplanlægningen og -udviklingen. Denne skæve vinkel er valgt ud fra en forestilling om, at vi måske kan lære mere af at analysere de ting, der går galt, end af succeshistorierne. Essayene tilstræber ikke objektivitet eller videnskabelighed, men snarere en provokerende form, hvor iagttagelser og udsagn om byernes planlægning sættes på spidsen. Essayene blev fremlagt på den afsluttende konference i marts 2003, og i den endelige udgave af essayene har det således været muligt at indarbejde nogle af synspunkterne fra debatten på konferencen. Et gennemgående tema ved essayene er et opgør med dele af den konventionelle visdom, de vante forestillinger, som trives blandt byens planlæggere, politikere, investorer og bygherrer, samt for den sags skyld blandt byens borgere og brugere. Det er forfatternes håb, at der rokkes lidt ved den sikre viden om, hvordan man kan planlægge den gode by. DEN GODE BY 9
Idé og virkelighed Arkitekternes og byplanlæggernes ideer om fremtidens liv i byog boligområderne er meget idealiserede og tidsbundne. De har altid været dårlige til at erkende nutidens reelle livsformer og til at forudse fremtidens virkelige liv i områderne. Problemet er også, at socialt og økonomisk svage gruppers liv og behov ikke sælger mange billetter i planlægningsprocessen, hverken hos planlæggerne eller politikerne. Når der laves planer for nye byer og boligområder, præsenteres de på en særlig måde. Der er altid et forbløffende stort antal gående mennesker, som fylder ud og skaber liv mellem husene. For ikke så mange år siden var der altid mindst én af disse personer, som uanset om planen handlede om fornyelse eller ombygning i den indre by eller et nyt boligområde i periferien havde valgt at sætte en drage op. Og på forunderlig vis steg disse drager altid smukt op mellem husene og skabte en elegant perspektivisk virkning med dragesnorens lange kurvede linje ned igennem de lidt mere firskårne bygningsprofiler. Drageflyveren har ikke haft monopol på at være stemningsgiver. Han eller hun har i årtier haft hård konkurrence af den bilglade ejer af en Citroën 2CV, som i utallige bebyggelses- og byplaner kom kørende ad det trafikseparerede vejsystem til den bolignære parkeringsplads i sin 2CV og parkerede den centralt i planens billede af den fremtidige bebyggelse. Da nogle af forstædernes store almene boligbebyggelser blev tegnet i 1960 erne, var det ikke drageflyveren eller 2CV en, som skabte billeder af livet i bebyggelsen. Det var den habitklædte forretningsmand, der steg ud af sin Opel Rekord, og netop havde rettet blikket op mod altanen for at vinke til sin yndige, lyshårede hustru, som var kommet ud med den mindste pige på armen og den 5-årige søn ved sin side for at se, om far snart kom hjem fra sit vigtige arbejde inde i byen. Den nydelige funktionær eller forretningsmand med Opel Rekorden flyttede imidlertid aldrig ind i den veludstyrede 4-5 værelses lejlighed. Hustruen kom ikke ud på altanen og vinkede til familieforsørgeren, når han kom hjem fra arbejde. De valgte i stedet at købe et parcelhus med dobbelt carport. Hvad der aldrig bliver vist i disse billeder, er virkelighedens enlige mor med totre børn i kølvandet på vej hjem fra Netto med indkøbsvognen foran sig i det øjeblik, hun passerer den lokale gruppe af druksutter. De kunne af gode grunde ikke være med på billedet i 1960 erne den gang var de slet ikke flyttet hertil. Men når de stadig ikke er med på billederne i dag og i stedet er erstattet af den fanatiske drageflyver, skyldes det svælget mellem de ideer, vi har om de gode bebyggelser og byer, og den virkelighed, som findes i byerne. Overgangen fra idé til virkelighed kan være mere eller mindre ødelæggende for et boligområde eller en bydel. Den hårdeste overgang har nogle af 1960-70 ernes store almene boligbebyggelser i de større byers forstæder været ude for. Forretningsmanden og hans kone, som bosatte sig i parcelhuset, skiftede Opel Rekorden ud med to Toyotaer, da konen også fik arbejde. Det gik godt i nogle år, men så blev de skilt. Han blev boende og startede forfra med en ny, lidt yngre kone og anden runde af børn. Hun flyttede omsider ind i den almene bolig med altanen men havde ikke nogen at stå og vinke til. For børnene var blevet store og flyttede tidligt hjemmefra. Og flere og flere af naboerne var indvandrere, som holdt sig for sig selv. Da hun så blev arbejdsløs som 50-årig, gik det helt galt. Boligområdet blev ikke til det sted, hvor hun ladede op til næste dag på jobbet. Det blev et fængsel langt fra byens arbejdspladser, butikker, biografer og livfulde gader. Sovebyen model 1970, som passede fint til datidens kernefamilie og det livsmønster, der havde været i 1960 erne, hvor hele konceptet blev undfanget, har meget svært ved at blive gode rammer om et liv i kanten af nutidens samfund. Som det blev sagt i et temamøde: Planerne og perspektiverne var i og for sig gode nok, men når beboerne og det liv, 10 DEN GODE BY
