Økonomisk og finansiel politik for Norddjurs Kommune Redigeret 16. juni 2015 1
Indholdsfortegnelse 1. Økonomisk politik... 3 1.1 Baggrund... 3 1.2 Den økonomiske politik i Norddjurs Kommune... 3 1.2.2 Resultatkrav der skal realiseres på kort sigt... 4 1.3 Gennemgang af udvalgte temaer... 4 1.3.1 Skattegrundlaget... 4 1.3.2 Skatteprocenter og takster... 4 1.3.3 Kassebeholdning... 4 1.3.4 Realvækst... 5 1.3.5 Anlæg... 5 1.3.6 Lønsum og personaletal... 5 1.3.7 Gældsmålsætning... 5 2. Finansiel politik... 6 2.1 Indledning... 6 2.2 Gæld... 6 2.2.1 Den langfristede gæld... 6 2.2.2 Valutasammensætningen... 6 2.2.3 Rentesammensætningen... 7 2.2.4 Finansielle instrumenter... 8 2.2.5 Lånoptagelse... 8 2.2.6 Bemyndigelse til administrationen af porteføljepleje af den langfristede gæld... 8 2.3 Formuepleje... 9 2.3.1 Anbringelse af overskudslikviditet, og etiske retningslinjer herfor... 9 2.3.2 Bemyndigelse til administrationen af porteføljepleje af overskudslikviditet... 9 2.3.3 Rammer for porteføljeaftaler med forvalter... 9 2.3.3.1 Definition... 10 2.3.4 Afrapportering... 10 2.3.5 Fastlæggelse af midler (IT, personale)... 10 2.3.6 Solvensprocent for kommunens hovedbankforbindelser... 10 2.3.7 Finanstilsynets tilsynsdiamant for pengeinstitutter... 10 3. Leasing... 11 3.1 Baggrund... 11 3.2 Overordnet holdning... 11 3.3 Definitioner... 11 3.3.1 Finansiel leasing... 11 3.3.2 Operationel leasing... 11 3.4 Retningslinjer... 11 3.5 Procedurer... 12 2
1. Økonomisk politik 1.1 Baggrund Nærværende notat beskriver den økonomiske politik, herunder også finansiel strategi, i Norddjurs Kommune. Den samlede økonomiske politik skal ses som et styringsredskab, idet den bl.a. skal fastsætte de overordnede økonomiske målsætninger for de kommende års budgetlægning. Politikken skal godkendes og eventuelt revideres minimum én gang i hver valgperiode, således at den til enhver tid siddende kommunalbestyrelse har indblik i de økonomiske retningslinjer, som forvaltningen agerer i henhold til. 1.2 Den økonomiske politik i Norddjurs Kommune Kommunalbestyrelsen anser en sund økonomi for at være en afgørende forudsætning for, at Kommunalbestyrelsens handlefrihed sikres således, at borgerne kontinuerligt kan modtage den rette service fra kommunen. Hovedlinjerne i de kommende års økonomiske politik kan sammenfattes i nedenstående målsætninger. Målsætningerne er dels målsætninger, der skal indfries på længere sigt, dels mere kortsigtede resultatkrav som skal indfries ved budgetlægningen i de nærmeste år. 1.2.1 Kommunalbestyrelsens langsigtede målsætninger Overskuddet på den skattefinansierede drift skal som minimum dække anlægsudgifter samt afdrag på lån på det skattefinansierede område samt konsolidere kassebeholdningen. Den gennemsnitlige kassebeholdning (eksklusiv forsyningsområdet) skal udgøre, hvad der svarer til mindst 3 % af bruttodrifts- og anlægsudgifterne eller ca. 80 mio. kr. Aftalte rammer om udvikling i realvækst i serviceudgifterne skal overholdes. Målsætningen er at gældsprocenten nedbringes. Ved investeringer skal lånoptagelse vurderes ud fra hvad der er mest økonomisk fordelagtigt i den givne situation. Anlægsinvesteringer skal fremmes, hvis de skønnes at medvirke til kommunens generelle udviklingsmuligheder. Udgiften til køb og byggemodning af grunde samt indtægten fra salg af grunde sker ud fra en vurdering af markedsprisen. Der må ikke budgetteres med puljer der er uudmøntet ved budgetvedtagelsen. 3
