4 Klinisk Sygepleje 28. årgang Nr. 3 2014 KONFERENCEOPLÆG Velfærdsstaten, og dens udvikling til Konkurrencestat Ove K. Pedersen Indledning Begrebet velfærdstat er omtvistet. Inden for den samfundsvidenskabelige forskning er der flere definitioner, ligesom der skelnes mellem forskellige typer. Alle typer er dog karakteriseret ved at blive udbygget efter 2. verdenskrig og med udgangspunkt i det såkaldte Bretton Woods system. Systemet blev aftalt mellem 30 allierede stater i 1944 og gav de nationale stater suverænitet til at beskytte deres hjemmemarkeder ved hjælp af devalueringer, told, afgifter og andet. Det grundlagde også betingelserne for, at virksomheder kunne konkurrere over de nationale grænser og skabte som sådan forudsætningerne for en international økonomi, der ved Den Kolde Krigs udbrud i 1948 blev delt op i to regionale økonomier COMECON (Council for Mutual Economic Assistance) under Sovjetunionens ledelse, og det vestlige samarbejde inden for OECD (Organization for Economic Co-operation and Development). Den fysiske og økonomiske genopbygning af Europa efter 2. verdenskrig var på mange måder til forudsætning for de nationale velfærdsstater. Det samme var frygten for en gentagelse af den internationale krise fra 1929 og den efterfølgende polarisering mellem de politiske yderfløje, der var blandt årsagerne til krigen. Også den kolde krigs konkurrence mellem de to verdensmagter havde indflydelse. Politisk set var velfærdsstaterne begrundet i erfaringerne fra 1930-40 erne, men udviklet inden for rammerne af de nationalstater, der blev resultatet af 2. verdenskrig. De var tænkt som forsøg på at undgå en gentagelse af de to verdenskrige, men også som led i at øge sammenhængskraften i de vestlige lande under den kolde krig. Genopbygningen skete ved hjælp af økonomisk bistand fra USA, (Mar shall-planen), og på grundlag af ny amerikansk teknologi, og førte fra 1950 erne til overgennemsnitlige høje vækstrater i de fleste vestlige lande. De tredive år fra 1945 til 1975 er blevet karakteriseret som de gloriøse år, fordi den økonomiske vækst blev kombineret med en tilbagevenden til fuld beskæftigelse, en kraftig forøgelse i de nationale fertilitetsrater (babyboom) og en omlægning af de nationale økonomier til efterspørgsel af forbrugervarer. Økonomisk set blev velfærdsstaterne skabt på grundlag af den økonomiske vækst. Nye pro gres sive skattesystemer gav mulighed for at overføre økonomisk vækst til vækst i det offentlige forbrug, ligesom USA s sikkerhedspolitiske garantier (via NATO) gav de vestlige lande mulighed for at omlægge det offentlige forbrug fra militæroprustning til samfundsudvikling. I Danmark varede den økonomiske højkonjunktur fra 1958 til 1973. Klinisk_Sygepleje_3-2014.indd 4 03/07/14 15.06
Klinisk Sygepleje 28. årgang Nr. 3 2014 5 Den danske velfærdsstat En af de fire typer af velfærdsstater er den nordiske, herunder Danmark. Oprindelsen til den danske velfærdsstat kan findes tilbage til 1860 erne; men det er først efter 1948, at den egentlige opbygning begyndte. Bag den stod en politisk koalition mellem Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre. Partiet Venstre og Det Konservative Folkeparti stemte for flere velfærdsordninger, herunder skolepolitikken. Også fra fagbevægelse og arbejdsgivere blev der givet støtte. LO (Landsorganisationen Danmark) og DA (Dansk Arbejdsgiverforening) blev således inddraget i offentlige kommissioner, der planlagde velfærdsstatens opbygning, og i råd og nævn, hvor de efterfølgende forhandlede velfærdsstatens organisering. Den politiske opbakning bag velfærdsstaten var derfor ganske bred og førte til, at den blev karakteriseret ved hele tre forestillinger om lighed. Den første var alles ligeværd, dvs. at alle uanset formue, køn, religion, evner og bosted regnes som menneske først. Forestillingen blev lagt til grund for velfærdsstatens kultur- og uddannelsespolitik og for projektet om samfundets demokratisering, blandt andet udmøntet i etablering af det kommunale selvstyre. Den anden forestilling var alles lige muligheder, dvs. at alle uanset objektive forskelle, skulle have samme adgang til velfærdsstatens institutioner. Forestillingen blev lagt til grund for skattefinansiering af undervisning, sundhed og anden velfærdsservice, som dernæst blev stillet gratis til rådighed for den enkelte. Den tredje var økonomisk lighed, dvs. at forskelle i formue og indkomst skulle minimeres gennem et progressivt skattesystem, ligesom ved hjælp af et dagpengesystem, der kompenserede