de lever i boligområderne, bliver noget helt andet, går det let galt. Andre bydele har gennemløbet transformationsprocesser den modsatte vej. F.eks. hovedstadens brokvarterer, især Nørrebro og Vesterbro. Begge bydele blev i sin tid planlagt for den voksende arbejderklasse beskæftiget i byens industri- og håndværksvirksomheder. Efter i mange årtier at have haft de forventede beboere gennemløb bydelene i efterkrigsårene en gradvis social deroute, som først blev afbrudt i 1980 erne ikke som et resultat af den offentlige planlægningsindsats: På Nørrebro satsede den på nedrivning og nybyggeri af moderne almene familieboliger. De nybyggede (almene) boliger tiltrak indvandrere og arbejdsløse dvs. nye økonomisk eller socialt svage grupper. Kvarterets sociale opstigning var derimod resultatet af, at flere og flere unge studerende bosatte sig i de små, billige lejligheder, som endnu ikke var blevet revet ned eller byfornyede. De unge blev og bliver boende i de år, de studerer i København. Men selvom saneringen på Nørrebro med 1970 ernes hårde nedrivninger og nybyggeriets sociale problemer og den mere bevarende byfornyelse på Vesterbro, har forbedret både boligforholdene og adgangen til friarealer, er mange af lejlighederne stadig små, trafikken tæt og friarealerne ikke altid ideelle for børn. Set på den måde er heller ikke den bevarende byfornyelse i de sidste 15-20 år vellykket i et børnefamilieperspektiv, som det blev sagt med beklagelse af en Nørrebro-beboer i et af temamøderne. I et senere temamøde vendte diskussionen tilbage til den aktuelle planlægningsidé i København, som fremføres af politikere og ledende embedsmænd/ planlæggere så ofte, det er muligt: At der skal bygges og, hvor det er muligt, ombygges til familieboliger til børnefamilier. Som det blev sagt af en større privat investor og bygherre, så løber denne idé ind i virkelighedens mur: De nybyggede boliger i familiestørrelsen i København ender med at blive så dyre, at næsten ingen unge familier med børn har råd til at bosætte sig i dem. Som en developer udtrykte det: Stort set alt det boligbyggeri, der er bygget i de senere år (i København), ligger på en anskaffelsespris på 20.000-40.000 kr. pr. kvadratmeter. En almindelig standardbolig på 110 kvadratmeter vil således koste 2,5-5 mio. kr. Det betyder, at man skal have en årsindkomst på 1-2 mio. kr. for at købe en ny bolig i København med mindre man har en formue. Normalt har unge familier med børn ikke formuer, og det ender med, at de eneste, der kan købe boligerne i København, er midaldrende mennesker, der sælger deres parcelhus og investerer friværdien i en bolig i byen. Der er ikke noget galt ved at have ideer og idealer i planlægning. Snarere tvært imod. De er en nødvendig drivkraft bag udviklingen og kan på godt og ondt trække udviklingen i en bestemt retning, som det blev nævnt ved afslutningskonferencen. Problemet er, som det også blev sagt ved konferencen, at mange kommuner firkantet sagt ikke aner, hvad de foretager sig, fordi de ikke har hold i markedet. De ved ikke, hvordan markedet reagerer på de ting, de foretager sig man må have en hvis fornemmelse for, hvad efterspørgslen er i det øjeblik, man begynder at planlægge og udvikle større områder. DEN GODE BY 11
Planers holdbarhed og politikeres utålmodighed De fleste byplaner vedrører forhold, som har en langtidseffekt i byen. Det gælder både for gode og dårlige beslutninger. At politikere skal genvælges hvert fjerde år, kan være et (stort) problem, hvis valget står mellem en populær, kortsigtet og synlig men forkert beslutning over for en upopulær beslutning, som først ad åre viser sig at være den rigtige. I et temamøde, hvor diskussionen faldt på moderne byplanlægning og bybygning, sagde en arkitekt, som har arbejdet med planlægningen i Ørestaden: I dag skal alt være hurtigt og dynamisk. Men set med arkitektens øjne dækker det så i virkeligheden ikke over, at ingen har tid til at tænke sig om eller gøre tingene ordentligt? Vi er i en situation i byggebranchen, hvor alt og alle fra byggeindustrien til håndværkerne, fra arkitekterne til beslutningstagerne er præget af hurtige arbejdsmetoder og hurtige beslutninger. Desværre har vi ikke kunnet lave om på en af grundreglerne: Arkitektonisk kvalitet står stort set altid i direkte relation til den tid, man bruger til at tænke over og arbejde med løsningerne. En to måneders besparelse i tegnefasen kan få en markant betydning for det, der skulle stå og danne de fysiske rammer for livet i forhåbentlig mindst 100 år Her har vi i Ørestaden været ganske heldige den tid, vi har haft til at udvikle byrummene og de strukturerende elementer i den kommende by, har gjort, at vi i hvert fald ikke kan bruge manglende tid til eftertanke som undskyldning, hvis der ikke skulle opstå det byliv, som vi går og drømmer om. 12 DEN GODE BY
