Rapport om urigtige lønsedler Kontaktudvalget om økonomisk kriminalitet Arbejdsgruppen om sort arbejde, sort økonomi og socialt bedrageri 10. december 2001 Arbejdsdirektoratet
INDHOLD 1. FORMÅL...4 2. DEFINITION AF BEGREBET URIGTIGE LØNSEDLER...4 3. MISBRUGSOMRÅDER...4 3.1 KOMMUNERNE...4 3.2 ARBEJDSDIREKTORATET OG A-KASSERNE...4 3.3 ANDRE MYNDIGHEDER...5 4. FOREVISNING AF LØNSEDLER...5 5. HJEMMELSGRUNDLAG...6 5.1 HJEMMELSGRUNDLAG FOR UDVEKSLING AF OPLYSNINGER GENERELT...6 5.2 DEN KOMMUNALE ENHEDSFORVALTNING...6 5.3 SOCIALFORVALTNINGENS HJEMMELSGRUNDLAG...7 5.4 GRUNDLAGET FOR UDBETALING AF SOCIALE YDELSER...7 5.5 UDBETALINGSKONTROL PÅ DET SOCIALE OMRÅDE...7 5.6 ARBEJDSDIREKTORATETS HJEMMELSGRUNDLAG...8 5.7 SKATTEMYNDIGHEDERNES HJEMMELSGRUNDLAG...8 6. HVORDAN KAN URIGTIGE LØNSEDLER AFSLØRES?...9 3
Rapport om urigtige lønsedler 1. Formål Formålet er at beskrive, hvorledes urigtige lønsedler anvendes over for offentlige myndigheder til uberettiget at opnå ydelser eller rettigheder, og at anvise metoder for sagsbehandleren til at dokumentere et misbrug. 2. Definition af begrebet urigtige lønsedler Der kan være tale om flere former for urigtige lønsedler, dels i straffelovens forstand, dels i relation til social-, arbejdsløshedsforsikrings- og skattelovgivningen. Denne vejledning retter sig alene mod brug af urigtige lønsedler i relation til social-, arbejdsløshedsforsikrings- og skattelovgivningen. Lønsedler betegnes som urigtige, når der ikke er overensstemmelse mellem lønsedlens udvisende om løn, arbejdstimer, indeholdt a-skat, feriepenge m.v. og de faktiske forhold. Lønsedlen vil typisk alene være udarbejdet med det formål at skulle bruges som dokumentation for at opnå ydelser eller rettigheder fra det offentlige. 3. Misbrugsområder 3.1 Kommunerne Socialforvaltningen: sygedagpenge, indkomstafhængige sociale ydelser, fx supplerende kontanthjælp til såvel arbejdstager som dennes ægtefælle, boligydelser, betaling for institutionsplads, plejevederlag til pasning af pårørende, løntilskud og betalingsevnevurdering ved fastsættelse af betalingsordninger i forbindelse med restancer m.v. En urigtig lønseddel kan således have store økonomiske konsekvenser for kommunen. Som eksempel kan nævnes, at en arbejdstager ved at dokumentere et ansættelsesforhold og en indtjening med lønsedler kan opnå ret til sygedagpenge. En virksomhed kan opnå sygedagpengerefusion ved såvel at erklære raske ansatte syge som ved at erklære fiktive ansatte sygemeldte, hvorefter sygedagpengerefusion kan udbetales til virksomheden. Arbejdstagernes personnumre har virksomheden fx fået fra jobansøgere eller tidligere ansatte. Virksomheden vil typisk være et selskab, som efterfølgende ikke indgiver regnskaber til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen. En virksomhed kan endvidere opnå løntilskud på grundlag af SE-nr. og lønsedler, hvor a-skatten m.v. ikke indbetales, eller selvangives af arbejdstageren. Det kan også forekomme, at der udbetales løntilskud til inaktive virksomheder. 3.2 Arbejdsdirektoratet og a-kasserne Beregning af dagpenge og dagpengeperiodens længde, og visse andre ydelser. En arbejdstager kan opnå ret til ydelser ved at dokumentere et arbejdsforhold og en indtjening ved fremlæggelse af lønsedler. 4