Resultatkrav skal danne udgangspunkt for den kommende budgetlægning. 1.2.2 Resultatkrav der skal realiseres på kort sigt Målsætningen er at overskud på den skattefinansierede drift skal kunne dække det skattefinansierede nettoanlægsprogram samt afdrag på kommunens gæld. Nettoanlægsprogrammet på det skattefinansierede område skal årligt i gennemsnit udgøre ca. 35 mio. kr. 1.3 Gennemgang af udvalgte temaer 1.3.1 Skattegrundlaget Målsætningen for Norddjurs Kommune er at skattegrundlaget i de kommende år skal udbygges bl.a. ved en aktiv bosætningsstrategi. En forbedring af skattegrundlaget skal således ske gennem dels vækst i indbyggertallet og dels via vækst i det gennemsnitlige indkomstniveau for indbyggere i Norddjurs Kommune. 1.3.2 Skatteprocenter og takster I de seneste års aftaler mellem KL og kommunerne er det henstillet, at kommunerne under ét holder skatten i ro. Kommunens økonomi er under et stort pres, og det er sandsynligt, at det vil være nødvendigt at hæve såvel personskatten som ejendomsskatterne i de kommende år. På serviceområderne vil det være naturligt, at taksterne fortsat holdes på niveau med de omkringliggende kommuner. 1.3.3 Kassebeholdning Kassebeholdningen opgøres dagligt. Beholdningen er i forhold til Indenrigsministeriets opgørelse defineret som Likvide aktiver, hvilket dækker såvel kontant beholdning, konti i pengeinstitutter samt obligationsbeholdning. En fastholdelse af en fornuftig likviditet kræver realistiske budgetter uden efterfølgende ufinansierede tillægsbevillinger samt en høj budgetdisciplin i udvalg og forvaltninger. Der henvises i øvrigt til kasse- og regnskabsregulativet. Formålet med at have en likviditet af en vis størrelse er at kunne klare den daglige drift, og samtidig have en mulighed for at foretage tilpasninger i løbet af året. Ud fra dette hensyn er det relevant at betragte likviditeten i forhold til driften. Også i relation til anlæg er det relevant at styre hvornår anlægsprojekterne igangsættes i de enkelte år, for at tilpasse likviditetstræk og låneoptagelse. 4
En naturlig målsætning for en kommune af Norddjurs Kommunes størrelse vil derfor være at have en gennemsnitlig likviditet svarende til mindst 3 % af bruttodrifts- og anlægsudgifterne eller ca. 80 mio. kr. 1.3.4 Realvækst Realvæksten er udtryk for stigningen i købekraften/mængden fra år til år, og kan umiddelbart beregnes som forskellen mellem to års budgetbeløb / regnskabsbeløb i faste priser. I KL s definition af realvæksten for serviceudgifterne er der tale om en vækst set for alle kommuner under ét, hvilket betyder at nogle kommuner kan øge udgifterne mere, mens andre må øge udgifterne mindre. Definitionen af serviceudgifterne er de samlede nettodriftsudgifter fratrukket udgifter/-indtægter til overførsler. Norddjurs Kommune fastholder en målsætning om, at realvæksten i såvel budgettet som regnskabet ikke overstiger de måltal for væksten, som forventes aftalt centralt de kommende år mellem KL og regeringen. 1.3.5 Anlæg Ved behandling af alle anlægsbevillinger og rådighedsbeløb skal der samtidig tages bevillingsmæssig stilling til afledte driftsudgifter/-indtægter. 1.3.6 Lønsum og personaletal Norddjurs Kommune har lønsumsstyring. Herved foregår lønbudgetteringen ved at beregne og regulere en samlet kroneramme frem for at tage udgangspunkt i selve normeringen. Lønsumsstyringen giver Norddjurs Kommune en større sikkerhed for at det samlede lønbudget overholdes, idet der styres efter lønsummen og ikke efter normeringen. 1.3.7 Gældsmålsætning Som en følge af kommunens betydelige gældsætning, opstilles en målsætning for nedbringelse af den kommunale gæld. Den skattefinansierede gæld i kreditinstitutionerne (primært Kommune Kredit) og pengeinstitutter m.v. skal i gennemsnit over en årrække nedbringes med 10 mio. kr. pr. år. Det er ligeledes en målsætning at gældsprocenten nedbringes. Gældsprocenten er et udtryk for den andel langfristet gæld (ekskl. gæld vedr. ældreboliger) udgør i forhold til årets samlede skatteindtægter. 5
