Kapitel 1 Kortlægningens indhold Økonomi- og Indenrigsministeriet Finansministeriet Ministeriet for Sundhed- og Forebyggelse Danske Regioner Kortlægning af regionernes budgettering og styring af regionale anlægsinvesteringer Maj 2014 0
Indholdsfortegnelse Indhold 1. Kortlægningens indhold 2 2. Betydning af likviditet og aftalt investeringsramme 3 3. Betydning af økonomiaftaler for besluttede projekter 5 4. Opfølgning på og styring af anlægsprojekter 6 5. Bilag uddrag af regionernes besvarelser 7 1
Kapitel 1 Kortlægningens indhold 1. Kortlægningens indhold På baggrund af økonomiaftalen for 2014 foretages der en analyse af regionernes likviditet, pengestrømme og gæld. Dette arbejde gennemføres i en arbejdsgruppe under Økonomi- og Indenrigsministeriet med deltagelse af Finansministeriet, Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og Danske Regioner. Denne supplerende analyse kortlægger regionernes budgetteringspraksis og styring på anlægsområdet. Kortlægningen omhandler konkret følgende tre hovedemner: 1. Likviditetens og aftalte investeringsrammers betydning for de enkelte regioners beslutning om nye anlægsprojekter, herunder også i forhold til de forpligtelser, der ligger ud over budgetåret. De politiske beslutninger vedrørende sundhedsplanlægningen, der ligger til grund for beslutningerne om anlægsinvesteringer vil indgå i analysen 2. Hvilken betydning resultatet af de årlige økonomiaftaler har på allerede besluttede anlægsprojekter, herunder ændrede forudsætninger om likviditetsfinansiering eller ændret fremdrift 3. Regionernes proces for opfølgning på anlægsprojekterne, herunder styring af de konkrete afløb og den politiske involvering heri I det følgende angives hovedbudskaber fra regionernes besvarelser af spørgeskema i forhold til de tre hovedemner. Som bilag er angivet uddrag af regionernes besvarelser. 2
Kapitel 2 Betydning af likviditet og aftalt investeringsramme 2. Betydning af likviditet og aftalt investeringsramme Regionerne har svaret på spørgsmål, der omhandler afdækning af likviditetens og aftalte investeringsrammers betydning for de enkelte regioners beslutning om nye anlægsprojekter, herunder også i forhold til de forpligtelser, der ligger ud over budgetåret. Regionerne har endvidere skulle inddrage de politiske beslutninger vedrørende sundhedsplanlægningen, der ligger til grund for beslutningerne om anlægsinvesteringer. Spørgsmålene til regionerne omhandler bl.a.: - Hvilke oplysninger der indgår i et oplæg til regionsrådet som grundlag for tilsagnsbeslutning om anlæg. - På hvilket økonomisk grundlag regionsrådet i konkrete anlægssager tager stilling til, om regionen kan påtage sig forpligtelser for anlægsudgifter, der ligger udover budgetåret? - Hvordan der i regionens beslutning om anlægsniveau for 2014 er taget højde for/indregnet videreførsler fra budget 2013 som følge af forsinkede afløb. - Hvordan regionen løbende tager højde for ændringer i konkrete afløbsforudsætninger for projekter med afløb i budgetåret og BO-årene i relation til forskellige forhold. - Hvordan det flerårige element i ØA2014 med et pejlemærke (anlægsloft) for 2015 har påvirket regionens planlægningsproces ifm. budget 2014? - Udviklingen i de samlede regionale udgiftsforpligtelser (bindende tilsagn) ultimo året fra 2007-2013 for ikke- kvalitetsfondsstøttede anlægsprojekter hhv. summen af leasingkontrakter ultimo året fra 2007-2013. - Det forudsatte afløb for opgjorte udestående forpligtelser for ikke-kvalitetsfondsstøttede projekter ultimo 2013. Af regionernes besvarelser kan udtrækkes følgende hovedbudskaber i svarene: - Regionerne disponerer typisk iht. flerårige samlede planer for anlægsaktiviteten, som er knyttet til strukturudviklingsplanen på sundhedsområdet. Planerne skal bl.a. understøtte specialeplanerne fra Sundhedsstyrelsen. - Der er et gennemgående fokus på at sikre budgetter, der lever op til indgåede rammer i økonomiaftalerne. 3
Kapitel 2 Betydning af likviditet og aftalt investeringsramme - Likviditetsniveauet er af regionerne gennemgående oplyst kun i mindre grad at have haft betydning for beslutninger om nye anlægsprojekter. Dette skal ses i sammenhæng med, at regionerne tilstræber at overholde økonomiaftalerne. - Når det gælder disponering udover budgetåret peger svarene gennemgående på, at der ikke er et fælles afsæt. Fx anvender Region Midtjylland 2013-niveauet (på 2,2 mia.kr. samlet) som ramme for de flerårige forpligtelser, mens øvrige regioner angiver, at der ikke er nogen faste rammer. - Med hensyn til videreførsler er det gennemgående svar, at der ikke tages højde herfor i budgetteringen. Regionerne henviser bl.a. til, at omfanget af overførsler typisk ikke kendes præcist ved budgetindgåelsen. Endvidere forudsættes det typisk at videreførsler ind i budgetåret nogenlunde modsvares af videreførsler ud af budgetåret. - Niveauet for udestående forpligtelser og leasingforpligtelser ses generelt at være stabilt eller faldende, jf. tabel 1 og 2. Tabel 1. Samlede regionale udgiftsforpligtelser (bindende tilsagn) ultimo året fra 2007-2013 for ikke-kvalitetsfondsstøttede anlægsprojekter (1.000 kr.) