32 samfundsøkonomen nr 2, april 2011 En fair europæisk landbrugspolitik for alle En fair europæisk landbrugspolitik for alle Det aktuelle udspil fra EU Kommissionen til reform af den fælles landbrugspolitik er på trods af et på mange måder sympatisk tankesæt for uambitiøst. Landbruget skal levere flere offentlige goder som miljø og natur og den direkte støtte bør reduceres. Jette Hagensen cand.scient.soc., Det Økologiske Råd Leif Bach Jørgensen civ.ing., Det Økologiske Råd EU s landbrug modtager over 50 mia. euro, hvilket er over 40 % af EU s samlede budget, i årlig støtte via den fælles landbrugspolitik (CAP). Men landbruget er samtidig årsag til en række vitale problemer: Udvaskning af næringsstoffer og pesticider forringer fortsat vandmiljø og biodiversitet, drivhusgasser fra landbruget udgør godt 10 % af den samlede udledning og 15 % af arealet i EU er i dag påvirket af erosion som følge af intensiv landbrugsdrift. Så der er et presserende behov for at målrette landbrugspolitikken mod at fremme en bæredygtig udvikling af sektoren, herunder at honorere hensyn til offentlige goder som natur og miljø. EU Kommissionen er i november 2010 kommet med et udspil til reform af den fælles europæiske landbrugspolitik. En egentlig reduktion af støtten er dog stadig ikke på dagsorden, ligesom hensyn til fair forhold på det globale fødevaremarked bliver forbigået i oplægget. Der foreslås omlægninger hen imod mere miljøstøtte. Om dette kan sikre en bæredygtig landbrugsproduktion afhænger helt af hvor vidtgående omlægningen reelt bliver. Kommissionen lægger i sit udspil også vægt på, at den fælles landbrugspolitik fremover skal sikre offentlige goder som natur, biodiversitet, drikkevandsbeskyttelse, klimasikring, rekreative muligheder og opretholdelse af jordens frugtbarhed; også socioøkonomiske hensyn som beskæftigelse og opretholdelse af levevilkår i landdistrikterne samt mere forudsigelige betingelser for landbruget er med i Kommissionens udspil. Det er dog samtidig tydeligt, at de forskellige lande, regioner og produktionstyper i EU har meget forskellige interesser, der i praksis er afgørende for hvordan reformen i sidste ende kommer til at se ud. Landbrugspolitik under løbende omstilling EU's landbrug har modtaget væsentlig økonomisk støtte i årtier. Oprindelig var formålet med støtten bl.a. at sikre en tilstrækkelig mængde fødevarer i Europa efter 2. verdenskrig. Sidenhen er den blevet omlagt fra støtte pr. produceret mængde af f.eks. korn eller kød til en arealbaseret støtte, der i dag er ens for de fleste afgrøder. Denne omlægning er bl.a. sket i erkendelse af at de overskudslagre, der opstod som følge af den fælles landbrugspolitik, blev for absurde. Men der er stadig kraftige spor af den gamle ordning, idet hektarstøtten varierer mellem landene i forhold til hvor intensiv produktion de havde før omlægningen. F.eks. er støtten fortsat betinget af hvor meget kvæg den enkelte landmand havde i 2002. Det har været anerkendt forholdsvis bredt, at der var behov for disse omlægninger af den fælles landbrugspolitik i EU, ligesom det efterhånden er anerkendt, at EU s eksportstøtte og importbegrænsninger har været ødelæggende for fødevaremarkedet i verdens fattige lande. Disse handelspolitiske barrierer for ulandene er under afvikling, der ydes dog fortsat eksportstøtte bl.a. til mælkepulver og svinekød i perioder. EU Parlamentet har fordømt eksportstøtten som en grov og åbenbar overtrædelse af principperne i kohærenspolitikken for udvikling, 1 og har opfordret Rådet og Kommissionen til at standse den med det samme. 2
