Stats forfatnings ret 5. udgave Peter Germer Jurist- og Økonomforbundets Forlag
Statsforfatningsret
Peter Germer Statsforfatningsret Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2012
Peter Germer Statsforfatningsret 5. udgave, 1. oplag 2012 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Bo Helsted Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Jysk Bogbind, Holstebro Printed in Denmark 2012 ISBN 978-87-574-2265-8 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Gothersgade 137 1123 København K Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 e-mail: forlag@djoef.dk www.djoef-forlag.dk
Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Forord... 11 Kapitel 1. Magtadskillelseslæren... 13 I. Tredelingen i grundlovens 3... 13 II. Afvigelser fra magtadskillelsesidealet... 14 III. Rangforholdet mellem de øverste statsorganer... 17 IV. Den retlige trinfølge... 21 V. Retspraksis vedrørende grundlovens 3... 25 Kapitel 2. Regeringen... 35 I. Indledning... 35 II. Udøvende magt og regeringsprærogativer... 38 III. Kontrasignaturreglen... 42 IV. Udnævnelse af ministre... 43 V. Regeringsdannelsen... 44 VI. Forretningernes fordeling mellem ministrene... 48 VII. Mistillid til ministrene... 50 VIII. Ministrenes retlige ansvar... 52 IX. Statsråd og ministerråd... 59 Kapitel 3. Folketinget... 63 I. Indledning... 63 II. Grundlovens valgretsbetingelser... 63 III. Valgbarhed... 65 IV. Valgsystemet... 68 V. Afgørelser om gyldigheden af valg og fortabelse af valgbarhed... 69 VI. Mandaternes varighed... 71 VII. Folketingets organisation og virksomhed... 72 VIII. Den parlamentariske immunitet... 77 A. Beskyttelse mod strafforfølgning og frihedsberøvelse... 77 B. Den parlamentariske ytringsfrihed... 79 5
Indholdsfortegnelse Kapitel 4. Lovgivning... 83 I. Lovgivningsorganet... 83 II. Lovgivningsprocessen... 84 A. Lovgivningsinitiativet... 86 B. Lovforslags behandling i Folketinget... 87 C. Udsættelse af tredje behandling... 90 D. Stadfæstelse... 92 III. Lovgivningskompetencen... 95 IV. Lovgivningsmagtens enekompetence... 102 V. Delegation af lovgivningskompetence... 103 A. Begrænsninger i henhold til grundlovens 3... 104 B. Begrænsninger i henhold til specielle grundlovsbestemmelser... 105 1. De forskellige kategorier af grundlovsbestemmelser... 106 2. Nærmere om grundlovens 43, 1. led... 106 3. Foreløbige bemærkninger om grundlovens 61, 1. pkt.... 111 C. Derogationsbemyndigelser... 112 D. Delegation til private... 112 Kapitel 5. Anordninger... 115 I. Indledning... 115 II. Den selvstændige anordningsmyndighed... 118 III. Gennemførelsesanordninger og fuldmagtsanordninger... 120 IV. Anordningers tilblivelse... 122 V. Bemyndigelsens indholdsmæssige rækkevidde... 126 VI. Intertemporale problemer... 130 VII. Domstolsprøvelse af anordninger... 132 Kapitel 6. Kundgørelse og ikrafttræden... 137 I. Kundgørelse af love og anordninger... 137 II. Ikrafttrædelsestidspunktet i almindelighed... 143 III. Tilbagevirkende kraft... 148 A. Principper og grundbegreber... 148 B. Tilbagevirkende kraft i materiel henseende... 157 C. Tilbagevirkende kraft i formel henseende... 162 IV. Ukendskab og særviden... 167 Kapitel 7. Folkeafstemning... 171 I. Indledning... 171 II. Mindretalsbeskyttelsen i grundlovens 42... 175 6
Indholdsfortegnelse Kapitel 8. Statsbudgettet... 181 I. Indledning... 181 II. Finanslovens indhold og tidsmæssige begrænsning... 183 III. Finanslovforslagets opbygning... 186 IV. Finanslovens tilblivelse... 188 V. Dispositioner i henhold til finanslovens bevillinger... 189 VI. Nye og ændrede dispositioner i finansårets løb... 190 VII. Retsgrundlaget for skatternes opkrævning... 193 Kapitel 9. Domstolene... 197 I. Domstolenes grundlovsbestemte sagområde... 197 II. Domstolenes uafhængighed... 202 A. Den organisatoriske uafhængighed... 202 B. Den funktionelle uafhængighed... 204 C. Den personlige uafhængighed... 206 Kapitel 10. Domstolsprøvelse af loves grundlovsmæssighed... 215 I. Domstolsprøvelse af loves formelle grundlovsmæssighed... 216 II. Domstolsprøvelse af loves materielle grundlovsmæssighed... 219 III. Domstolsprøvelsens intensitet... 224 IV. Procesforudsætninger... 232 Kapitel 11. Internationale anliggender... 243 I. Indledning... 243 II. Den umiddelbare kompetence... 244 III. Folketingets samtykke til udenrigspolitiske dispositioner... 247 IV. Det Udenrigspolitiske Nævn... 251 V. Suverænitetsafgivelse... 252 Kapitel 12. Frihedsberøvelse... 259 I. Indledning... 259 II. Kravet om kvalificeret hjemmel... 263 III. Anholdelse og fængsling... 268 IV. Frihedsberøvelse uden for strafferetsplejen... 271 Kapitel 13. Boligens ukrænkelighed... 275 I. Grundlovsbeskyttelsens rækkevidde... 275 II. Den materielle hjemmel... 280 III. Indgreb uden forudgående retskendelse... 282 7
