Område: Økonomi Udarbejdet af: Christian Lehmann Afdeling: Økonomisk Sekretariat E-mail: Christian.Lehmann@regionsyddanmark.dk Journal nr.: 07/21300 Telefon: 76631656 Dato: 16. april 2008 Oplæg til styringsprincipper/spilleregler ved overgang til omkostningsbevillinger på sundhedsområdet 1. Indledning Områderne Social og specialundervisning, Regional Udvikling samt Fælles formål og administration er omfattet af omkostningsbaserede bevillingsprincipper. Fra 2009 overgår også Sundhedsområdet til omkostningsbaserede bevillinger, jf. de seneste aftaler om regionernes økonomi. Af udvalgets kommissorium fremgår, at udvalget skal understøtte udarbejdelse af konkrete forslag vedr. indførelse af omkostningsbaserede bevillinger på sundhedsområdet. Udvalget fik den 27. februar 2008 en introduktion til omkostningsbaserede bevillinger og drøftede på baggrund heraf de mulige konsekvenser ved overgangen hertil på sundhedsområdet. Ifølge tidsplan for udvalgets arbejde drøftes styringsprincipper/spilleregler ved overgang til omkostningsbevillinger på sundhedsområdet på mødet den 23. april 2008. Afsnit 2 indeholder en kort introduktion til forskellen mellem udgifts- og omkostningsbevillinger, formål med overgang til omkostningsprincipper, principielle trin i forbindelse hermed m.v., jf. introduktionen på mødet den 27. februar 2008. Målsætninger for Region Syddanmarks overgang til omkostningsbaserede bevillinger på sundhedsområdet er beskrevet i afsnit 3. Afsnit 4 indeholder oplæg vedr. styringsprincipper og spilleregler. 2. Kort om omkostningsbevillinger 2.1 Forskel mellem udgifts- og omkostningsbevillinger Forskellen mellem udgifts- og omkostningsbevillinger drejer sig først og fremmest om periodisering. Udgiftsprincippet betyder således, at udgifter fuldt ud belaster regnskabet i det år, hvor de afholdes. Det betyder f.eks., at investeringer i bygninger og apparatur belaster budget og regnskab i det år, udgifterne betales, at udgifter til lageropbygning belaster budget og regnskab i opbygningsåret, og at udgifter til feriepenge og tjenestemandspension belaster budget og regnskab i året, hvor udgifterne afholdes. Modsvarende indebærer omkostningsprincippet bl.a., at budget og regnskab alene belastes af den nedslidning/værdiforringelse af aktiver i form af bygninger og apparatur o.lign., der finder sted i regnskabsåret,
at at budget og regnskab alene belastes med forbrug af varelagre, og feriepenge og tjenestemandspensioner belaster budget og regnskab i optjeningsåret. Som konsekvens bliver der i det omkostningsbaserede system større, tidsmæssig afstand mellem på den ene side betalingstidspunkt og bevillings-/budget- samt regnskabsbelastning på den anden. Omkostninger afspejler således udgifter over tid. Forskellene er illustreret i nedenstående oversigt: Hvornår og hvordan belastes budget og regnskab? Investeringer i bygninger og apparatur Udgiftsbaseret Fuld udgift i anskaffelsesåret Omkostningsbaseret Alene med nedslidning/værdiforringelse af aktivet i året Varelagre Fuld udgift i opbygningsåret Alene med forbrug af varelagret i året Feriepenge og tjenestemandspensioner I året, hvor udgifterne afholdes I optjeningsåret Overgangen påvirker herudover sondringen mellem drift og anlæg. I det omkostningsbaserede system dækker anlæg således over investeringer i aktiver i form af bygninger, apparatur, inventar o.lign., der har en brugs-/levetid på mere end et år, hvis værdi kan måles pålideligt, og har en værdi på 100.000 kr. eller derover. 2.2 Formål med overgang til omkostningsbevillinger Formålet med overgangen til omkostningsbaserede bevillinger er bl.a. at give bedre information om aktiver og forpligtelser. Eks.vis hvor store geninvesteringer er nødvendige for at vedligeholde den eksisterende apparaturpark som input til de årlige økonomiforhandlinger med regeringen, at synliggøre totalomkostninger ved den enkelte aktivitet/ydelse, altså inklusiv bl.a. forbrug (nedslidning) af kapitalapparat, og større gennemsigtighed og sammenlignelighed i forhold til private udbydere, at bidrage til bedre sammenhæng mellem økonomi og resultater. Eks.vis i hvilket omfang årets driftsresultat er påvirket af investeringer, forskydninger i varelagre, udskydelse af afvikling af ferie o.lign., at bidrage til mere omkostningsbevidst adfærd og effektiviseringsfremmende tiltag. Eks.vis i form af incitamenter til apparaturvedligeholdelse, energibesparende investeringer m.v., og at kvalificere beslutningsgrundlaget vedr. investeringer både centralt og decentralt. 