Miljøstyrelsen Dok.nr: 48758 v1 Ref.: PB/PB E-mail: pb@frinet.dk 17. januar 2011 HØRINGSSVAR JOURNALNUMMER MST 7759-00121 Miljøstyrelsen har med brev af 16. december 2010 anmodet om høringsparternes kommentarer til det tværministerielle embedsmandsarbejde om organisering af forbrændingssektoren. Arbejdet er afrapporteret i rapporten: Forbrænding af affald Afrapportering fra den tværministerielle arbejdsgruppe vedrørende organisering af affaldsforbrændingsområdet, december 2010. Rapporten anbefaler licitationsscenariet. Foreningen af Rådgivende Ingeniører, FRI, takker hermed for det fremsendte materiale vedr. ovennævnte bekendtgørelse. FRI vil fremhæve overordnede konklusioner, som efter vores opfattelse er forkerte, ligesom vi vil fremhæve nogle forudsætninger, som vi mener, er fejlbehæftede samt nogle forhold, som vi efterlyser bedre belyst i rapporten. Kort resumé FRI vil fremhæve følgende hovedpunkter, som vi finder problematiske i arbejdsgruppens forslag: Licitationsmodellen forudsætter perfekt konkurrence, hvilket vi ikke mener, er tilfældet, ligesom modellen forudsætter et lånerenteniveau, som vi ikke mener, er realistisk. Desuden er licitationsmodellen ikke gennemført i så vid udstrækning i nogen af de lande, vi normalt sammenligner os med Licitationsmodellen medfører ifølge rapporten ikke lavere tariffer. Effektiviseringen, som forudsættes i licitationsmodellen kommer dermed ikke brugerne til gode Beskæftigelse i visse dele af Danmark (Udkants-Danmark) kan blive truet og reducerer mulighed for at sikre teknologi- og videnudvikling i Danmark Argumentationen omkring opfyldelse af Danmarks klima- og miljømål er ikke holdbare
Side 2 af 5 Problemer med modelforudsætningerne Til beregning af besparingspotentialet anvender rapporten en økonomisk model, hvori det antages, at der i Licitationsscenariet er perfekt konkurrence mellem anlæggene. Vi mener ikke, at denne antagelse holder for affaldsforbrændingssektoren. Affaldskontrakterne fra kommunerne vil således nødvendigvis være lange (20-25 år - for at sikre at anlæggene kan finansieres) og det tager lang tid at planlægge og etablere et anlæg (oftest 5 år eller mere). Disse forhold gør efter vores opfattelse, at der i et Licitationsscenarie med stor sandsynlighed løbende vil opstå situationer, hvor markedet ikke virker optimalt. Konsekvensen af dette vil være, at de faktiske behandlingspriser vil blive (væsentligt) højere end de teoretisk optimale priser, der er beregnet i modellen. Endvidere er de i alle scenarier antaget, at renten for den eksterne finansiering (lån) er den samme. Det mener vi ikke er korrekt. I Basisscenariet er anlæggene sikret affald (gennem anvisning) og økonomi (gennem hvile-isig-selv princippet). Endvidere muliggør Basisscenariet, at kommunerne kan kautionere for de optagne lån. Således er lånefinansiering i dette scenarie næsten risikofrit (hvilket også er fremhævet i rapporten). Dette betyder, at sektoren under Basisscenariet kan finansiere sig meget billigt. I Licitationsscenariet, hvor det er en grundlæggende usikkerhed om affaldsmængder, og hvor det er usandsynligt at kommuner må og vil kautionere for finansieringen, vil renten for lånefinansieringen blive betydelig højere. På grundlag af erfaringer fra projektfinansiering af affaldsforbrænding i UK (hvor rammevilkårene for så vidt angår sikkerhed for affaldet endda synes at være bedre end det, der lægges op til i Licitationsscenariet) vurderer vi, at den faktiske lånerente på nuværende tidspunkt vil være omkring 3% højere i Licitationsscenariet end i Basisscenariet. På grundlag af dette og rapportens antagelser om kapitalværdi skønnes det, at renteudgifterne i Licitationsscenariet i den virkelige verden vil være omkring 200 millioner kr. højere end i Basisscenariet. Hvordan har kapaciteten udviklet sig historisk set? Rapporten konkluderer i afsnittet om kapacitetstilpasning, at kombinationen af kommunal kapacitetspligt og hvile-i-sig-selv princippet (altså som det er i dag) vil føre til overkapacitet og overinvestering. Vi er af den overbevisning, at historien har vist noget andet. Siden anvisningspligten og i øvrigt kravet om at producere både el og varme blev indført i 1989 har der været et meget velafbalanceret forhold mellem kapacitet og behov. Tendensen har snarere været i retning af en underkapacitet, idet der med undtagelse af de sidste to år, som skyldes den globale krise, har været et kontinuerligt behov for at mellemdeponere affald, da der ikke har været tilstrækkelig kapacitet på de danske anlæg. Den aktuelle krise har medført, at de anlæg med utidssvarende teknologi og de anlæg med en uforholdsmæssig høj behandlingspris har måttet indstille driften.
