Analyse. Offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige

Analyse Offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige 2012

Titel: Analyse af offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige Kapitel 1-4, og bilag 1-3 er udarbejdet af sekretariatet for Udbudsrådet. Kapitel 4 og bilag 4a-e er udarbejdet af Anvendt KommunalForskning, AKF, som desuden har bidraget med talmateriale til kapitel 3 og 4. Bilagene præsenteres i en særskilt bilagsrapport, der findes på Udbudsrådets hjemmeside: www.udbudsraadet.dk Grafisk produktion: Rosendahls - Schultz Grafisk On-line 978-87-7029-479-9 Udbudsrådet Carl Jacobsensvej 35 2500 Valby Tlf.: 41 71 50 00 E-mail: kfst@kfst.dk April 2012 ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 2

Indholdsfortegnelse Kapitel 1 Indledning, resumé og anbefalinger 5 1.1. Indledning 5 1.2. Resumé 5 1.3. Lovgivningsmæssige, organisatoriske og politiske rammer 6 1.4. Udbredelsen af offentlig-privat samarbejde 7 1.5. Offentlige indkøberes syn på barrierer for offentlig-privat samarbejde 8 1.6. Erfaringer med offentlig-privat samarbejde på socialområdet 8 1.7. Anbefalinger 10 1.8. Analysens struktur 10 Kapitel 2 Rammevilkår for offentlig-privat samarbejde 12 2.1. Resumé og konklusioner 12 2.2. Begreber, regelsæt og konkurrenceformer 12 2.3. Lovgivningsmæssige rammevilkår 15 2.4. Organisatoriske rammevilkår 25 2.5. Politiske rammevilkår 32 Kapitel 3 Udbredelse af offentlig-privat samarbejde 36 3.1. Resumé og konklusioner 36 3.2. Offentlige kontrakter 36 3.3. Privatleverandørgrad 38 ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 3

Kapitel 4 Offentlige indkøberes vurdering af barrierer for offentlig-privat samarbejde 42 4.1. Resumé og konklusioner 42 4.2. Lovgivningsmæssige barrierer 44 4.3. Organisatoriske og styringsmæssige barrierer 45 4.4. Styringsmæssige barrierer 46 4.5. Holdningsmæssige barrierer 46 4.6. Økonomiske barrierer 48 4.7. Markedsmæssige barrierer 49 Kapitel 5 Effekter af konkurrence om offentlige opgaver på ældre- og daginstitutionsområdet 52 5.1. Resumé og konklusioner 52 5.2. Dokumenterede effekter af konkurrence om praktisk hjælp, personlig pleje og madservice 56 5.3. Dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse af plejeboliger, ældreboliger, plejehjem mv. 61 5.4. Dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse på daginstitutionsområdet 65 Kapitel 6 Litteraturliste 69 ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 4

Kapitel 1 Indledning, resumé og anbefalinger Af Udbudsrådets sekretariat 1.1. Indledning Konkurrence om offentlige opgaver er med til at sikre, at opgaverne løses bedst til prisen. Udbudsrådet har tidligere vist, at der er gevinster at hente, når offentlige myndigheder skaber konkurrence om offentlige opgaver og indgår i samarbejde med private leverandører. Foruden potentialet for økonomiske besparelser rummer offentlig-privat samarbejde også et potentiale for nytænkning af den offentlige opgaveløsning via eksempelvis funktionsudbud. Effektiv offentlig ressourceudnyttelse forudsætter, at rammerne for den offentlige opgaveløsning udvikles løbende. I en situation med pres på de offentlige budgetter er dette særligt vigtigt, da offentlig-privat samarbejde netop repræsenterer en vej til øget effektivisering og kvalitetsudvikling af den offentlige opgaveløsning. Sverige er ofte blevet anvendt som inspirationskilde for udvikling af nye initiativer i Danmark. Udbudsrådet kunne i foråret 2011 konstatere, at der i Danmark ikke er et systematisk kendskab til rammerne for og erfaringen med offentlig konkurrence i Sverige. Udbudsrådets besluttede derfor at afdække, om der kan hentes inspiration fra Sverige om offentlig-privat samarbejde. Analysen vil endvidere afdække, hvordan rammerne for og erfaringerne med offentlig-privat samarbejde reelt ser ud i Sverige. I forbindelse med udarbejdelse af analysen af offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige er der indhentet input fra Anvendt KommunalForskning (AKF) Foreningen af offentlige indkøbere (IKA) samt foreningen Sveriges Offentliga Inköpare (SOI). Endvidere har Udbudsrådets sekretariat været i dialog med de væsentligste svenske interessenter på området for at få et dækkende billede af rammerne for og erfaringerne med offentlig-privat samarbejde i Sverige. 1.2. Resumé Analysens væsentligste konklusion er, at offentlige myndigheder i Danmark er længere end myndigheder i Sverige i forhold til inddragelse af private leverandører i den offentlige opgaveløsning. Derfor er der i den gennemførte undersøgelse kun meget begrænset inspiration af hente fra Sverige. Der arbejdes i Danmark mere målrettet og strategisk med at skabe konkurrence om offentlige opgaver end i Sverige. Der er generelt en større inddragelse af private leverandører i den kommunale opgaveløsning i Danmark. En væsentlig forklaring på dette synes at være, at der i Danmark fra centralt politisk hold har været stor opmærksomhed på at sikre konkurrence om offentlige opgaver. Det har bl.a. resulteret i en række lovgivningsmæssige og ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 5