2.3 Principielle trin for overgang, herunder teknisk konvertering af driftsrammer Overgangen til omkostningsbaserede bevillinger indeholder følgende, principielle trin: a) opgørelse af det enkelte sygehus aktiver, b) fastsættelse af gæld til regionen, svarende til aktivernes værdi, c) beregning af forretning og afskrivning af aktiverne, d) opskrivning af driftsbevillinger med beregnede omkostninger samt korrektioner vedr. anskaffelser og vedligeholdelse, og e) afsættelse af investeringsrammer. Side 2 af 6
Som led i budgetlægningen for 2009 er igangsat den tekniske konvertering af driftsrammerne (pkt. d), som omfatter: sramme udgiftsbaseret Lønninger m.v. (personaleomkostninger) Køb af varer og tjenesteydelser m.v. - anskaffelser over 100.000 kr. + udvendig vedligeholdelse Beregnede omkostninger + afskrivning og forretning af eksisterende aktiver (grunde, bygninger og installationer, apparatur m.v.) + feriepengeforpligtelse + hensættelse til tjenestemandspensioner = driftsramme omkostningsbaseret Principperne for indregning af beregnede omkostninger vedr. feriepenge og tjenestemandspensioner følger af Budget- og regnskabssystem for regioner. Værdiansættelse af aktiver, levetid og afskrivning m.v. følger af regionens regnskabspraksis. 3. Målsætninger for overgang For overgangen til omkostningsbevillinger på sundhedsområdet i Region Syddanmark foreslås anlagt følgende sigtepunkter: at gøre det enkelt og undgå administrative papirtigre, at minimere usikkerheder ved introduktion af beregnede omkostninger i det enkelte sygehus samlede driftsramme, men samtidig at styrke incitamenter til effektiviseringstiltag, at øge incitamenter vedr. rentabilitet og apparaturvedligeholdelse, at synliggøre behov for geninvesteringer i apparatur, og at fastholde nuværende frihedsgrader for den decentrale opgaveløsning, og at fastholde nuværende incitamentsstrukturer. For god ordens skyld bemærkes, at de ydre rammer og vilkår i princippet først kendes, når aftalen om regionernes økonomi for 2009 foreligger. Tilsvarende pågår der løbende ajourføring af reglerne i Budget- og regnskabssystem for regioner. Et særligt forhold i den forbindelse er at etablere styringsprincipper/spilleregler, som kan fastholdes (i princippet), også selv om et-årige økonomiaftaler kunne indebære forskellige, udefra givne vilkår fra år til år, eks.vis i form af likviditetsrestriktioner i det enkelte år. Dette må i givet fald indgå/håndteres som særskilt prioriteringsspørgsmål i forbindelse med den årlige budgetlægning. 4. Oplæg til styringsprincipper og spilleregler 4.1 Overordnede styringsprincipper De ydre, udgiftsmæssige rammer for regionernes økonomi på sundhedsområdet fastlægges ved de årlige forhandlinger med regeringen. Det forventes, at Finansministeriet af hensyn til den overordnede, finanspolitiske styring også efter overgang til omkostningsbevillinger i det mindste i en overgangsperiode ønsker at fastholde et aftalesystem, der bygger på udgiftsbaserede drifts- og anlægslofter (/investeringslofter). Side 3 af 6
Dette vil imidlertid ikke være til hinder for, at der internt fastsættes omkostningsbaserede styringsprincipper. Det foreslås derfor, at Region Syddanmark fuldt ud overgår til omkostningsprincipper internt i styringen af sygehusenes økonomi på sundhedsområdet. Som led i budgetlægningen redegøres dog samtidig særskilt for aftaleoverholdelsen efter udgiftsbaserede principper samlet for sundhedsområdet. Det bemærkes, at foreløbige tilkendegivelser fra Finansministeriets side peger i retning af en vis åbenhed over for muligheden for i året at veksle mellem drifts- og anlægsudgifter inden for en uændret, samlet ramme. I økonomiforhandlingerne