Som en tyv om natten Etableringen af den enstrengede arbejdsmarkedsforvaltning

Som en tyv om natten Etableringen af den enstrengede arbejdsmarkedsforvaltning I forbindelse med finanslovsforliget for 2009 blev den delte arbejdsmarkedsforvaltning endelig samlet i en sammenhængende struktur. Tidligere forsøg på at gennemføre en sådan sammenlægning er kuldsejlet, men lykkedes denne gang fordi beslutningen blev truffet i en lukket politisk proces Peter Munk Christiansen Professor, ph.d., cand. scient. pol. Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet pmc@ps.au.dk Michael Baggesen Klitgaard Lektor, ph.d., cand. scient. adm. Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet mbk@sam.sdu.dk Finanslovsforliget for 2009 blev indgået mellem regeringen, Dansk Folkeparti og Liberal Alliance efter, at regeringen havde indgået delforlig, hvori også en række andre partier var inkluderet. Der var ikke megen dramatik knyttet til forliget. Løft af de fysiske rammer på de borgernære områder (Finansministeriet, 2008), loft over prisen på mad på plejehjem, flere midler til universiteterne, 1 milliard til tryghed og sikkerhed var det, der tiltrak sig mediernes opmærksomhed. Lidet ophidsende og lidet revolutionerende. Og ironisk nok lykkedes det ikke nogen af de tre store morgenaviser, Jyllands-Posten, Berlingske Tidende og Politiken, at få det eneste næsten revolutionerende ved forliget med i deres oversigter over forligets hovedindhold: Etableringen af den enstrengede arbejdsmarkedsforvaltning, som det ikke var lykkedes kommunalreformens fædre at få gennemført ved forliget om strukturreformen i 2004. Denne forvaltningspolitiske beslutning blev truffet uden at såvel offentligheden som arbejdsmarkedets parter havde nogen som helst ide om, at en beslutning herom var på vej. 1. august 2009 blev den statslige del af arbejdsformidlingen, der efter omdannelsen af AF-systemet med kommunalreformen i 2007 hed statslige jobcentre, således nedlagt, og kommunerne overtog myndighedsansvaret for arbejdsformidling. At kommunerne med reformen får tilført ca. 1.300 nye ansatte gør næppe den helt store forskel. Det centrale er, at kommunerne overtager en opgave, som med sikkerhed vil indebære en så betydelig statslig regulering, at man berettiget kan spørge, hvad hele øvelsen skal til for. Det er samtidig en kontroversiel reform set med LO s (og dermed også socialdemokratiske) og DA s briller fordi den udfordrer organisationernes mangeårige stærke magtposition på arbejdsmarkedsområdet. Det er derfor relevant at spørge, hvad baggrunden for reformen er, hvorfor den kommer netop nu, og hvilke perspektiver den rejser? LO og DA modstandere af reform Baggrunden for reformen er sådan set ganske klar og logisk. Siden dagpengesystemet blev til i 1907, har det haft sin helt egen institutionelle struktur med en blanding af hierarkisk og korporativ styring (Nørgaard, 1997), og det har været helt adskilt fra skiftende systemer for ikke-forsikrede ledige, som primært har været kommunernes ansvar. Sagt firkantet har myndighedsansvaret for ledige dagpengemodtagere været placeret i staten, mens kommunerne så at sige har været bagstopper for ledige ikke-forsikrede, dvs. kontanthjælpsmodtagere. Få har op gennem det 20. århundrede anerkendt dette dobbelte system som særligt fornuftigt. Der har da også været stillet spørgsmål ved systemet adskillige gange. Spørgsmålet blev f.eks. stillet, da Socialreformkommissionen skulle udarbejde forslag til skabelsen af et socialpolitisk enhedssystem i 1960'erne (Betænkning 543/1969), da Socialkommissionen (1993) gennemførte sine udredninger i slutningen af 1980'erne og begyndelsen af 1990'erne, da Det Økonomiske Råd (2002) gennemførte analyser af marginaliseringens omfang