politiske initiativer, der skal støtte udbredelse af konkurrence om offentlige opgaver i Danmark, imens forekomsten af tilsvarende initiativer er begrænset i Sverige. Selvom konkurrencen om offentlige opgaver er større i Danmark, så oplever danske offentlige indkøbere i større udstrækning end svenske indkøbere, at der eksisterer en række barrierer for at skabe konkurrence om offentlige opgaver. Danske indkøbere har opbygget erfaring med at håndtere udbudsreglerne gennem længere tid og har samtidig en mere strategisk tilgang til offentlig konkurrence. Det kan have medført, at der i Danmark er en generelt større opmærksomhed på og bevidsthed om udfordringerne på området, end der er i Sverige. I analysen undersøges forskellige aspekter af offentlig-privat samarbejde. Konkret fokuseres på indkøb, konkurrenceudsættelse, frit valg og offentlig-private partnerskaber (OPP). Analysen undersøger ikke erfaringer med offentlig-private innovationspartnerskaber (OPI) i Danmark og Sverige. Samlet set er analysen inddelt i fire dele: 1) Lovgivningsmæssige, organisatoriske og politiske rammer for offentligprivat samarbejde, herunder udbud og frit valg 2) Udbredelsen af offentlig-privat samarbejde 3) Offentlige indkøberes oplevelse af barrierer for offentlig-privat samarbejde 4) Erfaringer med inddragelse af private leverandører i den offentlige opgaveløsning på ældre- og daginstitutionsområdet. 1.3. Lovgivningsmæssige, organisatoriske og politiske rammer Danmark og Sverige, der begge er universelle velfærdsstater, har en stor offentlig sektor, der er organiseret tilnærmelsesvis ens, bl.a. i fordeling af opgaver på tværs af kommunale, regionale og statslige myndigheder. Dette tillader en sammenligning af danske og svenske offentlige myndigheders arbejde med offentlig-privat samarbejde. Sammenligningen af rammevilkår for offentlig-privat samarbejde viser, at udbudsreglerne i Danmark og Sverige stort set er ens. De væsentligste forskelle mellem landene er, at: Sverige har en lavere beløbsgrænse for annonceringer på ca. 280.000 SEK., imens den danske beløbsgrænse er 500.000 DKK. Sverige har implementeret hovedparten af EU s udbudsdirektivs bestemmelser i svensk ret pr. 1. januar 2008 via en udbudslov, imens Danmark implementerede alle bestemmelserne i 2004 via en bekendtgørelse. Den sene svenske implementering skyldes, at det var en tidskrævende proces at forberede den svenske udbudslov. Sverige har siden 2008 implementeret flere af udbudsdirektivets fleksible bestemmelser, fx konkurrencepræget dialog og indkøbscentraler, gradvist. Udbudsloven er ændret syv gange siden 2008. ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 6

På det organisatoriske niveau har Sverige generelt været langsom til at igangsætte vejledningsinitiativer. Vejledningsindsatsen er derfor i dag på et meget generelt og overordnet niveau. Endvidere er der i Sverige en begrænset koordination af det offentlige indkøb, herunder en meget begrænset anvendelse af indkøbsfællesskaber og indkøbscentraler, og svenske offentlige indkøbere synes ikke at arbejde strategisk med udbuds- og indkøbsdagsordenen i samme grad som danske indkøbere. Der er i Danmark igangsat langt flere initiativer fra politisk hold, der skal understøtte og udvikle konkurrencen om offentlige opgaver, eksempelvis kommunernes pligt til at udarbejde udbudsstrategier, som er reguleret i den kommunale styrelseslov, og vejledningsindsatsen i regi af Udbudsportalen, som er tilført midler i forbindelse med globaliseringsforhandlingerne. I Sverige har regeringen igangsat et omfattende udredningsarbejde vedrørende udbudsreglerne, og udredningen forventes offentliggjort i sommeren 2012. Det er sandsynligt, at der som opfølgning på dette udredningsarbejde vil blive igangsat en række initiativer fra politisk hold i Sverige. På to områder er Sverige dog længere fremme end Danmark. For det første anvendes funktionsudbud ifølge indkøberne dobbelt så hyppigt i Sverige som i Danmark, fx angiver 45 pct. af de svenske indkøbere imod 18 pct. af de danske indkøbere at de har anvendt funktionsudbud ved udbud af tjenesteydelser med en teknisk karakter. Forskellen mellem danske og svenske indkøberes brug af funktionsudbud kan skyldes, at 56 pct. af de danske indkøbere angiver, at de har et begrænset kendskab til funktionsudbud, imens det samme kun gør sig gældende for 33 pct. af de svenske indkøbere. For det andet arbejdes der fra centralt hold i Sverige til forskel fra Danmark med at udbrede kendskabet til og anvendelsen af E-udbud. Eksempelvis er der gennemført en større analyse af den fremtidige arkitektur for E-udbud i Sverige og en opsamling af relevante erfaringer på området. Udviklingen i Sverige på E-udbud-området er baseret på en antagelse om, at E-udbud kan effektivisere udbudsprocessen og reducere omkostningerne forbundet med at gennemføre udbud. 1.4. Udbredelsen af offentlig-privat samarbejde Undersøgelsen af den faktiske udbredelse af udbud og offentlig-privat samarbejde viser, at danske myndigheder anvender de forskellige udbudsformer, dvs. offentligt udbud, begrænset udbud, konkurrencepræget dialog og udbud efter forhandling, mere flittigt end svenskerne. Eksempelvis gennemføres 89 pct. af svenske udbud som offentlige udbud, imens alene 55 pct. af danske udbud gennemføres som offentlige udbud. I forhold til inddragelse af private leverandører i den kommunale opgaveløsning viser en gennemgang af de kommunale regnskaber, at danske kommuner anvender private leverandører i større udstrækning end svenske. Konkret er den Privatleverandørgrad 1 på det kommunale område 1 Målet Privatleverandørgrad er en sammenlignelig indikator for inddragelsen af private leverandører i den kommunale opgaveløsning, der er udviklet af Anvendt KommunalForskning (AKF) med udgangspunkt i de kommunale kontoplaner i Danmark og Sverige. Privatleverandørgrad præsenteres yderligere i kapitel 4. ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 7

19,3 pct. i Danmark og 14,0 pct. i Sverige. Forskellen i privatleverandørgrad gør sig særligt gældende på de tekniske områder, hvor inddragelsen af private leverandører er mere end dobbelt så stor i Danmark. Kun på dagtilbudsområdet og folkeskoleområdet er inddragelsen af private leverandører større i Sverige end i Danmark. Endvidere viser analysen af privatleverandørgrad, at spredningen mellem kommunerne i inddragelse af private leverandører er mindst i Danmark. Det betyder, at danske kommuner sammenlignet med svenske kommuner har et mere ensartet niveau for inddragelse af private leverandører end de svenske kommuner. 1.5. Offentlige indkøberes syn på barrierer for offentlig-privat samarbejde Sammenligningen af offentlige indkøberes syn på barrierer for offentligprivat samarbejde tager afsæt i en spørgeskemaundersøgelse, som Udbudsrådets sekretariat har fået gennemført blandt danske og svenske offentlige indkøbere. Undersøgelsen er foretaget i samarbejde med IKA Foreningen af Offentlige Indkøbere i Danmark, og foreningen Sveriges Offentliga Inköpare (SOI) i Sverige. Samlet set viser spørgeskemaundersøgelsen, at flere danske indkøbere end svenske indkøbere oplever barrierer ved at skabe konkurrence om offentlige opgaver. I analysen anvendes en typologi over barrierer for offentlig-privat samarbejde, hvor der skelnes mellem lovgivningsmæssige, organisatoriske og styringsmæssige, holdningsmæssige, økonomiske og markedsmæssige barrierer. Den barriere, som danske indkøbere hyppigst oplever, vedrører lovgivningen, idet 81 pct. af de danske indkøbere vurderer dette forhold som udfordrende. Danske indkøbere angiver særligt, at forhandlingsforbuddet gør dialog med tilbudsgiveren besværlig. Den barriere, som svenskerne hyppigst oplever, svarende til 66 pct. af de svenske indkøbere, vedrørerorganiseringen og styringen af arbejdet med udbud. De svenske indkøbere angiver, at de har svært ved at udarbejde kravspecifikationerne og oplever, at den efterfølgende kontrol med udførelsen af opgaven er vanskelig. Herudover oplever både danske og svenske indkøbere, at der er udbredte holdningsmæssige barrierer mod brugen af udbud fra både medarbejdere, ledere og politikere. 1.6. Erfaringer med offentlig-privat samarbejde på socialområdet Anvendt KommunalForskning, AKF, har sammenlignet erfaringerne med offentlig-privat samarbejde på hjemmehjælp-, plejebolig- og daginstitutionsområdet for Udbudsrådet. Konkret har AKF systematisk indsamlet og gennemgået en lang række publikationer og effekter af konkurrenceudsættelse fra danske og svenske myndigheder, organisationer og forskningsenheder. Gennemgangen af materialerne viser, at den eksisterende litteratur om erfaringer med konkurrence om de offentlige opgaver på hjemmehjælp-, plejebolig- og daginstitutionsområdet varierer i sine konklusioner. Der kan i litteraturen ikke identificeres en klar tendens i positiv eller negativ retning i forhold til effektparametrene økonomi, kvalitet, medarbejderforhold, brugerforhold og øvrige effekter, fx innovation. Endvidere kan der ikke identi- ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 8