Ørestaden har imidlertid på ingen måde været en typisk byplanproces. Den har strakt sig over mere end ti år, og udbygningstakten har været behersket. Den voldsomme debat om det demokratiske underskud i forbindelse med beslutningerne om Ørestaden, har formentlig også været medvirkende til, at politikernes ønsker om at bruge Ørestaden til politiske markeringer har været relativt beherskede. Sådan er det ikke altid. Ofte indgår lokale udbygningsplaner eller forslag til ændringer i allerede eksisterende byområder i valgkampen. Efter valget kan der dernæst opstå et stærkt pres fra det politiske system for hurtige forandringer, hvor grundighed og bearbejdning af forslaget ikke får første prioritet. Synlighed og beslutningsdygtighed bliver de væsentlige elementer i sagsgangen og i den politiske profilering. Konflikten mellem det politiske system og de professionelle planlæggere og rådgivere kan også bestå i, at det er blevet klart for den professionelle verden, at den hidtidige udvikling ikke kan fortsætte, men at der må gribes ind med upopulære beslutninger. Klassikeren er placeringen af kommunens nye losseplads eller teleselskabets nye sendemast. Men ubehagelighederne kan også være mere diffuse. F.eks. fortalte en rådgiver i et temamøde om en lang og besværlig dialog med en østjysk købstadskommune, som absolut ville fastholde byens tunge industri på havnen og ikke gradvist åbne for nye typer af serviceerhverv endsige boligbebyggelser dér. Det på trods af, at et meget realistisk scenarium som alle i og for sig var mere eller mindre enige i bestod i, at den pågældende industri med stor sandsynlighed ville være forsvundet til Baltikum eller Fjernøsten i løbet af de næste 5-10 år. For politikerne var det begyndelsen til enden måske endog den handling, som igangsatte den uønskede udflytning hvis man begyndte at planlægge for afviklingen af det pågældende industriområde. Den fireårige valgperiode kunne jo også betyde, at der med blot lidt held ikke ville ske noget alvorligt ved at udskyde den upopulære og risikobetonede beslutning til efter næste valg. Det er ofte blevet sagt, at fireårs valgperioder, hvor de valgte har behov for at kunne fremvise konkrete resultater af deres indsats, harmonerer dårligt med de nødvendige beslutninger, som nogle gange må tages i byplanlægningen, men hvor konsekvenserne først viser sig 10-20- 30 år efter eller endnu senere. Nøjagtig det samme dilemma gælder, når det handler om, at der ingen umiddelbare konsekvenser er ved ikke at tage upopulære beslutninger. Heldigvis er ingen by dog statisk. Byer forandrer sig hele tiden både til det bedre og til det værre. I flere temamøder dukkede det op som en kvalitet ved byen og byens planlægning, at den skal rumme fleksibilitet, evnen til forandring, samtidig med at de store linjer i byen bevares. Som det lidt drillende blev sagt af en ikkeplanlægger i en debat om planernes (manglende) holdbarhed: Byen bruges på mange måder, men byen bliver aldrig det, der var tænkt. Byens dynamik skaber noget andet. Planlægningen er som regel for kortsigtet og med for svagt fokus på byens forandringsprocesser. Hertil svarede en garvet planlægger, at dette vilkår i og for sig var velkendt. Den eneste virkeligt sikre langtidsplanlægning, han kendte til, gjaldt skovrejsning. Dér er der virkelig tale om, at planlægningen skaber struktur på meget langt sigt. Han nævnte, at et andet lidt mere byplanbeslægtet eksempel var anlægget af hovedtrafiknettet med motorveje og jernbaner. Han kunne også have nævnt, at bygninger, gader, torve osv. også har en strukturerende langtidseffekt. Den type af beslutninger har det også med at skabe langsigtede strukturer, som styrer forandringsprocesserne i byen og det langt ud over den kommunale valgperiode. DEN GODE BY 13