samfundsøkonomen nr 2, APRIL 2011 En fair europæisk landbrugspolitik for alle 33 De nuværende landbrugsordninger i EU er delt op i to søjler: Søjle 1 søjle 2 Den generelle landbrugsstøtte. Søjle 1 står for 80 % af EU s Landdistriktspolitikken. Denne søjle har gradvist fået flere og landbrugsbudget. Den går primært til: flere midler tildelt og står i dag for 20 % af EU s landbrugsbudget. Den indeholder fire indsatsområder/akser Den direkte støtte til de enkelte landbrug, via den såkaldte enkeltbetalingsordning. Støtten er betinget af at landbruget opfylder en række lovbestemte krav om miljø, sundhed, dyrevelfærd og god landbrugsmæssig praksis i den såkaldte Krydsoverensstemmelse. Den tilbageværende markedsstøtte, bl.a. eksportstøtten. innovation og erhvervsudvikling i jordbrugssektoren, herunder tilskud til miljøteknologi Natur og miljøformål, bl.a. økologi og etablering af vådområder og skov Livskvalitet i landdistrikterne Lokale aktionsgrupper Landbrugsstøtten kapitaliseres i jordpriserne og forøger rentebyrden i dansk landbrug Der har ikke på samme måde været fokus på de uhensigtsmæssige konsekvenser af, at landbrugsstøtten reelt bliver kapitaliseret i jordpriserne, så prisen på landbrugsjord er meget højere end den ellers ville have været. Det er ganske naturligt, at jordpriserne afspejler det mulige udbytte fra jorden, både fra dyrkning og fra støtteordninger. Hvis ikke støtten er forbundet med en reel ydelse, som f.eks. økologistøtten, som stiller krav om opfyldelse af økologikravene, så er støtten en simpel indtægt ved at besidde eller dyrke jorden, som vil influere på prisen. Ifølge beregninger fra Det Økonomiske Råd vil prisen på jord, hvis landbrugsstøtten bliver helt afviklet, ligge på en brøkdel af prisen på jord i dag med det nuværende støtteniveau. 3 Figur 1 viser prisudviklingen for landbrugsejendomme sammenlignet med udviklingen for enfamilieshuse og ejerlejligheder. Landbrugsejendomme har fulgt den generelle meget voldsomme prisudvikling på boligmarkedet, men fra 2006 til 2008 er stigningen fortsat eksploderet i landbruget, mens udviklingen i boligpriserne stagnerede, inden det voldsomme fald i 2008. Der er selvfølgelig også en række andre faktorer der spiller ind på jordpriserne. Det gælder lempelsen af ejendomsskatterne i forbindelse med Grøn Vækst 2.0. Desuden har kravet om harmoniareal, der betyder at en husdyrproducent skal have et vist areal i forhold til den mængde husdyrgødning, der anvendes på arealet, været med til at øge efterspørgslen på jord i Danmark og dermed øget priserne især i de vestlige dele af landet, hvor der er mange husdyr. Til gengæld har den nuværende krise i land- bruget fået priserne på landbrugsjord til at falde 30-35 % gennem de sidste to år. Men det ændrer ikke ved den generelle uheldige prisforøgende effekt af landbrugsstøtten. De høje priser på jord er med til at forværre økonomien især ved generationsskifte og nyetablering i landbruget. Det vanskeliggør også situationen for de landmænd der har lånefinansieret køb af jord indenfor de år, hvor priserne har været rigtig høje. De vil få problemer i det øjeblik priserne falder eller renten stiger. Dansk landbrug har p.t. en samlet gæld på 350 mia. kr., der er vokset jævnt fra 165 mia. kr. i år 2000. Mange landbrug er finansieret via lån med variabel rente, der gør dem meget sårbare overfor renteforhøjelser. Figur 1 Udvikling i ejendomspriser landbrug, enfamiliehuse og ejerlejligheder Prisindeks for ejendomssalg (2006=100) 140 130 120 110 100 90 80 70 60 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ejerlejligheder KILDE: Statistikbanken Landbrug i alt En familiehuse NOTE 1 Kohærenspolitikken, der blev besluttet af EU i 2005, betyder at EU skal arbejde for at sikre sammenhæng mellem hensyn til FN s 2015 mål for udvikling og en række politikområder, herunder landbrug, handel, miljø og klima. Se EU Kommissionen: EuropeAid Development and Cooperation, Policy Coherence on Development NOTE 2 EU Parliament: Report on the EU Policy Coherence for Development, 2010, s. 12 NOTE 3 Det Økonomiske Råd, 2010, s. 129