ficeres systematiske forskelle mellem Danmark og Sverige i de dokumenterede erfaringer med at skabe konkurrence om offentlige opgaver. Det er samlet set AKF s vurdering, at der er behov for mere systematisk vidensopsamling på dette område. Boks 1.1: Analysens væsentligste konklusioner Offentlige myndigheder i Danmark er generelt længere fremme end myndighederne i Sverige i forhold til at inddrage af private leverandører i den offentlige opgaveløsning og understøtte offentlig-privat samarbejde: Danske kommuner anvender private leverandører i større udstrækning end svenske kommuner i den kommunale opgaveløsning, idet den private leverandørgrad i danske kommuner er 19,3 pct. i gennemsnit, imens den i svenske kommuner er 14,0 pct. Danske offentlige indkøbere angiver i større udstrækning end svenske indkøbere, at de arbejder koordineret og strategisk med udbud. De lovgivningsmæssige rammer for indgåelse af offentlige kontrakter i Danmark og Sverige er i dag tilnærmelsesvis ens. Der kan peges på enkelte forskelle: Sverige har en lavere beløbsgrænse for annonceringer på ca. 280.000 SEK., imens den danske beløbsgrænse er 500.000 DKK. Sverige har implementeret hovedparten af EU s udbudsdirektivs bestemmelser i svensk ret pr. 1. januar 2008 via en udbudslov, imens Danmark implementerede alle bestemmelserne i 2004 via en bekendtgørelse. Den sene svenske implementering skyldes, at det var en tidskrævende proces at forberede den svenske udbudslov. Sverige har siden 2008 implementeret udbudsdirektivets fleksible bestemmelser om fx konkurrencepræget dialog og indkøbscentraler gradvist. Udbudsloven er ændret syv gange siden 2008. Der er igangsat flere lovgivningsmæssige og politisk initiativer i Danmark end i Sverige, der skal understøtte offentlige myndigheders beslutning om og gøre det lettere i praksis at skabe konkurrence om offentlige opgaver og udbrede anvendelse af offentlig-privat samarbejde. Danske offentlige indkøbere kan på visse punkter hente inspiration i Sverige: Svenske offentlige indkøbere angiver, at de anvender funktionsudbud i dobbelt så stor udstrækning som danske indkøbere. Mange danske indkøbere angiver, at de har et begrænset kendskab til funktionsudbud. I Sverige arbejdes der til forskel fra Danmark fra centralt hold med at udbrede kendskabet til og anvendelsen af E-udbud. Både i Danmark og Sverige er effekterne af konkurrence mellem offentlige og private leverandører på hjemmehjælp-, plejebolig- og daginstitutionsområdet sparsomt dokumenteret. Den eksisterende litteratur på området varierer i sine konklusioner, og der er behov for mere systematisk viden på området. ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 9

1.7. Anbefalinger På baggrund af analysens resultater ønsker Udbudsrådet at komme med en række anbefalinger, der kan bidrage til den videre udvikling af området for offentlig-privat samarbejde i Danmark. Boks 1.2: Udbudsrådets anbefalinger På baggrund af den gennemførte analyse anbefaler Udbudsrådet: At der fra centralt hold fortsat er fokus på at nedbringe barriererne for udbud, i særdeleshed de holdningsmæssige, lovgivningsmæssige og organisatoriske barrierer. Det kan ske ved at stille den nødvendige viden og vejledning til rådighed for beslutningstagere og offentlige indkøbere. At det undersøges fra centralt hold, om der er potentiale for yderligere anvendelse af E-udbud med afsæt i de svenske erfaringer og resultater på området. At Udbudsrådet og andre centrale aktører fortsætter med at udarbejde vejledning om offentlige myndigheders mulighed for at anvende funktionsudbud og andre innovationsfremmende udbudsformer. At Udbudsrådet fortsætter med at tilvejebringe systematisk viden om effekterne af konkurrence om offentlige opgaver, bl.a. også på velfærdsområderne. At Udbudsrådet i efteråret 2012 foretager en opfølgning på arbejdet med offentlig-privat samarbejde i Sverige, i særdeleshed det igangværende udredningsarbejde om udbudsreglerne og erfaringerne med konkurrence om offentlige opgaver i Sverige, der præsenteres i sommeren 2012. I forlængelse af ovenstående vil Udbudsrådet endvidere sørge for, at resultatet af denne analyse videregives til relevante svenske aktører med henblik på, at de kan drage nytte af analysen og hente inspiration fra de danske erfaringer. 1.8. Analysens struktur I analysens kapitel 2 belyses de lovgivningsmæssige, organisatoriske og politiske rammevilkår for offentlig-privat samarbejde. Kapitel 3 undersøger forskelle i udbredelse af offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige i forhold til dels gennemførelsen af EU-udbud, dels inddragelse af private leverandører i den kommunale opgaveløsning. I kapitel 4 undersøges danske og svenske offentlige indkøberes vurdering af barrierer for udbud og offentlig-privat samarbejde på baggrund af en spørgeskemaundersøgelse. Kapitel 5 gennemgår den eksisterende viden om erfaringer med offentligprivat samarbejde på socialområdet. Kapitel 1-4 er udarbejdet af Udbudsrådets sekretariat, imens kapitel 5 er udarbejdet af Anvendt KommunalForskning, AKF. AKF har endvidere bidraget med talmateriale til kapitel 3 og 4. ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 10