Blokerende fjendebilleder Blandt byplanlæggere findes der klare fjendebilleder af investorer, developere og entreprenører: De vil ikke skabe den gode by, men sikre hurtig profit. Omvendt har investorer, developere og entreprenører også et billede af byplanlæggere: De er forstenede 68 ere, som ikke har nogen fornemmelse for, hvad folk vil betale for, endsige for, hvorledes den erhvervsøkonomiske fremtid tegner sig. Disse gensidige fjendebilleder blokerer ofte for en fremadrettet dialog om udviklingen af den gode by. Den gang i 60 erne og for den sags skyld i 70 erne med var der på de højere læreanstalter en ret entydig opfattelse af, hvem der var forhindringen for den gode plan for den gode by. Meget kort sagt var det kapitalen. Det kunne også siges længere og mere omstændeligt og det blev det! I talrige analyser blev det vist, hvorledes snæversynede eller kortsigtede profithensyn medførte kvalitativt ringe løsninger i forbindelse med arealanvendelse, byggeri, byudformning og byfornyelse. Mange årgange af planlæggere trådte ud i praksis med en solid skepsis overfor de smarte folk, som ser mere på mulighederne for hurtigt at score kassen på et byggeprojekt end på hensynene til byen eller bydelens udvikling. Og både før og efter de brølende 60 ere og tidlige 70 ere, blev denne skepsis næret af mængder af eksempler på elendige byggeprojekter og misbrugte eller forspildte byudviklingsmuligheder. I et af temagruppens møder blev denne skepsis formuleret i en nutidig variant, hvor en byplanlægger med beklagelse pegede på, at den offentlige planlægning og regulering af byudviklingen har det hårdt i disse år. Bybygningen præges mere og mere af en uhellig og også uheldig alliance af investorer, udviklingsselskaber, entreprenører og ejendomsmæglere, som afkobler den offentlige planlægning. I stedet for en byudvikling til gavn for almenvellet får vi en markeds- og profitorienteret byudvikling, hvor det afgørende hensyn er, om slutproduktet er hurtigt omsætteligt til den for sælger rigtige pris. I den sammenhæng skubbes den offentlige planlægning til side hvis den er uhensigtsmæssig ofte gennem dispensationer opnået via pression eller sammenspisthed med det politiske system. Eller også tilpasses den offentlige planlægning til det foreliggende projektforslag, således at det pauvre projekt lovliggøres fra starten. I et efterfølgende temagruppemøde med investorer, entreprenører og bygherrer blev skrækeksemplerne på dårlig planlægning og forspildte byudviklingschancer hentet fra dele af byen, hvor det offentlige har og igennem hele byudviklingsprocessen har haft det fulde ansvar for, hvad der måtte bygges, og hvor det måtte ske. I København blev peget på det almindeligt udskældte byggeri langs Kalvebod Brygge og IT-byen i Sydhavnen som byområder, hvor der har været store penge på spil i hver enkelt bygning men hvor helheden er blevet bymæssigt meget ringe. Også udbygningen af Holmen blev fremhævet som et eksempel, hvor den offentlige forudseenhed og planlægning i forbindelse med operabyggeriet har været af meget beskedent omfang. Især bydelens vejanlæg og trafiksystem bærer ikke præg af en samlet, forudseende planlægning. Heroverfor blev fremhævet den faste, helheds- og kvalitetsbeviste planlægning, som private konsortier har gennemført på Tuborgs gamle fabriksarealer i Hellerup og den til- 14 DEN GODE BY
svarende højkvalitets bybygning, som også i privat regi gennemføres i Havnestaden på Islands Brygge. Fra investor-/developerside blev det fremført som den centrale anke, at byplanlæggerne ikke tænker og planlægger med markedskræfterne. Kritikken var ikke, at byplanlæggerne arbejder imod markedet, men snarere, at de ikke tænker markedet og markedskræfterne ind i planlægningen i tilstrækkeligt og realistisk omfang. Det er ikke selve det at planlægge og stille krav, som er problemet snarere tværtimod, der skal være veldefinerede rammer for hver enkelt bygherre for at sikre, at afkastet af investeringen ikke ødelægges af en uforudset og ødelæggende disposition på nabogrunden. I den sammenhæng blev den visse steder almindelige praksis, hvor kommunalpolitikere griber ind og dispenserer fra gældende planer, udsat for stærk kritik. Der er ingen tvivl om, at byplanlæggere uden nær kontakt med investorer/ developere/entreprenører kan udvikle en lidt virkelighedsfjern planlægning og praksis. Der er heller ingen tvivl om, at nogle investorer/developere/entreprenører ikke altid tænker meget på byudviklingens store linjer og almenvellet. Men imellem disse to ekstreme typer befinder hovedparten af begge grupper sig. Problemet er, at så længe de gensidige fjendebilleder dominerer udsynet i begge grupper, vil de meget let komme til at virke blokerende for udviklingen af dialog og partnerskab til afløsning af monologer og fjendskab. DEN GODE BY 15
