Statsforvaltningens brev til en borger 2016-38082 Dato: 08-07-2016 Henvendelse vedrørende Frederikshavn Kommune om aktindsigt Du har den 9. maj 2016 klaget over Frederikshavn Kommunes afgørelse af 2. maj 2016 om afslag på aktindsigt i oplysninger om placeringen af politiets ANPG-kameraer i kommunen. Frederikshavn Kommune har den 25. maj 2016 fastholdt sin afgørelse og oversendt sagen til Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 fører tilsynet med kommunerne. Resumé Statsforvaltningen har besluttet ikke at rejse en tilsynssag. På det foreliggende grundlag er det Statsforvaltningens opfattelse, at væsentlige hensyn til den generelle forebyggende effekt af ANPGkameraerne samt efterforskningsmæssige hensyn gør det nødvendigt, at undtage oplysninger om kameraernes placering i kommunen fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens 33, nr. 1. Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv 10 6200 Aabenraa Sagsnummer.: 2016-38082 SAGSBEHANDLER: Merete Paasch Telefon: 7256 7000 EAN-Nr. 5798000362222 skriv til os via borger.dk www.statsforvaltningen.dk ÅBNINGS- OG TELEFONTIDER findes på www.statsforvaltningen.dk/kontakt Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Statsforvaltningens tilsyn er et retligt tilsyn, og vi beslutter selv, om der er tilstrækkeligt grundlag for at rejse en tilsynssag. Statsforvaltningen er derfor ikke en klageinstans. Det følger af kommunestyrelseslovens 48a, at Statsforvaltningen kun rejser en sag, hvis der foreligger oplysninger, der giver os grundlag for at antage, at kommunen har overtrådt den lovgivning, som vi påser overholdelsen af. Sagens baggrund 1
Det fremgår af sagens oplysninger, at du ved e-mail af 4. april 2016 har anmodet Frederikshavn Kommune om aktindsigt i følgende: Jeg vil gerne bede om aktindsigt i en e-mail der fremgår af jeres åbne postlister for det tekniske område: Journaldato: 15-09-2015 Dokumenttitel: SV: - ANPG (automatisk Nummerpladegenkendelse) Løbenr.: 149733 Sagsbehandler: mome Sagsløbenr.: 24333 Såfremt den indgår i en sag, beder jeg også om aktindsigt i aktlisten på sagen. Frederikshavn Kommune har på foranledning af din anmodning anmodet Rigspolitiet udtale sig om i hvilket omfang, du efter Rigspolitiets opfattelse vil kunne meddeles aktindsigt i de pågældende oplysninger. Rigspolitiet har den 18. april 2016 blandt andet oplyst følgende: [ ] det er Rigspolitiets opfattelse, at de oplysninger om placeringen af ANPG-kameraer, som fremgår af den e-mailkorrespondance, Frederikshavn Kommune har fremsendt, er undtaget fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens 33, nr. 1. Ifølge denne bestemmelse kan retten til aktindsigt begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til bl.a. forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende. Det er desuden Rigspolitiets opfattelse, at såvel hensynet bag bestemmelsen i offentlighedslovens 33, nr. 1, som bestemmelsen om tavshedspligt i forvaltningslovens 27, stk. 4, nr. 1, fører til, at der ikke vil kunne meddeles aktindsigt i de pågældende oplysninger efter meroffentlighedsprincippet, jf. offentlighedslovens 14, stk. 1. Rigspolitiet har i de vedlagte dokumenter markeret de oplysninger i den omhandlede e- mailkorrespondance, som efter Rigspolitiets opfattelse bør undtages fra aktindsigt. Om baggrunden for Rigspolitiets opfattelse oplyses det blandt andet: [ ] ANPG kan bl.a. anvendes i forbindelse med efterforskning af visse strafbare forhold, hvor der er behov for at identificere køretøjer (nummerplader), som er tilknyttet personer, der konkret er mistænkt for den pågældende kriminalitet. ANPG forventes således at give politiet bedre muligheder for i konkrete tilfælde at efterforske visse strafbare forhold. Det er Rigspolitiets vurdering, at hensynet til sådanne fremtidige konkrete efterforskninger taler for, at Rigspolitiet eller andre ikke bør offentliggøre eller bekræfte oplysninger om placeringen af de stationære ANPG-kameraer. En offentliggørelse eller bekræftelse af disse oplysninger vil efter Rigspolitiets opfattelse gøre det muligt for de kriminelle at modvirke 2