og karakter umiddelbart efter årtusindskiftet, og da Strukturkommissionen (Betænkning 1434/2004) entydigt anbefalede en enstrenget kommunal arbejdsmarkedsforvaltning. Presset på det tostrengede og dårligt sammenhængende system blev ikke mindre af de reformer, som blev gennemført under de socialdemokratisk ledede regeringer i 1990 erne. Satsningen på en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik måtte naturligvis også rejse spørgsmålet, om der var andet end de lediges rettigheder og pligter, der skulle reformeres; arbejdsmarkedsforvaltningens institutionelle indretning, for eksempel. Mens de substantielle arbejdsmarkedsreformer i 1990 erne i vidt omfang har delt LO og DA med DA primært på solsiden har de to parter stået sammen i spørgsmål om arbejdsmarkedets hovedinstitutioner. Hver gang det kritiske spørgsmål har rejst sig, om systemerne skulle samles, har især LO, men også DA, stillet sig i vejen i hvert fald hvis det skulle være i kommunerne. LO's stærke modstand skyldes delvist, at fagforeningernes medlemmer og især de dagpengeberettigede ledige skal kunne se nytten af at være medlem af en fagforening og en a-kasse. Og det kan være svært, hvis dagpengemodtagerne er klienter i kommunerne og står i kø sammen med kontanthjælpsmodtagerne. For LO og DA tilsammen skyldes modstanden, at deres muligheder for at få indflydelse på arbejdsmarkedspolitikken er betragteligt bedre, når arbejdsmarkedspolitikken formuleres, planlægges og administreres i regi af de statslige myndigheder, som de har lange traditioner for at spille tæt sammen med, og som de i kraft af korporative strukturer i vidt omfang er en del af. Hvis organisationerne skal opnå indflydelse ved at påvirke borgmestre, kommunalbestyrelsesmedlemmer og embedsmænd, må de forvente, at indflydelsen vil variere fra kommune til kommune, samtidig med at borgmestre og kommunalbestyrelser jo også interesserer sig for alt muligt andet end netop arbejdsmarkedspolitik. Og så er der i øvrigt 98 af slagsen, som skal matches, hvilket vil kræve en meget stor administrativ kapaci- 5

tet, som LO vil have svært ved at honorere, og som vil være helt umulig for den langt mindre DA-organisation. Kommunalreformen og arbejdsmarkedspolitikkens institutioner Skiftende regeringer har siden 2. Verdenskrig forsøgt at begrænse partsstyret. Det er sjældent lykkedes (Nørgaard, 1999), fordi LO og DA i sådanne sager har stået sammen for at opretholde deres egne positioner. Under borgerlige regeringer har det endda været sværere, fordi Socialdemokratiet i opposition traditionelt har vægtet LO s interesser højt. Har man intentioner om at ændre på arbejdsmarkedets institutioner til ugunst for parterne, må man stå tidligt op, og man må udnytte de muligheder, der opstår. Arbejdsmarkedets institutioner spiller en meget begrænset rolle i forbindelse med etableringen af den dagsorden, der fører til strukturreformen fra 2007 (Christiansen & Klitgaard, 2008). De har højst haft en marginal placering hos opportunistisk tænkende ministre og embedsmænd. Som beskrevet af Mouritzen (2004) var processen i forbindelse med strukturreformen imidlertid velegnet til at fremme mange forskellige sager, som hver for sig ville have svært ved med at komme igennem, altså det der kendetegner en skraldespandsbeslutningsproces, hvor mange aktører får mulighed for at fremme deres foretrukne dagsordensemne. Og i det arbejdsmarkedspolitiske system tænkes der tanker, som måske kan fremmes politisk i regi af strukturreformsprojektet. Allerede i forbindelse med det brede politiske forlig Flere i Arbejde (Beskæftigelsesministeriet, 2002) fra september 2002 lufter VK-regeringen tydeligt sin interesse for en kommunalisering af arbejdsmarkedsforvaltningen. Den officielle