2. Finansiel politik 2.1 Indledning Den finansielle strategi beskriver rammerne for den finansielle styring af såvel den langfristede gæld i Norddjurs Kommune som formuen. 2.2 Gæld 2.2.1 Den langfristede gæld I forbindelse med gældspleje i Norddjurs Kommune er det et overordnet mål at minimere finansieringsomkostningerne. Uanset sammensætningen af kommunes gældsportefølje er der en finansiel risiko. Har kommunen optaget finansiering i: Lån med variabel rente, er der en renterisiko Fast forrentede danske kroner, risikerer kommunen at betale en for høj rente Derfor er det kommunens mål, at finansieringsbehovet fremadrettet alene skal dækkes via lån i både danske kroner og Euro og både fast og variable forrentede lån. Lånebekendtgørelsen har fra 2012 begrænset lånemulighederne til kun at omfatte danske kroner og euro. Samtidig skal gældsporteføljen følges løbende. Kun derved minimeres den samlede finansieringsrisiko for kommunen. 2.2.2 Valutasammensætningen På baggrund af ovenstående anses en kombination af finansiering i danske kroner og euro for optimal. Hovedparten af låneporteføljen skal baseres på danske kroner. Lån i euro kan benyttes i et vist omfang. Formålet med at inddrage euro i låneporteføljen er at opnå en rentebesparelse. For at begrænse kursrisikoen skal låneporteføljen holdes indenfor de fastsatte rammer. Nedenstående tabel 1 angiver forvaltningens forslag til grænseværdier for finansieringsvalutaernes andel af den samlede finansiering i Norddjurs Kommune. Tabel 1 Grænseværdier for finansieringsvalutaer Finansieringsvaluta Minimum Maksimum DKK 60 % 100 % EUR 0 % 40 % 6
Tabellen viser, at minimum 60 % af kommunens finansiering skal være i DKK. Den samlede finansiering i euro kan altså maksimalt udgøre 40 %. De anførte andele af kommunens samlede finansiering beregnes på baggrund af den til enhver tid eksisterende restgæld. Hvor der er anvendt finansielle instrumenter beregnes andelene på grundlag af disse. Det skal bemærkes, at der ikke er anført fastsatte minimumskrav til rentespændet mellem den danske krone og euro. Dette er undladt, idet det synes at mindske fleksibiliteten. Det beror altså på en konkret vurdering, om rentespændet synes tilstrækkelig stort til at retfærdiggøre låneoptagelse i euro. Forvaltningen skal i samråd med finansiel rådgiver løbende vurdere, om der er overensstemmelse mellem den eksisterende afkast- og risikoprofil på kommunens finansiering. 2.2.3 Rentesammensætningen Som anført ovenfor skal Norddjurs Kommune søge mod lavest mulige finansieringsomkostninger, under hensyntagen til den ønskede risikoprofil. Den variable rente er som hovedregel lavere end den faste rente på et givent tidspunkt. Det betyder, at kommunen potentielt kan reducere de samlede finansieringsomkostninger ved at optage lån med variabel rente. Der eksisterer dog samtidig en renterisiko, idet renten netop er variabel. Fastforrentede lån kan i den forbindelse optages som et middel til at reducere renterisikoen. Tabel 2 viser de overordnede rammer for fordelingen mellem fast og variabel rente. Tabel 2 Fordeling af låneportefølje mellem fast og variabel rente Låneportefølje Fast rente Variabel rente* Minimum Maximum Minimum Maximum 25 % 75 % 25 % 75 % * En rentebinding på under 12 mdr. anses for at være variabel Det fremgår af tabel 2, at såvel den fastforrentede som den variabelt forrentede del af låneporteføljen som minimum skal udgøre 25 %. Herved sikres det, at der til stadighed er et fornuftigt forhold mellem renterisiko og omkostningsminimering. Den konkrete fordeling af lån med henholdsvis fast og variabel rente afpasses blandt andet i forhold til forventningerne til den fremtidige rente. I perioder med forventning om faldende rente opereres med så stor en andel i variabel rente som muligt. Omvendt opereres der med så stor en andel som mulig i fast rente i perioder hvor der forventes stigende rente. 7