politiets efterforskning i konkrete sager, idet de kriminelle vil kunne tilrettelægge deres færden ud fra disse oplysninger. Det er desuden Rigspolitiets vurdering, at hensynet til den generelle kriminalitetsforebyggende effekt af ANPG-kameraerne taler for at undtage oplysninger om kameraernes placering fra retten til aktindsigt. Opsætning af kameraerne forventes at have en vis præventiv effekt f.eks. i relation til kørsel med køretøjer, som ikke er forsikrede. Det er på den baggrund væsentligt, at befolkningen ikke generelt kan gøre sig bekendt med troværdige oplysninger om, hvor kameraerne er placerede, idet kendskab hertil på samme måde som ved efterforskning af konkrete strafbare forhold kan gøre det muligt for borgerne at indrette deres adfærd, således at den kriminalitetsforebyggende effekt af ANPG forringes. Det bemærkes, at det forhold, at de stationære kameraer som udgangspunkt er synlige, og at placeringen derfor med tiden i et vist omfang vil kunne afdækkes af befolkningen, efter Rigspolitiets opfattelse ikke kan føre til en anden vurdering af spørgsmålet om offentliggørelse af oplysninger om placeringen. Rigspolitiet lægger herved bl.a. vægt på, at hensynene til forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet bedst varetages, hvis sådanne oplysninger om kameraernes placering hverken be- eller afkræftes af politiet. [ ] Rigspolitiet har endvidere markeret de oplysninger i den omhandlede e-mailkorrespondance, som efter Rigspolitiets opfattelse, bør undtages aktindsigt. Frederikshavn Kommune har partshørt dig over Rigspolitiets oplysninger. Du oplyser blandt andet, at det på baggrund af flere forhold ikke er hemmeligt hvor ANPG-kameraerne er opsat. Frederikshavn Kommune har ved afgørelse af 2. maj 2016 meddelt delvist afslag på din anmodning om aktindsigt, idet oplysninger, der be- eller afkræfter hvor ANPG-kameraerne er opsat, er undtaget under henvisning til offentlighedslovens 33, nr. 1. Ligeledes er oplysninger om berørte medarbejdere anonymiseret under henvisning til forvaltningslovens 27, stk. 4, nr. 1. Frederikshavn Kommunen har som begrundelse for at undtage oplysningerne anført følgende: Du anfører, at det kommer til udtryk i mailkorrespondancen hvor et eventuelt ANPGkamera kan være opsat og at der derfor ikke er belæg for at undtage denne oplysning. Frederikshavn Kommune er enig med Rigspolitiets opfattelse, at bekæmpelse af kriminalitet bedst varetages ved ikke at be- eller afkræfte, hvor kameraerne er opsat, jf. offentlighedslovens 33, stk. 1. Rigspolitiet har ligeledes valgt at anonymisere berørte medarbejdere, hvilket Frederikshavn Kommune opfatter som en hjælp til de berørte medarbejdere med at udøve deres virke under Forvaltningslovens 27, stk. 4, nr. 1. Det skal her bemærkes, at Frederikshavn Havn er omfattet af Offentlighedsloven, jf. 4, loven finder anvendelse på virksomhed, der udøves af selskaber, hvis mere end 75% af ejerandelene tilhører danske offentlige myndigheder. 3
Jeg skal derfor fastholde Rigspolitiets udeladelse af oplysninger i dokumentet. Den 9. maj 2016 har du meddelt Statsforvaltningen, at du ønsker at klage over afgørelsen. Frederikshavns Kommune har den 23. maj 2016 meddelt Statsforvaltningen, at kommunen efter en genvurdering af sagen fastholder afslaget på aktindsigt. Det fremgår endvidere, at Rigspolitiets udtalelse er tillagt stor betydning for kommunens behandling af sagen. Statsforvaltningens vurdering af sagen Det fremgår af offentlighedslovens 7, stk. 1, at udgangspunktet er, at enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Retten til aktindsigt er dog blandt andet begrænset af offentlighedslovens 33, nr. 1, (lov nr. 606 af 12. juni 2013), der har følgende ordlyd: 33. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til: 1) Forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning. Af forarbejderne til bestemmelsen i 33 (lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013) fremgår bl.a. følgende: Efter bestemmelsens nr. 1-4 kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til en række nærmere angivne offentlige eller private interesser. Efter nr. 5 kan retten til aktindsigt endvidere begrænses, hvis det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Det er som efter gældende ret en betingelse for at undtage oplysninger efter bestemmelsen, at der er en nærliggende fare for, at de pågældende interesser vil lide skade. [ ] I forhold til nr. 1 bemærkes, at det med denne bestemmelse forudsættes, at der efter en konkret vurdering vil kunne undtages oplysninger om politiets efterforskningsteknikker eller lignende interne oplysninger hos politiet eller anden myndighed, som ikke indgår i en konkret sag inden for strafferetsplejen, fra retten til aktindsigt med henvisning til, at det ville kunne forringe mulighederne for politiet m.v. for at forebygge, efterforske eller forfølge lovovertrædelser, hvis de pågældende oplysninger kom til offentlighedens kundskab. Generelt om bestemmelserne i offentlighedslovens 33, nr. 1-5, fremgår følgende i Offentlighedsloven med kommentarer af Mohammad Ahsan, 2014, side 556 f: [ ] 4
Det følger af formuleringen af indledningen til 33 ( nødvendigt ), at en anmodning om aktindsigt kun kan afslås, hvis retten til at blive gjort bekendt med oplysninger i en sag eller et dokument efter et konkret skøn findes at burde vige for nærmere opregnede væsentlige hensyn til offentlige og private interesser. [ ] Der er kun hjemmel til at undtage dokumenter eller oplysninger i dokumenterne i det omfang, de i bestemmelsen angivne hensyn gør en sådan undtagelse påkrævet. [ ]. Det er videre anført i den kommenterede offentlighedslov side 557, at der ved den konkrete afvejning af hensynet til retten til aktindsigt over for de modhensyn, der er opregnede i offentlighedslovens 33, nr. 1-5 ikke skal tages hensyn til ansøgerens individuelle interesse i at blive gjort bekendt med oplysningerne. Offentlighedslovens 14, stk. 1 lyder således: 14. Det skal i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overvejes, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af 23-35. Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler i lov om behandling af personoplysninger. Bestemmelsen fastsætter meroffentlighedsprincippet, der indebærer, at en myndighed ikke er afskåret fra efter eget skøn at give aktindsigt i videre omfang, end offentlighedsloven forpligter til. Med bestemmelsen fastslås det, at en myndighed i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt af egen drift skal overveje, om der kan gives aktindsigt i sager, dokumenter eller oplysninger, som kan undtages fra aktindsigt efter undtagelsesbestemmelserne i lovens 23-35. Af Offentlighedsloven med kommentarer af Mohammad Ahsan, 2014, side 276 fremgår følgende: [ ] Der foreligger imidlertid formuleringsmæssigt parallelitet mellem på den ene side de oplysninger, der kan undtages fra retten til aktindsigt i medfør af offentlighedslovens 30-33, og på den anden side de oplysninger, der er tavshedsbelagte (fortrolige) i medfør af forvaltningslovens 27, stk. 1-4. På denne baggrund vil meroffentlighedsvurderingen (afvejningen) i almindelighed føre til, at der ikke kan meddeles meraktindsigt i oplysninger, der kan undtages fra retten til aktindsigt efter 30-33, da de vil være undergivet tavshedspligt. Dette understøttes også af, at oplysninger omfattet af 30-33 i almindelighed alene kan undtages, hvis der foreligger en række nærmere angivne væsentlige hensyn, og der vil således også af den grund kun være et begrænset rum til at give meraktindsigt. Mohammad Ahsan henviser i Offentlighedsloven med kommentarer side 280 til en ombudsmandsudtalelse (FOB 2009-5-3), der giver udtryk for, at i sager, hvor der skal overvejes meraktindsigt i oplysninger, der kan undtages efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser ( 30-33), som svarer til de oplysninger, der er fortrolige og dermed undergivet tavshedspligt efter forvaltningslovens 27, stk. 1-4, bør et afslag på meraktindsigt begrundes med, at de omhandlede 5