argumentation er i al sin enkelthed, at det ikke er specielt rationelt med to separate systemer, som mere eller mindre tager sig af den samme opgave. Substantielt sigter Flere i arbejdereformen på at nedbryde barriererne for, at grupper, der traditionelt er svære at integrere på arbejdsmarkedet, alligevel kommer i beskæftigelse. En af disse barrierer kan netop være, at opgaven skal løses af to enheder, som måske ikke altid får koordineret opgaveløsningen tilstrækkeligt. Der er ikke tvivl om, at de centrale statslige aktører har været overbevist om, at et enstrenget system ville forbedre mulighederne for at øge beskæftigelsen blandt især de marginaliserede grupper på arbejdsmarkedet. Derudover ville en kommunalisering af arbejdsmarkedsområdet ligge i fin forlængelse af tendensen til, at staten decentraliserer driftsopgaven på komplicerede områder til regioner og kommuner, men bibeholder en stærk styringsmulighed enten via budgetstyringen eller ved detaljerede forskrifter for det decentrale niveaus sagsbehandling. Det er en sådan konstruktion, vi ser på sundhedsområdet, hvor den økonomiske styring er statens stærkeste instrument. Endelig forekommer det klart, at én af VK-regeringens tanker også er at Note 1 I øvrigt på baggrund af analyser, som mere ligner politisk bestillingsarbejde end sobre analyser (jf. Christiansen & Klitgaard, 2008: 163ff.), jf. også nedenfor. en kommunalisering kan medvirke til at neddrosle LO og DA's store indflydelse på området, altså bidrage til det mere klassiske forsøg på at reducere det ellers så stærke partsstyre. Særligt sidstnævnte forhold er en væsentlig årsag til, at regeringen ikke kan få Socialdemokraterne, som traditionelt og især i opposition er glade for partsindflydelsen, til at skrive under på en kommunaliseringsaftale i forbindelse med Flere i arbejde. Det sker heller ikke i 2004, hvor regeringen med sit udspil på baggrund af strukturkommission og efterfølgende høring spiller ud i april 2004 med et forslag, hvor der er lagt et rent snit med nedlæggelse af AF og samling af arbejdsmarkedsforvaltningen i kommunerne. Det er et forslag, som passer godt sammen med daværende indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussens erklæring om, at kommunalreformen skal gøre kommunerne til "borgernes hovedindgang til den offentlige sektor". Regeringen lægger med sit udspil i april 2004 også et rent snit i spørgsmålet om regionernes fremtid: Regionerne skal være rene sundhedsregioner, mens staten og kommunerne skal dele amternes øvrige opgaver. I det kontroversielle spørgsmål om regionerne lykkes det stort set regeringen at komme igennem med sit forslag. Ganske vist får regionerne opgaver ud over sundhed, men det er ikke mange, og på finansieringsområdet bliver der heller ikke meget mere spillerum for regionerne, end regeringen oprindeligt havde tænkt sig (Christiansen & Klitgaard, 2008: kap. 5). På arbejdsmarkedsområdet kommer regeringen derimod langt fra igennem med sit forslag om en kommunaliseret arbejdsmarkedsforvaltning. Kun i de såkaldte pilotcentre får regeringen sin foretrukne struktur igennem (Christiansen & Klitgaard, 2008: kap. 7). Succes i forhold til regionerne og reelt fiasko på arbejdsmarkedsområdet, selv om regeringen selvfølgelig officielt benægter, at den nye løsning om muligt er mere håbløs end den forvaltning, regeringen har søgt at komme af med. Forløbene af forhandlingerne er helt forskellige på de to områder (jf. Christiansen & Klitgaard, 2008; 2009). I forbindelse med den store reform, dvs. spørgsmålet om kommuner og regioner og den offentlige opgavefordeling benytter regeringen sig af en overraskelsesstrategi. Efter at Strukturkommissionen, der i øvrigt anbefaler en enstrenget kommunaliseret