I tillæg hertil inddrages ligeledes rentespændet mellem fast og variabel rente. Jo lavere den variable rente er i forhold til den faste rente, desto større andel af kommunens låneportefølje bør alt andet lige have en variabel rente. I samråd med finansiel rådgiver vurderer forvaltningen løbende, om låneporteføljens fordeling mellem fast og variabel rente er passende. 2.2.4 Finansielle instrumenter For at sikre en aktiv styring af kommunens finansiering kan der anvendes en række finansielle instrumenter. Anvendelsen af instrumenterne sikrer, at kommunens låneportefølje hurtigt kan omlægges og tilpasses, når dette skønnes fordelagtigt eller når de fastlagte rammer i finansieringsstrategien nødvendiggør det. De finansielle instrumenter, som kan benyttes i Norddjurs Kommune er blandt andet valuta og renteswaps til omlægning af lån fra danske kroner til euro og til omlægning af rentevilkår, f.eks. fra variabel til fast rente. En swap er et meget fleksibelt instrument, der kan anvendes til omlægning af et lån i hele eller en del af løbetiden. Rent praktisk sker der det, at to parter bytter betalingsforpligtelser. Swaps er også et velegnet instrument til omlægning af lån, der har særlige indfrielsesvilkår eller er inkonverterbare. Fordelen består heri, at et lån, der kun vanskeligt eller umuligt kan indfries, kan omlægges, uden at det er nødvendigt at realisere et valuta- eller kurstab. Ved anvendelse af såvel valuta- som renteswaps indhentes tilbud fra minimum 1 udbyder af finansielle instrumenter udover den finansielle rådgivers tilbud. 2.2.5 Lånoptagelse Lån optages i henhold til det pågældende års bevilling fra kommunalbestyrelsen. Der gælder desuden 3 mål i forbindelse med lånoptagelse: Lån optages og afdrages i overensstemmelse med gældende lovgivning i Bekendtgørelse om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier m.v. Lån optages med en afdragsprofil som sikrer den bedst mulige udnyttelse af kommunens økonomiske ressourcer. Lån hjemtages i god tid, så likviditeten sikres. 2.2.6 Bemyndigelse til administrationen af porteføljepleje af den langfristede gæld Det er alene kommunalbestyrelsen, der kan træffe beslutning om optagelse af lån. Beslutninger om tilpasning af gældsporteføljen skal dog kunne træffes med forholdsvis kort varsel, idet vilkårene på kapitalmarkederne ofte ændres markant over kort tid. Beslutningskompetencen tilrettelægges således, at Norddjurs Kommune er i stand til at træffe hurtige beslutninger på området, hvilket understøtter en hensigtsmæssig aktiv finansiel styring af kommunen. 8
Økonomi- og indkøbschefen bemyndiges derfor til at træffe beslutninger om tilpasninger af gældsporteføljen inden for de skitserede rammer i nærværende strategi. Bemyndigelsen omhandler konvertering af lån og brug af finansielle instrumenter, hvor restgælden på det nye lån ikke forøges udover et evt. kurstab. Økonomi- og indkøbschefen forestår optagelse af lån, i henhold til kommunalbestyrelsens bevilling. 2.3 Formuepleje Det er en overordnet målsætning for Norddjurs Kommune at få størst mulig afkast af overskydende likviditet. 2.3.1 Anbringelse af overskudslikviditet, og etiske retningslinjer herfor For at sikre en stærk faglig håndtering af kommunens overskudslikviditet likviditet som ikke anvendes i den daglige drift kan en del af sådan overskudslikviditet udliciteres til banker, der investerer beholdningerne i obligationer eller investeringsforeninger. Norddjurs Kommune har udarbejdet etiske retningslinjer, som bankerne skal følge, for at sikre, at investeringerne er ansvarlige. Norddjurs Kommune ønsker at sikre, at kommunens finansielle dispositioner ikke krænker bredt anerkendte internationale konventioner og normer, som de bl.a. kommer til udtryk i FN regi. Specifikt ønsker kommunen ikke at investere i selskaber, som sælger eller producerer særligt kontroversielle våben som for eksempel atombomber, klyngebomber, antipersonelminer