Hvor globale bliver vi? Globalisering er blevet et ofte anvendt udtryk, der anvendes i stadig flere sammenhænge som forklaring på og begrundelse for bestemte beslutninger. For det meste giver begrebet globalisering associationer om pulserende storbyer med glitrende neonlys og en stadig strøm af mennesker fra alverdens lande. Men globaliseringen er også relateret til småbyerne og de fjerntliggende landdistrikter: Billig kaffe i den lokale Irma er reelt udtryk for nød i de kaffedyrkende distrikter i Brasilien og andre kaffeproducerende lande. I sig selv refererer globaliseringen til et kompleks af processer og forhold, der betinger en stadig forøget integration af de sociale processer på tværs af landegrænser. Populært udtrykt bliver vi stadig mere afhængige af hinanden, og handlinger eller beslutninger ét sted får konsekvenser helt andre steder ikke sjældent på den anden side af jorden. Globaliseringen kan forstås som udviklingen af en geografisk arbejdsdeling, der omfatter alle kontinenter og efterhånden alle egne af jorden. Forudsætningen for at udvikle denne arbejdsdeling er naturligvis, at det gennem kommunikation og transport er muligt at integrere og koordinere de enkelte led i produktion, udveksling og forbrug. Der er egentlig ikke noget nyt i globaliseringen: Da de europæiske stormagter konkurrerede om at erhverve kolonier i andre verdensdele, var de bestemt globalt orienterede både økonomisk, socialt, politisk og kulturelt. Tilsvarende var middelalderens handelsnet mellem byerne i Østersøregionen en del af et større, verdensomspændende net af handelsbyer (i al fald den del af verden man var bekendt med). Handel har altid betydet udveksling ikke kun af varer, men også mennesker og ideer (kultur). Så rent kvalitativt er globaliseringen ikke noget nyt i sig selv. Det nye ved globaliseringen er hverken den geografiske udstrækning eller påvirkningerne udefra. Det nye er omfanget af disse. At næsten alle påvirkes af globaliseringen man kan ikke gemme sig eller melde sig ud. De vigtigste processer er varehandel (udbredelsen af mærkevarer), men også investeringer (virksomheder, internationale organisationer), teknologioverførsel (værktøj, maskiner og software), medier (TV, film, video, musik og trykte medier), ideologisk gennem udbredelsen af vestlige ideer (demokrati, menneskerettigheder, velfærd) samt demografiske (forretningsrejser, turisme, migrationer, studieophold). Amerikanske TV-serier ses af et milliardstort publikum, der ud over sproget også gøres bekendt med amerikansk livsstil, holdninger og synspunkter, ligesom populærmusikken uanset ophavsland har et ensartet præg. Ligeledes er amerikanske computerfirmaer dominerende på hard- og softwaresiden, mens andre lande kan gøre sig gældende med hensyn til maskiner og anden teknologi. Udviklingen af globale forsikringsselskaber, banker og investeringsvirksomheder sikrer sammen med de transnationale firmaer en hurtig overførsel af den nyeste teknologi til de steder, hvor der er en markedsmæssig baggrund. Om noget virker globaliseringen i retning af en ensliggørelse af tilværelsen. I princippet vil en accelererende globalisering føre til, at alle steder bliver identiske befolkningerne vil tænke og handle ensartet. Sådan vil det selvfølgelig ikke gå, dels fordi udgangspunktet i de forskellige lande og byer er forskellige, 16 DEN GODE BY
dels fordi nye forskelle vil træde frem som afgørende. Da transportomkostningerne for råstoffer var afgørende for lokalisering af industri, udbyggedes havne, baner og senere veje, indtil denne faktor blev af minimal betydning for industriens lokalisering. Så blev det andre forhold, miljøkrav, arbejdslønninger, strejkeomfang osv., der blev afgørende, og efterhånden som disse forhold udlignes, træder nye faktorer frem. Kernen i problemstillingen er, at der altid vil være forskelle mellem lokaliteter, enten naturskabte eller samfundsskabte. Og når den ene type faktorer er udlignet, vil andre blive afgørende. Spørgsmålet om, hvor globale vi bliver, kan derfor ikke besvares uden videre. Selv om der gennem de seneste år har været en tendens til at opfatte globaliseringen ud fra en økonomisk logik, kan den europæiske integration et meget langt stykke bedre forstås som en politisk initieret proces altså en villet udvikling. Globaliseringen skal endvidere opfattes som noget konkret, der udfoldes lokalt; det er summen af lokaliteternes forandring og relationer, der skaber globaliseringen. Derfor er der nogen, der foretrækker at tale om glokalisering. Hvis tilpas mange handler på en bestemt måde, vil det have betydning for integration/kommunikation og påvirkelighed. Globaliseringen er skabt af mennesker og kan derfor ændres eller elimineres af mennesker. Men alle beslutninger har omkostninger. Sociale forskelle er afgørende for, hvor tidligt, hvor omfattende og hvordan vi trækkes ind i globaliseringen. Globaliseringen har betydet et afgørende skifte i bypolitikken ved at lægge den største vægt på tiltrækning af investeringer gennem udvikling af de centrale bydele: Glitrende kontorhuse, gerne med havudsigt, koncentration af spektakulære aktiviteter (tivolisering), der sikrer en stadig strøm af forbrugere mellem tilbudene, og aggressiv markedsføring, der fremhæver kvaliteter, kontorhuse, forlystelser og shoppingmuligheder. Det er karakteristisk, at størstedelen af investeringerne finder sted