dokumenter udelukkende indeholder fortrolige oplysninger, og at tavshedspligten dermed er til hinder for at give meraktindsigt. Frederikshavn Kommune har i afgørelsen om afslag på aktindsigt i oplysninger om placeringen af ANPG-kameraerne tillagt vurderingen fra Rigspolitiet stor betydning. Som begrundelse for at undtage oplysningerne henviser kommunen til det af Rigspolitiet anførte om varetagelse af kriminalitetsbekæmpelse. Statsforvaltningen har lagt til grund, at henvisningen i Frederikshavns Kommunes afgørelse af 2. maj 2016 til Rigspolitiets udtalelse i sagen vedrører udtalelse i sin helhed. ANPG (automatisk nummerpladegenkendelse) er på politiets hjemmeside (www.politi.dk) beskrevet som et enten mobilt eller stationært kamera, der filmer de forbi-kørende køretøjer. Systemet kan genkende en nummerplade, og bogstaver og tal i nummerpladen bliver automatisk omsat til tekst og slået op i en database. Det er et automatisk system, der reagerer, hvis det genkender en nummerplade, som politiet af den ene eller anden grund har registreret i en sag. Rigspolitiet har oplyst i høringsskrivelsen til Frederikshavn Kommune at forventningen til ANPG er, at politiet får bedre muligheder for i konkrete tilfælde, at efterforske visse strafbare forhold. Som begrundelse for at undtage de omhandlede oplysninger, har Rigspolitiet henvist til, at offentliggørelse af oplysninger, der angiver placeringen af ANPG-kameraer i Frederikshavn Kommune, vil gøre det muligt for de kriminelle at modvirke politiets efterforskning i konkrete sager, idet de kriminelle vil kunne tilrettelægge deres færden ud fra disse oplysninger. Herudover har Rigspolitiet henvist til hensynet til den generelle kriminalitetsforebyggende effekt. På det foreliggende grundlag er det Statsforvaltningens opfattelse, at væsentlige hensyn til den generelle forebyggende effekt af ANPG-kameraerne samt efterforskningsmæssige hensyn gør det nødvendigt, at undtage oplysninger om kameraernes placering i kommunen fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens 33, nr. 1. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at ANPG-kameraerne tjener som et internt arbejdsredskab hvorved politiet får mulighed for at identificere nummerplader med tilknytning til personer, der konkret er mistænkt for kriminalitet. Politiet har efter det oplyste via ANPG-kameraerne mulighed for at tilvejebringe oplysninger om personer og deres færden oplysninger, der kan anvendes af politiet til forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende. Hvis oplysninger om kameraerne placering offentliggøres kan de personer, hvis færden er i politiets søgelys indrette sig herpå og dermed modvirke den ønskede effekt af kameraerne. Statsforvaltningen finder dog anledning til at bemærke, at Frederikshavns Kommunes afgørelse af 2. maj 2016 om afslag på aktindsigt ikke indeholder en begrundelse der er i overensstemmelse med forvaltningslovens 24, idet afgørelsen ikke indeholder en angivelse af de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Henset til Frederikshavns Kommunes afgørelse af 2. maj 2016 hvor det fremgår, at kommunens afgørelse om aktindsigt kan påklages direkte til Statsforvaltningen, skal Statsforvaltningen henlede 6
opmærksomheden på, at det af offentlighedslovens 38, stk. 1 følger, at kommunen i forbindelse med klagevejledning i en afgørelse om aktindsigt tillige skal vejlede om, at en evt. klage skal fremsendes til kommunen, der herefter, hvis kommunen fastholder sin afgørelse, skal oversende sagen og relevante dokumenter til Statsforvaltningen. Den lovbestemte remonstrationsordning skal således følges og klager over afgørelser om aktindsigt kan ikke indbringes direkte for Statsforvaltningen. Statsforvaltningen rejser på den baggrund ikke en tilsynssag. Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Frederikshavn Kommune. Udtalelsen vil blive offentliggjort på www.statsforvaltning.dk i anonymiseret form. Med venlig hilsen Merete Paasch 7