Statsforvaltningens brev til en borger 04-07- 2 0 1 4 T i l s y n e t Støtte til fond der driver vederlagsfri udlejning af cykler i Københavns Kommune Du har rettet henvendelse til Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslo vens 47 fører tilsynet med kommunerne. Du anmoder Statsforvaltningen om at tage stilling til, om det er en lovlig kommunal aktivitet, når Københavns Kommune via et miljøpunkt under et lokaludvalg driver en vederlagsfri cykeludlejning. Vi beklager indledningsvist den lange sagsbehandlingstid. Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Københavns Kommune ikke har handlet i strid med regler, hvis ove r- holdelse påses af Statsforvaltningen. S t a t s f o r v a l t n i n g e n S t o r e t o r v 1 0 6200 A a b e n r a a J O U R N A L N R. : 2 0 1 3-6 1 3 / 2 9 3 S A G S B E H A N D L E R : M E R P A A D I R E K T E T E L E F O N : 7 2 5 6 7 3 7 7 T e l e f o n : 7 2 5 6 7 0 0 0 E A N - N r. 5 7 9 8 0 0 0 3 6 2 2 2 2 t i l s y n e t @ s t a t s f o r v a l t n i n g e n. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g e n. d k E K S P E D I T I O N S - O G T E L E F O N T I D E R f i n d e s p å w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g e n. d k / t i d e r Statsforvaltningen foretager ikke yderligere i sagen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Ved e-mail af 19. august 2012 henvender du dig til Stat s- forvaltningen Hovedstaden (nu Statsforvaltningen). Du anmoder om Statsforvaltningens stillingtagen til, om det er en lovlig kommunal aktivitet at støtte eller drive vede r- lagsfri cykeludlejning, når der hverken er tale om bipr o- duktion eller accessorisk virksomhed. Du vedlægger et svar på samme spørgsmål fra Overbor g- mesteren, hvor det blandt andet oplyses:
[ ] Du henviser til, at Am ager Øst Lokaludvalg i en henve n- delse t il kommunen har bedt om at der tilføres komm u- nale midler til et lokalt projekt, Bicycle Innovations Labs. Af oplysningerne i sagen fremgår det, at projektet, der drives af Miljøpunktet og støttes af Vejdirekt oratet og af Amager Øst Lokaludvalg, blandt andet tilbyder gratis u d- lån af cykler til borgere og besøgende i København. Miljøpunkt Am ager er en selvejende fond med egen b e- styrelse. Miljøpunktet modtager støtte i form af drift s- tilskud og støtte til enkelt stående projekter fra de to l o- kaludvalg på Amager, men lokaludvalgene har ikke b e- slutningskompetence i forhold til hvilke projekter milj ø- pun ktet påtager sig. Der er altså tale om et privat initi a- tiv, og ikke at kom munen driver vederlagsfri cykeludle j- ning. Miljøpunktets udlån af cykler er et non -profit projekt, der har til formål at understøtte en fort sat udvikling af cykelkult uren i København. Arbejdet i Bicycle Innovation Labs, herunder udlånet af cykler, understø tt er den må l- sætning, som Borgerrepræsentationen har vedtaget i Københavns Cykelstrat egi 2011-2025, nemlig at få en d- nu flere Københavnere til at cykle, når de skal rundt i byen. Det prim ære formål m ed udlånet af cyklerne er at skabe et bedre kendskab t il forskellige cykeltyper. Man kan derfor blandt andet låne elcykler, cykelanhængere, fo l- decykler og ladcykler igennem projektet. Erfaringerne fra projektet viser, at mange lånere bruger den erfaring de har fået fra laboratoriet til bagefter at anskaffe sig en lignende cykel. Det er efter min opfatt else tale om et projekt, der hjæ l- per med at udbrede den cykelstrategi, som Borgerr e- præsentationen har vedtaget og dermed varet ager en komm unal interesse, der imødekommer et fælles behov i komm unen. Det er således bå de min og Økonomiforval t- ningens vurdering, at Bicycle Innovation Labs udlån af cykler ligger indenfor komm unalfuldmagten og at Am a- ger øst Lokaludvalg dermed lovligt kan give tilskud til projektet. Københavns Kommune er den 19. november 2012 fre m- kommet med en redegørelse for sagen. Kommunen oplyser blandt andet: S I D E 2
