DKK FTF LO STK juni 2007 Anbefalinger ved Offentlig Privat Samarbejde (OPS) 1. Indledning Der er i øjeblikket stor opmærksomhed på, om samarbejdet mellem det offentlige og private virksomheder kan indrettes og udvikles på nye måder. Kommuner og Stat har eksperimenteret med nye modeller for offentlige private samarbejder, blandt andet inspireret af erfaringer fra udlandet og udviklingen inden for byggebranchen. Også EU-kommissionen har beskrevet forskellige nye muligheder for samarbejdet mellem det offentlige og private. Dette notat gennemgår de forskellige begreber inden for offentlige private samarbejder (OPS) og ser på, hvilke fordele og ulemper, der kan være for medarbejderne ved de forskellige former for offentlige private samarbejder. Afslutningsvis præsenteres en række konkrete anbefalinger. Notatet er udarbejdet af LO, FTF, det Kommunale Kartel og Statsansattes Kartel. 2. Begrebsafklaring En masse nye begreber er blevet luftet i forbindelse med forslag til nye samarbejdsmetoder mellem den offentlige sektor og private virksomheder. Hovedideen i de nye samarbejdsmetoder er tanken om et PARTNERSKAB mellem de offentlige myndigheder og private virksomheder. Her tænkes ikke kun på det, som er kommet til at hedde OPP (offentlig, privat partnerskab), men en ide om, at det giver bedre service, hvis samarbejdspartnere i fællesskab har fokus på målet og i mindre grad på hvordan, målet nås. Desuden er der typisk tale om langvarige samarbejder. Overfor partnerskabsmodellerne står de traditionelle KONTRAKTSFORHOLD, hvor man laver en præcis aftale om hvordan, hvornår og hvad der skal leveres - et anlæg eller en driftsopgave.
Der findes ikke en facitliste med den rigtige samarbejdsmodel mellem offentlige og private. I stedet er der nogle forskellige elementer, som kan kombineres i forhold til det enkelte projekt. Her vil vi gennemgå nogle af de forskellige samarbejdsformer under de navne, som de almindeligvis er kommet til at hedde. Offentlig Privat Samarbejde (OPS) bruges som en samlet betegnelse for alle de tilfælde, hvor det offentlige samarbejder med private virksomheder om at udføre offentlige opgaver. I princippet kan det være alle typer offentlige opgaver, selvom egentlig myndighedsudøvelse kun meget sjældent kan udføres af private. Derfor tænkes typisk på offentligt byggeri, drift og serviceydelser. OPS rækker lige fra traditionelle entrepriseforhold og udbud til Offentlige Private Partnerskaber i fælles selskaber. Selvejende institution med driftsoverenskomst med en kommune. Selvejende institutioner er principielt private virksomheder, men gennem en driftsoverenskomst kan virksomhederne pålægges at følge de fleste krav og regler, der gælder for en offentlig myndighed. Selvejende institutioner kan eventuelt indgå i et privat udviklingsfællesskab eller i andre typer af samarbejder, udover samarbejdet med den offentlige myndighed gennem driftsaftalen. Modellen ses ofte på daginstitutionsområdet og på handicapområdet. Afknopning kendes f.eks. fra Sverige. Offentligt ansatte overtager deres tidligere arbejdsopgaver, som så udføres i deres eget private selskab. De ansatte bliver altså i stedet selvstændige iværksættere. Deres virksomhed kommer til at fungere på markedsvilkår - og kan sælge ydelser til kommunen, andre kommuner eller private på lige vilkår med andre virksomheder. Man kan forestille sig, at afknopning kan gennemføres med større eller mindre grad af offentlig støtte. Koncession bruges fortrinsvis ved bygge- og anlægsopgaver af f.eks. en bro. Det kendes også fra udvinding af olie og gas. Det offentlige lægger hele ansvaret over på en privat leverandør, som dermed bærer risikoen for arbejdet. Det gælder også den efterfølgende drift og vedligeholdelse. Den private part får normalt ikke betaling for arbejdet, men får til gengæld eneretten til at indkassere de efterfølgende indtægter fra anlægget. Koncession benyttes i dag udelukkende på det statslige område, f.eks. ved bygning af broer. Man kunne forvente, at koncessioner i fremtiden ville blive benyttet på det kommunale område i forbindelse med forsynings/ eller tjenesteydelsesopgaver.
