Sociale Klausuler Større socialt ansvar og et rummeligt arbejdsmarked Der er både fordele og ulemper ved brugen af sociale klausuler. I nærværende notat orienteres nærmere om mulighederne for anvendelse af sociale klausuler, herunder fordele og ulemper forbundet med anvendelsen. Notatet indgår i Byrådets beslutningsgrundlag i forhold til om sociale klausuler skal anvendes i Assens Kommune og i givet fald i hvilket omfang. Formålet med at anvende sociale klausuler i forbindelse med udbud er bl.a. at øge det sociale ansvar med henblik på, at skabe et mere rummeligt arbejdsmarked. En række private virksomheder har gennem længere tid taget socialt ansvar på den ene eller anden måde. I de seneste år har offentlige myndigheder også vist en stigende interesse for også at tage sociale hensyn i forbindelse med indgåelse af kontrakter. Notatet er udarbejdet af en arbejdsgruppe bestående af medarbejdere fra Byrådssekretariatet, Vej og Trafik, Byg, beredskab og ejendomme og Jobcentret. Definition af en social klausul: En social klausul er et krav i en udbudskontrakt, der pålægger vinderen af opgaven en social forpligtelse. Sociale klausuler kan bruges ved alle kommunale service-, bygge- og anlægsopgaver, hvor opgaven kun kan udføres i Danmark. Sociale klausuler sigter mod enten, at integrere ledige eller, at fastholde personer som allerede er en del af arbejdsmarkedet. Begge typer kan dog anvendes i samme kontrakt. Type 1: Integration Denne type klausul sigter på at integrere personer som står uden for arbejdsmarkedet og har svært ved at komme ind eller fastholde kontakten. Den primære persongruppe er dagpengemodtagere, personer i kontakt med kontanthjælpssystemet samt elever og lærlinge. Kommunen har ret til, at tilbyde ledige ansættelse og dermed tage hensyn til deres aktivering også når opgaven udføres helt eller delvist af eksterne leverandører. Kommunen kan således kræve at vinderen af et udbud f.eks. ansætter et vist antal ledige på særlige vilkår eller forpligter sig til at gennemføre uddannelses- og praktikforløb. Type 2: Forebyggelse eller fastholdelse Kommunen kan også stille krav om, at virksomheden har eller udarbejder en personalepolitik f.eks. en politik om at fastholde nuværende medarbejdere og forebygge nedslidning. Denne type klausul sigter således på fastholdelse af personer som allerede er tilknyttet arbejdsmarkedet men af diverse grunde kan risikere at miste denne tilknytning. Eksempler på klausuler her kunne være: Fastholdelsespolitik, seniorpolitik, etnisk 1
ligestillingspolitik mv. Klausulerne kendetegnes ved at være udformet som hensigtserklæringer. Sociale klausuler i kontrakten Ved indarbejdelse af sociale klausuler i kontrakten kan kommunen vælge at formulere klausulen på to forskellige måder: Den sociale klausul som et krav: Klausulen kan udformes således, at den stiller et krav til. en leverandør som skal efterkommes. Såfremt kravet ikke bliver overholdt, vil det konstituere et kontraktbrud og få retslige konsekvenser. Her er altså tale om et ufravigeligt krav i kontrakten. Den sociale klausul som en hensigtserklæring: Såfremt man ikke ønsker at stille et decideret krav med de konsekvenser et sådan måtte have, kan man vælge den lidt lempeligere model og udforme klausulen som en hensigtserklæring. Kommunen kan derved give udtryk for sine ønsker og forventninger i forhold til anvendelsen af en social klausul dog uden at pålægge vinderen af opgaven en ufravigelig forpligtelse. Det vurderes mest hensigtsmæssigt, at indarbejde sociale klausuler som et vilkår i kontrakten, dvs. et ufravigeligt krav, som gælder for alle de virksomheder, der byder på opgaven, idet kommunen ellers ikke vil kunne håndhæve disse over for leverandører af ydelser til kommunen. De retlige rammer for brugen af sociale klausuler Kommunen kan ikke lovlig stille et hvilket som helst socialt krav i forbindelse med udbud af en given opgave. Både i dansk ret og i EU-retten er der en række begrænsninger for brugen af sociale klausuler. Neden for beskrives muligheder og begrænsninger i anvendelse af sociale klausuler ved henholdsvis nationale og EU-udbud. Nationale udbud gennemføres for kontrakter med en værdi mellem 0,5 1,489 mio. kr. EU-udbud gennemføres for kontrakter med en værdi over 1,489 mio. kr. Nærmere om anvendelse af sociale klausuler Målgruppen skal afgrænses objektivt Opgaven må kun kunne udføres i Danmark De sociale krav skal stå mål med opgavens omfang Virksomhedens medarbejdere skal beskyttes 2
