Svar vedrørende høring over forslag til lov om opfølgning på evaluering af kommunalreformen vedrørende det specialiserede socialområde og den mest specialiserede specialundervisning Indledning Det fremsendte lovforslag udmønter dele af den politiske aftale, der blev indgået i november 2013, om en kvalificeret indsats for grupper med særlige behov. Baggrunden for aftalen var, at evalueringen af kommunalreformen viste, at kommunerne i stigende grad vælger at benytte egne sociale tilbud til borgerne, frem for at benytte specialiserede tilbud i regioner og andre kommuner, og at der på specialundervisningsområdet er et faldende elevtal på de lands- og landsdelsdækkende tilbud, som drives af regionerne. I den politiske aftale peges der på, at denne udvikling giver en bekymring for, om der fremover vil være tilstrækkelig specialiseret viden og kompetencer på det sociale område, som kan understøtte, at borgerne kan få en tilstrækkeligt specialiseret indsats, og om specialiserede undervisningstilbud fortsat vil være til rådighed for den lille målgruppe, som har behov herfor. På baggrund af denne bekymring var aftalepartiernes hensigt med aftalen at sikre, at der ikke sker en uhensigtsmæssig afspecialisering på det mest specialiserede socialområde og specialundervisningsområdet. Administrationen Specialsektoren Jurist Susanne Kortegård Direkte: 61 14 56 33 susk@rn.dk 13. februar 2014. I forlængelse heraf er hensigten med det fremsatte lovforslag blandt andet at styrke kvaliteten på det specialiserede socialområdet og området for den mest specialiserede specialundervisning samt at sikre, at der er det fornødne udbud af tilbud på området. Region Nordjylland kan fuldt ud tilslutte sig, at der er behov for en indsats på området, og bifalder hensigten med lovforslaget. Det skal imidlertid overordnet set anføres, at de foreslåede lovændringer ikke på tilstrækkelig vis findes at imødegå den bekymrende udvikling, der skitseres i ovennævnte aftale. Det fornødne udbud af tilbud til de mest specialiserede målgrupper Med henblik på at sikre det fornødne udbud af tilbud på det mest specialiserede socialområde og området for den mest specialiserede specialundervisning, tillægges Socialstyrelsen i lovforslaget enkelte beføjelser til at gribe ind i kommunernes tilrettelæggelse og organisering af indsatsen i rammeaftaleregi. Region Nordjylland finder ikke, at denne indsats er tilstrækkelig. Opretholdelse af det fornødne udbud af tilbud vil kræve en indsats på to fronter på den ene side en indsats i forhold til at udbuddet af tilbud er til stede, og på den anden side en indsats i forhold til at tilbuddene rent faktisk bliver anvendt.
De løsningsforslag, der fremsættes i lovforslaget, er alene instrumenter til at pålægge en driftsherre at drive et tilbud, men der savnes instrumenter til at sikre, at kommunerne rent faktisk vil anvende tilbuddene, hvilket på længere sigt vil være en forudsætning for fortsat drift. Der er på dette område tale om meget små målgrupper, og rammeaftalekonstruktionen har vist sig ikke at være tilstrækkelig til at håndtere disse problematikker. Rammeaftalerne er politiske aftaler, der ikke indebærer nogen juridisk forpligtelse for kommunerne til i fællesskab at løse de faktiske problemer. Region Nordjylland finder det ikke hensigtsmæssigt, at indsatsen med at bevare det fornødne udbud bygger ovenpå rammeaftalekonstruktionen. Det er vigtigt, at løsningsforslaget, og dermed sikringen af tilbuddene til de mest udsatte målgrupper, bygger på et stærkt og holdbart fundament, og det er vigtigt, at borgerne sikres reel og lige adgang til de mest specialiserede tilbud uafhængigt af bopælskommune. National overvågningsfunktion Med lovforslaget er der lagt op til, at Socialstyrelsen via en overvågningsfunktion skal skabe et nationalt overblik over viden og indsatser på det mest specialiserede socialområde og specialundervisningsområde. Det er hensigten at udarbejde vejledende faglige forløbsbeskrivelser om, hvilke tilbud og ydelser, der kan være relevante for de omfattede målgrupper, herunder hvilke faglige kompetencer, der er relevante at inddrage i indsatsen. Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at målgruppen for forløbsbeskrivelserne er kommunerne, men at forløbsbeskrivelserne ikke vil forpligte den enkelte kommune, hverken i forhold til visitation af borgerne, fastsættelse af serviceniveau eller i forhold til organiseringen af opgaven mellem kommuner og regioner. Endvidere er det pointeret i bemærkningerne til lovforslaget, at borgere ikke vil kunne støtte ret på disse forløbsbeskrivelser. Region Nordjylland er enig i, at der er behov for at skabe et nationalt overblik over nyeste viden om relevante ydelser og tilbud for gruppen af mest sårbare borgere med komplekse problemer eller sjældne funktionsnedsættelser, og finder ideen med en overvågningsfunktion i Socialstyrelsen