34 samfundsøkonomen nr 2, april 2011 En fair europæisk landbrugspolitik for alle De svære økonomiske forhold i landbruget bliver lige nu brugt som argument for at opretholde landbrugsstøtten i EU. Men det er en meget kortsigtet betragtning, da fortsat støtte vil opretholde høje jordpriser til skade for unge landmænd, der skal etablere sig. Skal landbrugsstøtten så afskaffes helt? Ideelt set ville en landbrugssektor uden produktionsstøtte have mange fordele. Men situationen er i dag, at de forskellige lande i EU har meget forskellig holdning til landbrugsstøtten, og der er stor modstand mod dens afskaffelse. Danmark er det eneste land, der har truffet beslutning om at arbejde for en 100 % afskaffelse, mens nogle få andre lande som Storbritannien, Sverige og Holland også argumenterer for en liberalisering af landbruget via en reduktion af støtten. De allerfleste lande i EU ønsker at bevare landbrugsstøtten, for at sikre udvikling i landdistrikterne og opretholdelse af arbejdspladser og lokal fødevareproduktion. Så chancen for at støtten reelt bliver afskaffet er foreløbig nærmest ikke til stede. Støtten er specielt vigtig i lande, hvor landbruget har stor betydning for beskæftigelsen. I Rumænien er 28 % af arbejdsstyrken beskæftiget indenfor landbrug, fiskeri og skovbrug, mens andelen i Polen er ca. 14 %. 4 I Danmark er kun 2,5 % beskæftiget i primærlandbruget, mens tallet er 5,3 % hvis man tager følgeindustrien med. Lande som Danmark, Holland og Storbritannien har desuden bedre mulighed for at være konkurrencedygtige på et frit marked, fordi produktionen her er meget effektiv i forhold til mange af de andre lande, der fortsat har mange mindre eller ekstensive landbrug, f.eks. i bjergegne. Der er også stor forskel på hvor meget støtte de enkelte lande giver til hhv. direkte støtte til landmanden og til den indirekte støtte via landdistriktsmidlerne, se figur 2. I Danmark gik kun 0,4 mia. kr. eller knap 5 % af den EU finansierede landbrugsstøtte til landdistriktsstøtte i 2009. 5 Hertil kommer den nationale medfinansiering. Over 90 % af EU støtten i Danmark gik til direkte støtte og ca. 4,5 % gik til markedsordningerne heraf ca. 2/3 til eksportstøtte. I Estland og Slovenien er det derimod over 50 % af landbrugsstøtten, der går til udvikling af landdistrikterne, og i de fleste andre af de nye medlemslande samt Østrig og Portugal er det 30-40 % af landbrugsstøtten der anvendes til landdistriktsudvikling. I en række lande, specielt Belgien går en større andel til markedsordningerne, mens den direkte støtte i Storbritannien, Tyskland og Frankrig m.fl. er på over 80 % ligesom i Danmark. Størrelsen på den direkte støtte varierer også. I Danmark ligger landbrugsstøtten på 2250 kr. pr hektar om året. Hertil kommer de historisk betingede tillæg til produktion af kød, mælk og sukker m.m. Disse tillæg kan summe op til max. 5000 euro (ca. 37.500 kr.) pr. ha men er dog typisk en hel del lavere. Den udgjorde i 2009 i alt 1,3 mia. kr. ud af en samlet støtte på 7,4 mia. kr. i Danmark. Den direkte støtte varierer fra gennemsnitligt over 500 euro (3750 kr.) i Grækenland, inkl. de historiske betalinger til under 100 euro (750 kr.) i Letland. 