[ ] Det er således efter kommunens opfattelse tale om komm unal støtte til et projekt, som har sammenhæng med realiseringen af Københavns Cykelstrategi 2011-2025, som Borgerrepræsentationen har v edtaget. Proje k- tet har et generelt sigte og kommer i princippet alle komm unens borgere til gode. Det skal præciseres, at Miljøpunkt Amager ikke, som a n- ført af NN, drives udelukkende af Købe nhavns Kommune. Miljøpunkt Amager er en selvejende fond med egen bestyrelse. Udover den driftsstøtte, som miljøpunktet modtager fra de t o kommunale lokaludvalg på Amager, har miljøpunktet mulighed for at søge om f inansiering af enkeltstående projekter fra andre parter. Miljøpunktet har til sit cykelprojekt op nået finansiering fra såvel Vejdirektoratet (85%) som Amager Øst Loka l- udvalg (15%). Projekt et Cykelbiblioteket drives af B i- cycle Innovation Lab, som er et ableret af Miljøpunkt Amager og ledes af en styregruppe bestående af NN ( Direktør for Experimentariet), NN (Direktør for Copenhagenize Consulting) og NN (Centerleder i Miljøpunkt Amager). Det er efter Københavns Kommunes opfattelse tale om et offent ligtprivat partnerskab, som Københavns Kommune indenfor rammerne af komm unalfuldmagten lovligt har kunne give økonomisk støtte til. Amager Øst Lokalu d- valgs tilskud på 15 % af finansieringen overstiger ikke værdien af den kommunale interesse i projektet. Den 6. december 2012 er du kommet med dine bemær k- ninger til komm unens redegørelse. Du mener ikke, at der er hjemmel i hverken lovgivningen eller kommunalful d- magtsreglerne til at finansiere vederlagsfri cykeludlejning. Til støtte for din opfattelse anfører du blandt andet: [ ] Der er nu en hel del virksomheder i Købe nhavn som driver forretning ved at udleje cykler. Der er selvst ændige forretninger, hvis primære aktivitet best år i at udleje cykler enten hele året eller dele af året. Derudover er der m ange hoteller, cykelhandlere og t uristerhverv, der lejer cykler ud, og hvor cykeludlejning er en (betydelig) del af deres forretning. Det er konkurrenceforvridende, at Københavns Kommune via de kommunale Miljøpunkter finansierer vederlagsfri cykeludlejning under dække af at kalde det et cykelbi b- liotek. Der er ikke i lovg ivningen hjemmel til, at en S I D E 3
komm une kan st å for eller bet ale t ilskud til cykeludle j- ning, der ellers foregår på kommerciel basis. Forudsætningen for, at en kommune uden lovhjemmel kan yde støtte til eller selv stå for cykeludlejning er, at der kan ske som accessorisk virksomhed, eller at det er et resultat af en biproduktion, jf. Kommunalfuldmagten. Da det i den aktuelle sag ikke ses at være en kommunal drevet aktivitet, men en komm unal støttet aktivitet, kan det på ingen måde komme ind under komm unalfuldma g- tens regler om accessorisk virksomhed eller biprodukt i- on. Forudsætningen for, at kommunen kan engagere sig e f- ter kommunalfuldm agt en ville i øvrigt også være, at a k- tiviteten ikke er konkurrenceforvridende. Da cykeludle j- ning er en privat kommerciel akt ivitet mange steder i København, ville kom munen aldrig kunne yde støtte til at cykeludlejningen sker vederlagsfrit, idet en sådan støtte underbyder det kommercielle marked. Cykelbiblioteket