New Public Leadership Fra Strategi til Effekt Effektbaseret styring i den offentlige sektor
Indledning Indledning New Public Leadership strategi, styring og ledelse New Public Leadership strategi, styring og ledelse New Public Leadership er vores svar på efterspørgslen efter en bedre styringskultur i den offentlige sektor og puster nyt liv i det trængte offentlige lederskab. Med udgangspunkt i kerneopgaven og gennem en systematisk tilgang til strategi og styring er vi optaget af at tilvejebringe en platform, hvor ledelse, ansvarlighed, effektivitet og faglighed går hånd i hånd om at skabe værdi for borgerne. Effektstyring er et nøglebegreb for os, og paradigmet bygger på en grundlæggende antagelse om, at den offentlige sektor bør indrettes med fokus på den virkning, som man ønsker at opnå til gavn for omverdenen og det fælles bedste. Paradigmet er udviklet gennem talrige analyser og undersøgelser af styringspraksis og værdiskabelse i store offentlige organisationer. På den baggrund kan vi til dels tilslutte os rækken af eksperter, der mener, at New Public Management (NPM), har slået fejl som det bærende styringsparadigme i den offentlige sektor gennem årtier. For os at se er der som sådan ikke noget galt med grundtanken i NPM, men fejlen består i, at man ukritisk har forsøgt at løfte en virksomhedsrettet ledelsesfilosofi over i den offentlige sektor uden at forholde sig til konteksten. Problemet består ikke i at jagte resultater, men snarere, at resultaterne ikke er koblet op på den samfundsmæssige bundlinje, som er kernen i offentlige institutioner. Derfor ender det som oftest med at blive en legitimering af kortsigtede succeser, der sjældent rykker nævneværdigt ved de grundlæggende problemstillinger i vores samfund. Som led i vores research til bogen har vi analyseret den formelle styringspraksis i mere end 30 offentlige organisationer i stat, region og kommuner og gennemført en lang række interviews med ledende skikkelser samme steder. Det er blevet tydeligt for os, at der er en diskrepans mellem ambitionerne, og det man styrer efter i praksis. Dermed opstår der et vakuum af manglende viden om effekt, som underminerer hele den offentlige sektor.
New Public Leadership strategi, styring og ledelse Stort set alle politikker og strategier i de offentlige organisationer, som vi har undersøgt, udtrykker intentionen om at have borgeren i centrum. Men når vi ser på implementeringen, viser det sig imidlertid, at virkeligheden som regel er en ganske anden. Alt for ofte fortaber ambitionerne sig i et tunnelsyn på budgetoverholdelse, besparelser og kvantificerbare aktivitets- eller resultatopgørelser. Den borgerrettede effekt udgør, i bedste fald, kun et sekundært fokus. På flere områder er den offentlige sektor givetvis blevet mere produktiv gennem de seneste årtier, og man har heller ikke savnet data for produktiviteten. Belært af erfaringer, og med skelen til den nyeste forskning, vil vi tillade os at påstå, at det er sket på bekostning af motivationen hos de ansatte og omsorgen for den egentlige opgave. Derfor er vi optaget af at ændre det offentlige styringsfokus til at handle om en effektiv ressourceanvendelse og den effekt, der kommer ud af det. Det foruroligende er, at vores konklusioner næppe kan komme bag på beslutningstagerne i den offentlige sektor. Samtidig lader der til at være en forventet linearitet mellem flere ressourcer og større effekt, men vi ser oftest, at virkningen udebliver, fordi styringen fokuserer på en usammenhængende igangsættelse og gennemførsel af aktiviteter og ikke på, om det virker efter hensigten. I stedet for mere styring, flere nationale tests, udbredt puljeøkonomi og lovpligtige rapporter eller handleplaner er svaret måske snarere bedre styring og et stærkere lederskab, der formår at sætte en strategisk retning for styringen. Blandt andet udløst af KORA s review af resultatbaseret styring, som udkom i april 2016, lader der til at være et tiltagende politisk fokus og en udtalt, enstemmig frustration fra alle Folketingets partier over det voksende bureaukrati og ineffektivitet. Dermed burde