arbejdsmarkedsforvaltning (Betænkning 1434/2004: Bd. I: 46-7) 1 har offentliggjort sin betænkning i januar 2004 giver regeringen en usædvanlig lang høringsfrist hele tre måneder. I disse tre måneder pågår der en meget omfattende offentlig debat, og en lang række kommuner, amter, organisationer mv. mere end 500 i alt skriver høringssvar på baggrund af kommissionens mere end 1500 sider lange betænkning, som kun indeholder få konkrete forslag. Og imens siger regeringen intet. Ingen aner derfor, hvad regeringens udspil vil indeholde. Da det endelig offentliggøres d. 27. april 2004, er der mindre end 14 dage til de politiske forhandlinger skal gå i gang bag lukkede døre. Reformens designerede tabere har derfor ingen mulighed for at stable en modstanderkoalition på benene. Mindre end to måneder efter, at regeringen har udnyttet overraskelsesstrategien, har regeringen 6

en aftale med Dansk Folkeparti om en konstruktion, der som nævnt ligger ganske tæt på regeringens oprindelige udspil. På arbejdsmarkedsområdet får forhandlingerne et helt andet forløb (Christiansen & Klitgaard, 2008; 2009). For det første skilles arbejdsmarkedsdelen ud til særskilte forhandlinger, hvilket ikke sker for nogle af de andre sektorområder, som også har en vis tyngde, skatteområdet for eksempel. For det andet benytter regeringen sig ikke af overraskelsesmomentet på arbejdsmarkedsområdet. Tværtimod inviterer beskæftigelsesministeren den socialdemokratiske arbejdsmarkedsordfører til orienteringsmøde inden offentliggørelsen af regeringens udspil. Han kontakter straks herefter LO, der igen kontakter DA, hvorefter de etablerer en fælles, koordineret strategi og også koordineret med Socialdemokraterne som skal forhindre regeringen i at realisere sine reformønsker. LO bliver sekretariat for den socialdemokratiske hovedforhandler, Jan Pedersen, under de politiske forhandlinger, og LO og DA bygger videre på de bestræbelser på at forhindre kommunaliseringen, som de satte gang i i foråret 2003. Antagelig er hensigten med denne anderledes strategi fra regeringens side på et område, hvor regeringen ved, at den berører socialdemokratisk hjerteblod, at give nogle indrømmelser, som så kan bruges til at lette forhandlingerne ved det store bord. Fortolket lidt firkantet var regeringen nok villig til at give sig på arbejdsmarkedsområdet, såfremt Socialdemokraterne ville gå med i spørgsmålet om opgaver, regioner og kommuner. Samtidig var Socialdemokraterne igen firkantet fortolket mere villige til at give sig ved det store bord, hvis de kunne få taget den enstrengede kommunaliserede arbejdsmarkedsforvaltning af bordet. Parterne har imidlertid svært ved at fortolke hinandens strategier, hvorfor muligheden for et bredt forlig ved det store bord forskertses (Christiansen & Klitgaard, 2008: 178ff.). Der kommer som bekendt aldrig et bredt forlig om kommunalreformen. Men den politiske aftale med Dansk Folkeparti indeholder de indrømmelser, som blev givet til Socialdemokraterne. Resultatet bliver oprettelse af fælles jobcentre mellem kommunerne og staten, indenfor hvilke der er en både kommunal og statslig ledelse, og hvor kommunerne og staten fortsat har myndighedsansvar for hver sin gruppe af ledige. Men derudover oprettes der også 14 såkaldte pilotcentre, hvor arbejdsmarkedsopgaven er fuldt kommunaliseret (Regeringen og Dansk Folkeparti, 2004). Den officielle tanke med disse centre er, at man her kan teste regeringens fortrukne model og på den måde finde ud af, hvilken model der giver de bedste resultater. Uanset, hvordan man vender og drejer resultatet, lå det langt fra regeringens hensigter. Regeringen fastholdt i tråd med traditionen for den slags kommunikation at resultatet var godt, selv om den ikke havde fået, hvad