Virksomhedens ledelsesret skal beskyttes Målgruppen skal afgrænses objektivt Kommunen kan vælge, om de sociale klausuler især skal fastholde eksisterende medarbejdere og forebygge nedslidning eller integrere nye personer f.eks. elever/lærlinge på arbejdsmarkedet. I begge tilfælde skal målgruppen for den sociale klausul defineres og afgrænses præcist. Dette skal ifølge dansk lov ske ud fra de objektive kriterier, der fremgår af Lov om aktiv beskæftigelsesindsats. Kriterierne kan fx være nedsat arbejdsevne, eller hvor længe den ledige har været uden arbejde. Også EU-retten kræver, at målgruppen afgrænses objektivt. Man må derfor ikke henvise til danske ordninger som fx fleksjob eller skånejob. Det vil kunne diskriminere personer fra lande, hvor fleksjob ikke er en del af sociallovgivningen. Leverandøren skal nemlig have mulighed for at ansætte fx en italiener, der opfylder de objektive betingelser. Eksempel på definition og afgrænsning af en målgruppe: Leverandøren skal sikre, at mindst x stillinger, der anvendes til at opfylde denne kontrakt, besættes med medarbejdere fra særlige grupper. Ved medarbejdere fra særlige grupper forstås arbejdstagere, der har været ledige i mere end x måneder i de sidste y år, og som - kun vanskeligt kan opnå beskæftigelse på normale løn- og arbejdsvilkår, - har begrænsninger i arbejdsevnen eller - har været ude for ændringer i sine forhold, fx i form af sygdom, arbejdsløshed eller samlivsophør, som bevirker, at vedkommende ikke har mulighed for at skaffe det nødvendige til sin egen eller familiens forsørgelse. Opgaven må kun kunne udføres i Danmark Sociale klausuler kan bruges ved alle udbud af kommunale serviceopgaver samt bygge- og anlægsopgaver. Det er dog en betingelse, at opgaven kun kan udføres her i landet. Denne begrænsning skyldes, at EU-retten forbyder eksport af krav om særlige sociale vilkår, da det vil kunne diskriminere udenlandske virksomheder og arbejdstagere. Kommunen kan derfor ikke bruge sociale klausuler, når den fx udbyder en arkitektopgave, der typisk godt kan løses uden for Danmarks grænser. De sociale krav skal stå mål med opgavens omfang EU-retten kræver, at de sociale klausuler respekterer princippet om proportionalitet. Det betyder bl.a., at kommunen ikke kan kræve, at leverandøren ansætter flere personer, end virksomheden har brug for til opgaven uanset om leverandøren kompenseres økonomisk for de overflødige ansættelser. Kravet om proportionalitet betyder også, at de sociale klausuler ikke må være for omkostningsfulde for virksomhederne. Fx er det formentlig ude 3
af proportioner at kræve, at halvdelen af alle nyansættelser skal være medarbejdere på særlige vilkår. Kravet i den sociale klausul skal stå mål med omfanget af den udbudte opgave. Dermed er der grænser for, hvor mange ansættelser, der kan være tale om. Hvis opgaven fx kræver mindre end fem ansatte, kan det være problematisk at stille krav om at aktivere et bestemt antal personer. De i lovgivningen nævnte begrænsninger i forhold til merbeskæftigelseskrav skal således overholdes. Ved sådanne opgaver er det typisk mere relevant at bruge de sociale klausuler om fastholdelse og forebyggelse. Det vil bero på en vurdering, hvor mange personer man i en social klausul kan kræve ansat på en konkret opgave. Som vejledende norm kan man fx bruge det antal medarbejdere fra målgruppen, som kommunen selv har sat eller kunne tænkes at sætte på opgaven. Kravet om proportionalitet betyder endvidere, at den sociale klausul kun må gælde for den del af virksomheden, der udfører den konkrete opgave. Opstiller man fx et krav om, at virksomheden skal formulere en arbejdsfastholdelsespolitik, så gælder det kun for den del af virksomheden, der udfører opgaven. Omfatter