Entreprise er den traditionelle ordning for offentlige anlægsopgaver. En offentlig bygherre indgår en kontrakt med en eller flere private. Grundlaget er et detaljeret udbudsmateriale og derefter en ligeså detaljeret kontrakt. Der er fokus på, at kontrakten opfyldes korrekt og til tiden. Hverken mere eller mindre. Udlicitering har på samme måde som entrepriseforhold fokus på en detaljeret kontrakt om en offentlig serviceydelse. Hvor entreprise typisk angår byggeri, bruges udlicitering ved andre serviceydelser. En kontrakt kunne f.eks. lyde på, at en skolegård skal fejes 2 gange ugentlig med fejemaskine og græsset klippes med en motorplæneklipper. Udliciteringer på alle områder skal som hovedregel udbydes, hvis projektets værdi overskrider en bestemt tærskelværdi. Partnering og driftpartnerskaber/servicepartnerskaber er i virkeligheden det samme som entreprise og udlicitering. Det offentlige får en privat virksomhed til at udføre et arbejde for sig. Imidlertid har erfaringer fra byggeriet vist, at det kan give en bedre kvalitet og økonomi, hvis man mentalt og kontraktsmæssigt ændrer sit synspunkt fra at være et kunde-sælger forhold til at være et fælles partnerskab. Tanken er, at partnerne kan drage nytte af hinandens forskellige kernekompetencer og know-how til gavn for både den private og offentlige part. Udbudsreglerne er ikke anderledes, men den offentlige part kan udnytte muligheden for en åben dialog med mulige leverandører tidligt i processen. Desuden vil udbudsmaterialet og kontrakten være formuleret anderledes. Der fokuseres på målet frem for, hvordan målet nås. Forenklet kan kontrakten lyde på, at skolegården og græsset skal holdes i en bestemt stand. Der er så op til den private virksomhed at afgøre hvordan, man vil opfylde målet. (Om man vil bruge motorplæneklipper eller håndskubber.) Offentlig Privat Partnerskab (OPP) er en metode til at håndtere større projekter om design, finansiering, byggeri, drift, vedligeholdelse og serviceydelser som én samlet opgave. Som ved de andre partnerskaber, er det målet, der er fokus på, og ikke hvordan det nås. Parterne har et fælles ansvar over for projektet i modsætning til traditionel udlicitering, hvor ansvaret er delt mellem parterne. Der skal f.eks. leveres et sygehus, som er i god stand gennem en årrække også ved kontraktsperiodens udløb. I forhold til økonomien i projektet kan OPP bygge på, at den offentlige og den private part deler både gevinster og risici ved samarbejdet. OPP vil primært kunne bruges i forbindelse med kombinerede byggeri- og driftsprojekter. Der er kun meget få danske erfaringer med OPP. Det skyldes, at der er store omkostninger til forbundet med at etablere samarbejdet (En tommelfingerregel siger, at projektet skal være på mere end 100 mio. kr. -
Erhvervs- og Byggestyrelsen er endda ved at opjustere anbefalingerne til projekter på 200 eller 300 mio. kr.) Man kan dog evt. samle flere byggerier under et projekt, for at nå op på en stor samlet projektsum. Det offentlige indgår typisk en aftale med et selskab, som er oprettet til lejligheden. Kontrakten løber for en meget lang årrække f.eks. 30 år. Selskabet består af en bank, som finansierer byggeriet, et entreprenørfirma, som planlægger og udfører byggeriet, og et driftsfirma, som står for den efterfølgende vedligeholdelse. Håndtering af skat og moms i OPP-projekter er i fokus. Skatteministeriet behandler i øjeblikket (foråret 2007) den moms- og skattemæssige håndtering af Projekt Rigsarkiv, som er det første statslige OPPprojekt. Det er usikkert, om dette spørgsmål vil spænde ben for fremtidige OPP-projekter. Dog har skatteministeren godkendt den momsmæssige behandling af et OPP om en skole i Trehøje Kommune (Ny Herning). Samlet udbud (OPP light) svarer til OPP men uden en privat finansiering. Den offentlige myndighed betaler selv for projektet fra start. Det skulle betyde, at modellen kan bruges til mindre projekter. Institutionelle partnerskaber: Joint ventures eller offentlige private selskaber. Stat, regioner