En arbejdstager kan endvidere ved hjælp af lønsedler dokumentere en deltidsbeskæftigelse og opnå ret til supplerende dagpenge. Misbruget ligger i, at der reelt er tale om beskæftigelse på fuld tid, hvor der arbejdes sort for så vidt angår den del af beskæftigelsen, som ikke fremgår af lønsedlen. 3.3 Andre myndigheder Der kan herudover være andre myndigheder, som kræver dokumentation i form af lønsedler, og som kan være berørt af problemet med urigtige lønsedler. Som eksempel kan nævnes, at udbetaling fra Lønmodtagernes Garantifond bl.a. kræver løndokumentation, ligesom Udlændingestyrelsen i forbindelse med ansøgning om familiesammenføring eventuelt kræver løndokumentation. 4. Forevisning af lønsedler I praksis forevises urigtige lønsedler bl.a. i følgende situationer: lønsedler, der vedrører en arbejds- og optjeningsperiode, som fx ligger mere end et år efter, at pågældende virksomhed er afmeldt hos ToldSkat, lønsedler med oplysning om a-indkomst og a-skat m.v., som ikke er indberettet til ToldSkat, og som arbejdsgiver ikke efterfølgende vil bekræfte, lønsedler, hvor oplysninger om a-indkomst og a-skat er indberettet til ToldSkat, men hvor det kan konstateres, at nettolønnen indsættes på arbejdsgivers bankkonto, lønsedler for en periode, hvor den påståede arbejdsgiver har indsendt regnskab, hvoraf fremgår, at der ikke er ansatte, da der ikke fratrækkes lønudgifter, lønsedler, hvor arbejdstageren ikke har været i landet, dvs. at det er en anden person, der har arbejdet under arbejdstagerens identitet, såfremt der er udført arbejde og lønsedler, hvor lønnen i en periode er opskrevet og ikke svarer til det udførte arbejde for at skabe grundlag for udbetaling af dagpenge i forbindelse med barsel m.v. Der kan endvidere forekomme tilfælde, hvor et skattemæssigt underskud sælges ved anvendelse af fiktive lønsedler, hvor frikort sælges, og hvor familiemedlemmers frikort anvendes uretmæssigt for at optimere skatteværdien af familiens og vennekredsens personfradrag. En urigtig lønseddel er udtryk for en nettoløn, hvor arbejdsgiver sparer skatten ved ikke at bruttoficere lønnen, samtidig med at lønmodtageren kan begunstiges i forbindelse med udmåling af offentlige ydelser. En arbejdstager kan ved hjælp af urigtige lønsedler dokumentere en deltidsbeskæftigelse og opnå ret til supplerende kontanthjælp. Misbruget ligger i, at der reelt er tale om beskæftigelse på fuld tid, hvor der arbejdes sort for så vidt angår den del af beskæftigelsen, som ikke fremgår af lønsedlen. Urigtige lønsedler kan eksempelvis forekomme i private virksomheder, hvor virksomhedsindehaveren er interesseforbundet med den person, som lønsedlen udarbejdes til. Urigtige lønsedler forekommer også i forbindelse med selskabers ophør, hvor der reelt ikke foretages kontrol af regnskabet. A-skatten godskrives de ansatte, men indbetales ikke af selskabet. Det forekommer herudover, at urigtige lønsedler udarbejdes af virksomheder, som modtager betaling herfor af arbejdstageren. Urigtige lønsedler kan endvidere forekomme i skattefri foreninger m.v. 5