Side 3 af 5 Desuagtet kan det være økonomisk fuldstændigt rationelt for både en anlægsejer og for samfundet at etablere anlæg med lidt ekstra kapacitet, der, såfremt affaldet fra lokalområdet ikke kommer som forventet, kan anvendes til importeret affald eller andre brændsler. Årsagen til dette er at den ekstra kapacitet ofte er væsentlig billigere, både fsva. investering og drift. En mindre og velovervejet overkapacitet kan derfor i mange tilfælde sikre at brugere får lavere takster end såfremt anlægget var bygget lige til øllet. Genanvendelse Rapporten fremhæver indledningsvist det forhold, at Danmark ifølge Eurostat 2008 genanvender 42% af det kommunalt indsamlede affald, mens andelen er større i sammenlignelige lande. Dermed konkluderes, at kommunerne, i stedet for at genanvende affaldet, fylder affaldsforbrændingsanlæggene op, når de selv står som ejere af anlæggene. Først skal det bemærkes at genanvendelse beregnes i dag på basis af hele den affaldsstrøm, der sendes til et genanvendelsesanlæg og ikke i forhold til den del der reelt genanvendes. Dette forhold er netop taget op i forbindelse med seneste TAC møde i EU-kommissionen, hvor Danmark desværre ikke var repræsenteret, og vil efter vores opfattelse ændre procentandelen i Danmarks favør. Dernæst skal det fremhæves at Danmark i forhold til sammenlignelige lande (fx Tyskland og Holland) har en betydelig højere energiudnyttelse i form af el og varme, hvilket alt andet lige, taler for, at andelen af forbrænding i forhold til genanvendelse set fra et samfunds- og miljømæssigt synspunkt bør være højere i Danmark end i disse lande. Teknologiudvikling og beskæftigelse I rapporten tales der i høj grad om effektivisering og behandlingspris, hvorimod der kun i meget begrænset omfang tales om teknologiudvikling. Med et kommunalt ejerskab og en kommunal anvisningsret har man i højere grad mulighed for at sikre investeringer i teknologisk udvikling fx i form af mere avanceret røggasrenseanlæg, bedre sortering og udvinding af stoffer til materialegenanvendelse end i licitationsmodellen, hvor prisen vil være den afgørende faktor for, hvor affaldet driver hen. Danmark har bl.a. på baggrund af en veludbygget affaldsforbrændingssektor formået at udvikle og fastholde produktion af forbrændingsanlæg i Danmark. Sektoren beskæftiger en betydelig mængde mennesker indenfor denne og underliggende servicesektor. I denne sammenhæng tænkes bl.a. på firmaer der producerer riste, kedler, røggasrenseudstyr, elanlæg, kontrolanlæg, isolering, rådgivning, etc. I det omfang licitationsmodellen fører til en større grad af større affaldsforbrændingsanlæg central beliggende i de større byer, kan det i visse dele af Danmark (udkants-danmark) føre til lavere beskæftigelse. Forbrændingsanlæg og tilhørende serviceaktiviteter kan i disse områder være afgørende og kan ud fra et samfundsmæssigt synspunkt være mere fordelagtigt.