og kommuner har mulighed for at danne aktieselskaber (A/S) sammen med private virksomheder. Der har været eksperimenteret med oprettelse af offentlig-private aktieselskaber indenfor flere områder. Baggrunden for at omlægge en kommunal virksomhed til et offentlig-privat aktieselskab er ofte et ønske om at få mere handlefrihed, end man har under rent kommunalt ejerskab. Det spiller også ind, at et offentlig-privat aktieselskab kan få stordriftsfordele og bedre konkurrencevilkår i forhold til private firmaer. Fra 1. januar 2007 er muligheden dog begrænset noget for kommuner og regioner ifølge en lov om kommuners og regioners erhvervsaktiviteter. Medarbejderforhold i offentlige private selskaber Medarbejdernes forhold afhænger af, om de er ansat inden for den offentlige forvaltning eller i en selvstændig (privat) juridisk enhed. En selvstændig juridisk enhed kan f.eks. være et (aktie)selskab, en selvejende institution eller en forening. En selvstændig (privat) juridisk enhed er ikke en del af den offentlige sektor. Og er derfor heller ikke automatisk forpligtet af de offentlige overenskomster. De kommunale tilsynsmyndigheder og kommunale lønningsnævn har heller ikke nogen kompetence, med mindre det er aftalt specifikt.
Særligt to forhold er interessante for medarbejderforholdene: 1. Der er som regel knyttet en aktionæroverenskomst til et offentlig-privat aktieselskab. I så fald kan den offentlige part i overenskomsten opstille en række spilleregler for driften af selskabet. Spillereglerne kan fx være, at selskabet skal følge de offentlige overenskomster, herunder KTOaftalerne om medbestemmelse. 2. Samtidig er selskabet pålagt de regler for medindflydelse, der gælder for aktieselskaber. I aktieselskaber, der har beskæftiget gennemsnitligt mindst 35 medarbejdere i de sidste tre år, har selskabets medarbejdere ret til at vælge et antal medlemmer til bestyrelsen. 3. Efaringer med OPP Serviceopgaver på Hørsholm Sygehus Sygehuset har i en kortere periode været organiseret som et selvstændigt resultatcenter. Sygehuset var ledet af en bestyrelse med reference til Økonomiudvalget i Frederiksborg Amt, mens sundhedsudvalget indgik en intern kontrakt med sygehuset om levering af sygehusydelser. Sygehuset indgik en samarbejdsaftale med ISS om drift af alle servicefunktioner (rengøring, portørtjeneste, ejendomsdrift samt køkken og kantine). Aftalen betød også, at ISS skulle deltage som sparringspartner i den strategiske udvikling af hospitalet. Selve udliciteringsaftalen indeholdt en klausul om, at et eventuelt overskud af driften på serviceområdet skulle deles mellem kontraktparterne. Medarbejderne blev ved overdragelsen sikret samme løn- og ansættelsesvilkår som i det offentlige i hele kontraktperioden. Udover sikringen af løn- og ansættelsesvilkår, blev området også repræsenteret i Sygehusets medbestemmelsesudvalg. Offentlig-privat selskab i Sønderjyllands Amt Sønderjyllands Amt var formentlig det amt i Danmark, som havde den største grad af offentlig privat samarbejde på sygehusområdet. Et eksempel er Aaabenraa Sygehus. Aabenaa Sygehus var indtil 2003 en selvejende institution Den særlige konstruktion blev etableret i 1992 da sygehuset blev bygget. Sygehuset blev etableret med en ejer-fond og en bestyrelse med amtets sundhedsdirektør som formand. Hvert år indgik sygehuset en driftsaftale med amtet om levering af sygehusydelser. Samtidig udliciterede sygehuset en række opgaver, herunder serviceopgaver samt undersøgelsesopgaver som blev udført på en privat ejet MR-scanner. Sygehuset indgik i det frie sygehusvalg, men der blev også leveret ydelser til private fra sygehuset, bl.a. via det private selskab, der drev MR-scanneren. Grundet konstruktionen med ejer-fonden har parterne i samarbejdet til gengæld ikke kunnet trække penge ud af sygehuset (udover det eventuelle overskud, den private partner fik ved levering af serviceydelser efter særskilt kontrakt med sygehuset). Da amtet i 2003 overtog sygehuset fortsatte de udliciterede opgaver i privat regi.