udlåner ikke bare ordinære pedaldrevne cykler, men også elcykler, hvor d er er et selvst ændigt kommercielt marked på lige fod og i konkurrence med den kommercielle udlejning af bl.a. Segways, der foregår flere steder i København, bl.a. i Amager Strand park og på Kalvebod Brygge foruden ved flere hoteller. Efter m in opfattelse e r der således ikke hjemmel i hve r- ken lovgivningen eller i komm unalfuldmagten til at yde støtte, og en støtte må aldrig være konkurrenceforvr i- dende, og derfor vil kommunen ikke kunne st øtte et pr o- jekt, hvor udlejningen sker vederlagsfrit. Statsforvaltninge n har i Københavns Cykelstrategi 2011-2025 på Københavns Kommunes hjemmeside www.kk.dk kunnet læse, at formålet med cykelstrategien er et led i visionen om at gøre København CO 2 -neutral i 2025 og dermed en miljømetropol. Det fremgår af Miljøpunkt Amager s hjemmeside (www.miljopunkt-amager.dk), at Miljøpunkt Amager er et lokalt miljøcenter, som har til opgave at fremme milj ø- hensyn og bæredygtig udvikling på lokalt plan. Af fonde ns vedtægter fremgår det endvidere, at formålet er at støtte og udvikle det lokale miljøarbejde ved at inspirere og e n- gagere borgere og erhvervsliv til aktivt at deltage i he l- hedsorienterede miljøprojekter, der ind -tænker det sociale miljø, kultur, økonomi og integratio n. Fonden skal desuden sikre en dialog mellem borgere, e r- hvervsliv, kommunen og forsyningsvirksomhederne om S I D E 4
væsentlige miljøspørgsmål og kommunens miljøpolitik og herigennem medvirke til at udvikle det lokale demokrati. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne ove r- holder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Udtrykket lovgivningen forstås som gældende ret i almi n- delighed, det vil sige bå de skreven og uskreven ret, herunder offentligretlige grundsætninger. Kommunalfuldmagtsreglerne De uskrevne kommunalretlige grundsætninger om ko m- muners opgavevaretagelse de såkaldte kommunalfuldmagtsregler hjemler, at kommuner kan varetage opg a- ver, der ikke er reguleret i lov. De økonomiske dispositi o- ner, som kommunen er bemyndiget til at foretage på grundlag af kommunalfuldmagtsreglerne, går typisk ud på at stille fo rskellige former for ydelser til rådighed for borgerne. Det kan også være vareydelser eller transportydelser. Karsten Revsbech henviser i Kommunernes Opg a- ver, 2. udgave, 2010, side 26, til, at en lidt særegen ydelse inden for rammerne af kommunalfuldmagten er de bycykler, som for eksempel Aarhus Kommune stiller til rådighed for borgerne. Ifølge kommunalfuldmagtsreglerne antages en kommunes adgang til uden lovhjemmel af gennemføre foranstaltni n- ger eller støtte hertil blandt andet at være afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennyttekrit e- rium. Det indebærer blandt andet, at der skal foreligge en saglig kommunal interesse i aktiviteten, og at kommunen som udgangspunkt kun kan varetage opgaver, som ko m- mer alle kommunens borgere eller en sagligt afgrænset kreds af kommunens borgere til gode. Den kommunale interesse er ikke f ast afgrænset. Der sker til stadighed en udvikling i de samfundsmæssige behov og dermed også af, hvad der er relevante fælles behov i et lokalsamfund. Hvad der er en kommunal interesse beror i høj grad på traditionen. Som eksempel herpå nævner Karsten Rev s- bech, 2. udgave, 2010, side 53ff, blandt andet opbygning og vedligeholdelse af en infrastruktur og byplan - og byudviklingsmæssige forhold. Ligeledes henvises der til aktiv i- teter, der virker til fremme af idrætslivet, kulturformål, borgernes fritidsinteres ser samt miljøhensyn. Også he n- synet til folkesundheden anses for en relevant kommunal interesse. S I D E 5