udbuddet eksempelvis rengøring af en kommunes skoler, kan den sociale klausul kun gælde for den del af koncernen, der udfører netop denne rengøring. Stiller kommunen krav om, at leverandøren udarbejder en personalepolitik, skal politikken mindst gælde for den tidsperiode, som kontakten løber og igen kun for medarbejderne på den pågældende opgave. Disse to begrænsninger skal stå direkte i den sociale klausul. Nedenfor er fremhævet nogle eksempler på, hvordan de kan formuleres: Begrænset omfang og varighed: Leverandøren skal tilkendegive, at leverandøren for de ansatte på den udbudte arbejdsopgave har eller vil indføre en skriftlig formuleret politik med henblik på at ligestille personer med forskellig etnisk oprindelse. Leverandøren skal sikre, at mindst x pct. af de stillinger, der anvendes til at opfylde denne kontrakt, besættes med medarbejdere på særlige vilkår. Leverandøren skal tilkendegive at have eller ville indføre en formuleret personalepolitik for ansættelserne på den udbudte arbejdsopgave. Personalepolitikken skal fremme integration og fastholdelse af disse ansatte i virksomheder. Den skal gælde for den tidsperiode, som det tager at udføre den udbudte arbejdsopgave. Leverandøren skal på ordregiverens anmodning orientere ordregiveren om personalepolitikken og dens udmøntning Virksomhedens medarbejdere skal beskyttes Der gælder også en række begrænsninger i forhold til virksomhedens medarbejdere. Har leverandøren på forhånd mandskab nok til at varetage den udbudte opgave, er det usikkert, om kommunen kan kræve, at leverandøren ansætter nye medarbejdere uden aktuelt at have behov for arbejdskraften. Det synes også usikkert, om kommunen kan kræve, at leverandøren afskediger medarbejdere for at kunne leve op til den sociale 4
klausul. I begge tilfælde må kommunen formentlig vente på, at naturlig afgang hos virksomheden åbner op for ansættelser. Kommunen kan i den sociale klausul give leverandøren ret til at overføre medarbejdere, der ellers står til afskedigelse, til den udbudte opgave også selv om det betyder, at leverandøren ikke opfylder kravet om at ansætte personer fra de relevante målgrupper. Virksomhedens ledelsesret skal beskyttes Kommunen skal respektere leverandørens ledelsesret, ved brugen af sociale klausuler. Det betyder, at leverandøren selv bestemmer, hvem inden for en given målgruppe han ønsker at ansætte. Formelt er det således virksomheden, der ansætter. I praksis hjælper kommunen dog som regel med at rekruttere personerne fra de relevante målgrupper. Det kan fx være etniske minoriteter eller personer, der har været ledige i lang tid. Personer, der er ansat i forbindelse med den sociale klausul, kan afskediges efter de almindelige regler. Udbud over tærskelværdien (EU-udbud) Sociale klausuler må hverken bruges til udvælgelse eller tildeling ved EU-udbud Juraen levner et meget snævert spillerum for at anvende sociale krav, når tilbudsgiverne skal udvælges og opgaven tildeles. Det er ifølge EU-Kommissionens fortolkning af udbudsdirektiverne (Kommissionens fortolkningsmeddelelse om udbud og sociale hensyn) i strid med EUs udbudsregler at lade tilbudsgiverne konkurrere på sociale vilkår. I praksis betyder det, at kommunen ikke må vælge en virksomhed, fordi den kan ansætte flere fra den relevante målgruppe end andre virksomheder. Kommunen må dog gerne stille krav i udbudsmaterialet om, at virksomheden, der får kontrakten, skal ansætte fx 5 pct. fra den relevante målgruppe. De sociale klausuler må med andre ord gerne være et kontraktvilkår. Ved udbud under tærskelværdien kan man dog både anvende sociale krav som udvælgelses- og tildelingskriterium dog ikke begge dele på én gang. Krav om offentliggørelse i udbudsbekendtgørelsen ved EU-udbud Kravet om sociale klausuler skal fremhæves, når EU-udbud bliver annonceret. Derved kan de virksomheder, der ønsker at byde på den pågældende opgave, tage højde for det. Det skal således fremgå af udbudsbekendtgørelsen i EF-tidende samt udbudsmaterialet, at der bliver stillet krav om sociale klausuler. I udbudsbekendtgørelsen skal det anføres i hovedtræk, hvilken karakter de sociale klausuler har. I udbudsmaterialet skal den sociale klausul fremgå i sin helhed, så 5