I forhold til MR-scanneren har der været en del debat om sammenfald af interesser mellem sygehusledelsen og den virksomhed, der driver scanneren. I debatten har også været fremført, at modellen med udlicitering af denne opgave har givet øget kapacitetsudnyttelse, da det i modsætning til amtets egne scannere har været muligt at udnytte den i langt flere timer pr. uge også udover normal arbejdstid: Der var indgået en særlig overenskomst med Dansk Sygeplejeråd, der bl.a. gjorde det muligt at have afdelingen i drift 70 timer ugentligt med aften- og weekend-åbent. Ifølge dagbladet Jydske Vestkysten var prisen pr. scanning til gengæld 27% dyrere på den private scanner i forhold til de øvrige, offentligt ejede scannere i amtet. Funktionskontrakt i Holbæk kommune En af de udbredte former for offentlig-privat samarbejde er funktionskontrakter på vejområdet. Med funktionskontrakter stiller kommunen krav om vejenes funktionsegenskaber, dvs. krav til vejenes standard. Entreprenørerne kan herefter frit vælge, hvilket materiale og hvilken metode de vil anvende. Funktionskontrakter strækker sig typisk over en periode på 14 15 år. Holbæk Kommune har indgået en 15-årig kontrakt med Colas Danmark A/S fra 1. juni 2003 til 31. maj 2018. Aftalen er udformet således, at Colas Danmark A/S hvert år får et fast beløb og planlægger i samarbejde med kommunen, hvilke veje der skal have ny belægning de kommende år. Baggrunden for at indføre funktionskontrakter på vejområdet var manglende penge i budgettet til vejvedligeholdelse Partneringaftale i Søllerød kommune Sammenlignet med en funktionskontrakt er partneringaftalen kendetegnet ved en højere grad af samarbejde mellem kommunen og den private leverandører i kontraktperioden. Søllerød Kommune indgik i 2003 en partneringsaftale om asfaltbelægning. Aftalen blev indgået med firmaet NCC. Der var tale om en 4-årig aftale, men med mulighed for forlængelse op til 16 år. Vejdirektoratet indgik som tredje part i samarbejdet. Deres opgave bestod i overvågning og kontrol af kontraktaftalen. Offentlig-privat selskab i Nykøbing-Falster Nykøbing-Falster Kommune og ISS etablerede sammen aktieselskabet Fjordkøkkenet A/S. Aktieselskabet varetog leveringen af kostforplejningen i kommunen. Etableringen af selskabet byggede på udleje af bygninger og apparatur fra kommunen samt overtagelse af alle de nuværende medarbejdere på uændrede vilkår.