god. Det bør imidlertid sikres, at de faglige forløbsbeskrivelser tillige gøres tilgængelige for borgerne. Det er en særlig sårbar gruppe af borgere, og der bør som det mindste skabes åbenhed og gennemsigtighed i systemet, således at borgerne støttes i varetagelsen af egen situation. For at give borgerne en reel mulighed for at få kendskab til forløbsbeskrivelserne, bør kommunerne forpligtes til som en del af vejledningen af borgerne, at orientere om forløbsbeskrivelserne. Der bør endvidere stilles krav til kommunerne om at begrunde overfor borgeren, såfremt den visiterede støtte fraviger den anbefalede indsats. Herved skabes gennemsigtighed, borgerne sikres den vejledning og rådgivning, de efter serviceloven har krav på, og borgeren vil på oplyst grundlag kunne vurdere den ydelse/indsats, kommunen har bevilget. Central udmelding af målgrupper eller særlige indsatser Side 2 af 5
Socialstyrelsen kan, jf. lovforslagets 1, nr. 6, udmelde målgrupper eller særlige indsatser, hvor der er behov for øget koordination eller planlægning på tværs af kommunerne i en region eller flere regioner for at sikre det fornødne udbud af højt specialiserede tilbud, som er tilpasset udviklingen i målgruppernes behov, på det mest specialiserede socialområde og på området for den mest specialiserede specialundervisning. Processen omkring central udmelding synes at være grundig, og relevante parter inddrages i dialog samt i en årlig høring herom. Det skal dog bemærkes, at en sådan omstændelig proces kan give en bekymring for, at Socialstyrelsen vil mangle muligheder for at gribe ind i mere akut opståede situationer, hvor tilbud til særligt udsatte målgrupper er lukningstruede. Region Nordjylland mener, at Socialstyrelsen bør gives mulighed for selvstændigt at gribe ind i sådanne situationer. Det skal endvidere bemærkes, at det er særdeles vigtigt at sikre, at såvel regionale som nationale problemstillinger bliver synliggjort og håndteret. Det bør derfor fremgå tydeligere af lovforslaget, hvordan der opsamles viden om de udfordringer, der findes på regionalt niveau, idet der kan være store forskelle mellem landsdelene. Hensigten med en central udmelding er, ifølge bemærkningerne til lovforslaget, at Kommunalbestyrelserne vil herefter skulle træffe politisk beslutning samt afrapportere på deres tilrettelæggelse af indsatsen under et nyt særskilt punkt i forbindelse med fastlæggelse af udviklingsstrategien, som indgår i rammeaftalen. Det foreslås i forlængelse heraf, at Socialstyrelsen får en række beføjelser til at gribe ind i forhold til kommunernes tilrettelæggelse og organisering af den mest specialiserede indsats. Socialstyrelsen kan, jf. forslagets 13 b og 13 c: - anmode kommunalbestyrelser om fornyet behandling af deres tilrettelæggelse og organisering af indsatsen, - give driftspålæg til en kommunalbestyrelse eller et regionsråd, - pålægge kommunerne i en region at indgå aftale om en finansieringsmodel, eller evt. træffe afgørelse om en finansieringsmodel Disse beføjelser til at gribe ind i forhold til kommunernes tilrettelæggelse og organisering af den mest specialiserede indsats kan, ifølge forslaget, alene anvendes i forhold til de centralt udmeldte målgrupper og indsatser. På denne baggrund findes Socialstyrelsens beføjelser til at gribe ind at være for snævre. Der bør åbnes mulighed for, at Socialstyrelsen i enkeltsituationer / akut opståede situationer kan gribe ind med driftspålæg, også selv om der ikke er tale om en indsats eller en målgruppe, der har været genstand for en central udmelding. Øvrige bemærkninger Central udmelding Der er ifølge bemærkningerne til lovforslaget allerede besluttet, at den første centrale udmelding den 1. november 2014 vil omfatte mennesker med kompleks erhvervet hjerneskade og området for den mest specialiserede specialundervisning. Dette er to relevante områder. Det bør fremgå nærmere, hvordan den mest specialiserede specialundervisning defineres i denne sammenhæng. Side 3 af 5
Driftspålæg I forbindelse med et driftspålæg skal Socialstyrelsen, jf. forslagets 13 c, stk. 3, pålægge kommunerne at indgå aftale om finansiering af driften af det tilbud, pålægget vedrører. Hvis kommunerne ikke inden 4 måneder har indgået en aftale om finansiering, foreslås det, at Socialstyrelsen træffer afgørelse om en finansieringsmodel. Dette skal, jf. bemærkningerne til bestemmelsen, ske efter forudgående drøftelse med KL. Den kommune eller region, der pålægges et driftsansvar bør inddrages i denne drøftelse. Der skal ved fastlæggelse af finansieringsmodel være opmærksomhed på tilbuddets optageområde, der kan gå på tværs af rammeaftaleområder / regioner. Øget synergi på området for den mest specialiserede specialundervisning Det foreslås, jf. 13, nyt stk. 4, at VISO i Socialstyrelsen overtager ansvaret for at tilvejebringe de specialrådgivningsydelser, herunder relevant