Økonomi- og indenrigsministeren har i et svar til Folk etingets Kommunaludvalg på spørgsmålet Vil ministeren bedes redegøre for, om Københavns Kommunes udlej ning af de såkaldte bycykler t il en pris, der ligger under den pris, private udlej e- re kræver, er forenelig med den kommunale fuldmagt, samt o p- lyse i hvilket om fang komm unerne kan stille ydelser til rådi g- hed, som borgerne frivilligt kan benytte, hvor privat e e rhvervsdrivende ligeledes udbyder tilsvarende ydelser mod bet aling? blandt andet oplyst følgende: Jeg kan i anledning af spørgsm ålet generelt oplyse, at det efter almindelige grundsætninger om komm uners opgavevaretagelse, de såkaldte komm unalfuldmagt sregler, antages, at kommuner har m ulighed for at varetage opgaver vedrørende borgernes fritidsinteresser samt vedrørende t urisme. Endvidere kan kommuner efter di s- se re gler i vidt om fang varetage miljøhensyn. I det o m- fang udlån af cykler sker med henblik p å at varet age sådanne opgaver, vil det således kunne være i overen s- stemmelse med kommunalfuldmagtsregler. Jeg kan endvidere generelt oplyse for så vidt angår yde l- ser, som komm uner stiller til rådighed for borgerne med hjemmel i de ovenfor nævnte kommunalf uldmagtsregler, at det forhold, at der også er private udbydere på omr å- det, ikke er til hinder for, at en komm une stiller den p å- gældende komm unalfuldmagt sydelse til rådighed for borgerne til kost prisen eller derunder. (Kommunaludvalget 2012-13, KOU Alm. Del, spørgsmål 155). Som eksempel herpå kan Statsforvaltningen henvise til Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver, 2. udgave, 2010, side 278, om kulturelle formål, hvor det anføres, at det er et problem, at visse kulturelle aktiviteter varetages af private og foregår på forretningsmæssig basis, for e k- sempel drift af spillesteder for musik. Hvis kommunen etablerer tilsvarende aktiviteter (for eksempel spillesteder for musik), kan dette udkonkurrere de private. Det forhold er imidlertid ikke nogen hindring for, at kommunen eta b- lerer og driver en tilsvarende aktivitet under henvisning til det kulturelle formål. Kommunens formål må dog ikke v æ- re at opnå fortjeneste. Der antages således at gælde den uskrevne hovedregel, at kommuner er afskåret fra at påtage sig opgaver, der udelukkende eller overvejende har til formål at sikre komm u- nen en profit eller fortjeneste. Økonomi- og indenrigsministeren har i et svar til et me d- lem af Folketinget på spørgsmålet Finder ministeren, at det efter kommunalfuldmagten bør vær e en lovlig aktivitet at leje cykler ud vederlagsfrit, og finder ministeren, at det er S I D E 6
konkurrenceforvridende, at kommuner enten selv eller indirekte lejer cykler ud vederlagsfrit? blandt andet oplyst følgende: I begrundelsen for spørgsmålet er det anfø rt, at Københavns Kommune via blandt andet de kommunale lokalu d- valg er begyndt at leje cykler ud grat is. I den anledning kan jeg generelt oplyse, at det efter a l- mindelige grundsætninger om kommuners opgavevaret a- gelse, de såkaldte kommunalfuldm agtsregler, antages, at kommuner har m ulighed for at varetage opgaver ve d- rørende borgernes fritidsinteresser samt vedrørende t u- risme. Endvidere kan kommuner efter disse regler i vidt om fang varetage miljøhensyn. I det om fang udlån af cy k- ler sker med henblik på at vare tage sådanne opgaver, vil det således kunne være i overensstemmelse med ko m- munalfuldmagt sregler. (Folketingets Lovsekret ariat, 