samt biologiske og kemiske våben. Herudover er det Norddjurs Kommunes holdning, at der ikke må investeres i virksomheder eller lande, der forbryder sig mod menneskerettigheder, arbejdstagerrettigheder, miljøbeskyttelse eller benytter sig af børnearbejde eller korruption. Kommunens porteføljeforvaltere forventes at anlægge en etisk vurdering i forhold til kommunens investeringer. Retningslinjerne for ansvarlige investeringer skal indarbejdes i kommunens kontrakter med porteføljeforvalterne. Norddjurs Kommune porteføljeforvaltere skal sikre at investeringerne løbende screenes. I det omfang forvalteren får kendskab til, at de etiske krav ikke måtte være opfyldt, skal forvalteren med det samme oplyse kommunen herom, og tilrette investeringen med henblik på snarest muligt at opfylde Norddjurs Kommunes krav. 2.3.2 Bemyndigelse til administrationen af porteføljepleje af overskudslikviditet Økonomi- og indkøbschefen bemyndiges til at placere overskudslikviditet. Aftalerne evalueres løbende med henblik på valg af fremtidig formueforvalter og beløbsstørrelse. 2.3.3 Rammer for porteføljeaftaler med forvalter Økonomi- og indkøbschefen kan jf. bemyndigelsen i afsnit 2.3.2 indgå aftaler med banker med henblik på at etablere en aftale om formueforvaltning. Denne bemyndigelse giver mulighed for at anbringe midler efter følgende rammefordeling. 9
Type Fordeling i pct. Kontant beholdning 0 100 Danske stats- og realkreditobligationer 0 100 Investeringsforeninger / UCITS fonde* Erhvervs-/virksomhedsobligationer Investment grade obligationer 1 50 Aktie 1-50 * I henhold til anbringelsesbekendtgørelsen pgf. 6 Ved køb af realkreditobligationer skal varigheden være i mellem 1 7 2.3.3.1 Definition Begrebet varighed udtrykker, hvor meget en obligationskurs vil stige, hvis den effektive rente falder med et procentpoint og omvendt hvis renter stiger. Det betyder, at jo lavere varighed, desto mere kursstabil er obligationen, når renten ændre sig. 2.3.4 Afrapportering Bankernes afrapportering af porteføljerne og rådgivning om de finansielle instrumenter sker til Økonomi- og indkøb. Der afrapporteres 1-2 gange årligt. Økonomiudvalg/kommunalbestyrelse orienteres årligt via årsregnskabet om kommunens porteføljer på både aktiv og passivsiden. Økonomiudvalget orienteres løbende om større ændringer i kommunens låneportefølje og overskudslikviditet. 2.3.5 Fastlæggelse af midler (IT, personale) Der er ikke indkøbt eller budgetteret indkøb af IT- systemer til håndtering af den finansielle styring. Ligeledes er der ikke afsat særlige personaleressourcer til at udføre en mere aktiv finansiel styring end den nuværende. 2.3.6 Solvensprocent for kommunens hovedbankforbindelser Som følge af den finansielle krise, med tilhørende bankpakker, foretages der kontrol af solvensprocenten for kommunens bankforbindelser. Via bankens hjemmeside og halvårsrapporter kontrolleres det halvårligt, hvad solvensprocenten for banken er. Hvis bankens solvensprocent ikke opfylder minimums lovkravet på 8 %, bliver økonomiudvalget informeret. Solvensprocenten vil blive sat i forhold til bankens solvensbehov. 2.3.7 Finanstilsynets tilsynsdiamant for pengeinstitutter Finanstilsynet har opstillet en række pejlemærker for, hvad der som udgangspunkt anses som pengeinstitutvirksomhed med forhøjet risiko. Finanstilsynet har fastlagt en række særlige risikoområder med angivne grænseværdier, som institutterne som udgangspunkt bør ligge inden for fra ultimo 2012. Pejlemærkerne kan ses på 10