I bilag 1-4 2 uddybes en række metodiske forhold og data, som ligger til grund for den samlede analyse. Til baggrund for analysen er foretaget et omfattende desk research, en interviewrække med væsentlige svenske interessenter i Stockholm i november 2011 samt en spørgeskemaundersøgelse blandt danske og svenske indkøbere. Der henvises til bilagene for en uddybning af datagrundlaget for analysen. 2 Bilagene præsenteres i en særskilt bilagsrapport, som findes på Udbudsrådets hjemmeside: www.udbudsraadet.dk ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 11

Kapitel 2 Rammevilkår for offentlig-privat samarbejde Af Udbudsrådets sekretariat 2.1. Resumé og konklusioner Kapitlet 2 udgør første element i sammenligningen af Danmark og Sverige og fokuserer på rammevilkårene for offentlig-privat samarbejde. Der fokuseres på de lovgivningsmæssige, organisatoriske og politiske rammer, idet disse vurderes at være afgørende for udbredelsen af offentlig-private samarbejde. Sverige er ofte anvendt som inspirationskilde for nye initiativer i Danmark. Sammenligningen af Danmark og Sverige sker, fordi Danmark og Sverige er sammenlignelige lande dels på grund af udviklingen af en stor offentlig sektor, dels på grund af en nogenlunde ens fordeling af opgaver på tværs af kommunale, regionale og statslige myndigheder. Det tillader en sammenligning af danske og svenske offentlige myndigheders arbejde med offentlig-privat samarbejde. Offentlig-privat samarbejde opstår primært på baggrund af udbud samt på områder, hvor borgerne har frit valg mellem offentlige og private leverandører. Kapitlet indledes med en kort gennemgang af offentlig-privat samarbejde og de grundlæggende begreber, regelsæt og konkurrenceformer på området i Danmark. Sammenligningen af rammevilkår viser, at udbudsreglerne tilnærmelsesvis er ens i Danmark og Sverige, imens reglerne for frit valg varierer. Den væsentligste forskel mellem Danmark og Sverige er, at Danmark har en højere beløbsgrænse for annonceringer, og at Sverige generelt har implementeret udbudsdirektivets bestemmelser senere. På det organisatoriske niveau er der alene en begrænset koordination af det offentlige indkøb i Sverige, og svenske offentlige myndigheder synes ikke i samme omfang som i Danmark at arbejde strategisk med udbuds- og indkøbsdagsordenen. I Danmark er generelt igangsat langt flere initiativer fra politisk hold, der skal understøtte og udvikle konkurrencen om de offentlige opgaver. I kapitlet gennemgås rammerne for offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige på baggrund af omfattende desk research og interview med danske og svenske interessenter. Kapitlet fokuserer primært på forholdene i Sverige, idet der antages et overordnet kendskab til forholdene i Danmark. 2.2. Begreber, regelsæt og konkurrenceformer Offentlig-privat samarbejde er en samlebetegnelse for offentlige myndigheders inddragelse af private leverandører i den offentlige opgaveløsning. ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 12

Inddragelsen af og samarbejdet med de private leverandører kan tage forskellige former og være af påvirket af forskellige interesser og regelsæt. Begrebet offentlig-privat samarbejde dækker flere forskellige områder, dette gælder særligt: indkøb konkurrenceudsættelse frit valg offentlig-private partnerskaber (OPP). Offentlige myndigheder har løbende behov for at foretage indkøb hos private leverandører for at kunne levere den nødvendige service overfor borgerne. Det kan eksempelvis være indkøb af kuglepenne, plæneklippere eller revisionsydelser. Som udgangspunkt vil der altså være tale om opgaver, som offentlige myndigheder ikke selv kan levere. EU s udbudsdirektiv og den danske tilbudslov medfører, at offentlige myndigheders indkøb af varer, tjenesteydelser samt bygge- og anlægsopgaver hos private leverandører skal udbydes, hvis kontrakten overstiger en vis størrelse. Danske offentlige myndigheders indkøb bliver reguleret af udbudsdirektivet og tilbudsloven. Endvidere skal statslige myndigheders indkøb ske under hensyntagen til statens indkøbscirkulære. Offentlig-privat innovationssamarbejde, OPI, hører også under indkøb, da der her er tale om offentlige myndigheders køb af bl.a. forsknings- og udviklingsydelser hos en privat leverandør. 3 Offentlige myndigheder varetager en lang række opgaver, primært tjenesteydelser, som myndigheden kan vælge at overdrage til private leverandører. Det kan eksempelvis være rengøring, vedligehold af grønne områder eller kantinedrift. Opgaver, der konkurrenceudsættes adskiller sig fra indkøb ved, at myndigheden selv kan levere den givne vare eller ydelser. Det er således et aktivt valg fra myndighedens side, om opgaven skal løses af en privat leverandør eller af myndigheden selv. Hvis myndigheden vælger at inddrage private leverandører i opgaveløsningen, skal der skabes konkurrence om opgaveløsningen i henhold til bestemmelserne i udbudsdirektivet og tilbudsloven. For statslige myndigheder gælder endvidere også statens udbudscirkulære, hvilket medfører, at der med passende mellemrum skal skabes konkurrence om udbudsegnede opgaver. For kommunerne gælder det, at de hvert fjerde år skal udarbejde en udbudsstrategi, hvor de strategisk forholder sig til, hvilke opgaver kommunen selv skal løse, og hvilke opgaver private leverandører skal løse. Frit valg er blevet indført på flere områder i Danmark inden for de seneste ti år, eksempelvis dagtilbud til børn, sygehusbehandling og hjemmepleje på ældreområdet, og medfører, at borgerne har frit valg mellem et offentligt og privat leveret tilbud. Frit valg-ydelser er alle karakteriseret ved, at offentlige myndigheder selv kan levere pågældende ydelse. I Danmark er frit valg indført ved lov på en række områder, og det er obligatorisk for myndigheden 3 For yderligere oplysninger omkring offentlig-privat innovationssamarbejde, OPI, henvises Mindlap og deres OPI-model, se: www.mind-lap.dk og initiativet OPI-Lab på www.opilab.dk ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 13