A-skattebetaling kan i forbindelse med urigtige lønsedler betragtes som en beskeden investering i forhold til de rettigheder, som kan erhverves. Arbejdsgivers a-skatteindbetaling modsvares af et fradrag og er dermed skattemæssigt neutral. Problemet med urigtige lønsedler er, at det formelle ikke svarer til det reelle. Dette indebærer fra et rent skattemæssigt synspunkt, at der ikke er sammenhæng mellem indtægts- og udgiftssiden til løn i overens-stemmelse med det skatteretlige indkomst- og omkostningsbegreb i statsskattelovens 4 og 6. 5. Hjemmelsgrundlag Der skal foreligge dokumentation, for at en lønseddel kan afvises som urigtig. Det kan være vanskeligt at fremskaffe dokumentationen, da det sædvanlige modsætningsforhold mellem arbejdsgiver og arbejdstager typisk ikke er tilstede, idet begge parter kan have en interesse i, at de urigtige lønsedler tages for pålydende. Den nødvendige dokumentation kan bl.a. tilvejebringes ved med hjemmel i lovgivningen at indhente oplysninger hos arbejdstagere, arbejdsgivere m.v. og ved at søge oplysninger hos andre myndigheder og i registre. De primære hjemler til at indhente aktuelle informationer hos andre myndigheder findes i forvaltningslovens 28-32 og retssikkerhedslovens 10-12. 5.1 Hjemmelsgrundlag for udveksling af oplysninger generelt Det skal bemærkes, at forvaltningslovens 28 indeholder en generel hjemmel for myndighederne til at udveksle kontrolrelevante oplysninger. Bemærk særligt, at a-kasserne er private foreninger og dermed ikke omfattet af forvaltningsloven. Såfremt kommunerne har behov for oplysninger, der er afgivet til a-kasserne, fx dagpengekort, lønsedler eller regn-skaber afgivet til brug for beregning, skal disse oplysninger indhentes hos Arbejdsdirektoratet. 5.2 Den kommunale enhedsforvaltning Der har siden ikrafttrædelsen af ændringerne i den kommunale styrelseslov den 1. januar 1990 været vide muligheder for at indrette den kommunale forvaltning således, at den fungerer på den mest hensigtsmæssige måde efter de lokale forhold. Den kommunale forvaltning er en enhedsforvaltning. Derfor anvendes forvaltningslovens 28 om videregivelse af oplysninger normalt ikke ved udveksling af oplysninger mellem kommunens forvaltninger/afdelinger, da der ikke er tale om forskellige myndigheder. Af vejledning om lov om retssikkerhed og administration på det sociale område fremgår følgende om udveksling af oplysninger: Særligt for kommuner og amtskommuner skal det fremhæves, at de forskellige forvaltninger inden for en kommune f.eks. social- og sundhedsforvaltningen, skoleforvaltningen, kulturforvaltningen og skatteforvalt-ningen, er dele af den kommunale enhedsforvaltning. De sociale forvaltninger er således ikke i forhold til resten af kommunen selvstændige 6
forvaltningsmyndigheder. 28 i forvaltningsloven regulerer derfor ikke spørgsmålet om videregivelse af oplysninger inden for kommunen eller amtskommunen. Indenfor kommunen og amtskommunen er adgangen til at udveksle oplysninger begrænset af reglerne om tavshedspligt i forvaltningslovens 27-29 og af reglen i forvaltningslovens 32 om, at man ikke må skaffe sig andre oplysninger end dem, der er nødvendige for sagen. 5.3 Socialforvaltningens hjemmelsgrundlag Socialforvaltningens kontrolhjemler er indeholdt i reglerne i retssikkerhedslovens 10-12 om borgernes pligt til at medvirke og oplyse om ændringer og myndigheders pligt til at give oplysninger. Bestemmelserne fremgår af vedlagte bilag 1. Indhentning af oplysninger i sociale sager er reguleret af retssikkerhedslovens 12, der er et eksempel på, at videregivelse af personfølsomme oplysninger kan ske uden samtykke, fordi videregivelsen følger af en lovbestemmelse. Borgeren skal som udgangspunkt altid give samtykke til, at sagsbehandleren indhenter oplysninger