Kontrakten mellem selskabet og kommunen havde som udgangspunkt et bestemt antal kunder. Hvis kundegrundlaget svigtede, havde Fjordkøkkenet ret til at holde sig skadesløs. Beskrivelse af selskabet indgår i rapport fra KPMG: Offentlig-private selskaber. En Evaluering af selskaberne under lov nr. 384 (8. oktober 2003) OPP-light i Galten Kommune Galten Kommune har indgået et offentlig-privat samarbejde om finansiering og drift af et nyt rensningsanlæg. Samarbejdet er indgået med ingeniørfirmaet EnviDAN. Kommunen indskød 55 procent og EnviDAN 45 procent af det beløb, som rensningsanlægget vil koste. De penge, som EnviDAN indskød i rensningsanlægget, skal kommunen forrente og afdrage over ti år. EnviDAN står for driften de to første år. OPP i Trehøje kommune (Ny Herning) Trehøje Kommune har bygget Vilbjerg Skole som Danmarks første rigtige OPP-projekt. Skolen blev indviet i slutningen af 2006. Der er oprettet et OPP-selskab af kommunen som bygherre, et entreprenørfirma som har bygget skolen, en bank som finansierer byggeriet og et ejendomsselskab, som skal vedligeholde skolen. Kontrakten med kommunen løber i 30 år, hvor selskabet skal bygge, drive og vedligeholde skolens fysiske rammer. Det er fortsat kommunen, der driver selve undervisningsaktiviteterne. Forberedelsestiden har været på 12 måneder fra beslutning til byggestart, hvilket er hurtigt for et OPPprojekt. Der har været usikkerhed om, hvilke momsregler, der vil gælde for projektet. Men nu har selskabet fået en godkendelse fra Skat om, at man kan fradrage moms, hvis selskabet lever op til en række betingelser. Operaen OPP via sponsorat? A.P. Møller og Hustru Christine Mc-Kinney Møllers fond til almene formål donerede et operahus til det danske folk. Prisen for opførelsen af operaen var 2,5 mia. kr. Operaen blev overdraget til den danske stat efter færdiggørelsen af byggeriet, den 1. oktober 2004. Det Kongelige Teater står herefter for såvel ansvar som finansiering af driften, men med en række klausuler fra den private sponsors side. Sund og Bælt privat finansiering af koncession med offentlige garantier Sund og Bælt varetager som moderselskab den overordnede styring af aktiviteterne i de 100% ejede datterselskaber: A/S Storebælt, A/S Øresund.
Sund og Bælt er samtidig det operative driftsselskab for både A/S Storebælt og A/S Øresund, og træffer derfor alle beslutninger vedrørende de to datterselskaber. Finansforvaltningen i relation til de to datterselskaber varetages sammen med Øresundsbro Konsortiet. Øresundsbro Konsortiets moderselskaber er danske A/S Øresund, og svenske Svedab. Både Storebæltsforbindelsen og Øresundsforbindelsen er bygget for lånte penge. Lånene er optaget på det danske og internationale kapitalmarked. Den danske stat garanterer for lånene til anlægget på Storebælt og til Øresund landanlæg. Den danske og svenske stat garanterer solidarisk for lånene til anlægget på Øresund mellem den danske og svenske kyst. Statsgarantien giver en høj kreditvurdering og sikrer fordelagtige vilkår. Anlægssummerne for hhv. Storebælt, Øresund Landanlæg og Øresundsbroen var: 21,4 mia. kr., 5,4 mia. kr. og 14,8 mia. kr. Anlægssummerne for broernes vedkommende betales tilbage af brugerne dvs. bilister og Banedanmark. Anlægssummen for Øresund Landanlæg betales tilbage ved hjælp af et årligt vederlag fra Banedanmark og ved udbyttebetaling fra Øresundsbro Konsortiet. Alle medarbejdere er ansat i Sund og Bælt. (www.sundogbaelt.dk) 4. Fordele og ulemper ved partnerskaber OPP og andre former for partnerskaber byder på både fordele og ulemper for både borgere og medarbejdere. I det følgende er nogle af disse skitseret: Fordele Sammentænkning af anlæg og drift. Den oplagte fordel ved OPP/OPS er, at projektet tænkes mere i helheder. Det betyder at driften kan tænkes ind i anlægget. Derfor vil selve anlægget isoleret set ikke skulle være bedst og billigst, men bedst og billigst, når der samtidig tages hensyn til driften. Det klassiske eksempel er, at der i valg af materiale og indretning af en bygning tænkes på rengøring og vedligehold. Sammentænkningen af anlæg, drift og vedligehold kan fremme miljøaspekter, både i forhold til arbejdsmiljø og ydre miljø. Projekter, der kun fokuserer på en begrænset del af det samlede projekt