Side 4 af 5 Licitationsmodellen giver uændrede tariffer Et andet og meget problematisk punkt i rapporten er det forhold, at licitationsmodellen ikke medfører en nedsættelse af behandlingstariffen. Dette fremgår bl.a. i figur 5.2 og 5.3 hvoraf det ses at, på trods af en antaget omkostningsreduktion i licitationsmodellen i forhold til basis, ændres prisen pr. ton kun marginalt. Brugere af anlæggene stilles således ikke bedre i det anbefalede scenarie. Årsagen til dette er at der opbygges et overskud, der overføres til investorerne. Fra et samfundsøkonomisk synspunkt forsvinder disse penge ikke fra samfundet så længe anlæggene ejes af personer bosat i Danmark. Dog viser, erfaringer fra salg af forbrændingsanlæg, herunder salg af AVR i Holland, SAKAB i Sverige og Kommunekemi i Danmark, at det ofte er udenlandske investorer, der kommer i spil. Klimaforhold Som det fremgår af Klima- og Energiministeriets seneste rapporter er biomasse på verdensplan en begrænset ressource, der primært skal anvendes til højkvalitet brændstof primært til transportsektoren. Vi kan derfor ikke regne med, at den fremtidige energiproduktion i Danmark kan baseres på biomasse i hvert fald ikke til en konkurrencedygtig pris. Ifølge klimakommissionens anbefaling vil affaldsforbrændingsanlæggene spille en væsentlig rolle i den fremtidige energiforsyning i Danmark og understøtter forbrændingssektorens ønske om at fastholde forbrændingen af både erhvervs- og husholdningsaffald i Danmark. Da EU-regler pr. årsskiftet har åbnet mulighed for eksport/import af erhvervsaffald, er der en risiko for at dele af affaldet bliver behandlet uden for Danmarks grænser og dermed, at Danmark ikke kan nyde gavn af den CO2- neutrale energikilde som affald er. Med de danske behandlingstakster står de danske forbrændingsanlæg dog i en gunstig konkurrencesituation. Rapporten antager, at en betydelig del af affaldet eksporteres i basisscenariet, men ikke i mix- og i licitationsscenariet. Med henvisning til de aktuelle konkurrencedygtige priser og med henvisning til vores skepsis i forhold til rapportforudsætningen om perfekt konkurrence stiller vi os tvivlende overfor denne antagelse. Rapporten nævner, at nettoimport af affald vil øge CO2-udledningen fra affaldsforbrændingssektoren, som ikke er omfattet af kvotesektoren og dermed gøre det vanskeligere at leve op til de bindende reduktionsmål for de ikke-kvote omfattede sektorer. Rapporten tager dermed ikke hensyn til, at der netop i den europæiske affaldssektor tales om at inddrage affaldsforbrænding i kvotesektoren. Sker dette, vil der ikke være problemer ved en nettoimport af affald.
Side 5 af 5 Er modellen afprøvet i sammenlignelige lande? Licitationsmodellen, som arbejdsgruppen anbefaler, er ikke indført i nogen af de lande, vi normalt sammenligner os med. I de fleste EU lande er husholdningsaffald underlagt kommunernes anvisningsret og i nogle lande er der begrænsninger på overskudsgraden, når anlægget behandler direkte anvist affald. I USA er langt hovedparten af affaldsforbrændingsanlæggene ejet af kommunerne (waste authorities), som også anviser hvor affaldet skal behandles. Selve driften af anlægget er udliciteret til private driftsoperatører, på samme måde, som det ofte er tilfælde i fx Frankrig. Anbefaling Med henvisning til ovenstående kommentarer vil vi fraråde licitationsscenariet og i stedet henlede opmærksomheden på mix-scenariet hvor husholdningsaffaldet er omfattet af kommunens kapacitets- og pligt og anvisningspligt, hvorimod erhvervsaffald udsættes for fri konkurrence mellem såvel udenlandske og indenlandske anlæg. Scenariet kunne eventuelt kombineres med en begrænsning, således at anlæg, som modtager husholdningsaffald, ikke må skabe et overskud. 5. Afslutning Skulle der være spørgsmål til det fremsendte eller behov for yderligere uddybninger, står FRI til rådighed for afklaring og besvarelse. Med venlig hilsen Preben Boock Chefkonsulent