6 Figur 2 Landbrugsstøtte i EU 27 2009 Holland Danmark Frankrig Grækenland Spanien Storbritannien Italien Sverige Tyskland Belgien Finland Luxemburg Cypern Irland Portugal Bulgarien Polen Ungarn Østrig Tjekkiet Rumænien Litaun Malta Letland Slovakiet Slovenien Estland 0% 20% 40% 60% 80% 100% Direkte støtte Anden markedsst. Eksportst. Landdistriktsudv. KILDE: EU Kommissionen: Final Report, 09 Data De nye medlemslande indfases gradvist over en 10-årig periode startende ved landenes optagelse i hhv. 2004 (i alt 10 lande) og 2007 (Rumænien og Bulgarien). I det første år fik de 25 % af den landbrugsstøtte de gamle medlemslande har adgang til. De nye landes betalingsforpligtelse trappes op over den samme periode. Under diskussionen af Sundhedstjekket var det et massivt krav fra de 12 nye EU lande at landbrugsstøtten blev mere retfærdigt fordelt mellem de gamle og de nye EU lande. Dette blev ikke gennemført under Sundhedstjekket, bl.a. fordi det ikke var muligt at bryde budgettet på det tidspunkt. Men det blev i stedet besluttet, at der skulle kigges på dette under 2013 reformen. Det er derfor en bunden opgave i den kommende reform at blive enige om en omfordeling mellem alle EU landene. 7 Den igangværende omfordeling af landbrugsstøtten, hvor de nye medlemslandes andel af støtten øges, må forventes at føre til en lavere støtte i de gamle medlemslande. De kommende forhandlinger om reformen vil afgøre, hvor stor denne omfordeling bliver. De tidligere østeuropæiske lande med Polen i spidsen er fortaler for at en større andel af støtten går til landdistriktsudvikling. Det kan måske også ses som et modtræk mod Frankrig og Tysklands fælles reformudspil, der taler for opretholdelse af en høj direkte støtte til landbruget, med en fortsat højere støtte til de gamle medlemslande, bl.a. begrundet i højere leveomkostninger i disse lande. Der er dog også indenrigspolitiske forhold der spiller ind. F.eks. i lande som Frankrig og Spanien, hvor den siddende regering taler for en opretholdelse af en høj direkte støtte, sker
samfundsøkonomen nr 2, APRIL 2011 En fair europæisk landbrugspolitik for alle 35 det også af hensyn til at genvinde et kommende valg. 8 Det finder i begge lande sted i 2012. Der er således en række årsager til at mange lande i EU er modstræbende overfor at afskaffe landbrugsstøtten. Kommissionen foreslår i sit udspil fra d. 18.11.2010 opretholdelse af en arealbaseret basisstøtte men på et lavere niveau end i dag med krav om såkaldt krydsoverensstemmelse, hvor også krav fra kommende EU direktiver skal overholdes. F.eks. må nationale krav, der indgår i indsatsen for at opfylde Vandrammedirektivet indgå i de krav, som landbruget skal opfylde for at modtage landbrugsstøtte det kan f.eks. være krav om yderligere efterafgrøder og udlægning af randzoner langs vandløb. I lyset af den aktuelle politiske situation bør Danmark acceptere dette forslag (nr. 2 i boksen). Med dette som udgangspunkt bør støtten nedtrappes over en periode og kravene strammes via en løbende revision. Andre kræfter arbejder for mere omfattende reformer Samtidig er der i flere lande forskellige aktører, der taler for langt mere omfattende reformer. I Frankrig fremlagde den daværende miljøminister Jean-Louis Borloo i november 2010 en vision For a sustainable agricultural policy in 2013, hvorefter han trak sig som minister kort efter. Han foreslår her at opretholde landbrugsbudgettet på 10 mia. euro for Frankrig, men argumenterer for at dette kun kan forsvares med en langt grønnere CAP. I visionen går kun 30 % til direkte støtte, 40 % går til miljøtiltag herunder både økologisk produktion og f.eks. NATURA 2000 områder, og 20 % går til omstilling til bæredygtigt landbrug og grønne investeringer. 5 % går til fødevarepolitik, herunder undervisning af forbrugerne og 5 % til et sikkerhedsnet, der bl.a. kan sikre landmændene mod større prisfald og andre uforudsigelige faktorer. I Tyskland har 15 professorer i det tyske videnskabelige rådgivningsorgan for landbrugsministeriet og et tilsvarende organ for miljø efterlyst en mere vidtgående reform af CAP. Flere videnskabsfolk og tænketanke har påpeget, at CAP bør reformeres med henblik på at give landbruget incitament til at fremme offentlige goder specielt miljøhensyn, og at landbrugsstøtte der ikke har dette formål bør udfases. 