livsforløb, risikerer let ud fra en økonomisk tankegang at sende miljøregningen videre. En mere samlet tænkning omkring etablering af et projekt øger muligheden for, at miljømæssige konsekvenser tænkes ind i regnskabet. Specielt i relation til arbejdsmiljø kan en samlet og langsigtet tænkning være nødvendig, så arbejdspladserne indrettes også med henblik på at undgå nedslidning og erstatningskrævende skader på medarbejderne. Da finansiering indgår i OPP vil der være mulighed for, at projekter, der i rent offentligt regi ikke kunne blive til noget, kan etableres via OPP. Den offentlig økonomi er i de senere år blevet styret stramt og er derfor presset. Det har specielt låst kommunernes handlingsfrihed og givet dem besvær med at kunne finansiere nye projekter. Med en finansiering via den private part i et OPP reduceres dette problem. Det fjernes dog ikke helt, fordi der er hensynet til Låne- og deponeringsreglerne, der stadig vil binde kommunerne til ikke at igangsætte for mange nye projekter, der binder kommunerne mange år ud i fremtiden. Medarbejderne kan også få fordele af, at der bliver mulighed for i kommuner og regioner at igangsætte nye projekter. Projekter der ellers ikke kunne være blevet sat i værk kan realiseres og bidrage til nye arbejdspladser. Derudover kan nye projekter, der evt. ikke bidrager med nye arbejdspladser alligevel give mulighed for kvalitetsudvikling, hvis rammerne for og organiseringen af arbejdet kan forbedres. Et eksempel kunne være bygningen af en ny skole, hvor indretningen af lokalerne langt nemmere kan støtte nye undervisningsformer. Den tilsvarende argumentation gør sig gældende for borgernes fordele ved at projekter gennemføres, som eller ikke ville kunne gennemføres. Muligheden for kvalitetsudvikling er naturligvis også et borger/bruger behov. Endelig kan man sige, at med OPP kan den offentlige og den private part koncentrere hver deres indsats, hvor de har de bedste og mest konkurrencedygtige kompetencer og fastsætte en hensigtsmæssig opgave og ansvarsdeling. Det kan bl.a. forhindre, at et samarbejde med private giver mulighed for den offentlige partners ansvarsforflygtigelse. Eksempelvis vil et partnerskab kunne fastholde den offentlige partners (med)ansvar for forholdene på arbejdspladserne Også ved 2. eller 3. gangkontrakter. Ulemper Den lange bindingsperiode. Det offentlige binder sig for en meget lang periode, fordi OPP-projekter definitionsmæssigt er af en type, der kræver lang horisont. Det gør det sværere for det offentlige at tilpasse sig de politiske ønsker til den offentlige sektors udvikling og kvalitetsniveau, når de politiske ønsker ændrer sig. I en ekstrem situation kan man risikere, at det politiske arbejde i en kommune eller
region består i at administrere og håndtere kontaktfornyelser uden mulighed for at påvirke omfang og niveau for velfærdsydelserne. Den lange bindingsperiode indeholder også fordele. Set fra et medarbejdersynspunkt vil der være mindre usikkerhed om ansættelsesforhold, når man ved, at der er tale om et projekt, der løber i lang tid, frem for den usikkerhed som kortvarige projekter giver i form af hyppige skift af arbejdsgiver (offentlig eller privat part) mv. Denne fordel afhænger dog af, om partnerskabet giver fri adgang til at inddrage underleverandører med en kortere kontraktperiode. I det tilfælde kan fordelene med de lange kontrakter helt