virksomhederne kan indregne klausulens eventuelle økonomiske konsekvenser i deres tilbud. Typer af klausuler som kan forefindes i en kontrakt. Der findes mange måder hvorpå man kan indføre en social klausul i en kontrakt. Herunder fremgår 8 eksempler på, hvordan en social klausul kan se ud: krav om at ansætte et antal/en andel medarbejdere på særlige vilkår f.eks. elever/lærlinge krav om at ansætte medarbejdere på særlige vilkår krav om at ansætte et antal/en andel arbejdstagere med en vis ledighedsperiode krav om at ansætte et antal/en andel medarbejdere fra særlige grupper. krav om en etnisk ligestillingspolitik krav om en personalepolitik krav om en arbejdsmiljøpolitik krav om at virksomheden udfylder dele af Det Social Indeks Se endvidere bilag fra udarbejdet af Jobcentret omkring eksempler på persongrupper, muligheder mv. Målgrupperne for en social klausul defineres ud fra objektive kriterier som de fremgår af Lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik og lov om aktiv socialpolitik. Udformningen af sociale klausuler i kontrakten VirksomhedsForum for Socialt Ansvar har på baggrund af en undersøgelse udarbejdet nogle anbefalinger ved brugen af sociale klausuler og har således opstillet fire hovedpunkter som vist nedenfor. Andre organisationer har også udtalt sig i den forbindelse, hvilket er blevet til følgede: Anbefalinger fra forskellige organisationer: - brug a lærlinge klausuler - opstilling af ensartede rammer og procedurer efter VFSA s retningslinjer. - anbefalingerne skal følges op med krav, så målsætningerne bliver til konkret handling. - Elev og praktikpladser til unge der eller ikke ville have mulighed for at færdiggøre deres uddannelse. - få et indtryk af, hvad der skal til for, at samarbejde med det private erhvervsliv om socialt ansvar. - tænke bredt ved udformningen af udbud i hh til socialt ansvar 6
Anbefalinger fra VFSA (virksomhedsforum for socialt ansvar): 1. Sigt bredt på målgrupperne for socialt ansvar 2. stil krav som afspejler den konkrete opgave 3. Vær konkret og respekter ledelsesretten 4. Følg op og vær konsekvent. Anbefalingerne betyder således at: - Opgaven typisk skal have en vis volumen for at det kan lade sig gøre at stille krav om en social klausul. Ved mindre opgaver kan der f.eks. stilles krav om at der i kontraktperioden skal ansættes en person på særlige vilkår. - Graden af specialisering i forhold til den udbudte opgave er også væsentlig. Det skal være muligt at finde den kvalificerede arbejdskraft på særlige vilkår. Hvis det ikke er muligt bør virksomheden have mulighed for at ansætte kvalificerede personer på alm. vilkår. - opgaven skal have en vis længde/kontinuitet. Sæsonprægede opgaver bør derfor overvejes særligt inden der tilknyttes sociale klausuler til disse. - Kontrakten er med til at definere det sociale samarbejde mellem kommunen og det private erhvervsliv. Kontrakten skal ikke ses som en begrænsning af det i forvejen eksisterende frivillige samarbejde. Derimod kan den ses som en forlængelse heraf. Kontrakten giver begge parter en konkret definition af hvad der forventes af samarbejdet. - Prisen kan blive en anelse dyrere når der stilles sociale klausuler. Til gengæld er der en langt større besparelse at hente når der kommer flere i arbejde og områder som f.eks. sygefravær mindskes som følge af krav om fastholdelse og forebyggelse. Fordele vs. ulemper ved brug af sociale klausuler. Det kan drøftes, hvorvidt sociale klausuler er en fordel eller en ulempe når kommunen laver udbud. Herunder er opridset nogle centrale argumenter for og imod brug af sociale klausuler. Fordele: sociale klausuler sikrer at kommunen ved udbud fortsat kan aktivere ledige Det kan bidrage til en positiv udvikling i beskæftigelsen og derved mindske udgifterne til overførselsindkomster. udsatte grupper af ledige får en tilknytning til private virksomheder, som kan øge deres fremtidige beskæftigelsesmuligheder. sociale klausuler er et klart signal til virksomheder om, at de skal udvise socialt ansvar, hvis de vil handle med kommunen. 7