Indholdsfortegnelse Kapitel 14. Ekspropriation... 285 I. Indledning... 285 II. De beskyttede rettigheder... 286 III. De beskyttede retssubjekter... 290 IV. Ekspropriationsbegrebet... 291 V. Ekspropriationsbetingelserne... 307 A. Almenvellet... 307 B. Hjemmelskravet... 309 C. Fuldstændig erstatning... 310 VI. Mindretalsbeskyttelsen... 316 VII. Domstolsprøvelse af administrative ekspropriationsafgørelser... 320 Kapitel 15. Erhvervsfrihed... 339 Kapitel 16. Ret til arbejde og offentlig hjælp... 345 I. Retten til arbejde... 345 II. Retten til hjælp fra det offentlige... 348 Kapitel 17. Undervisningsfrihed... 359 I. Retten til fri undervisning i folkeskolen... 360 II. Skolefriheden... 363 Kapitel 18. Ytringsfrihed... 367 I. Formel og materiel ytringsfrihed... 367 II. Nærmere om censur og andre forebyggende forholdsregler... 378 III. De beskyttede medier... 381 IV. De beskyttede personer... 386 Kapitel 19. Foreningsfrihed... 393 I. Den formelle foreningsfrihed... 393 II. Den materielle foreningsfrihed... 395 III. De beskyttede personer... 398 IV. Opløsning og forbud... 399 V. Negativ foreningsfrihed... 400 8
Indholdsfortegnelse Kapitel 20. Forsamlingsfrihed... 407 I. Indledning... 407 II. De beskyttede personer... 412 III. Formel og materiel forsamlingsfrihed... 412 IV. Politiets ret til at overvære offentlige forsamlinger... 415 V. Forbud mod farlige forsamlinger... 416 Litteraturforkortelser m.v.... 419 Register over grundlovsparagraffer... 425 Domsregister... 427 Sagregister... 431 9
Forord Forord Forord Denne fremstilling af dansk statsforfatningsret er bereg net på at skul le anvendes som lærebog for juridiske universi tetsstuderende. Det er sa mtidig en retsvidenskabelig udredning med et bredere sigte. Fremstillingen er en ajou rføring af Statsforfatningsret, 4. udgave, der udkom i 2007. Den nye udgave er udarbejdet efter stort set samme retningslinjer som de fire tidligere udgaver. Der er løbende henvist til d e to grundlæggende statsretsværker fra tiden efter grundlovsændringen i 1953: Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954, og Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, bind I & II, 3. udgave, 1980. Der er også systematisk henvist til Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave, 1973. Disse tre professorer var deltagere i grundlovsændringsprocessen i 1953. Poul Andersen blev af statsministeren beskikket som tilforordnet ved forfatningskommissionen som særligt sagkyndig, og på kommissionens første møde blev det vedtaget, at også Alf Ross skulle tiltræde kommissionen som sagkyndig. Max Sørensen afgav et responsu m om internationale anliggender, der blev optrykt som bilag til forfatningskommissionens betænkning. Der er flere steder, om end ikke gennemgående, henvist til Henrik Zahles 3-binds værk om forfatningsret, 3. udgav e, 2001 og 20 03. Derimod er der kun i begrænset omfang henvist til den af Henrik Zahl e redigerede grundlovskommentar, 2. udgave, 2006, idet b idragene i denn e fremstilling er af svingende kvalitet. Jens Peter Christensens afhandling om Højesteret og statsmagten i jubilæumsbogen»højesteret 350 år«er omtalt flere steder, medens der kun et enkelt sted er h envist til hans tidligere afha ndling om domstolenes rolle som den tredje statsmagt, der var et bidrag til den danske magtudredning. Fuldstændige henvisninger til de fre mstillinger, der er a ngivet i forkortet form i fodnoterne, findes i listen over litteraturforko rtelser m.v. bagest i bogen. Manuskriptet er afleveret til trykning den 15. juni 2012. P. G. 11