10 En række miljøorganisationer sammensluttet i European Environmental Bureau (EEB) 11 argumenterer for at støtte samlede produktionssystemer som økologisk jordbrug og High Nature Value Farming (HNV), der leverer en række offentlige goder indenfor et samlet system. High Nature Value farming (HNV) omfatter bl.a. ekstensiv græsning, ekstensive Kommissionens udspil til alternativer ved reformen af CAP Kommissionen er d. 18.11.2010 efter en længere høringsproces kommet med et udspil til reform af den samlede landbrugspolitik i EU for perioden frem til 2020. Heri er opstillet tre mulige løsninger, som lægger vægten meget forskelligt i f.t. hvor vidtgående hensyn til miljø og klima, der skal gennemføres: 1. Forlængelse af status quo: Begrænsede ændringer, f.eks. udjævning af støtte mellem nye og gamle lande, samt begrænset forhøjelse af midler til miljø og innovation 2. En mere afbalanceret, målrettet og bæredygtig støtte: indførelse af større retfærdighed i fordelingen af direkte betalinger mellem medlemsstaterne samt en gennemgribende ændring i udformningen heraf de historiske betalinger udfases Direkte betalinger skal bestå af: en grundlæggende rate, der tjener som indkomststøtte en obligatorisk supplerende støtte til "grønnere" offentlige goder gennem enkle, generelle, årlige og ikke-kontraktlige miljøforanstaltninger i landbruget baseret på ekstraomkostningerne ved gennemførelsen af disse foranstaltninger en supplerende betaling til kompensation for særlige naturforhold En frivillig koblet støttekomponent til særlige sektorer og regioner, herunder støtte til High Nature Value farming og økologi kun støtte til aktive landmænd golfbaner, jernbanearealer osv. udgår indførelse af en ny ordning for små landbrugsbedrifter: Lavere sats, mindre administration og bureaukrati. indførelse af et loft over støtte pr. bedrift capping, der tages dog hensyn til antallet af ansatte. 3. Afskaffelse af markedsordninger og indtægtsstøtte: Fokusering på miljø og klima som mål for støtten. Det kommenteres, at denne option vil føre til produktionsnedgang og nedgang i antallet af landmænd, samt at det vil føre til reduktion i det dyrkede/plejede areal. 9 NOTE 4 Eurostat Newsrelease oktober 2010 NOTE 5 EU Kommissionen: Final Report, 09 Data NOTE 6 EurActiv: Brussels outlines vision for fairer EU farm policy, 19.11.10 NOTE 7 Helle A. Christensen: Marianne Fischer Boel: Ciolos får det svært i Landbrugsavisen d. 26.11.2010 NOTE 8 Zahrnt, 2011, s. 22 NOTE 9 EU Commission: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social committee and the Committee of the regions, 18.11.2010 NOTE 10 Zahrnt, 2011, s. 15 ff NOTE 11 EEB m.fl.: Proposal for a new Common Agricultural Policy, dec. 2009
36 samfundsøkonomen nr 2, april 2011 En fair europæisk landbrugspolitik for alle permanente og dyrkede afgrøder og blandede småskala landbrug med mange semi-naturlige kendetegn. EEB påpeger, at disse spiller en nøglerolle for at opretholde biodiversitet, karakteristiske landskaber (der er vigtigt for turisme) og er rygraden i landbrugssamfund i mange yderområder i EU. Disse systemer trues mange steder af lave indkomster. HNV er sammen med økologisk jordbrug gode eksempler på miljømæssigt og socialt bæredygtigt landbrug, der står i modsætning til fødevaresystemer, der er mindre bæredygtige, og som eksternaliserer deres miljømæssige omkostninger de producerer billigere varer, men på miljøets bekostning. EEB påviser, at landbrug, der giver miljø- og naturmæssige fordele, er ugunstigt