den enkelte i tilfælde af arbejdsløshed, sygdom og ved alderdom. De tre forestillinger lagde grunden til, hvordan den danske velfærdsstat blev styret og organiseret, og hvilke opgaver den blev pålagt. Styringen indebar en demokratisering af lokalpolitik gennem direkte valg til kommunalbestyrelser, inddragelse af de kollektive organisationer i den politiske beslutningsproces, og åbningen af forvaltningen for indsigt og deltagelse for den enkelte borger. Organiseringen førte til, at velfærdsopgaver blev decentraliseret til de nydannede kommuner og amter, og at de faglige medarbejdere (herunder lærere) fik indflydelse på definitionen af kvalitet i udførelsen af velfærdsopgaver. Opgaverne blev karakteriseret ved et projekt for dannelse af den enkelte borger til deltagende i et levende demokrati, et projekt for bedre uddannelse og forøgelse af middellevetiden, og et projekt for udligning af klasseskel. Ved at sammenligne tiden lige efter 2. verdenskrig med 1980 erne er konklusionen entydig. Den danske velfærdsstat voksede hurtigt og udgjorde i 1971 omkring 40 % af BNP og var således allerede på det tidspunkt relativt set blandt de største i verden. Den var også blandt de mest succesrige. Uligheden faldt betydeligt, middellevetiden voksede og uddannelsesniveauet steg. Velfærdsstatens krise Det var især sammenbruddet i Bretton Woodssystemet i 1970 erne, der indvarslede overgangen fra velfærdsstat til konkurrencestat. I 1971 sprang USA fra aftalen fra 1944 og åbnede for en valutakonkurrence mellem de vestlige lande. Det betød, at den internationale øko- Klinisk_Sygepleje_3-2014.indd 5 03/07/14 15.06
6 Klinisk Sygepleje 28. årgang Nr. 3 2014 nomi kom i krise, som strakte sig fra midten af 1970 erne til begyndelsen af 1990 erne. Som en af de mest åbne økonomier i verden, blev også Danmark ramt. Vækstraterne faldt, den økonomiske samhandel også. Arbejdsløsheden tog til, skattegrundlaget for velfærdsstaten blev mindre og udgifterne større, bytteforholdet og betalingsbalancen til udlandet blev forværret, og i stigende grad måtte velfærdsstaten finansieres ved gældssætning. Udlandsgælden steg fra 5 % af BNP i 1965 til næsten 40 % i 1993. Samtidig begyndte det politiske Danmark at ændres. Ved jordskredsvalget 1973 kom der i alt 10 partier ind i Folketinget, 44 % af vælgerne skiftede parti og en tredjedel af Folketingets medlemmer blev udskiftet. Det var det største stemmeskred nogensinde i dansk politisk historie, og især partierne Fremskridtspartiet og Centrumdemokraterne vandt opbakning på en kritik af skattetrykket og den offentlige sektors udbygning. Socialdemokratiet sad i flere omgange på regeringsmagten i 1970 erne og gjorde talrige forsøg på at styre omkostningsudviklingen ved at opfordre fagbevægelsen til at kontrollere lønudviklingen gennem indkomstpolitik, ligesom at etablere et stabilt regeringsflertal for ændringer i finans- og pengepolitikken, herunder for reformer af den offentlige sektor. I 1982 måtte den socialdemokratiske statsminister Anker Jørgensen overgive regeringsmagten til Det Konservative Folkeparti og i løbet af 1980 erne brød koalitionen med Det Radikale Venstre sammen. Efter regeringsovertagelsen startede regeringen under Poul Schlüter et centralistisk økonomistyringssystem, som senere blev videreført og udviklet under socialdemokratiske regeringer i 1990 erne og efterfølgende. I 1987 underskrev fagbevægelsen en fælleserklæring med den konservativt ledede regering og påtog sig dermed et ansvar for at styre den samlede lønudvikling. Alligevel voksede den offentlige sektor gennem krisen og udgjorde i 1994 lidt over 60 % af BNP. Samtidig steg antallet af offentligt ansatte fra omkring 600.000 i 1976 til lidt over 800.000 i 1994. Ved udgangen af krisen var den danske velfærdsstat den største eller næststørste i verden. Det samme var beskatningsgraden. Al lige vel var Danmark nu blandt de rigeste lande i verden. Overgang til konkurrencestat Overgangen fra velfærdsstat til konkurrencestat blev indvarslet af to grunde: dannelsen af en verdensøkonomi fra 1990 til dags dato og velfærdsstaternes finansieringskrise i 1970 erne. Især krisen ændrede grundlaget for velfærdsstaten. Økonomisk var der allerede i 1990 erne en udbredt viden om, at velfærdsstaten ikke kunne finansieres med de lavere vækstrater, der indtrådte efter krisen i 1970 erne, ligesom mulighederne for gældsfinansiering forsvandt i tråd med deregulering af finansmarkederne. Politisk var der også skabt usikkerhed om befolkningens opbakning bag det øgede skattetryk, ligesom de politiske partier måtte kalkulere med, at vælgerne ikke mere stemte efter klassetilhørsforhold. I den forbindelse blev velfærdsstatens opgaver, styring og organisation ændret. Hvor velfærdsstaterne kunne føre efterspørgselspolitik og ved hjælp af et progressivt skattesystem omfordele fra højere til lavere indkomster, begyndte konkurrencestaten at føre strukturpolitik, og at mobilisere de potentielle produktionsfaktorer, Klinisk_Sygepleje_3-2014.indd 6 03/07/14 15.06