fra andre sager i socialforvaltningen eller andre dele af forvaltningen, jf. retssikkerhedslovens 12, stk. 3. I visse tilfælde kan sagsbehandleren efter en konkret vurdering indhente oplysninger uden samtykke, hvis der er mistanke om, at en borger modtager sociale ydelser med urette. Socialforvaltningens muligheder for kontrol af lønsedlers indhold er dog begrænsede. Socialforvaltningen har dog hjemmel til at afkræve arbejdsgiveren en erklæring om ansættelsesforholdet, jf. retssikkerhedslovens 12, stk. 1, men ikke til at foretage virksomhedskontrol. 5.4 Grundlaget for udbetaling af sociale ydelser Udbetalingen af en lang række sociale ydelser er grundlæggende baseret på aktuel indkomst og skattepligtig indkomst, jf. bekendtgørelse nr. 654 af 26. juni 2000 om indkomstgrundlaget i en række love. Den centrale bestemmelse på skatteområdet findes i kildeskattelovens 42, hvorefter forskudsskatten så vidt muligt skal svare til slutskatten. Det vil sige, at forskudsregistrering bør baseres på aktuel indkomst. Afviger den aktuelle indkomst fra forskudsregistreringen, bør sidstnævnte ændres. Skatteforvaltningen har i kildeskattelovens 53 hjemmel til at ændre forskudsregistreringen, såfremt for-valtningen skønner, at den afviger væsentligt fra den aktuelle indkomst. En sådan afgørelse kan påklages til skatteankenævnet. 5.5 Udbetalingskontrol på det sociale område På foranledning af Socialministeriet har Kommunernes Landsforening i skrivelse j.nr. 85.40-8/98, der er udsendt i oktober 1998, anmodet om, at der sker en styrket udbetalingskontrol på det sociale område og en styrket efterkontrol. Dokumentationskravene i udbetalingskontrollen kan opdeles i 3 hovedgrupper: 1. Når udbetaling sker på baggrund af en beregning af den forventede årlige indkomst, skal udbetalingen beregnes ud fra den aktuelle indkomst, som dokumenteres ved lønsedler.når årsopgørelsen er dannet, foretages en efterkontrol, hvorefter der sker regulering, såfremt der er tale om differencer indenfor bestemte intervaller. 7
2. Når udbetaling sker for en måned ad gangen på baggrund af den aktuelle indkomst og formueforhold, kræves nye lønsedler hver måned og oplysninger om ændringer i formue.sagsbehandlingen kan således medføre afdækning af formueforhold, som ikke længere i fuldt omfang registreres i skattesystemerne pga. formueskattepligtens ophør. 3. Når udbetaling sker for en måned ad gangen på baggrund af den aktuelle indkomst og oplysninger om renteindtægter og realisationsgevinster, sker efterregulering ved en omberegning måned for måned. Der er således tale om en beregningsmetode, der går så tæt på borgeren, at man kan betegne kravene som en selvangivelse af indtægter løbende år måned for måned (fx betaling for børn i dagtilbud). Det vil ofte være sådan, at alle 3 regelsæt vil være gældende for borgeren, fx hvis denne modtager kontanthjælp, boligsikring og friplads i daginstitution. Det giver mulighed for en styrket udbetalingskontrol, hvor man anvender de arbejdsmetoder, som skatteligningen er baseret på, fx privatforbrugsberegninger på ansøgnings-tidspunktet. Den sociale kontrol kan foruden aktuel indkomst inddrage aktuel formue. Formueoplysningerne kan inden for enhedsforvaltningen udveksles mellem kommunens forvaltninger/afdelinger. Afgivelse af formueoplysninger på ansøgningstidspunktet betyder, at en privatforbrugsberegning kan