materialeproduktion, der gives i henhold til lov om folkeskolen eller lov om specialundervisning for voksne, og i dag hører under de lands- og landsdelsdækkende undervisningstilbud. Det foreslås videre, jf. tilføjelse til 13, stk. 7, at VISO skal koordinere vidensudviklingen på området for den mest specialiserede specialundervisning Overflytningen til VISO/Socialstyrelsen begrundes bl.a. med, at der ikke er en klar ansvarsdeling mellem VISO og de lands- og landsdelsdækkende undervisningstilbud i forhold til specialrådgivningen, der ydes i henhold til lov om social service, og at videreudvikling af de lands- og landsdelsdækkende undervisningstilbud i vid udstrækning sker på tilbuddenes eget initiativ. Region Nordjylland finder det hensigtsmæssigt at samle ansvaret for specialrådgivningsydelser samt materialeproduktion, og at ydelserne fortsat skal tilvejebringes via et leverandørnetværk og således fortsat vil være forankret i praksis. Det er ifølge bemærkningerne til lovforslaget hensigten, at den mere præcise afgrænsning af henholdsvis materialeproduktionen og specialrådgivningsydelser, som VISO overtager ansvaret for, skal fastsættes i en bekendtgørelse. I forbindelse med en sådan nærmere afgrænsning af VISO s opgaver, bør der være opmærksomhed på snitfladerne til den rådgivning, der ydes på øvrige specialskoler og på syns-, høre- og taleinstitutter. Længere planlægningshorisont for de regionale tilbud Det foreslås at ændre servicelovens 186, stk.1 om beliggenhedskommunens mulighed for at overtage regionale tilbud, således at kommunalbestyrelsernes mulighed for at overtage regionale tilbud begrænses tidsmæssigt til kun én gang i hver valgperiode. Forslaget er hensigtsmæssigt, men bestemmelsens formulering er for upræcis, da der i princippet åbnes mulighed for, at såvel meddelelse som overtagelse kan ske hen over en 3-årig periode. Sidste led i bestemmelsen lyder: Overtagelse skal ske senest den 1. januar i valgperiodens 4. år. Dette bør ændres til, at overtagelsen skal ske i løbet af, og senest med udgangen af det tredje kalenderår i en valgperiode. Side 4 af 5
Revision af takstreglerne på det sociale område Det foreslås, at fastsætte nye takstregler med henblik på at sikre gennemsigtighed og sammenlignelighed på tværs af private, kommunale og regionale tilbud. Diversiteten i ydelserne gør det imidlertid vanskeligt at sammenligne takster på tværs af private, kommunale og regionale tilbud. Såfremt taksterne skal gøres sammenlignelige, mener Region Nordjylland, at det vil det være nødvendigt, at ydelsesindholdet kan sammenlignes. Der vil således være et behov for fælles skabeloner for ydelsesbeskrivelser, der herefter kan danne grundlag for en sammenligning af taksterne. Det fremgår af lovforslaget, at det fastholdes som grundlæggende udgangspunkt, at tilbud og ydelser på det sociale område finansieres via de visiterende kommuners betaling af en takst, samt at taksterne beregnes efter et omkostningsbaseret princip og på grundlag af samtlige tilbuddets omkostninger. Det skal bemærkes, at regionernes regnskaber på socialområdet er omkostningsbaserede, mens kommunernes er udgiftsbaserede. Ved beregningen af taksterne efter det omkostningsbaserede princip er det vigtigt med en fælles forståelse af, at og hvordan de indirekte omkostninger indregnes i taksterne. I lovforslagets 1, nr. 10, foreslås det, at social-, børne- og integrationsministeren i bekendtgørelsesform fastsætter regler om takstberegningen. Ved udarbejdelse af denne bekendtgørelse er det vigtigt at sikre, at der skabes sammenhæng mellem reglerne fastsat heri og økonomi- og indenrigsministeriets regler om budget- og regnskabssystemer, herunder reglerne for regionernes finansiering. Det fremgår af bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser, til 1, nr. 10, at der som noget nyt vil blive fastsat regler om, at kommunale og regionale tilbud [vil] få mulighed for at beholde op til 5 pct. af et overskud på foregående års regnskaber, lige som 5 pct. af underskuddet på foregående års regnskaber skal dækkes af tilbuddet. Hertil skal det bemærkes, at en region som leverandør ikke kan beholde et overskud, lige som en region, qua regionernes finansiering, ikke endeligt kan dække et underskud. Der bør være et ensartet princip om, at de beløb, der jf. forslaget kan beholdes, skal anvendes inden for samme område. De 5 pct. af et overskud på foregående års regnskaber bør således ikke, som foreslået, kunne beholdes, men bør kunne hensættes med henblik på udvikling eller dækning af underskud inden for området. Der bør endvidere åbnes mulighed for, at over- og underskud kan håndteres på tværs af alle driftsherrens tilbud og ikke kun inden for tilbuddet eller typen af tilbud. Som forslaget er udformet, vil det være meget sårbart for enkelte tilbud, og dette vil for borgeren betyde en risiko for en svingende kvalitet over årene. Side 5 af 5