de kan bidrage til at sikre lige konkurrence mellem offentlige og private tilbudsgivere Ulemper: Når samarbejdet sættes på kontrakt kan det give en følelse af ufleksibilitet i forhold til det frivillige samarbejde, idet sociale klausuler kræver koordinering af samarbejdet mellem kommunens udbudsansvarlige og socialforvaltningen. Sociale klausuler i en udbudskontrakt vil med stor sandsynlighed påvirke prisen, både i forhold til virksomhedens udgifter ved at overholde klausulerne men også i forhold til selve prisen på den udbudte opgave idet virksomhederne vil søge at kompensere for den ekstra udgift Det allerede eksisterende samarbejde mellem kommunen og virksomhed sættes på kontrakt. Derfor behøver det ikke betyde, at det frivillige samarbejde sættes over styr. Den sociale klausul definerer konkret hvilke forventninger man har til samarbejdet og kommunen får via kontrakten en bedre mulighed for at følge op på dette. Prismæssigt vil brug af sociale klausuler forventeligt få indflydelse på udbudsprisen i opadgående retning, idet der kompenseres for de ekstra omkostninger en eventuel klausul vil betyde for virksomheden. Den højere pris opvejes formentlig af de besparelser som kommunen vil få på f.eks. overførelsesindkomster eller alternativ på sparet sygedagpenge. Således er der foretaget en beregning på en alm. kommunes besparelse (såfremt der er tale om en gennemsnitlig skatteprocent) ved ordinær beskæftigelse af blot 20 kontanthjælpsmodtagere lyder besparelsen således på 1 million kr. 1 Der kan endvidere spares penge såfremt krav om fastholdelse mv. f.eks. mindsker sygefraværet etc. Opsummering: Brugen af sociale klausuler bør altid overvejes nøje, særligt i forhold til de lokale forhold der gør sig gældende i kommunen. Hver enkelt opgave bør vurderes i forhold til om den opfylder ovenforstående krav samt om der er rimelighed i at stille sociale klausuler op i forbindelse hermed. 1 Odense Kommune, Job- og bistandsafdelingen Rummelige arbejdspladser i samspillet mellem private leverandører og Odense Kommune side 5. Materialet kan findes på: www.udbudsportalen.dk/strategi-og-politik/sociale-klausuler/varktoj-om-sociale-klausuler/ - under punktet informationsmateriale Odense Kommune. 8
Bilag 1 Oplæg til d. 20.04.12 Eksempler på mulige klausulemner i jobcentret: Ledige fleksjobber på ledighedsydelse som med skånehensyn skal ansættes i virksomheden. Ledige dagpenge modtager, ledige dagpengemodtager over en hvis alder eller langtidsledige. Kontakthjælpsmodtager i forskellige niveauer, det kan være personen med problemer ud over ledighed, unge under 25 m.m. Det kan være sygemeldte som skal afprøves i en praktik eller andre praktikker som er økonomisk omkostningsfri for virksomheden. Jobcentret tænker forebyggelse og arbejdsfastholdelse og vi har derfor etableret ordninger på de virksomheder som tilgodeser at deres ansatte har et handicap f.eks. personlig assistance, mentor, 56 aftale (sygedagpenge refusion fra første sygedag), hjælpemidler og indretning af arbejdsplads. (Forebyggelse og fastholdelse) Vi har borger som modtager pension og gerne vil have et skånejob (løntilskudsjob for pensionister) Elevpladser foregår ofte gennem uddannelses institutionerne, men jobcentret (kontanthjælpssystemet) møder de unger som ikke kan få en plads, så indirekte bliver jobcentret berørt. Hvis det ikke er direkte ansættelser, vil jobcentret etablere forløbende, følge op og har den lovmæssige kompetence til de tilskud o.l. der aftales. Bred målgruppe 9
Det er vigtigt at alle målgrupper kommer i betragtning, dels fordi alle grupper har behov for tilknytning til en arbejdsplads, men også så jobcentret har mulighed for at lave det rigtige person match til den virksomhed der har fået opgaven. Indkøbsaftaler og licitation på f.eks. biler Her ville det være oplagt, hvis social ansvarlighed og samarbejde med jobcentret kunne være et punkt i licitations/aftale kriteriet, så vi tilgodeser de virksomheder i kommunen der allerede gør en ekstra indsats. Man kunne ved nye indkøbsaftale indlægge sociale klausuler. Carsten Bøttzau 10