bør arbejdes herfor, således at et sygehus eks.vis kan søge om reduktion af sin driftsramme i året og modsvarende tildeling af investeringsramme i forbindelse med ekstraordinære apparaturanskaffelser, finansieret inden for eksisterende rammer. Herudover findes, at overgangen til omkostningsbevillinger ikke at indebærer behov for ændring/ tilpasning af regionens overordnede bevillings- og styringsprincipper. Det foreslås derfor, at den nuværende bevillingsstruktur/de nuværende bevillingsniveauer fastholdes uændrede, at rammestyringsprincippet fastholdes uændret, således at det enkelte sygehus skal overholde samlede driftsramme, inkl. beregnede omkostninger. Ved skifte fra tjenestemands- til overenskomstansættelse modsvares øgede lønudgifter, inkl. pensionsbidrag, således af mindreomkostninger til pensionshensættelse. Tilsvarende modsvares øgede omkostninger til afskrivning og forrentning ved investeringer i arbejdskraftbesparende teknologi/energiforbedringer o.lign. af mindreudgifter til løn eller varekøb. Af hensyn til overholdelse af udgiftsbaserede aftalelofter foreslås dog, at der inden for den samlede ramme ikke kan foretages omflytninger fra beregnede omkostninger til afskrivning og forrentning af grunde, bygninger og installationer at overførselsadgang mellem år fastholdes uændret, idet denne også omfatter ikke udnyttede investeringsrammer. Endelig fastholdes regionens takststyringsmodel, idet der i øvrigt efterfølgende fremlægges særskilt forslag til revision heraf. 4.2 Løbende bygningsvedligeholdelse Udgifter til indvendig vedligeholdelse indgår pt. som en del af de enkelte sygehuses samlede driftsramme. Hvor meget der anvendes til formålet og til hvad, prioriteres altså decentralt af sygehuset inden for dets samlede, økonomiske ramme. Udgifter til udvendig vedligeholdelse afholdes pt. af en fælles anlægsramme til formålet. Størrelsen heraf fastlægges årligt i forbindelse med budgettets vedtagelse inden for regionens samlede anlægsloft og udmøntes efterfølgende af regionsrådet ved konkret sag. Da der forudsætningsvist er tale om arbejder m.v., der ikke forøger bygningernes værdi eller forlænger disse levetid, betragtes udgifter hertil i det omkostningsbaserede system som driftsomkostninger. Som led i etablering af det tekniske udgangspunkt for de kommende forhandlinger om regionernes økonomi for 2009 reduceres det samlede anlægsudgiftsloft derfor med et beløb, svarende til hidtidige rammer til udvendig bygningsvedligeholdelse, mens driftsudgiftsloftet opskrives tilsvarende. Vedr. indvendig vedligeholdelse foreslås, at prioritering/udmøntning heraf som hidtil foregår decentralt på det enkelte sygehus. Vedr. udvendig vedligeholdelse foreslås, at der som hidtil afsættes fælles (drifts)pulje hertil, og at størrelsen heraf fastlægges af regionsrådet ved budgettets vedtagelse inden for det samlede driftsloft at prioritering/udmøntning heraf som hidtil sker centralt i form af konkret sag i regionsrådet. Side 4 af 6
For at tilgodese størst mulig fleksibilitet foreslås, at der som hidtil afsættes én fælles pulje for sundhedsområdet, omfattende såvel somatik som psykiatri, for derved i det enkelte år bedst muligt at kunne tilgodese bl.a. pludseligt opståede behov for vedligeholdelse. Budget og forbrug omplaceres ved regnskabsårets start til de enkelte sygehuse/centre. Styringsprincipper vedr. løbende bygningsvedligeholdelse Indvendig vedligeholdelse Udvendig vedligeholdelse -2008: Udgiftsbaseret 2009-: Omkostningsbaseret Del af sygehuses driftsrammer Prioriteres decentralt af sygehuse Fælles ramme Prioriteres centralt af regionsråd Uændret del af sygehuses driftsrammer Prioriteres uændret decentralt Fælles pulje Prioriteres uændret centralt af RR 4.3 Investeringer i bygninger og apparatur m.v. I et udgiftsbaseret system fastsætter regionsrådet ved budgettets vedtagelse et anlægsbudget, der omfatter rådighedsbeløb til konkrete anlægsarbejder, større investeringer samt rammer til nærmere afgrænsede, mindre anlægsopgaver m.v. sbudgettets størrelse følger det aftalte udgiftsloft og prioriteringen heraf sker i