KAPITEL 1 Magtadskillelseslæren Kapitel 1. Magtadskillelseslæren I. Tredelingen i grundlovens 3 I. Tredelingen i grundlovens 3 I grundlovens 3 siges det, at den lovgivende magt er hos kongen og Folketinget i forening, den udøvende magt er hos kongen, og den dømmende magt er hos domstolene. 1 Der opstilles en tredeling af de forfatningsretlige funktioner, og de tre funktioner fordeles på forskellige organer. Bestemmelserne i grundlovens 3, der b ygger på den klassiske magtadskillelseslære, 2 angiver ikke blot en arbej dsdeling, men fastlægger o gså et fundamentalt forfatningsretligt princip. 3 Grundtanken bag den klassi ske magtadskillelseslære er, at d er ved opdelingen af de forfatningsretlige funktioner skal skabes en sty reform med magtbalance mellem de øverste statsorganer, som kan beskytte borgerne mod vilkårlige indgreb, i modsætning til den totalitære stat, hvor magtkoncentrationen udgør en stående trussel mod borgernes retssikkerhed. 1. At anvendelsen af udtrykket»kongen«i grundlovens 3 og andre af grundlovens bestemmelser, hvor udtrykket forekommer, ikke betyder, at kongen (eller den regerende dronning) har personlige beføjelser, gøres der rede for nedenfor i kapitel 2 og kapitel 11, afsnit II. Det forudsættes bekendt alle de steder, hvor der i det følgende her i kapi - tel 1 tales om»kongen«. At udtrykket»kongen«i grundloven også omfatter den regerende dronning, omtales nedenfor s. 35 med note 1. 2. Det er en forenkling, når der her og i det følgende tales om»den klassiske magtadskillelseslære«. Ideen om magtadskillelse, der har rødder langt tilbage i tiden, havde i det 17. og 18. århundrede fundet mange forskellige udformninger. Se herom Maurice J.C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers, 2. udg., 1998, s. 1-106. Bestemmelserne i 3 i grundloven af 1953 kan føres tilbage til 2 i grundloven af 1849, der hovedsagelig byggede på bestemmelserne i art. 26-30 i den belgiske forfatning af 1831. 3. Jf. Ross, Statsretlige studier, s. 23, og Ross I, s. 204. 13
Kapitel 1. Magtadskillelseslæren Der er tradition for, at danske forfatningsretlige fre mstillinger omtaler Montesquieus magtadskillelseslære. 4 Det er en tradition, som uden skade kan brydes. Montesquieus værker kan have stor idehistorisk interesse, men hans mangetydige synspunkter vedrørende magtadskillelse, der til en vis gra d var præget af hans position som adelsmand i syttenhundredtallets Frankrig, kan ikke bruges som fortolkningsbidrag til den danske grundlovs 3. II. Afvigelser fra magtadskillelsesidealet II. Afvigelser fra magtadskillelsesidealet Magtadskillelsesprincippet er ikke gennemført konsekvent i nogen forfatning. 5 Både de skrevne forfatninger og de forfatningsretlige realiteter afviger væsentligt fra magtadskillelseslærens idealbillede. For Danmarks vedkommende kræver det ikke større forfatningsretlig indsigt at finde ud af, at grundlovens kompetencefordeling ikke fuldt ud opfylder de klassiske krav. Traditionelt defineres lovgivning so m fastsættelse af generelle retsregler, udøvende magt defineres som konkret anvendelse af retsregler i fo rhold til den enkelte borger, og dømmende magt defineres som afgørelse af retstvister og pålæggelse af straf. 6 Det er ikke eksakte definitioner, men løse angivelser af, hvad de pågældende funktioner går ud på. 7 Ifølge det kl assiske magtadskillelsesprincip skulle lovgivningsm agten fastsætte generelle retsregler, konkret anvendelse af retsregler i forhold til den enkelte borger skulle være overladt til regeringen, og det skulle være domstolenes opgave at afgøre retstvister og pålægge straf. I praksis gennembrydes dette klassiske magtadskillelsesprincip i flere henseender. De fleste danske love har karakter af generelle retsregler, men grundloven udelukker ikke, at der fastsættes lovbestemm elser af k onkret indhold, og i 4. Se Poul Andersen, s. 97, s. 306, s. 536 og s. 565; Ross I, s. 198-202, s. 236 og s. 809; Max Sørensen, s. 166-167, s. 272 og s. 294. 5. Jf. Poul Andersen, s. 98. Se om forskellige former for magtadskillelse i nyere forfatningssystemer, Bruce Ackerman, The New Separation of Powers, Harvard Law Review, Vol. 113, 2000, s. 633-729. 6. Jf. Max Sørensen, s. 168. Se også Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 3. udg., 1956, s. 1-3, me d henvisninger til Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954. I Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 4. og 5. udg., s. 1-3, er n ote 2-4 med henvisningerne til Poul Andersens statsforfatningsret udeladt, og i stedet er de r på side 1 indsat en ny note 1, hvori der henvises til Alf Ross statsforfatningsret. 7. Alf Ross behandler de gængse definitioner, som om der var tale om eksakte grundbegreber, og hans kritik af de n traditionelle lære er derfor ikke rammende. Se Ross, Statsretlige studier, s. 23-70, og Ross I, s. 197-240. 14