den ville. Et syvmileskridt på vejen mod et mere enstrenget beskæftigelsessystem, som beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen udtalte umiddelbart efter indgåelsen af forliget med Dansk Folkeparti (Berlingske Tidende, 25. juni 2004). Men næppe tvivl om, at den stærke venstreminister langt fra var tilfreds. Heller ikke Socialdemokraterne kunne være tilfredse, for de brød sig ingenlunde om pilotcentrene, som næsten kun kunne tolkes som trojanske heste, der på et senere tidspunkt kunne bane vejen for regeringens foretrukne løsning. Forløbet illustrerer, at et kompromis (som så ikke en gang var et rigtigt kompromis) kan indebære løsninger, som ingen ønsker at eje. Et nyt overraskelsesmoment I det lys er det mindre overraskende, at VK-regeringen og Dansk Folkeparti (nu sammen med Liberal Alliance) i ly af finanslovsprocessen i november 2008 endeligt gennemfører den reform, der blev arbejdet kraftigt for i 2004. Det er indholdsmæssigt den vej forligspartierne hele tiden har villet, og finanslovsarenaen giver gode muligheder for at gennemføre større og overraskende reformer. Det erfarede alle i forbindelse med den forkætrede efterlønsreform i 1998 (jf. Kristiansen & Ræbild, 2001), og det er tidligere påvist, at finanslovsaftalerne over tid er blevet hyppigere brugt til at gennemføre endog betydelige reformer (Loftager, 2004). Når efterlønsreformen gav den daværende regering skrammer, mens kun få har antastet VK-regeringens forvaltningsreform på arbejdsmarkedet i 2008, er hovedforklaringen den enkle, at efterlønsreformen direkte påvirkede borgernes rettigheder, mens kommunaliseringen af arbejdsmarkedsforvaltningen er en institutionel reform uden umiddelbare konsekvenser for borgerne. I forhold til vælgerne var efterlønsreformen kontroversiel. Den kommunaliserede arbejdsmarkedsreform er alene kontroversiel i forhold til arbejdsmarkedets parter. Derfor har anvendelsen af overraskelsesmomentet været vellykket: Ved at træffe beslutningen helt uden forudgående offentlig debat har man forhindret parterne i at etablere en modkoalition, som det skete i 2004. I 2008 var forliget et fait accompli, som nok så mange protester fra organisationerne lod urørt. Ud fra en klassisk instrumentel politikopfattelse er det overraskende, at beslutningen træffes mindre end to år efter pilotcentrene blev søsat pr. 1. januar 2007. Det officielle formål med pilotcentrene var jo at afprøve den kommunaliserede arbejdsmarkedspolitik og på den baggrund gøre sig nogle erfaringer med, om en kommunaliseret arbejdsmarkedsforvaltning er en god eller en dårlig løsning. Hvad er konsekvenserne? Kan kommunerne løfte opgaven? Får vi flere ledige i beskæftigelse? Det ved vi intet om, fordi pilotcentrene endnu ikke er evalueret, og fordi sådanne evalueringer ikke kan laves, før pilotcentrene har haft så lang tid på bagen, at en evaluering giver mening. Regeringen kan naturligvis have baseret beslutningen på eksisterende analyser. Heller ikke her er der imidlertid sikker dokumentation for, at kommunaliseringen fører til en bedre arbejdsmarkedspolitik. I forbindelse med udarbejdelsen af den såkaldte sektoranalyse, der skulle være et input til Strukturkommissionens arbejde bad Beskæftigelsesministeriet nemlig Arbejdsmarkedsstyrelsen om at lave en sammenligning af henholdsvis det statslige AF's og kommunernes arbejdsmarkedspolitiske indsats. Sågar med en besked om at Arbejdsmarkedsstyrelsen naturligvis skulle regne på alt, hvad der kan regnes på, men også meget gerne med den konklusion, at kommunerne er de bedste (jf. Christiansen & Klitgaard, 2008: 163ff.). Til ministeriets fortrydelse kunne Arbejdsmarkeds- 7