stillet, idet CAP støtten belønner høj produktion i en historisk referenceperiode. Når arealudnyttelsen ekstensiveres for at give natur- og miljømæssige fordele, er indtjeningen ofte lavere, derfor er der behov for kompensation. Man kan se det som en historisk mulighed, at EU får et system for udbetaling af landbrugsstøtte, der kan sikre tilvejebringelsen af offentlige goder som naturpleje, drikkevandsbeskyttelse, klimasikring, rekreative muligheder og opretholdelse af jordens frugtbarhed alt sammen hensyn, der ikke bliver honoreret via markedsmekanismerne. Det betyder, at der faktisk er penge i systemet til honorering og kompensation, som kan sikre at de offentlige goder tilvejebringes og sikres. Lavere støtte giver lavere produktion Det Økonomiske Råd konkluderer, at en udfasning af landbrugsstøtten vil føre til lavere produktion. Bl.a. vil husdyrproduktionen falde 10-15 % på længere sigt, og det vil føre til lavere miljøpåvirkning fra landbruget, herunder til lavere udledning af CO 2. Det skyldes, at en del af landbrugsstøtten fortsat de facto er delvis produktionsafhængig, idet man for at modtage støtte skal holde produktionsapparatet i god stand. En sådan reduktion i den animalske produktion vil gavne miljø og natur. Det vil skabe en bedre balance mellem import af næringsstoffer via foder og gødning og naturens tålegrænser for udledning af disse. Det vil kunne bidrage til at løse problemet med overskud på fosforbalancen i Danmark. Overskuddet af kvælstof er noget mere kompliceret, fordi kvælstof også kan fixeres fra luften via kvælstofsamlende planter som kløvergræs. Men alt andet lige vil det trække i den rigtige retning. I den anden ende af produktionskæden giver det også god mening at begrænse opdyrkning af arealer med soja bl.a. i Sydamerika, som går til at fodre svin og kvæg med i Europa, da dette ofte fører til fældning af regnskov, der ikke genplantes. Dette hænger igen sammen med spørgsmålet om, hvorvidt verden kan brødfødes med en sådan reduktion i fødevareproduktionen i EU. Her må der tænkes i helheder. Hvis man omlægger til et fødevareforbrug med lavere animalsk andel, hvilket samtidig kan have sundhedsmæssige fordele, vil den nødvendige fødevareforsyning kunne tilvejebringes på et langt mindre areal og med et lavere behov for foder og gødning fra andre regioner. En øget produktion af frugt og grønt samt vegetabilske proteiner i Danmark og andre dele af EU kan desuden tilfredsstille et voksende marked for regionalt producerede fødevarer, som den ses i interessen for bl.a. Ny Nordisk Mad. Endelig er der et stort potentiale for at øge fødevareproduktionen i bl.a. Afrika og Syd- og Mellemamerika, hvor der flere steder er store uopdyrkede frugtbare arealer til rådighed. Her kunne EU med rette støtte en udvikling mod en bæredygtig og stabil øget fødevareproduktion. Den nationale medfinansiering bør vendes på hovedet I dag finansieres den del af EU's landbrugsstøtte, der går til arealbaseret støtte via enkeltbetalingen, 100 % via EU. De særlige miljøstøtteordninger og øvrige ordninger under Søjle 2 kræver derimod medfinansiering fra det enkelte land. Dette forhold hænger sammen med støtteordningernes historiske udvikling og et gradvis skiftende fokus fra produktionsstøtte til en enhedsstøtte, samt med voksende integration af miljø- og naturhensyn og støtte til udvikling i landdistrikterne. Godt en tredjedel af udgifterne under Søjle 2 er finansieret af medlemsstaterne med en varierende EU andel på mellem 50 og 90 %. Man kan diskutere om de ydelser, der fremmer særlige miljøhensyn skal kræve national medfinansiering, som det er tilfældet i dag, mens den generelle indtægtsstøtte, som kun kræver overholdelse af gældende lov via krydsoverensstemmelseskravene