at sikre, at borgeren har frit leverandørvalg, dvs. frit valg mellem at få en offentligt finansieret ydelse leveret af en offentlig eller privat leverandør. Offentlig-private partnerskaber (OPP) indgås i forbindelse med større anlægsprojekter, hvor totaløkonomiske overvejelser gør det hensigtsmæssigt for en offentlig myndighed at indgå aftale om anlæg og efterfølgende drift og vedligehold med én privat leverandør i en lang kontrakt på mellem 15 og 25 år. Anlægsprojekter, hvor OPP-konstruktionen er relevant, er ofte så store, at den offentlige myndighed ikke reelt selv vil vælge at løse opgaven. Myndigheden kan således vælge mellem at lave en OPP-konstruktion eller indkøbe anlægget via et ordinært udbud, typisk en totalentreprise. 4 Tabel 2.1: Begreber og lovgivningsmæssige rammer for offentlig-privat samarbejde i Danmark Offentlig-privat samarbejde Indkøb Konkurrenceudsættelse Frit valg Offentlig-private partnerskaber Opgavetype Tjenesteydelser Vare Bygge- og anlægsopgaver Tjenesteydelser Vare Tjenesteydelser Bygge- og anlægsopgaver Opgave karakteristika Opgaven kan ikke løses af myndigheden Opgaven kan løses af myndigheden Opgaven kan løses af myndigheden Opgaven kan ikke løses af myndigheden Relevant lovgivning Udbudsregler (udbudsdirektiv og tilbudslov) Indkøbscirkulære Udbudsregler (udbudsdirektiv og tilbudslov) Udbudsstrategier (i styrelseslov) Udbudscirkulære Sektorlovgivning Konkurrencelov Udbudsregler (udbudsdirektiv og tilbudslov) Udbudsregler (udbudsdirektiv og tilbudslov) Deponeringsregel (i lånebekendtgørelsen) For alle typer af offentlig-privat samarbejde finder udbudsdirektivet og tilbudsloven anvendelse, når den private leverandørs opgaveløsning repræsenterer en vis værdi, dvs. er større end udbudsdirektivet eller tilbudslovens tærskelværdi. Konkurrence om opgaveløsningen er hensigtsmæssig, fordi den medfører, at de offentlige ressourcer anvendes mest effektivt. Det viser en lang række konkrete erfaringer, som bl.a. Udbudsrådets tidligere har dokumenteret. 5 Konkurrencen mellem leverandørerne kan både være på pris og kvalitet, og myndigheder tilrettelægger med deres udbud, hvordan pris og kvalitet skal vægte. Derudover gælder for frit valg, at der her opstår en konkurrence mellem leverandørerne i relation til brugerne/borgerne. Frit valg-konkurrence 4 For yderligere oplysninger omkring offentlige-private partnerskaber, OPP, henvises til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens OPP-kontaktpunkt. Se: www.kfst.dk/opp 5 Se: Udbudsrådet Effektanalyse af konkurrence om drift af kommunale hjælpemiddeldepoter, december 2011, og Udbudsrådet Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af kommunale pleje- og omsorgsopgaver, november 2009. Udbudsrådet Erfaringer med konkurrence om offentlige opgaver, maj 2010. ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 14

er oftest karakteriseret ved, at konkurrencen mellem leverandørerne alene vedrører kvaliteten af den givne ydelse, da prisen er fastsat på forhånd. Nedenstående figur viser i skematisk form konkurrenceformerne. Udbudsdreven konkurrence og frit valg-konkurrence kan finde sted samtidig, men det ses dog sjældent i dansk sammenhæng. Boks 2.1: Konkurrenceformer Udbudsdreven konkurrence Konkurrence på pris og kvalitet Frit valg-konkurrence Konkurrence på pris og kvalitet Myndighed (kommuner, regioner og stat) Leverandøre (private og kommunale) Brugere 2.3. Lovgivningsmæssige rammevilkår De lovgivningsmæssige rammer for offentlig-privat samarbejde fastlægger, hvordan udbud og konkurrence om offentlige opgaver kan gennemføres i praksis, herunder også hvilke pligter offentlige myndigheder står overfor. Erfaringen fra Danmark er, at de lovgivningsmæssige rammer kan virke som både drivkræfter og barrierer for konkurrencen om offentlige opgaver. I dette afsnit fokuseres derfor særligt på de gældende regler i Danmark og Sverige. Først gennemgås de gældende udbudsregler i Sverige, herunder implementeringen af udbudsdirektiverne i svensk ret samt de svenske annonceringsregler. For at afspejle forskelle og ligheder med de danske udbudsregler, foretages løbende sammenligning, hvor det vurderes relevant. Dernæst beskrives også reglerne for og erfaringerne med frit valg og offentlig-privat samarbejde i Sverige. Afsnittet afsluttes med en gennemgang af øvrige lovgivningsmæssige initiativer i Danmark og Sverige, som understøtter offentlige myndigheders beslutning om at indgå i samarbejder med private leverandører. Klagenævnssystemet bliver ikke behandlet i denne analyse. Der henvises til Udbudsrådets analyse af klagemønsteret i udbudsklagesager fra april 2012. I nedenstående tabel opsummeres sammenligningen af udbudsreglerne i Danmark og Sverige. ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 15

Tabel 2.2: Lovgivningsmæssige rammer for indgåelse af offentlige kontrakter Danmark Sverige Kontrakter over udbudsdirektivets tærskelværdi, dvs: varer, bilag-a tjenesteydelser, bygge- og anlægsopgaver og bygge- og anlægs- koncessioner Kontrakter under udbudsdirektivets tærskelværdi Bilag-B ydelser Udbudsdirektivernes procedurebestemmelser finder anvendelse. Alle bestemmelser fra udbudsdirektivet har været implementeret siden 2004. Pligt til at annoncere, når kontraktværdien er over 500.000 DKK. Pligt til at annoncere, når kontraktværdien er over 500.000 DKK. Udbudsdirektivernes procedurebestemmelser finder anvendelse. Udbudsdirektivet har været implementeret siden 2008. Adskillige bestemmelser er dog først implementeret senere, eksempelvis muligheden for at anvende konkurrencepræget dialog. Bestemmelsen om dynamiske indkøbssystemer er ikke implementeret i svensk ret. Pligt til at annoncere, når kontraktværdien er over ca. 280.000 SEK. Pligt til at annoncere, når kontraktværdien er over ca. 280.000 SEK. Tjenesteydelses-koncessioner Ingen procedurebestemmelser. Ingen procedurebestemmelser. 2.3.1. Udbudsreglerne I Danmark og Sverige er udbudsreglerne stort set ens, men EU s udbudsdirektiv er implementeret på forskellig vis og i forskellige tempi i henholdsvis dansk og svensk ret. Reglerne for indgåelse af offentlige kontrakter, der ikke er omfattet af udbudsdirektivet procedurebestemmelser, fx kontrakter af mindre værdi (det vil sige under udbudsdirektivets tærskelværdi) og bilag-b ydelser 6, er reglerne til gengæld ikke helt ens. Endeligt gælder for begge lande, at tjenesteydelseskoncessioner 7 ikke er reguleret via nationale bestemmelser. 2.3.1.1. Implementering af udbudsdirektivet i Danmark og Sverige I Sverige er udbudsdirektivet 8 og forsyningsvirksomhedsdirektivet 9 implementeret direkte i svensk ret via to love, der begge trådte i kraft 1. januar 2008: Lagen om offentlig upphandling (LOU) (SFS 2007:1091) implementerer Udbudsdirektivet (direktiv 2004/18/EF). 6 B-ydelser er de ydelser, der er oplistet i bilag II b til udbudsdirektivet. Bilaget omfatter ydelser som: hotel- og restaurationsvirksomhed, jernbanetransport, juridiske tjenesteydelser, personaleudvælgelse, efterforsknings- og sikkerhedstjenesteydelser, undervisning, sundheds- og sociale ydelser, fritids-, sports- og kulturelle aktiviteter. I bilaget henvises til ydelsernes præcise CPV koder 7 En koncessionskontrakt adskiller sig fra de kontrakter, ordregivende myndigheder normalt indgår. Når en ordregivende myndighed indgår en koncessionsaftale, består betalingen for bygge- og anlægsarbejdet eller tjenesteydelsen enten udelukkende af retten til at benytte bygge- og anlægsarbejdet eller tjenesteydelsen eller i denne ret sammen med betalingen af en pris, jf. udbudsdirektivets art. 1, stk. 3 og 4. En koncessionskontrakt forudsætter, at den private leverandør påtager sig en vis økonomisk risiko. 8 Europa-Parlamentet og Rådets direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004 9 Europa-Parlamentet og Rådets direktiv nr. 2004/17/EF af 31. marts 2004 ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 16

Lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) (SFS 2007:1092) implementerer forsyningsvirksomhedsdirektivet (direktiv 2004/17/EF). 10 Den ansvarlige myndighed på udbudsområdet i Sverige er Konkurrensverket, der hører under Finansdepartementet. Konkurrensverket har siden den 1. september 2007 haft til opgave at overvåge overholdelsen af de svenske love, der implementerer udbudsdirektivet og forsyningsvirksomhedsdirektivet i svensk ret. På samme måde som den danske Konkurrence- og Forbrugerstyrelse udtaler Konkurrensverket sig vejledende om udbudsreglerne. I Konkurrensverket behandles udbudsområdet alene juridisk, og der findes til forskel fra Danmark ikke en enhed, som arbejder med policy-udvikling på området. Sverige implementerede udbudsdirektivet som en af de sidste medlemsstater i EU. Udbudsdirektivet blev således implementeret i svensk ret væsentligt senere end i Danmark, der implementerede reglerne allerede i 2004 via udbudsbekendtgørelsen, bekendtgørelse nr. 937 af 2004 11. I modsætning til den danske fremgangsmåde valgte Sverige at implementere udbudsdirektivet via omskrivning af direktivets bestemmelser til en lov, i stedet for en ordret implementering via henvisning gennem en bekendtgørelse. Den svenske udbudslov regulerer også offentlige indkøb under EU s tærskelværdier, hvorfor Sverige således har én samlet lov om offentlig udbud (Lag om offentlig upphandling, LOU). I Danmark findes de nationale bestemmelser, der regulerer indgåelsen af offentlige kontrakter på en værdi under udbudsdirektivets tærskelværdi og 500.000, i en separat lov, tilbudsloven 12. Årsagen til den sene implementering i Sverige er, at den svenske lovgivningsproces er langstrakt, fordi det viste sig at være et omfattende arbejde at integrere direktiverne i den nationale lovgivning. Forklaringen på den svenske fremgangsmåde er ifølge det svenske Finansdepartement, som Konkurrensverket og dermed udbudsregelsættet hører under, at det er en fast svensk retstradition, at ethvert direktiv implementeres i egen lov og ikke som gengivelse. Procedurebestemmelserne fra udbudsdirektivet gælder i Sverige på samme måde som i Danmark. I forbindelse med udarbejdelse af denne analyse har det været undersøgt, om der er forskelle i udbudsreglerne i landene i forhold til indgåelse af offentlige kontrakter, der er omfattet af udbudsdirektivet. I forhold til punkterne kontraktlængde, tildelingskriterier, og mulighed for ændring af kontrakter efter kontraktindgåelse er der ikke fundet forskelle 10 I det følgende gennemgås udbudsreglerne på forsyningsvirksomhedsområdet ikke af hensyn til analysens omfang. 11 Bekendtgørelse om fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter, BEK nr 937 af 16/09/2004. 12 Lov om 1410 af 7. december 2007 om indhentning af tilbud på visse offentlige og offentligt støttede kontrakter. ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 17

i regelsættet. Fælles for begge lande er, at forholdene alene reguleres efter bestemmelserne i udbudsdirektivet. Det vil sige, at der ikke er supplerende nationale bestemmelser i forhold til det, som udbudsdirektivet fastlægger omkring kontraktlængde, tildelingskriterier og mulighed for ændring af kontrakter i kontraktperioden. 13 Sverige har implementeret nogle af de fleksible udbudsformer, eksempelvis konkurrencepræget dialog, meget senere end Danmark, nemlig først pr. 1. januar 2010. Endvidere er in-house reglen, der udspringer af retspraksis for EU-domstolen vedrørende indgåelse af kontrakter mellem to forvaltningsgrene, fx kommunen og selvejende institutioner, først indført i svensk ret med en ændring af udbudsloven i marts 2010. Endelig er udbudsdirektivets bestemmelser om dynamiske indkøbssystemer i artikel 33 ikke implementeret i svensk ret. Nogle af de fleksible regler på udbudsområdet har således været implementeret i dansk ret væsentlig tidligere end i Sverige. Udbudsloven i Sverige er i alt blevet ændret syv gange siden den trådte i kraft i 2008. 2.3.1.2. Annonceringsregler for kontrakter af mindre værdi, bilag II B- ydelser og tjenesteydelseskoncessioner Offentlige kontrakter, der ikke er omfattet af udbudsdirektivet, dvs. kontrakter under udbudsdirektivets tærskelværdi, kontrakter om bilag II B- ydelser og tjenesteydelseskoncessioner, skal ikke følge procedurebestemmelserne i udbudsdirektivet. 14 Indgåelsen af sådanne kontrakter skal dog overholde EUF-traktatens principper om ligebehandling og gennemsigtighed, hvis kontrakten har en klar grænseoverskridende interesse. I Danmark er indgåelse af kontrakter af mindre værdi, bilag II B-ydelser og tjenesteydelseskoncessioner reguleret i tilbudsloven. I Sverige er disse kontrakter reguleret af den svenske udbudslov. For kontrakter af mindre værdi er beløbsgrænsen i Sverige for at gennemføre en annoncering fastsat til 287.000 SEK 15 i 2011, hvilket er betydeligt lavere end i Danmark, hvor den tilsvarende beløbsgrænse 500.000 DKK. Nedenstående tabel opsummerer beløbsgrænserne for annonceringer, der er fastlagt i national lovgivning, i udvalgte lande. 13 Det bemærkes, at det ikke har været undersøgt, hvordan kendelserne fra Klagenævnet for Udbuds og det svenske domstolssystem har udviklet sig og påvirket retspraksis. 14 For bilag II B-kontrakter gælder dog, at de er omfattet af udbudsdirektivets artikel 21, der fastlægger, at Kontrakter, der vedrører de i bilag II B anførte tjenesteydelser, udelukkende er underlagt artikel 23 og artikel 35, stk. 4. 15 Beløbsgrænser for direkte tildeling og annoncering varierer i Sverige og er i 2011 og 2012 på 287.000 SEK. ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 18