regionsrådet, enten ved budgettets vedtagelse eller efterfølgende, konkret sag. Jf. ovenfor får den hidtidige anlægsramme til udvendig bygningsvedligeholdelse i det omkostningsbaserede system karakter af driftsomkostninger. Herudover indgår udgifter til (gen)anskaffelser af apparatur m.v. pt. som en del af de enkelte sygehuses samlede driftsrammer. I det omkostningsbaserede system betragtes anskaffelser med en værdi på over 100.000 kr. som investeringer og udgår dermed af driftsrammerne. Som led i etablering af det tekniske udgangspunkt for økonomiforhandlingerne for 2009 nedskrives det samlede driftsudgiftsloft derfor med et beløb, svarende til hidtidige udgifter til apparatur på over 100.000 kr., mens anlægsudgiftsloftet forøges tilsvarende. For omkostningsbaserede bevillinger fastsætter regionsrådet ved budgetvedtagelsen et investeringsbudget, som angiver et loft over de investeringer, der kan foretages, og som finansieres af regionens likvide aktiver. For investeringer, der strækker sig over flere år, skal der være afsat rådighedsbeløb hertil i de enkelte år i investeringsbudgettet. Vedr. større bygningsinvesteringer foreslås, at rådighedsbeløb hertil som hidtil afsættes på baggrund en samlet prioritering i regionsrådet inden for det samlede investeringsloft at prioritering/udmøntning heraf som hidtil sker centralt ved konkret sag i regionsrådet at der ved ibrugtagning meddeles tillægsbevilling til driftsrammen vedr. forøgede, beregnede omkostninger til afskrivning og forrentning. Vedr. mindre bygningstilpasninger kan overvejes, at investeringsrammer hertil afsættes af regionsrådet ved budgettets vedtagelse inden for det samlede investeringsloft at prioritering/udmøntning heraf sker decentralt på det enkelte sygehus at afskrivning og forrentning heraf afholdes inden for sygehusets eksisterende driftsramme, idet bygningstilpasningerne forudsættes at forbedre sygehusets driftsøkonomi. Vedr. (større) nyinvesteringer i apparatur foreslås, at rådighedsbeløb hertil som hidtil afsættes på baggrund en samlet prioritering i regionsrådet inden for det samlede investeringsloft/låneramme hertil i økonomiaftalen at prioritering/udmøntning heraf som hidtil sker centralt ved konkret sag i regionsrådet Side 5 af 6
at der på baggrund af en konkret vurdering meddeles tillægsbevilling til driftsrammen vedr. forøgede, beregnede omkostninger til afskrivning og forrentning, afhængigt af i hvilket omfang investeringen muliggør øget aktivitet eller forbedret kvalitet i behandlingen. I den fremtidige prioritering heraf kan bl.a. indgå hensynet til en gradvis harmonisering af omfanget af apparaturparkerne på de enkelte sygehuse. Vedr. geninvesteringer i apparatur foreslås, at investeringsrammer hertil afsættes af regionsrådet ved budgettets vedtagelse inden for det samlede investeringsloft at prioritering/udmøntning heraf som hidtil sker decentralt på det enkelte sygehus at afskrivning og forretning heraf afholdes inden for sygehusets eksisterende driftsramme, idet omkostningerne hertil modsvarer bortfald af afskrivning og forrentning af apparatur, der er nedskrevet til nul. Styringsprincipper vedr. investeringer Større Mindre bygningsinvesteringer bygningstilpasninger -2008: Udgiftsbaseret 2009-: Omkostningsbaseret Prioriteres centralt af regionsråd inden for samlet anlægsloft Prioriteres uændret centralt af RR Tillægsbevilling til driftsramme til dækning af afskrivning og forretning Afsættes af regionsråd Udv. vedligeh. Jf. afsnit 4.2 Jf. afsnit 4.2 Nyinvesteringer i apparatur Geninvestering i apparatur Prioriteres centralt af regionsråd inden for låneramme Del af sygehuses driftsrammer Prioriteres decentralt af sygehuse Udmøntes decentralt af sygehuse Afskrivn./forrentn. inden for driftsramme Prioriteres uændret centralt af RR Evt. tillægsbevilling til driftsramme til afskrivning og forrentning Afsættes af regionsråd Prioriteres uændret decentralt Afskrivn./forrentn. inden for driftsramme Det bemærkes, at igangsættelse af anlægsarbejder m.v. som hidtil forudsætter, at regionsrådet meddeler en anlægsbevilling til formålet. Side 6 af 6