Klinisk Sygepleje 28. årgang Nr. 3 2014 7 med det formål at mindske de fremtidige offentlige udgifter og at øge den private sektors konkurrenceevne. Der skete en forskydning fra, at staten påvirkede den kortsigtede efterspørgsel, til at den begyndte at mobilisere det langsigtede udbud af arbejdskraft og kapital. I stedet for at påvirke omkostningerne gennem løn- og indkomstpolitik, begyndte de nationale økonomier at konkurrere på deres evner til at udnytte de potentielle produktionsfaktorer (herunder den eksisterende arbejdskraft), dvs. at beskæftige og uddanne flest muligt, og i øvrigt at fremme investeringer i teknologi og infrastruktur. Finansieringen blev også lagt om fra et progressivt skattesystem til oprettelse af stadig flere systemer for afgifter og gebyrer. Ligeså blev adgangen til service differentieret efter social indkomst og i nogle tilfælde baseret på brugerbetaling. Oveni blev styringen af den offentlige sektor centraliseret. Regeringen fik ansvar for, at indtægter og udgifter fandt balance; Finansministeriet blev pålagt at kontrollere den offentlige økonomi; langsomt mistede kommunerne en del af deres selvstyre; amterne blev nedlagt; de faglige medarbejdere tabte indflydelse, ligesom borgernes ret til sociale ydelser blev omlagt. De offentlige organisationer (skoler, sygehuse, mv.) blev alle underlagt økonomiske rammer og resultatkrav; og der blev udpeget offentlige ledere med ledelsesrum til at gennemføre løbende omorganiseringer. Ved at sammenligne tiden under krisen i 1970-80 erne med tiden efter årtusindskiftet er konklusionen også entydig. Reformeringen af den danske velfærdsstat er en af de mest succesrige. Den offentlige sektor er blevet effektiviseret, produktiviteten er forøget, den økonomiske lighed er opretholdt, kvaliteten af velfærdsydelser er forbedret, middellevetiden er forøget, og der er igen skabt en bred politisk opbakning i befolkningen bag en høj beskatningsrate. Danmark er stadig blandt de rigeste lande i verden; sammen med Island og Norge er Danmark også det land i verden med den højeste lighed formue- og indkomstmæssigt. I 2010 er uligheden sågar en smule mindre end i 1995, men på samme måde en smule højere end i 2005 (se OECD http://stats.oecd.org/index.aspx?datasetcode=idd). Alligevel er alt ikke godt, og uligheden er også tiltagende (om end i mindre målestok og i svagere hast end i mange sammenlignelige lande). Den danske konkurrencestat står derfor overfor store udfordringer. Nogle udspringer af problemer, som velfærdsstaten ikke formåede at løse (fx manglende pensionsopsparing hos en betydelig del af befolkningen); andre kommer fra den fortsatte globalisering (fx behov for løft i kompetenceniveau for befolkningen som sådan); endnu andre fra demografiske forandringer (flere indtægtskilder som følge af større udgiftsbehov). Den allerstørste udfordring er dog manglende politisk opbakning bag en fortsat reformering af velfærdsstaten. På mange måder er overgangen til en konkurrencestat en forudsætning for en videreførelse af velfærdsstaten. På mange måder er konkurrencestaten i Danmark også en velfærdsstat, blot med højere effektivitet og større ambitioner end den klassiske velfærdsstat (fx kampen mod eksklusion). Alligevel har en tiltagende populisme i befolkningen ført til en bred kritik af reformvejen og til en stemmeflugt ud til yderfløjene. Fremtidens overgang fra velfærdsstat til konkurrencestat afhænger derfor af, hvorvidt en majoritet i befolkningen er parat til at videreføre reforme- Klinisk_Sygepleje_3-2014.indd 7 03/07/14 15.06
8 Klinisk Sygepleje 28. årgang Nr. 3 2014 ring af velfærdsstaten ved at støtte fortsatte reformer, eller om de tager afstand herfra ved at stemme på de politiske ydrefløje. Ligesom velfærdsstaten blev etableret af centrum i dansk politik, er også konkurrencestaten kun mulig med bred opbakning over midten. Professor i komparativ politisk økonomi Ove K. Pedersen Department of Business and Politics Copenhagen Business School. Klinisk_Sygepleje_3-2014.indd 8 03/07/14 15.06