styrelsen ikke levere det ønskede resultat, eftersom styrelsen fandt at den skulle sammenligne usammenlignelige størrelser. En del af de forsikrede og ikke-forsikrede ledige ligner antagelig hinanden ganske meget, men rigtig mange gør ikke. De ikke-forsikrede er gennemgående noget længere væk fra det ordinære arbejdsmarked end gruppen af forsikrede ledige. Nu er det ikke et nyt fænomen, at man gennemfører reformer, hvis konsekvenser er ukendte eller temmelig usikre (Togeby m.fl. 2003: 382f.) det er set mange gange før. Men hvis ikke regeringen med reformen kan være sikker på at få et forvaltningsapparat, som er bedre end det eksisterende til at bringe ledige i beskæftigelse, hvad kan så begrunde kommunaliseringen? Selv om beslutningen ikke vil skade regeringens forhold til vælgerne, skal der alligevel bruges kræfter på at gennemføre beslutningen, fordi den er kontroversiel ift. arbejdsmarkedets parter og Socialdemokraterne. Udgangspunktet er, at kommunalreformens løsning var temmelig problematisk. Man skal lede længe efter lærebøger i organisation og ledelse, som anbefaler en konstruktion, der svarer til kommunalreformens løsning. En ret ligetil fortolkning er derfor, at når der heller ikke er sikker dokumentation for, at arbejdsmarkedspolitikken bliver dårligere af at overgå til kommunerne, og at beslutningen derfor ikke nødvendigvis er fagligt uforsvarlig, så er der ingen tungtvejende grunde til at have to forskellige myndigheder med hver sin ledelse siddende under det samme tag. Ud fra en organisatorisk betragtning er beslutningen logisk nok. Ikke mindst når de relevante aktører og det gælder som anført oven for både tilhængere og modstandere af kommunaliseringen er enige om, at resultatet af kommunalreformsprocessen var noget rod. Men ud fra den logik kunne regeringen og dens finanslovsparter i 2008 ligeså godt have besluttet at centralisere dvs. statsliggøre arbejdsmarkedsforvaltningen. Det ville faktisk give god mening i forhold til den stramme styring af alle arbejdsmarkedspolitikkens myndighedsudøvende aktører, som VK-regeringen har gennemført. Alt andet lige må man gå ud fra, at det er noget nemmere at holde orden i eget hus end at skulle detailstyre 98 kommuners adfærd. Når regeringens præferencer så klart går i retning af kommunaliseringen er der to politiske forklaringer. Den mest tungtvejende er, at regeringen med beslutningen får stækket arbejdsmarkedets parters store indflydelse på forvaltningen. Gennem en årrække har skiftende regeringer når det har passet dem holdt arbejdsmarkedets parter på afstand af beslutningsforberedelsen (Christiansen m.fl., 2004), mens parterne til gengæld har haft usvækket indflydelse på forvaltningen af den gældende lovgivning. Med kommunaliseringen af forvaltningen vil parterne som nævnt, alt andet lige, få noget sværere ved at opnå indflydelse, når opgaven er forankret hos 98 borgmestre, kommunalbestyrelser og kommunale forvaltninger frem for hos én minister. I forlængelse heraf kan man overveje, om en svækkelse af a-kassesystemet også har indgået i overvejelserne om kommunalisering. Et fagforeningsforankret a-kassesystem antages at være helt afgørende for en høj organiseringsgrad på arbejdsmarkedet (jf. Scruggs, 2002). En svækkelse af tilknytningen mellem a-kasser og fagforeninger vil derfor svække opbakningen til fagforeningerne. Ideen skulle så være, at en kommunalisering af arbejdsmarkedsforvaltningen på længere sigt ville gøre det sværere at opretholde a-kassernes udbetaling af dagpenge og kontrol med rådigheden. Er de opgaver væk, er det svært at legitimere eksistensen af det nuværende a-kassesystem. Mens vi anser det for overvejende sandsynligt, at en svækkelse af partsstyret spiller en væsentlig rolle for regeringen, er det ret spekulativt at gætte på, om en svækkelse af a-kasserne indgår som et