www.ftnt.dk. Norddjurs Kommune vil vurdere de pengeinstitutter, som Norddjurs Kommune samarbejder med i forhold til disse pejlemærker. 3. Leasing 3.1 Baggrund Med baggrund i Økonomi- og indenrigsministeriets regler om låntagning og meddelelse af garantier m.v. fastsætter Økonomiudvalget regler for finansiering via leasing, leje etc. Årsagen er, at via en leasingaftale forpligtes kommunen udover det enkelte budgetår. 3.2 Overordnet holdning Leasing skal varetages ud fra ressourcemæssige overvejelser og forretningsmæssige principper. Økonomi- og indkøb skal via EU-udbud indgå rammeaftaler til brug for den enkelte institution i Norddjurs Kommune. Dette indebærer, at kommunens leasingaftaler udarbejdes som obligatoriske leasingaftaler. Dette for at få overblik over de samlede leje- og leasingforpligtelser og få en juridisk og økonomisk sikkerhed omkring leasingaftaler. 3.3 Definitioner 3.3.1 Finansiel leasing Ved finansiel leasing forstås en leasingaftale, hvor alle væsentlige risici og fordele som er forbundet med ejendomsretten, er overført fra leasingselskabet til leasingtager (typisk aktivets vedligeholdelse og restværdi). 3.3.2 Operationel leasing En operationel leasingaftale svarer til en traditionel lejeaftale. I operationelle leasingaftaler er leasingperioden ofte væsentlig kortere end aktivets levetid. Aktivets anskaffelsessum bliver således ikke fuldt tilbagebetalt over lejeperioden, men må genudlejes flere gange eller sælges af leasingselskabet. Leasingselskabet har risikoen på restværdien. Ved operationel leasing påhviler vedligeholdelsespligten leasingselskabet, ligesom selskabet må bære risikoen og ansvaret for aktivet som ved almindelige lejeaftaler. Norddjurs Kommunes leasingpolitik giver mulighed for både at foretage finansiel og operationel leasing under iagttagelse af nedenstående retningslinjer. 3.4 Retningslinjer Alle institutioner skal bruge Norddjurs Kommunes rammeaftaler ved indgåelse af leasingaftaler. 11
Rammeaftalerne kan således opdeles i delaftaler for den enkelte institution efter behov. Hvad kan leases Da leasing/leje af henholdsvis driftsmidler og anlægsaktiver behandles forskelligt i forhold til den kommunale låntagning, er det nødvendigt at sondre mellem driftsmidler og anlægsaktiver. Leasing af driftsmidler Ved driftsmidler forstås normalt: Inventar, biler, maskiner, It-udstyr mv. Leasing af driftsmidler påvirker ikke den kommunale låneramme. Som udgangspunkt kan der i Norddjurs Kommune kun leases IT-udstyr, kopimaskiner og køretøjer. Leasing af øvrige driftsmidler kræver godkendelse af Økonomiudvalget. Leasing af anlæg Leasingfinansiering af anlæg opfattes som lån og skal dermed fragå kommunens låneramme. Hvis kommunen har udnyttet hele sin låneramme, skal der deponeres et beløb, svarende til værdien af det lejede/leasede aktiv. Der kan ikke indgås aftaler om leasing af anlæg uden forudgående godkendelse i kommunalbestyrelsen. 3.5 Procedurer Finansiering af leasingaftaler sker inden for den enkelte aftaleenheds eget driftsbudget. Direktøren for området orienteres forud for indgåelse af leasingaftaler. Alle afdelinger og institutioner under, som ønsker at indgå leje- og leasingaftaler, skal søge rådgivning herom hos økonomi- og indkøb for udregning af den økonomiske konsekvens af en leasingaftale. Økonomi- og indkøb foretager en beregning af fordele/ulemper ved leasing i stedet for selv at købe og derved bruge af kassebeholdningen. I den forbindelse skal også eventuelle forskelle i forsikringspræmie og andre økonomiske forhold (evt. overtagelse af aktivet til scrapværdi) tages med i betragtningen. Økonomi- og indkøb er ansvarlig for, at leje- og leasingaftaler indgås under iagttagelse af Økonomi- og indenrigsministeriets regler om låntagning m.v. Alle indgåede leje- og leasingaftaler skal løbende indberettes til økonomi- og indkøb. Den aftaleenhed, der indgår aftalen, er ansvarlig herfor. 12
Leasingaftaler kan alene underskrives, af personer, der er bemyndiget som tegningsberettigede af kommunalbestyrelsen. Økonomi- og indkøb er ansvarlig for, at der udarbejdes en leasingforpligtelse i kommunens regnskab. 13