anvendes som en kontrolmetode. Det betyder, at indkomst til ansøgningstidpunktet kan kontrolleres i forbindelse med sociale sager. En sådan kontrol kan til gengæld ikke ske i forbindelse med forskudsregistrering, da der ikke kan stilles krav om tilsvarende formueoplysninger. Anvendelse af den kommunale enhedsforvaltning som beskrevet ovenfor forudsætter i ansøgningssager, at ansøgeren giver samtykke i medfør af retssikkerhedslovens 12, stk. 3. Gives samtykke ikke, er det ansøgeren, som selv må fremskaffe de oplysninger, der er nødvendige for, at kommunen kan træffe en korrekt afgørelse i sagen. Ansøgningen må i givet fald afvises som følge af manglende muligheder for at kunne gennemføre en effektiv kontrol. I særlige tilfælde vil den såkaldte værdispringsregel i forvaltningslovens 29, stk. 2 kunne anvendes. 5.6 Arbejdsdirektoratets hjemmelsgrundlag Arbejdsdirektoratets kontrolhjemler er fastsat i kapitel 14 i lovbekendtgørelse nr. 603 af 25. juni 2001 om arbejdsløshedsforsikring m.v. De relevante bestemmelser for kontrolsamarbejde er 88, 91 og 91a. 5.7 Skattemyndighedernes hjemmelsgrundlag Skattemyndighedernes kontrolhjemler er indeholdt i følgende bestemmelser: skattekontrollovens 6, momslovens 74, kildeskattelovens 86 og arbejdsmarkedsfondslovens 14. Bestemmelserne fremgår af vedlagte bilag 1. 8
6. Hvordan kan urigtige lønsedler afsløres? For at få overblik over sagen er der en række centrale oplysninger, som skal være tilstede, bl.a.: arbejdsgivers navn, adresse og SE-nr., arbejdsstedets adresse, beskrivelse af arbejdsfunktioner, beskrivelse af kvalifikationer, uddannelse, kurser, tidligere arbejde, opgørelse af arbejdstider, dag for dag i en given periode (uge/måned), eventuel overenskomst, ansættelseskontrakt eller anden skriftlig aftale, lønudbetaling (kontant, bank, check m.v.), indbetaling af feriepenge, ansvarlig i virksomheden for oplæring, fordeling af opgaver, sygemeldinger, ferie, lønanvisning m.v., antal ansatte i øvrigt i virksomheden, antal ansatte, som virksomheden indbetaler a-skat m.v. for, og indberetning til ToldSkat. For ansættelsesforhold af en varighed på mere end 1 måned og med en gennemsnitlig arbejdstid på over 8 timer er der i lov om ansættelsesbeviser fastsat regler om, at en arbejdsgiver har pligt til at udfærdige et ansættelsesbevis om forskellige forhold om ansættelsen, bl.a. arbejdstid og løn. Såfremt betingelserne for, at arbejdsgiveren skal udfærdige et ansættelsesbevis, er tilstede, bør der spørges efter et sådant. Ud fra de konkrete oplysninger kan det være relevant at vurdere og følge op på : er lønsedlen indberettet til ToldSkat - system MIA/COR, er de af arbejdstageren anførte kvalifikationer relevante og tilstrækkelige for at udføre de beskrevne arbejdsopgaver, hvis nej - hvordan har pågældende da udført arbejdet, er arbejdsopgaverne relevante for virksomheden, er lønnen steget markant, fx de sidste 3 måneder af ansættelsen, hvad er da forklaringen herpå, hvis lønnen indsættes på bankkonto, hvem er da kontohaver, er der (stor) geografisk afstand mellem arbejdssted og bopæl, hvordan kommer arbejdstageren på arbejde, og er der fastsat befordringsfradrag i overensstemmelse hermed, 9