motiv. Sikkert er det dog, at regeringen i sine første leveår forsøgte at antaste det faglige a-kasse system ved at foreslå oprettelse af en statslig a-kasse, men det kom regeringen af parlamentariske årsager ikke igennem med. Sikkert er det også, at LO ser dette som en del af regeringens langsigtede plan med etableringen af den enstrengede struktur (Ugebrevet A4, 2008). Den anden politiske interesse, som ligeledes var en medvirkende faktor, da kommunaliseringen blev forsøgt gennemført i forbindelse med kommunalreformen (jf. Christiansen & Klitgaard, 2008: kap. 7), er, at hvis den arbejdsmarkedspolitiske forvaltning er placeret i kommunalt regi, kan ministeren beskyttes mod den kritik, der jævnligt rettes mod den aktive arbejdsmarkedspolitik, som langt hen ad vejen har diskutable effekter trods høje udgifter (Larsen, 2002). Og ministeren vil have langt større muligheder for at kritisere den beskæftigelsesmæssige indsats, når den ikke er forankret i hans eller hendes eget ministerium. Heroverfor vil ministeren og ministeriet indvende, at uanset hvor langt ud man decentraliserer opgaven, kan ministeren altid ansvarliggøres. Der er ingen tvivl om, at den betragtning er korrekt, men nu er kommunerne lagt ind som et beskyttende led, før de kedelige sager havner hos ministeren et led som må påtage sig sin del af ansvaret. Det er nøjagtig samme logik, der gør sig gældende på sundhedsområdet. Ingen sundhedsminister med respekt for sit politiske liv ønsker sig et statsligt sygehusvæsen, hvor lig på bordet vil kunne gøre det politiske liv særdeles besværligt for ansvarlige ministre. Det beskæftigelsespolitiske perspektiv Siden 1. august 2009 har kommunerne altså haft det fulde ansvar for at få et notorisk problemområde i den offentlige sektor til at fungere. De har tilmed overtaget opgaven på et tidspunkt, hvor væksten i arbejdsløsheden er større end i mands minde. Det indebærer, at kommunerne må tage kritikken, når aktiveringsindsatsen ikke viser de store effekter, når ledige ikke får de rette arbejdsmarkedspolitiske tilbud på rette tidspunkt, når der opstår flaskehalse på arbejdsmarkedet, når der opstår mis-match mellem udbud og efterspørgsel osv. Alligevel har Kommunernes Landsforening (KL) erklæret sig positiv overfor kommunaliseringen. Glæden i KL hænger sandsynligvis sammen med, at de som interesseorganisation arbejder for at maksimere den kommunale opgaveportefølje til gavn og glæde for de kommunale budgetter. Spørgsmålet er, om KL's medlemmer altså kommunerne er eller burde være begejstrede for reformen. For det første vil Beskæftigelsesministeriet detailstyre kommunerne på et niveau, som langt overgår den ellers imponerende detailstyring, der finder sted på en række kom- 8

munale områder, og har været støt stigende gennem de senere år. Beskæftigelsesområdet bliver med andre ord mere af navn end af gavn et kommunalt ansvarsområde. For det andet skal kommunerne ikke forvente, at arbejdsmarkedets parter sådan uden videre giver op. Parterne vil mandsopdække den kommunale beskæftigelsesindsats og forsøge at få kompensation for den mistede indflydelse på det statslige niveau. Her kan den borgerlige regerings organisationsuvenlige reform paradoksalt nok styrke LO-siden i forhold til DA-siden. Arbejdsgiverne har aldrig haft en stærk organisation på lokalt og regionalt niveau. Her har man i høj grad betjent sig af aktive medlemmers indsats. Disse medlemmer virksomhedsejere og - direktører har imidlertid sjældent haft den fornødne interesse i eller tid til at gøre en større indsats. Her har fagbevægelsen med sine flere tusinde lokalt ansatte kunnet yde en langt mere professionel indsats. Selv om LO og DA vil miste indflydelse som følge af reformen, vil DA relativt miste mere