i city, hvor forandringerne kan ses, og at det mere er turister og udenbys investorer end byens egne beboere, der tænkes på. Det er ofte ganske kortsigtede, men markante projekter, der satses på. Ombygningen af de centrale bydele for at kunne deltage i storbykonkurrencen er overordentlig kostbar. Resultaterne er sjældent tilsvarende storslåede. Globaliseringens regler formes samtidigt af beslutninger taget i internationale organisationer og dominerende stater. Men ved siden af de formelle regelsæt spredes ideer og holdninger, kultur (musik, film, arkitektur) og varer fra de førende storbyer til resten af verden: Fore- stillingen om den globale storby er New Yorks skyline, ligesom musikken og tøjet, teenagerne bruger, stammer fra Manhattan og London samt nogle få andre storbyer. De globale storbyers dominans er størst, for så vidt angår det uorganiserede, den folkelige globalisering. Deres måder at forstå og løse konkrete problemer påvirker forståelsen af globaliseringen, men også de regelsæt, der udformes for investeringer og handel, for arbejdskraftens bevægelighed, for udveksling af ideer og dermed for globaliseringen. Byens planlæggere rejser til andre storbyer for at studere bypolitikkens metoder og resultater. Det skaber en hurtig udveksling af ideer, blandt de seneste kan nævnes kvarterløft, partnerskaber og havnefrontsudvikling. DEN GODE BY 17
Bæredygtighed forsvundet eller transformeret? Bæredygtig udvikling blev 90 ernes mantra for byplanlægningen. Som det før var levevilkår eller arkitektonisk kvalitet, blev det nu byernes miljøpåvirkning i den globale skala, der fik en rolle som ledestjerne i den fysisk planlægning. Ikke som det eneste hensyn, men som et absolut, overordnet hensyn. Brundtlandrapporten fra 1987 havde naturligvis afgørende betydning i den sammenhæng. Den definerede bæredygtig udvikling som en udvikling, hvor der tages højde for, at vores behov tilfredsstilles, men uden at det går ud over fremtidige generationers muligheder for at tilfredsstille deres. Det er en definition, som på den ene side er meget rummelig og relativt upræcis: Hvad forstås der egentlig ved behov? Og hvad kan man gøre i praksis? På den anden side ligger der i begrebet bæredygtig udvikling en streng etisk fordring; et krav om solidaritet med ukendte mennesker fra kommende generationer og i andre lande og kulturer. I 1997 kom begrebet ind i formålsparagraffen til lov om planlægning, idet planlægning skal sikre, at den sammenfattende planlægning forener de samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen og medvirker til at værne om landets natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag Miljø har også tidligere været et vig- 18 DEN GODE BY
tigt hensyn i planlægningen. Men med kravet om bæredygtighed handler det ikke bare om at sikre det lokale miljø. Nu er den enkelte bys påvirkning af hele det globale miljø på lang sigt kommet på dagsordenen, og det kan være en tung og uoverskuelig byrde at bære for et byråd og en svær vare at sælge for en lokalpolitiker. Det er måske derfor, at de kommuner, som bruger begrebet i kommuneplanen, mest bruger det i de feststemte forord og indledninger. Det lyder rigtigt og fint, men hvis man for alvor skal tage fat på at fremme en bæredygtig byudvikling, kræver det omlægning af mange politikker. Miljøhandlingsplaner kan føre et langt stykke ad vejen, men de handler først og fremmest om det lokale miljø. Agenda21-planer handler om bæredygtighed, men kan have tendens til at vægte borgernes medvirken højere end de kolde miljøfacts. Nogle af de store spørgsmål om bæredygtighed er koblet meget tæt til arealanvendelsen i byerne, og det er konfliktstof. Reduktion af energiforbrug og CO 2 -udslip til transport er ofte nævnt, men også reduktion af forbruget af areal til byformål, brug af areal til grønne teknologier og genanvendelse og sikring af areal til bevaring af biodiversitet og drikkevandskvalitet alle disse aspekter af bæredygtighed er tæt koblet til arealer og ikke altid konfliktfrit. Ét af de faglige diskussionspunkter op gennem 90 erne har været om det mest bæredygtige er den tætte, effektive by eller den spredte grønne by. Begge synspunkter har ivrige fortalere men ved vi, hvad vi taler om? Tæt by er en lemfældig definition: Taler vi Manhattan eller ordnede rækkehusområder? Hvis spørgsmålet er om CO 2 -udslip og energiforbrug globalt eller om beskyttelse af landbrugsjord, natur, landskab og biodiversitet nationalt, er der ingen tvivl om, at begrænsning af byvækst og genbrug af areal er det mest bæredygtige. Taler vi om lokale drikkevandsressourcer og biodiversitet i byen, kan det se anderledes ud. Begrænsning af arealforbrug giver konflikter. Jo tættere vi skal leve sammen, des mere kræves