skal finansieres fuldt ud af EU. Kommissionen foreslår, at der indenfor forskellige lande/regioner/klimaområder/bedriftstyper opstilles f.eks. 5 videregående miljøkrav, hvoraf landmændene kan vælge 3, som skal opfyldes for at få det fulde beløb inden for den direkte indtægtsstøtte under Søjle 1. Det er en god idé. Og det bliver muligt at vælge at opfylde færre end 3 krav mod en procentvis reduktion i støtten. Kravene kan være permanent græsdække, efterafgrøder, reduktion af pesticidforbrug, sædskiftekrav, braklægning mm. Et skridt i denne retning kunne også være, at særlig støtte til økologi og anden miljøvenlig produktion bliver flyttet til søjle 1, hvor der ikke kræves national medfinansiering. Bagsiden er, at der herved kommer miljøstøtte i flere forskellige former og i begge søjler. En forenkling af støtteordningerne i CAP har været ønsket af både landmænd og NGO er gennem flere år, bl.a. fordi det vil øge gennemsigtigheden og dermed legitimiteten. Den bedste løsning havde været, at man vendte ordningen på hovedet så miljøstøtteordningerne blev dækket 100 % via EU og den direkte arealbaserede produktionsstøtte for at opretholde en landdistriktsudvikling eller andet, hvor der ikke indgår egentlig honorering af offentlige goder, skulle kræve medfinansiering fra det enkelte land. Landbrugsstøtten må dog ikke være 100 % nationalt finansieret, fordi det ville kunne føre til renationalisering af støtten og konkurrenceforvridninger mellem landene i EU. Kan landbrugsstøtten blive legitim? Landbrugskommissær Dacian Ciolos har udtalt, at den nuværende landbrugspolitik åbenlyst mangler legitimitet i de europæiske befolkninger. Spørgsmålet er om det kan blive legitimt, at der ydes en vis offentlig støtte til landbrug i EU og andre lande, hvis sigtet er at sikre hensyn til natur, miljø, og andre såkaldt offentlige goder?
samfundsøkonomen nr 2, APRIL 2011 En fair europæisk landbrugspolitik for alle 37 Landmændene udformer i høj grad deres produktion efter hvad der bedst kan svare sig. Hvis Miljøstøtten udformes så det kan svare sig at dyrke jorden bæredygtigt og sikre et bæredygtigt husdyrhold men uden at overkompensere landmændene, vil legitimiteten øges. Støtten skal altså være på det lavest mulige niveau, hvor det bliver rentabelt at drive en bæredygtig produktion med tilvejebringelse af de ønskede offentlige goder. I forbindelse med udformning af nye regler skal det sikres, at nye støtteformer ikke fører til ny kapitalisering. Derfor skal ny landbrugsstøtte være belønning for reelle ydelser frem for en direkte arealbaseret støtte. F.eks. kapitaliseres støtten til økologisk jordbrug ikke, fordi der her faktisk skal leveres en reelt anderledes og mere omkostningsfyldt dyrkningsform. Ved en handel kan støtten derfor ikke pålægges jordens pris, idet støtten også fremover er betinget af denne reelle ekstra ydelse. Det kræver at støtten justeres i forhold til en vurdering af disse ekstra omkostninger. Fødevareøkonomisk Institut har argumenteret for at tilskuddets størrelse hele tiden skal svare til den samfundsøkonomiske værdi. For at beregne denne, bør både øgede omkostninger til omlægning og til drift af miljøvenligt landbrug samt værdien af en bedre miljømæssig tilstand medregnes. Overvejelser om ændret prisdannelse bør også indgå. Sådanne beregninger vil altid kunne diskuteres, men det må ses som et argument for at evaluere metoden løbende, hvilket også gør sig gældende for mange andre samfundsøkonomiske regnestykker. Af hensyn til ulandene er der ikke tvivl om, at landbrugsstøtten bør reduceres i f. t. i dag. Der er en handelsforvridende effekt ved, at EU og andre ilande yder landbrugsstøtte og derved sikrer det enkelte landbrug en årlig basisindtægt. Selvom