forsvinde. Demokrati. Der er forskel i de to sektorers tilgang til et projekt. Hvor den private sektor naturligvis udelukkende har en profittilgang, har den offentlige sektor varetagelsen af demokratiet og borgerservice som indgang. Den praktiske udformning af projekterne skal kunne håndtere en balancegang mellem de to, for ikke at demokratiet og borgernes indflydelse skal lide tab. Særligt kan kvalitetsstyringen vanskeliggøres ved, at der ikke længere er en direkte (demokratisk) kobling mellem brugere, borgere og den offentlige myndighed, der har ansvaret for opgaven. Det er problematisk, hvis kvalitetsstyring og -sikring er uklart eller usikkert fastlagt i partnerskabsmodellen, og/eller hvis der ikke er systematisk resultatmåling og -opfølgning. Der mangler oftest i dag en systematisk evaluering og kvalitetsopfølgning, der gør det muligt at vurdere, hvordan kvaliteten har udviklet sig efter indgåelsen af en partnerskabsaftale. Endelig giver partnerskaber en særlig udfordring for samarbejdet om udvikling af ydelserne. En fælles indsats kan ende i en ensidig placering af adgang og rettigheder til ny viden hos den private partner med heraf manglende nyttiggørelse af den viden, der er oparbejdet. Disse og andre samarbejdsproblemer kan forstærkes af, at den offentlige partner ofte ikke har de fornødne ledelsesmæssige og faglige kompetencer til at kunne indgå i et samarbejde på privatretlige præmisser. Skatteregler/momsregler har vist sig at være et problem. Et OPP projekt bør ikke være afhængig af gunstige skatteregler. I sidste ende vil det alligevel i et eller andet omfang være det offentlige, der er medfinansiér af projekterne via formindsket skatte/momsindbetalinger. Den private finansiering vil målt i direkte låneomkostninger være dyrere end en offentlig finansiering. De private partnere kan ikke selv få lån til en rente, der er lige så lav, som den en offentlig myndighed kan låne til. Med til billedet hører dog, at en offentlige myndighed påtager sig en del af den usikkerhed, som den private partner indregner i renten når man låner til private. Sagt med andre ord, vil en del af
usikkerheden og risikoen i projektet blive væltet over på skatteyderne ved en offentlig finansiering. Samlet kan en offentlig finansiering meget vel alligevel være den billigste finansieringsform - også på langt sigt. Det skyldes, at den offentlige myndighed kun behøver at medtage de faktiske udsving i skattegarantien og ikke behovet for at dække sig ind i forhold til fremtidige MULIGE udsving. Politiske ønsker og erhvervslivets ønsker om at fremme den private sektors deltagelse i den offentlige sektors opgaver har givet et pres for at ændre lovgivning og regler på forskellige punkter for at gøre gennemførslen af projekterne lettere. Generelt er det en ulempe, hvis OPP-projekter ikke kan stå på egne ben, men kræver regel- og lovændringer. OPP-projekter bør således ikke få karakter af erhvervsstøtte. Det vil betyde, at der reelt bliver færre penge til at få udført den offentlige service. Medarbejdere kommer i en usikker situation, fordi deres forhold kan ændre sig drastisk, fx ved overgang til en ny arbejdsgiver eller ved at de mister deres beskæftigelse. Borgernes forhold og indflydelsesmulighed ændres, og der sker et skifte for dem ved at gå fra at være borgere med pligter og rettigheder til at være brugere, hvor økonomisk formåen og forbrugsvalg kommer mere i centrum. Ved offentlig-private projekter vil der være potentielt store transaktionsomkostninger, som det kan være svært at placere rigtig i de omkostningsberegninger, der ligger til grundlag for vurdering, om projektet er rentabelt 5. Anbefalinger om OPP I det følgende er en række anbefalinger vedr. anvendelsen af nye partnerskabsmodeller, herunder særligt OPP: Det er ikke intensionen, at anbefalingerne skal