banen være kridtet op til et endeligt opgør med den traditionelle styringsforståelse i den offentlige sektor, men indtil videre er der flere spørgsmål end svar. Vi satte os for at gå i dybden med teknikken og sammenhængen i styringen og begreber som strategi, mål, kvalitet, evidens og effekt, der i dag anvendes uden den nødvendige præcision og begrænser en systematisk opfølgning. Det er vores ambition at gøre arbejdet med effektbaseret styring til en central ledelsesdisciplin, et håndværk, der kræver et stærkt metodisk håndelag og et solidt strategisk fundament at mestre. Med New Public Leadership indfrier vi behovet for styring efter effekt som bundlinje, og vi har med succes haft lejlighed til at teste vores metodiske tilgang af i praksis. Vi håber, at den model, som bogen beskriver, og
som er eksemplificeret ved casen fra Guldborgsund Kommune, vil motivere offentlige ledere til at generobre deres lederskab og tage ansvar for udvikling af en moderne offentlig sektor, hvor mål giver mening, og mening er funderet i at skabe effekt for de respektive målgrupper. New Public Leadership animerer til en anderledes ledelsestilgang, der sætter styringen fri i mødet med fagligheden og borgerne, hvorfor vi tillader os at ophøje det til et paradigme, som har sin berettigelse på alle ledelsesniveauer i den offentlige sektor; fra hvælvingerne under Finansministeriet til udvalgslokalet i Ydrekøbing Kommune, fra regionsformandens eller borgmesterens kontor til ledere og medarbejdere, der møder borgerne i deres daglige praksis. Bedre styring er et fælles ansvar, og det kræver, at ledere og medarbejdere i det offentlige løfter i flok. Bogens opbygning Bogens opbygning Bogen er bygget op i tre overordnede dele. Del 1 er en teoretisk del, som gennemgår den nyeste viden, som New Public Leadership er grundlagt på. Del 1 vil være en nyttig teoridel for dem, der ønsker at forstå de faglige tekniske detaljer i at arbejde effektbaseret med strategi, styring og ledelse. Del 2 indeholder bogens store case, som vil være interessant for praktikerne, når vi bevæger os ned i maskinrummet hos Guldborgsund Kommune. Guldborgsund Kommune har gennem de seneste tre år udviklet»guldborgsund-modellen«, en sammenhængende styringstænkning med kerneopgaven som omdrejningspunkt. Guldborgsund Kommune arbejder hårdt på at implementere en ny effektbaseret styringspraksis, som er en reformering af kommunens planstrategi, de politiske udvalgsstrategier, de organisatoriske målaftaler mellem politisk niveau og de enkelte organisatoriske enheder og afdelinger. Det er ikke en case, der lykkes i den forstand, at»resultatet kan måles, og projektet er gennemført«. Det er heller ikke meningen, for Guldborgsund Kommune er ikke færdig med at udvikle og implementere nyvundne erfaringer i deres styringstænkning. Men vi får et unikt indblik i en organisation, der er i gang med en transformation af deres styringsforståelse og styringstænkning for at gøre den sammenhængende og gældende i
Bogens opbygning hele organisationen med en omlægning af alle væsentlige styringsdokumenter. I del 3 perspektiverer vi, hvordan organisationer i stat, region og kommune arbejder med deres styringstænkning; er den sammenhængende?, virker den? Vi undersøger i hvilket omfang organisationer styrer systematisk efter effekt, og på hvilken måde de offentlige organisationer evaluerer effekten af deres mange samfundsvitale indsatser. I mange af tidens bøger beskrives der løbende korte cases og eksempler på den teori eller værktøjer, der bliver gennemgået. I New Public Leadership har vi valgt en anden tilgang med færre cases, til gengæld er der en grundig gennemgang af tanker og teori bag New Public Leadership, og derefter en særdeles grundig casebeskrivelse af Guldborgsund Kommunes transformation inden vi til sidst slutter med et praksisorienteret blik på, hvordan forskellige offentlige organisationer arbejder med deres styringstænkning. Vi er motiveret af ideen om et nyt offentligt lederskab, der giver ledere redskaber og forudsætninger for at erobre magten over bureaukratiet og skabe effekt af kerneopgaven.