end LO-siden. For det tredje kan reformen få massive økonomiske konsekvenser for kommunerne. Som udgangspunkt kompenseres de fuldt ud, men det giver ingen mening at lade kommunerne have et ansvar for ledigheden, hvis de ikke også skal have et medansvar for økonomien. Derfor medfinansierer kommunerne også dagpengene. Kommunerne har imidlertid kun delvist kontrol over ledigheden, der jo blandt andet er konjunkturbestemt og bestemt af lokale virksomhedsbeslutninger, som kommunerne dårligt kan påvirke. Der vil derfor være kommuner, der vil få store ekstraudgifter pga. forhold, som de ikke eller kun delvist selv er herrer over. Det vil i den sidste ende kunne gå ud over kommunernes øvrige opgaver. Det vil næppe gå helt galt, for den til enhver tid siddende regering kan ikke tåle, at kommunerne svigter deres kerneopgaver pga. dårlige konjunkturer. Derfor er der da også vedtaget en forholdsvis langsom overgang til kommunal medfinansiering. Man må også forestille sig, at der i ekstraordinære situationer bliver truffet ad hocbeslutninger, som skal sikre, at det ikke går helt galt for kommunerne. Men så er der til gengæld ikke meget kommunalt selvstyre tilbage i den opgave. Livet som bestyrer af beskæftigelsespolitikken bliver ikke nogen dans på roser sandsynligvis bliver det slet ikke nogen dans. Litteratur Beskæftigelsesministeriet (2002). Flere i arbejde handlingsplan. København. Betænkning (543/1969). Socialreformkommissionens 1. Betænkning. Det sociale tryghedssystem. Struktur og dagpenge. København. Betænkning (1434/2004). Strukturkommissionens betænkning. København. Christiansen, P. M., A. S. Nørgaard & N. C. Sidenius (2004). Hvem skriver lovene? Interesseorganisationer og politiske beslutninger. Århus: Aarhus Universitetsforlag. Christiansen, P. M. & M. B. Klitgaard (2008). Den utænkelige reform. Strukturreformens tilblivelse 2002-2005. Odense: Syddansk Universitetsforlag. Christiansen P. M. & M. B. Klitgaard (2009). Reformpolitik bag uklarhedens slør. Den danske strukturreform 2002-2005, Politica, vol. 41, nr. 1, pp. 92-113. Det økonomiske Råd (2002). Dansk økonomi. Efterår 2002. København: Det økonomiske Råd. Finansministeriet (2008). Aftalerne om finansloven for 2009. Pressemeddelelse 10. Nov. 2008. Nørgaard, A. S. (1997). The Politics of Institutional Control: Corporatism in Danish Occupation Safety and Health Regulation & Employment Insurance, 1870-1995. Århus: Politica. Nørgaard, A. S. (1999). Arbejdsmarkedspolitik: Korporatisme til alle tider og alle sider, pp. 36-60 i Jens Blom-Hansen og Carsten Daugbjerg (red.). Magtens organisering. Stat og interesseorganisationer i Danmark. Århus: Systime. Kristiansen, H. S. & J. Ræbild (2001). Efterlønsreformen bag facaden et sandt politisk drama. København: Columbus. Loftager, J. (2004). Politisk offentlighed og demokrati i Danmark. Århus: Aarhus Universitetsforlag. Larsen, C. A. (2002). Policy paradigms and cross-national policy (mis)learning from the Danish employment miracle. Journal of European Public Policy vol. 9, nr. 5, pp. 137-149 Mouritzen, P. E. (2004). Strukturreformen som en skraldespand, pp. 9-14 i Administrativ Debat, nr. 4, 2004. Regeringen og Dansk Folkeparti (2004a). Aftale om strukturreform. Juni 2004. København. Socialkommissionen (1993). Reformer Socialkommissionens samlede forslag. København 1993. Scruggs, L. (2002). The Ghent System and Union Membership in Europe, 1970-1996, Political Research Quarterly, 55(2): 275-97. Togeby, L., J. G. Andersen, P. M. Christiansen, T. B. Jørgensen & S. Vallgårda (2003). Magt og demokrati i Danmark. Magtudredningens hovedkonklusioner. Århus: Aarhus Universitetsforlag. Ugebrevet A4 (2008). Vinterkulde mellem fagbevægelsen og regeringen. A4 nr. 40. København: LO. 9