Figur 2.1: Oversigt over beløbsgrænser for annoncering i udvalgte lande 80.000 80.000 70.000 70.000 60.000 60.000 50.000 50.000 40.000 40.000 30.000 30.000 20.000 20.000 10.000 10.000 0 PL FIN SVE AUS FRA BEL LUX NOR DK 0 Note: Landene er udvalgt på baggrund af tilgængelig information i Kommissionens evalueringsrapport. For Holland og England kan det særligt bemærkes, at de ikke har reguleret indgåelsen af offentlige kontrakter af mindre værdi. Kilde: Europa-Kommissionen Evaluation of public procurement rulse, SEC (2011) 853, juni 2011 For offentlige indkøb under 287.000 SEK skal anvendes proceduren direkt uphandling, hvorved der forstås en direkte tildeling, der svarer til udbud efter forhandling uden forudgående udbudsbekendtgørelse. Der findes ingen lovbestemmelser om, hvordan tilbuddet skal udformes i en direktupphandling, og tilbuddet kan derfor både være mundtligt og skriftligt. I Danmark findes ingen betegnelser eller regler for indgåelse af kontrakter, der har en værdi under tilbudslovens beløbsgrænse. Indgåelse af kontrakter, der ikke er omfattet af udbudsdirektiverne, men over 287.000 SEK, skal i henhold til de svenske regler ske ved at gøre brug af såkaldt forenklad förfarande, urvalsförfarande eller konkurrencepræget dialog. Med forenklad förfarande forstås en forenklet procedure, hvor alle leverandører har ret til at deltage, og hvor deltagende tilbudsgivere skal afgive bud, hvorefter den ordregivende myndighed har ret til at forhandle med en eller flere tilbudsgivere. Proceduren svarer således til et offentligt udbud, men med ret for ordregiver til at forhandle. Med urvalsförfarande forstås en procedure, hvor alle leverandører har ret til at ansøge om at afgive tilbud. Den ordregivende myndighed inviterer herefter visse leverandører til at give bud og forhandler herefter med en eller flere tilbudsgivere. Proceduren svarer således til et begrænset udbud, men med en ret for ordregiver til at forhandle. Konkurrencepræget dialog kan på samme måde, som når kontrakterne er over tærskelværdierne, anvendes, når kontrakten er særligt kompleks, og hvor det ikke er muligt for ordregiveren på forhånd at definere den efterspurgte ydelse, vare eller anlæg. For koncessioner sondres mellem bygge- og anlægskoncessioner og tjenesteydelseskoncessioner. En bygge- og anlægskoncession skal i Sverige annonceres ifølge udbudsloven, hvilke indebærer andre regler end for en almindelig byggekontrakt. Det følger direkte af udbudsdirektivet og gælder således også i Danmark. Hverken i Danmark eller i Sverige findes nationale ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 19

bestemmelser, der regulerer indgåelsen af en kontrakt om en tjenesteydelseskoncession. 2.3.2. Frit valg På frit valg-området er der væsentlige forskelle mellem Danmark og Sverige. Det gælder i forhold til udbredelse, inddragelse af private leverandører og regulering af prissætning, og uddybes nærmere nedenfor. 2.3.2.1. Frit leverandørvalg og udbredelse heraf Den 1. januar 2009 blev der indført en særligt lov om frit valg, Lag om Valgfrihet (LOV) i Sverige. Denne lovgivning gælder for de fleste socialområder, dog undtaget dagtilbudsområdet, der i Sverige er del af folkeskoleområdet via Skoleloven, (Skollagen). For en nærmere beskrivelse af daginstitutionsområdet i Sverige henvises til Udbudsrådets analyse fra april 2011. 16 I Danmark har indførelsen af frit valg-regler på en række områder gjort det obligatorisk for kommunerne at sikre borgerne frit valg og åbne markedet for private leverandører. Til forskel fra den obligatoriske indførelse af frit valg i Danmark, så er svenske kommunernes anvendelse af LOV frivillig for den enkelte kommune. Det vil sige, at kommunen selv vælger, om den vil åbne markedet for private leverandører på de forskellige socialområder og tilbyde borgerne frit leverandørvalg. Svenske kommuner vælger endvidere selv, hvilke områder eller ydelser, der omfattes af frit valg i kommunen. Frivilligheden i den svenske frit valg-ordning har medført, at ikke alle kommuner i Sverige har valgt at indføre systemet. I dag har ca. 160 kommuner ud af 277 svenske kommuner indført eller planlagt at indføre frit valg på et eller flere socialområder. LOV gælder for socialområdet, hvilket vil sige alle borgerrettede tjenesteydelse på socialområdet 17 undtaget børne- og ungdomsomsorg. Det vil sige, at kommunerne kan indføre frit valg via LOV på områderne: Ældreomsorg (hjemmehjælp og plejeboliger 18 ), omsorg og støtte til handicappede, omsorg og støtte til misbrugere, jordmoderydelser, almen praktiserende læger, tandpleje og tandregulering, og dagcentre for arbejdsløse. Ifølge organisationen Sveriges Kommuner og Landsting 19, SKL, blev LOV indført på baggrund af et ønske fra kommunerne, som ønskede klare regler på området, da mange kommuner allerede havde indgået aftale med private leverandører om levering af velfærdsydelser til borgerne. Til forskel fra Danmark, hvor indførelsen af frit valg skete fra centralt hold, så udviklede det frie leverandørvalg i Sverige frem nedenfra på kommunalt initiativ. 16 Udbudsrådet Konkurrence på daginstitutionsområdet, april 2011 17 Dette svarer til alle bilag-b-ydelser inden for kategori 25. Se bilag B til udbudsdirektivet for yderligere. 18 Plejebolig bruges som betegnelse for ældreboliger med tilknyttede service- og fællesarealer og svarer til den tidligere anvendte betegnelse plejehjem. 19 Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) svarer til kombinationen af Kommunernes Landsforening (KL) og Danske Regioner i Danmark, idet SKL både repræsenterer kommuner og regioner/landsting. ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 20