har arbejdstageren tidligere været ansat i virksomheden med løntilskud, aktivering eller lignende, hvor ofte er dette forekommet, og hvad var da årsag til arbejdsophør, har arbejdstageren tidligere været ejer af virksomheden, hvad var da årsag til ophør, blev virksomheden overdraget til nærmeste familie, hvad foreligger der af overdragelsesdokumenter, oplysninger om købesum, financiering m.v., er der overensstemmelse mellem virksomhedens indtjening og den ansattes løn, evt. øvrige ansattes løn, hvis nej - hvordan er lønudgiften da finacieret. Det bør kontrolleres, om lønsedlen er indberettet til ToldSkat med angivelse af indkomst, feriepenge, a-skat, AM- og SP-bidrag, ATP m.v., og om a-skat m.v. er indbetalt til ToldSkat. Hvis oplysninger om en lønseddel ikke kan findes ved opslag i systemerne, er der grund til at være på vagt og at foretage yderligere kontrol af lønsedlens ægthed. ToldSkat har for tiden 2 edb-systemer - MIA og COR - som er relevante for kontrollen af lønsedler. ToldSkat arbejder endvidere med udviklingen af Letlønsprojektet, som kan resultere i yderligere relevante systemer. I MIA-systemet kan lønsedler for det aktuelle indkomstår kontrolleres, og i COR-systemet kan lønsedler fra de 3 seneste afsluttede indkomstår kontrolleres. Ud fra de samlede oplysninger kan sagsbehandleren få overblik over, om ansættelsen og aflønningen er sandsynliggjort, men jo flere ubesvarede spørgsmål/uoverensstemmelser der er, jo større er sandsynligheden for, at der har været tale om et fiktivt arbejdsforhold. Det må vurderes, om der i andre dele af forvaltningen kan indhentes oplysninger, som kan bidrage til en afklaring af sagen. Hvis det ud fra en samlet vurdering må konkluderes, at lønsedlerne ikke med tilstrækkelig sikkerhed dokumenterer den angivne lønindtægt og antal arbejdstimer, bør lønsedlerne ikke lægges til grund for en ansøgning om offentlige ydelser/rettigheder. Når det er konstateret, at en lønseddel er urigtig, er det vigtigt fra starten at få tilrettelagt den rigtige arbejdsgang. Afsløringen af urigtige lønsedler bør så vidt mulig ske, inden der finder udbetaling sted/opnås rettigheder, da en efterfølgende kontrol er vanskelig og ressourcekrævende. Beviserne vil ofte være bortskaffede, arbejds-giveren er gået konkurs, har lukket virksomheden eller lignende. For at skabe det bedst mulige grundlag for at sagen holder, bør der ske en samordnet sagsbehandling, dvs. en sag mod lønmodtageren og en sag mod arbejdsgiveren, hvor de involverede myndigheder løbende udveksler oplysninger og koordinerer indsatsen, fx socialforvaltning/skatteforvaltning/told- og skatteregion eller Arbejdsdirektoratet/skatteforvaltning/told- og skatteregion. Det kan være vanskeligt, ved en mistanke om sort arbejde sideløbende med det af lønsedlerne omfattede arbejde, at dokumentere, at en ansøgning om supplerende dagpenge/kontanthjælp ikke kan imødekommes. I praksis har Arbejdsdirektoratet og ToldSkat forsøgt at dokumentere arbejdets reelle omfang ved at besøge virksomheder med mange deltidsansatte over en periode og efter hvert besøg at registrere, hvem der den pågældende dag var i beskæftigelse. Der er tale om en meget ressourcekrævende kontrolform. Det bemærkes, at der ikke er hjemmel for kommunerne/de sociale myndigheder til fysisk at deltage i virksomhedsbesøg, hvor ansatte udspørges om løn- og 10
ansættelsesforhold. I praksis underettter Arbejdsdirektoratet de respektive kommuner i sager, hvor det konstateres, at der arbejdes samtidig med udbetaling af sygedagpenge eller kontanthjælp. 11