2012-13, S 1580) Indenrigs- og Sundhedsministeriet udtalte sig i brev af 23. december 2003 (journalnummer 2003-2117/151-19) om en kommunes deltagelse i en fond, der havde til fo r- mål af opføre og drive et idrætsanlæg. Blandt andet blev det anført, at en kommune uden lovhjemmel kan yde st øtte til en fonds varet agelse af opgaver, som kom munen selv lovligt kan varetage. H vis fonden i midlertid også varetager ikke - komm unale opgaver, skal komm unen sikre sig, at den komm u- nale støtte kun anvendes til varetagelsen af kommunale opg a- ver. I Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse af 27. marts 2007 om Skanderborgfestivalen, udtalte mini steriet blandt andet: Komm uner kan endvidere yde støtte til private foreni n- gers varetagelse af kommunale opgaver. Det er en beti n- gelse for en sådan kommunal støtte til foreninger, at samtlige de aktiviteter, som varetages af foreningen, lovligt vil kunne udføres af kommunen selv, eller at stø t- ten alene ydes til de aktiviteter, som komm unen lovligt selv ville kunne varetage. Komm unen skal i sidstnævnte tilfælde sikre, at støtt en, f.eks. ved ørem ærkning, alene kan anvendes til form ål, som komm unen lovligt ka n varetage. Hvis kommunen ønsker at yde en ikke -ørem ærket støtte til en forening, er det således bl.a. en bet ingelse for komm unens adgang til at yde støtte, at den private fo r- enings opgavevaretagelse ikke sker med henblik på at opnå en fort jeneste herved, idet kommunen ikke selv ville kunne varet age opgaven med dette formål for øje. S I D E 7
Morten Engberg behandler spørgsmålet om betaling for kommunale ydelser i Forvaltningsret, 2. udgave, 2002, side 720 ff. Heraf fremgår blandt andet: Principperne for fastsættelsen af priser for komm unale ydelser beror på forskellige hensyn. Hensynet til at un d- gå konkurrenceforvridning har således i en del tilfælde ført til et krav om at kommunerne skal sælge deres yde l- ser t il markedsprisen, dvs. den højeste pris som kan o p- nås på det almindelige marked. I andre tilfælde hvor hensynet til at undgå konkurrenc e- forvridning ikke er så fremt rædende, har man lagt vægt på at det ikke er en kommunal opgave at opnå fortjen e- ste ved kommunens virksomhed. I disse tilfælde skal prisen derfor dække kommunens om kostninger inklusive dækningsbidrag til forrentning og afskrivning af anlæg s- investeringer (kost prisen). [ ] Morten Engberg oplister herefter nogle af de væsentligste tilfælde, hvor afsætning af kommunale varer og ydelser antages at skulle eller kunne ske til henholdsvis marked s- prisen, kostprisen, underpris eller uden vederlag. For e k- sempel skal kommunale varer og tjenesteydelser, der har karakter af biprodukter, overskudskapacitet og access o- risk virksomhed, der afsættes på det privat e marked, sælges til markedsprisen for at undgå ubillig konkurre n- ce. Inden for de kultur- og idrætsaktiviteter, der er omfa t- tet af kommunalfuldmagten, kan kommunerne enten stille ydelserne gratis til rådighed eller kræve en betaling, der ikke kan overstige kostprisen. Hvis aktiviteterne udøves som erhvervsvirksomhed, skal ydelserne dog stilles til r å- dighed til markedsprisen. Statsforvaltningens opfattelse Det er Statsforvaltningens opfattelse, at det er et sagligt kommunalt formål at støtte det konkrete c ykelprojekt for dermed at tilgodese de kommunale hensyn, som komm u- nen har redegjort for. Projektet understøtter den målsætning, som Borgerr e- præsentationen har vedtaget i Københavns Cykelstrategi 2011-2015 - en målsætning om at få endnu flere købe n- havnere til at cykle, og udlån af cyklerne sker med det formål at understøtte en fortsat udvikling af cykelkulturen i København herunder skabe et bedre kendskab til fo r- skellige cykeltyper såsom el -cykler, cykelanhængere, foldecykler og ladcykler. Vi henviser til det ovenfor beskrevne om den kommunale interesse, hvorefter kommuner efter kommunalfuldmagt s- reglerne i vidt omfang kan varetage opgaver vedrørende S I D E 8