støtten kapitaliseres i jordpriserne, således at mange landmænd får en begrænset fordel af denne, står det under alle omstændigheder overfor, at landmænd i en række fattige udviklingslande ikke modtager nogen form for landbrugsstøtte. Støtten sikrer desuden landmænd i de rige lande en kreditværdighed, der er med til at øge investeringer i produktionsapparatet. Adskillige analyser viser, at også den landbrugsstøtte, der ikke er direkte eksportrelateret, ofte resulterer i højere pro- duktion og dermed øget eksport. Og den europæiske overskudsproduktion ender tit i verdens fattigste lande, hvor de støttede EU-produkter udbydes til priser, der ligger langt under produktionsomkostningerne. Det giver god mening at bruge penge fra CAP til at finansiere landbrugets tilvejebringelse af de offentlige goder, som kommer alle samfundets borgere til gode. Niveauet i en sådan støtte skal fastlægges, så støtten ikke kapitaliseres og det vil samtidig kræve en hel del dialog med offentligheden at finde et rimeligt niveau. Samtidig bør det kobles med en udvidet støtte til landbrugssektoren i ulande der i en årrække har været påvirket negativt af de rige landes landbrugspolitik. Kommissionen foreslår indførelse af en ny ordning for små landbrugsbedrifter: Her ydes en lavere sats, mod at der til gengæld bliver mindre administration og bureaukrati. Reelt har mange små landmænd i specielt Øst- og Sydeuropa indtil nu opgivet at søge landbrugsstøtten, fordi administrationsomkostningerne langt ville overstige støttens omfang. Denne ordning bifaldes af NGO er fra de pågældende lande, bl.a. fordi de mindre landbrug er med til at udføre en vigtig naturpleje. De historiske betalinger, der fastholder en højere støtte i de gamle EU landes mest produktive landbrugsområder, bør afskaffes hurtigst muligt. Samtidig bør langsigtet planlægning og forudsigelighed vægtes højt i den måde landbrugspolitikken udformes på, så landbruget såvel som det offentlige kan tilrettelægge investeringer og omlægninger hensigtsmæssigt. Herved minimeres risikoen for økonomiske problemer både for den enkelte bedrift og på samfundsniveau. Dette må dog ikke blive en sovepude for ikke at gøre noget nu! Endelig bør man opprioritere forskning og udvikling indenfor en helhedsorienteret bæredygtig fødevareproduktion. Det skal omhandle miljø og klima, herunder økologi, husdyrvelfærd og arbejdsmiljø, hensyn til ulande og fair markedsvilkår, samt en fornuftig kostsammensætning. Der er således brug for en politik på landbrugsområdet i EU, der reelt medtager alle disse hensyn. Helhedstænkning er afgørende. Litteratur EU Committee on Development, v. Franziska Keller: Report on the EU Policy Coherence for Development and the Official Development Assistance plus concept (2009/2218(INI)), 5.5.2010 Det Økonomiske Råd: Økonomi og miljø, 2010 Landbrug og Fødevarer: Fakta om erhvervet 2010 Zahrnt, Valentin: A guide to CAP Reform Politics: Issues, positions and dynamics, Ecipe working paper 2011 Nyhedsbrev fra Concorde Danmark d. 3.11.2010: Nyt udspil fra Kommissionen savner udviklingsperspektiv Folketingstidende 4.11.2010 Landbrug og Fødevarer: Landbrug og fødevareerhverv i Udkantsdanmark 11.6.2010 EurActive.com: Brussels outlines vision for fairer EU farm policy, 19.11.2010 Ministeriet for fødevarer, landbrug og fiskeri: Vejledning for enkeltbetaling 2009 EEB m.fl.: Proposal for a new Common Agricultural Policy, dec. 2009 Trees Robijns, Birdlife International: Reality Check Are common agricultural Policy subsidies paying for environmental quality? EU Kommissionen: Final Report 09 Data http://ec.europa.eu/budget/library/publications/ fin_reports/fin_report_09_data_en.pdf Danmarks Statistik, Statistikbanken Eurostat Newsrelease oktober 2010