forholde sig til, om det er en fordel eller ej at anvende OPP, men skal derimod forholde sig til situationerne, hvor OPP er valgt eller på vej til at blive valgt som en løsning for varetagelsen af en offentlig opgave. Anbefalingerne er desuden lavet på baggrund af en forudsætning om, at målet for opgavevaretagelsen dels er at yde god offentlig service, dels at skabe en god arbejdsplads. Anbefaling om kontraktperiodens længde Undgå korte kontraktperioder. Hver gang en kontrakt skal fornyes, skabes der usikkerhed både i forhold til at yde god offentlig service og til skabelse/fastholdelse af en god arbejdsplads
Selv om lange kontraktperioder er med til at skabe ro og sikkerhed omkring produktionen af serviceydelsen, må kontraktperioderne dog ikke være så lange, at det hæmmer fleksibiliteten i opgavevaretagelsen og muligheden for fornyelse. Kontraktperiodens længde skal tilpasses, så der kan opnås en rimelig ansvarsfordeling mellem den offentlige og den private part i OPP et. Alt andet lige vil korte kontraktperioder reducere den private parts ansvar, mens for lange kontraktperioder vil reducere den offentlige parts ansvar. Anbefaling om medbestemmelse og medindflydelse Medarbejderne skal inddrages i alle faser i forbindelse med opgavevaretagelse via et OPP. Både i forbindelse med beslutningen om at opgaven skal løseses i et OPP, under processen med at etablere OPP et og i den senere driftsfase. Udgangspunktet for medbestemmelsen og medindflydelsen er både målsætningen om at skabe en god arbejdsplads og målsætningen om at yde god offentlig service, hvor medarbejdernes faglighed og professionalisme kan yde væsentlige bidrag til at nå målet og konkrete bidrag til hvordan partnerskabet skal udformes. Anbefalinger vedr. finansiering Finansieringen af et offentligt-privat partnerskab skal ikke baseres på, at der via skatteregler eller moms- og afgiftsregler reelt er tale om offentlig subsidiering af den private part. Det bør i hvert tilfælde overvejes nøje hvor finansieringen af partnerskabet placeres, så den reelt billigste finansiering opnås. Anbefalinger vedr. offentligt medansvar Det er væsentligt, at den offentlige part påtager sig ansvar for leveringen af serviceydelsen og dermed også for at sikre, at den private leverandørs medarbejdere har anstændige og rimelige løn- og arbejdsvilkår, også ved længere samarbejder og ved 2. gangs udbud. Den offentlige part må tage ansvar for, at imødegå den usikkerhed om arbejdsplads og arbejdsvilkår som planer om OPP betyder for de ansatte medarbejdere indenfor det berørte område. Det bør ske ved at give garantier mod forringelser. Offentlig-privat samarbejde giver mulighed for øget fokusering på miljø herunder ikke mindst arbejdsmiljø hvorfor den offentlige part må tage medansvar for både arbejdsmiljø og øvrigt miljø. Anbefalinger om kvalitetsudvikling Den offentlige part bør sikre sig, at der i aftalen er rum til og fokus på, at der løbende skal ske en kvalitetsudvikling af den offentlige serviceydelse. Den offentlige part bør samtidig sikre sig, at både brugere og medarbejdere inddrages i den løbende kvalitetsudvikling, så deres behov og faglighed kan blive en drivkraft i den løbende kvalitetsudvikling. Den offentlige part bør have adgang til den viden, der opsamles og udvikles i partnerskabet, også efter samarbejdet er ophørt. Anbefalinger om kompetence
Det skal sikres, at der i hele forløbet beslutning, proces og drift fokuseres på mulighederne for udvikling af medarbejdernes kompetencer, både i forhold til den løbende kvalitetsudvikling og i forhold til forudsætningerne om at yde god offentlig service og skabe en god arbejdsplads. Det skal sikres, at de ansvarlige nøglemedarbejdere og -ledere i den offentlige sektor har de fornødne kompetencer til at indgå i et partnerskab på privatretlige præmisser.