omtanke, omhyggelig planlægning og måske en del ubehagelige politiske beslutninger og offentlige investeringer for at fungere godt i det lokale perspektiv. At det ikke kun er en akademisk diskussion fremgår bl.a. af de konflikter, der har været om stationsnærhedsprincippet i Københavnsområdet. Det er måske derfor, at bæredygtighedens tre ben er blevet så populære: Det sociale ben, det økonomiske ben og det økologiske ben, hvor bæredygtigheden balancerer som på en trebenet skammel. Og at tolkningen af bæredygtig udvikling er blevet mere lokalt orienteret. For hvis bæredygtighed bliver et spørgsmål om tilstrækkeligt med børnehaver (social bæredygtighed) og en god erhvervsudvikling (økonomisk bæredygtighed), og der også er økonomi til at gøre noget for det lokale miljø (økologisk bæredygtighed) så er begrebet noget lettere at håndtere i det daglige. Men selvom tankerne om den store, langsigtede, globale bæredygtighed måske kan siges at være forsvundet fra den faglige debat, har den alligevel påvirket bevidstheden og udvidet sigtet i det daglige arbejde i kommunerne. Et godt eksempel er Aalborg Kommunes langsigtede og tålmodige planlægning for at sikre kommunens drikkevandsforsyning gennem udvikling af et landbrugsområde i Drastup vest for Aalborg til et kombineret ekstensivt landbrugs- og fritidsområde med begrænset belastning af grundvandet. Efter 90 ernes ophedede diskussioner om bæredygtig udvikling er tiden inde til konkrete handlinger langs de lange sigtelinier. Mod og evne til at se ud over de næste fire år og tålmodighed til at gennemføre beslutninger langsomt, men sikkert, er udfordringen for politikere og forvaltninger. DEN GODE BY 19
Informationsteknologiens forandringspotentiale berører den byudviklingen? Informations- og kommunikationsteknologien (IKT) har udviklet sig eksplosivt indenfor de seneste 10 år, og den påvirker vores dagligdag og kulturliv i fantastisk grad: Pc, netværk, Internet, e-post, mobiltelefoner you name it gør os i stand til at overvinde tid og rum i kommunikationen med hinanden i hidtil uset grad. Og udviklingen har ikke nået sit mætningspunkt endnu. Det har ikke skortet på forudsigelser om, hvad IKT vil betyde for byudviklingen. Scenarierne tog fart allerede, før udviklingen var slået rigtigt igennem, og de rakte lige fra visioner om det gode liv til skrækscenarier eller er de måske to sider af samme sag? IKT s betydning er blevet sammenlignet med bilens betydning for byudviklingen. Bilen var det redskab, som muliggjorde en næsten uhæmmet vækst i byernes udstrækning siden 2. Verdenskrig, og som på den anden side har betydet, at byerne og samfundet i dag er afhængig af bilen for overhovedet at kunne fungere. Men mens bilen gav mulighed for at bevæge sig mere og hurtigere, betyder IKT, at det bliver mindre nødvendigt at bevæge sig. Masser af arbejdsfunktioner kan løses uden at være tilstede på en arbejdsplads, og det giver nye muligheder. Disse muligheder blev udtrykt i stråvisioner om blomstrende landdistrikter, hvor folk arbejder hjemme og derfor kan være aktive i nærmiljøet, samtidig med at de er midt i en IKT-karriere. Visioner om, at pendlingen vil falde og blive et uaktuelt miljøproblem, og at lokaliseringsspørgsmål vil blive stadig mere uinteressante, fordi kommunikation bliver uafhængigt af tid og rum. Sådanne visioner var for 10-15 år siden fast ingrediens i ethvert fremtidsscenarium. Skrækscenariet var, at IKT ville betyde, 20 DEN GODE BY
at byerne igen vil vokse uhæmmet, og at der vil blive et voldsomt byggepres på bynære landskaber. Ifølge disse scenarier vil folk med mulighed for hjemmearbejde nemlig ikke sidde hjemme i landdistrikterne og engagere sig i landsbyens nærmiljø. De vil bosætte sig i store huse i de naturskønne områder nær de store byer, hvor der er smukt og billigt. Men de vil ikke leve i en rural livsstil. Tværtimod vil de kræve et kommunalt serviceniveau svarende til byernes, de vil udnytte IKT til at arbejde hjemme nogle af ugens dage, og de øvrige vil de pendle til møder i byen, i regionen eller i den store verden (i bil naturligvis det er jo ikke muligt at betjene landområder med kollektiv trafik). Og det vil betyde pres på landskab og natur og ringere miljø. Ingen af scenarierne ser ud til at holde helt. Visionen om de levende landdistrikter er slet ikke slået igennem i hvert fald ikke, hvis vi taler om landdistrikterne langt fra byerne. De har oplevet den laveste vækst og lav boligefterspørgsel gennem de seneste 10 år. Skrækscenariet om vækst i kanten af de store byer holder bedre. De store byer oplever vækst, og deres arbejdskraftoplande og pendlingen til dem stiger markant. Der er først og fremmest pres på boligbyggeriet i de store byers oplande, hvor huspriserne stiger meget mere end i de