borgernes fritidsinteresser, folkesundhed, byudvikling s- mæssige forhold, turisme og i vidt omfang også mil jøhensyn, og at i det omfang udlån af cykler sker med henblik på at varetage sådanne opgaver, vil det kunne være i ove r- ensstemmelse med kommunalfuldmagtsreglerne. Det er derfor Statsforvaltningens opfattelse, at opgaven med at stille cykler vederlagsfrit til rådighed i kommunen er en opgave kommunen selv vil kunne forestå for dermed at varetage de kommunale interesser, som er beskrevet ovenfor. Kommunens støtte til opgaven ydes til en fond, der driver den vederlagsfrie udlejning af cykler. Det fremgår af fondens vedtægter, at formålet er at støtte og udvikle det lokale miljøarbejde ved at inspirere og e n- gagere borgere og erhvervsliv til aktivt at deltage i he l- hedsorienterede miljøprojekter, der ind -tænker det sociale miljø, kultur, økonomi og integration. Fonden skal desuden sikre en dialog mellem borgere, kommunen og fors y- ningsvirksomhederne om væsentlige miljøspørgsmål og kommunens miljøpolitik og herigennem medvirke til at udvikle det lokale demokrati. Ved fondens stiftelse i 2003 modtog den en samlet indbetaling på kr. 100.000 fra Københavns Kommune, som b e- tegnes som den bundne kapital. Ingen del af fondens mi d- ler kan nogensinde uddeles til stifterne, bidragsydere e l- ler til stifternes livsarvinger eller ægtefæller, men skal anvendes til opnåelse af fon dens formål. Som beskrevet ovenfor kan en kommune efter kommuna l- fuldmagtsreglerne lovligt yde støtte til fonde, der varet a- ger opgaver, som kommunen lovligt selv kan varetage. Det er dog en betingelse for ydelse af en sådan kommunal støtte, at samtlige de a ktiviteter, som fonden varetager, lovligt vil kunne udføres af kommunen selv, herunder at fondens opgavevaretagelse ikke sker med henblik på at opnå fortjeneste herved, eller hvis fonden også varetager ikke kommunale opgaver, at kommunen øremærker stø t- ten. Kommunen oplyser, at fonden, foruden driftsstøtte, mo d- tager støtte til enkeltstående projekter i dette tilfælde udlån af cykler. Det pågældende projekt har efter det oplyste ikke til fo r- mål at opnå nogen form for profit. Særligt hvad angår det anførte om, at ydelserne stilles til rådighed uden vede r- lag, henviser vi til det af økonomi- og indenrigsministeren oplyste i svar til Folketingets Kommunaludvalg (jf. ove n- S I D E 9
for), hvoraf det fremgår, at for så vidt angår ydelser, som kommuner stiller til rådighed for borgerne med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne, er det forhold, at der også er private udbydere på området, ikke til hinder for, at en kommune stiller den pågældende ydelse til rådighed for borgerne til kostprisen eller derunder. Kommunen ses såle des at handle inden for de beskrevne rammer i kommunalfuldmagten ved at yde fonden Milj ø- punkt Amager støtte til cykelprojektet. Statsforvaltningen foretager sig herefter ikke videre på baggrund af din henvendelse. Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til Københavns Kommune. Udtalelsen vil blive offentliggjort på www.statsforvaltningen.dk i anonymiseret form. Med venlig hilsen Merete Paasch Fuldmægtig S I D E 10