I Sverige har man fra centralt hold ønsket at understøtte kommunernes indførsel af frit valg. Derfor nedsatte regeringen i forbindelse med indførelse af LOV en såkaldt stimulanspulje på ca. 280 mio. SEK, som svenske kommuner kan søge midler fra til brug for en undersøgelse af mulighederne for at indføre frit valg på et givent socialområde. Socialstyrelsen i Sverige vurderer, at stimulanspuljen har haft væsentlig betydning for udbredelsen af frit valg. 2.3.2.2. Inddragelse af private leverandører på socialområdet med Lag om Valfrihet, LOV. Ved anvendelse af LOV og dermed indførelse af frit leverandørvalg på et socialområde skal den kommunale myndighed i Sverige annoncere indførelsen af frit valg-systemet på en national platform. 20 Ved samme lejlighed skal der også annonceres krav til leverandørerne samt prisniveauet for leveringen af den enkelte ydelse. Annonceringen skal ske på Valfrihetswebben 21, der administreres af Kammerkollegiet og dermed det svenske Finansdepartement. Kommunen må tillige annoncere sit frit valg-system og åbningen for private leverandører i andre medier. Hvis en privat leverandør opfylder kravene, som kommunen har defineret for leveringen af omsorg og pleje i sin annoncering, skal kommunen hurtigst muligt godkende den private leverandør. Den private leverandør kan herefter indgå en kontrakt med kommunen om leveringen af omsorgs- og plejeopgaver. De borgere i kommunen, som har ret til fx hjemmehjælp, vil herefter få mulighed for at vælge frit mellem den kommunale og en eller flere private leverandører af omsorgsydelser. I Danmark får borgere som udgangspunkt en kommunal leverandør af frit valg-ydelser, medmindre borgeren aktivt har valgt en privat leverandør. I Sverige kan borgerne få en privat leverandør uden selv at have ønsket det. Det skyldes, at det er fastlagt i LOV, at kommunerne ved indførelse af frit valg på et givent socialområde skal fastlægge et såkaldt ikke-valgs-alternativ. Det betyder, at kommunen på forhånd skal definere, hvordan borgere med ret til en frit valg-ydelse skal fordeles mellem den kommunale og de private leverandører i det tilfælde, at borgeren ikke selv vælger leverandør. Ifølge Upphandlingssstöd 22 er et princip om geografisk nærhed hyppigt anvendt som grundlaget for et ikke-valgs-alternativ. Flere steder har ikkevalgs-alternativet været beskrevet sådan, at ikke-vælgende borgere reelt altid får den kommunale leverandør, hvilket har affødt kritik for at begrænse konkurrencen. 23 20 Der kan ifølge den svenske Lag om Valgfrihet nøjes med at gennemføre en annoncering i stedet for et EU-udbud, da ydelser omfattet af LOV i Sverige betragtes som bilag-b ydelser. 21 Se evt.: http://www.valfrihetswebben.se/startsidan.aspx 22 Upphandlingsstöd er en enhed hos Kammerkollegiet og hører dermed under det svenske Finansdepartement. Upphandlingsstödet blev etableret i januar 2009 med henblik på at stille vejledning og viden til rådighed for offentlige indkøbere og private leverandører. 23 Statskontoret (2011) Lagen om valfrihetssystem dess betydelse för utvecklingen av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamheter ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 21

2.3.2.3. Prissætning af ydelser omfattet af Lag om Valfrihet, LOV Den enkelte kommune skal fastsætte én pris for såvel kommunal og privat leveringen af frit valg-ydelser med udgangspunkt i de omkostninger, som kommunen har til at levere samme ydelse. I Sverige er der ikke udviklet én fast konsolideret beregningsmodel herfor, men SKL har udarbejdet vejledninger om prissætning til kommunerne. 24 Statskontoret i Stockholm, der generelt arbejder med at udarbejde analyser og beslutningsgrundlag for regeringen og departementerne, er i øjeblikket ved at undersøge prissætning af frit valg-ydelser og effekten af frit valg på omkostningseffektiviteten i ydelsesleveringen. Resultaterne heraf forventes offentliggjort i foråret 2012. I Danmark er prissætningen af frit valg-ydelser afhængig af, hvordan frit valg-ordningen på det pågældende områder er sammensat. På hjemmehjælpsområdet kan kommunerne eksempelvis anvende en udbudsmodel eller godkendelsesmodel. Ved anvendelse af udbudsmodellen gennemføres et udbud mellem en række leverandører, og på baggrund af leverandørernes tilbud fastlægges prisen. Ved anvendelse af godkendelsesmodellen fastlægger kommunen på baggrund af de faktiske direkte og indirekte omkostninger forbundet med at levere den pågældende ydelse. Erhvervslivet i Sverige har udtrykt utilfredshed med den svenske ordning for prissætning af frit valg-ydelser. Det skyldes, at der i nogle sammenhænge ikke sker en prismæssig ligestilling mellem kommunale og private leverandører. Der findes bl.a. eksempler på, at en kommune afregner den kommunale og privat leverandør ved samme takst, men samtidig dækker et årligt millionunderskud hos den kommunale leverandør. Konkurrensverket i Sverige har på samme måde som i Danmark kompetence til at undersøge kommunernes prissætning, herunder undersøge om kommunerne yder konkurrenceforvridende støtte ved at yde underskudsdækning hos den kommunale leverandør. Konkurrensverket oplyser dog, at man aldrig har benyttet sig af denne mulighed til forskel fra Danmark idet man vurderer, at LOV endnu er for ny til at muliggøre denne type undersøgelser. 2.3.3. Offentlig-private partnerskaber Offentlig-private partnerskaber (OPP) er en samarbejdsform, der primært anvendes i relation til bygge- anlægsprojekter på baggrund af totaløkonomiske overvejelser, og som er karakteriseret ved lange kontrakter. OPP er kendetegnet ved, at design, projektering, etablering, drift og vedligeholdelse er samlet i én kontrakt mellem en offentlig udbyder og en privat leverandør. Ofte indgår finansieringen af projektet også i et OPP, men OPP er ikke i sig selv en finansieringsform. I Sverige er alene gennemført to offentlig-private partnerskaber. I Danmark er der på nuværende tidspunkt gennemført 13 OPP-projekter, imens flere er på vej. Både Sverige eller Danmark har et begrænset antal OPP er i inter- 24 Se eksempelvis: SKL Val av ersättningsmodell och beräkning af ersättningsniveau, 2009 ANALYSE AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE I DANMARK OG SVERIGE 22