egentlige landdistrikter. Men der er også større udvikling i boligbyggeriet i de tætte bydele gennem de seneste 10-15 år end i årene før. Hvis man skulle komme med et bud på, hvorfor visionerne ikke helt modsvares af virkeligheden, kunne det være, at teknologisk udvikling kun udnyttes til det, vi gerne vil udnytte den til. Vi vælger bolig og arbejdsplads ud fra de muligheder, arbejdsmarked og teknologi giver, men også efter vores ønsker til omgivelser, kultur- og naturtilbud i omegnen osv. Og her er vi blevet mere forskellige end under parcelhusboomet i 1960 erne. Nogle ønsker et liv i tætbyens brede vifte af kulturtilbud, andre et liv i pagt med naturen, og atter andre foretrækker forstadens praktiske hverdagsliv. Udviklingen er flertydig, og tidligere visioners forlis maner til forsigtighed overfor nye visioner og forudsigelser. Dog tyder meget på, at en (nogenlunde) stram planlægning hvor særligt by- og landzonebestemmelserne har spillet en rolle har medvirket til, at skrækscenarierne ikke er blevet helt så skrækkelige som frygtet med uhæmmet byspredning endnu. Men det er stadig en udfordring at indrette byerne, så den nye teknologi kan udnyttes til at forbedre dagliglivet for flest mulige, uden at det går ud over miljø og natur. DEN GODE BY 21
Trafik og mobilitet gene eller nødvendighed? Tilgængelighed og mobilitet er blevet nøgleord i udviklingen af vores samfund i dag. Alle skal sikres god adgang til arbejde, indkøb, fritidsoplevelser og ferie. Friheden til at vælge forudsætter en mobilitet, der kun er til stede med et effektivt transportsystem med høj fremkommelighed. Men trafikken er ikke kun et gode. Trafikken har en lang række negative konsekvenser for samfundet, for sundhed og miljø. Ikke mindst i byerne giver trafikken problemer i form af støj, luftforurening, ulykker og barrierer. Dette er også et af udgangspunkterne i den nationale strategi for bæredygtig udvikling, hvor det bl.a. hedder, at transporten må finde andre former, der skaber mindre trafik, færre ulykker og mindre forurening. Et af midlerne er, at boliger og virksomheder mv. lokaliseres, så der skabes mindst mulig motoriseret trafik. Planlæggernes svar er ofte den tætte by, som betyder kortere afstande mellem de forskellige funktioner. Samtidig er tætheden en forudsætning for en effektiv og bæredygtig kollektiv trafik. Tættere lokalisering omkring de kollektive trafikknudepunkter har da også været det bærende planlægningsprincip i Hovedstadsområdet de seneste 15 år. Men til hvilken nytte? Byggeriet er i høj grad foregået andetsteds, og trafikken er fortsat steget. Drøftelserne på temagruppens møder viste, at trafikken er et problem, men også at der ikke er en entydig holdning eller løsning på spørgsmålet. I forstæderne har ønsket om tilgængelighed og mobilitet været vigtige udgangspunkter for planlægningen. Funktionerne er adskilt, og vejforbindelserne er gode. Men som det blev anført ved flere af temagruppens møder, er resultatet ikke den gode by. Flere har udtrykt, at det netop er i forstæderne, problemerne findes. Mobiliteten har ført til, at nærheden og naboskabet er tabt. I den tætte by er der masser af problemer med trafikken. I Kgs. Enghave har beboerne måttet sande, at der trods påpegning af de problemer, som de store trafikårer skaber ikke er vilje til at gøre noget. For ingen vil for alvor sætte hindringer i vejen for bilisternes frie udfoldelse. På Holmen er der også trafikproblemer. Holmen er et eksempel på udvikling af den tætte by, som skulle medvirke til at reducere transporten. Men de nye attraktive boliger har tiltrukket folk med penge, som forventer at kunne have bilen (gerne to biler) parkeret lige udenfor. Beboerne i området kritiserer planlægningen for ikke at have taget tilstrækkeligt højde for trafikproblemerne. Heroverfor står holdningen blandt planlæggerne og de lokale politikere i Christianshavns Lokalråd: At bilerne ikke skal ind i byen. Ved temagruppens møde blev der stillet spørgsmål ved, om man, når man bor i den indre by, skal kunne have den samme livsform, som hvis man boede i yderområderne. Vækst opfattes som regel som et gode, men ved den afsluttende konference blev der stillet spørgsmål ved om det nu også er rigtigt. Vækst fører til mere til trafik, og væksten forringer bykvaliteten. Dermed kan byerne vokse sig ihjel. I København er problemet blandt andet den kollektive trafik, som simpelthen er for dårlig til at betjene byens brugere. Busserne, som udgør grundstenen i den kollektive trafik i byen, er kvalitativt et ringe transportmiddel, som kun vælges, hvis ikke andet er muligt. På den anden side er den ringe kollektive trafik måske netop grundlaget for en høj cykelandel i København. Trafik og byfornyelse blev set som hin- 22 DEN GODE BY