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Nordjylland 105.000 109.000 177.000 143.000 353.000 34.000 30.000 Midtjylland 317.013 630.128 465.048 450.584 469.258 398.491 401.268 Syddanmark 217.127 357.023 256.753 135.889 396.254 354.052 235.843 Sjælland 112.000 357.964 420.713 393.795 419.343 135.302 50.635 Hovedstaden 424.800 995.000 897.900 1.336.500 1.447.300 964.300 682.200 I alt 1.175.940 2.449.115 2.217.414 2.459.768 3.085.155 1.886.145 1.399.946 Tabel 2. Sum af regionale leasingkontrakter ultimo året 2007-2013 (1.000 kr.) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Nordjylland 353.000 227.000 187.000 230.000 0 191.000 167.000 Midtjylland 469.258 207.000 188.500 213.000 198.900 43.800 27.500 Syddanmark 396.254 446.142 267.732 180.134 2.493 1.461 12.791 Sjælland 419.343 77.722 59.970 43.805 25.927 12.482 1.147 Hovedstaden 1.447.300 61.400 36.700 16.900 400 100 0 I alt 3.085.155 1.019.264 739.902 683.839 227.720 248.843 208.438 4
Kapitel 3 Betydning af økonomiaftaler for besluttede projekter 3. Betydning af økonomiaftaler for besluttede projekter Regionerne har svaret på spørgsmål, der omhandler hvilken betydning resultatet af de årlige økonomiaftaler har på allerede besluttede anlægsprojekter, herunder ændrede forudsætninger om likviditetsfinansiering eller ændret fremdrift. Spørgsmålene til regionerne omhandler bl.a.: - I hvilket omfang regionerne forud for økonomiaftalen for 2014 har truffet beslutning om anlægsinvesteringer med afløb i 2014, herunder har indgået bindende aftaler for 2014. - - I hvilket omfang hhv. regionens andel af anlægsramme, aftalt finansiering samt ændrede forudsætninger for fremdrift mv. har haft betydning for allerede besluttede anlægsprojekter. Af regionernes besvarelser kan udtrækkes følgende hovedbudskaber i svarene: - Regionerne har i overvejende grad truffet beslutning om anlægsinvesteringer forud for økonomiaftalen for 2014. Der foreligger ikke i fuldt omfang oplysninger om, hvorvidt der er tale om bindende aftaler for 2014. - Anlægsloftet for 2014 i ØA 2014 har kun i begrænset omfang fået betydning for allerede vedtagne anlægsprojekter i regionerne. Det er typisk begrundet med, at det fastsatte anlægsloft var indenfor det forventede. Region Sjælland har dog som konsekvens af loftet annulleret forskellige projekter/rammer. Herudover har Region Hovedstaden angivet at allerede besluttede investeringer er indpasset sammen med nye øvrige investeringer. - Forskellige tilkendegivelser peger på, at regionerne forventer at måtte reducere i allerede besluttede anlægsprojekter for at kunne overholde anlægsrammen, såfremt nye projekter bliver dyrere end ventet (fx Region Syddanmark, der er parat til at flytte rådighedsbeløb mellem år og Region Nordjylland, som angiver et grundprincip om, at merforbrug i forhold til anlægsrammen modsvares af tilsvarende besparelser, hvilket understøttes af kvartalsrapporter). - Der er ikke i regionerne ændret på forudsætninger om likviditetsfinansiering af allerede besluttede anlægsprojekt som følge af aftalt anlægsloft eller anlægsfinansiering. Region Midtjylland angiver, at krav om likviditetsfinansiering vil få store konsekvenser for allerede besluttede anlægsprojektet grundet regionens lave likviditet. 5
Kapitel 4 Opfølgning på og styring af anlægsprojekter 4. Opfølgning på og styring af anlægsprojekter Regionerne har svaret på spørgsmål, der omhandler regionernes proces for opfølgning på anlægsprojekterne, herunder styring af de konkrete afløb og den politiske involvering heri Spørgsmålene til regionerne omhandler bl.a.: - Regionens typiske proces for opfølgning på anlægsprojekter på over 10 mio. kr. - Samt uddybning af det politiske niveaus involvering (regionsråd og forretningsudvalg) i opfølgningen - Regionens proces for opfølgning på anlægsprojekter ved forventet merforbrug, herunder det politiske niveaus involvering (regionsråd og forretningsudvalg), samt evt. konsekvenser af et forventede merforbrug herunder konsekvenser ift regionens øvrige disponering? - Regionens proces for opfølgning på anlægsprojekter ved forventet mindreforbrug, herunder det politiske niveaus involvering (regionsråd og forretningsudvalg) samt evt. konsekvenser af et forventede mindreforbrug, herunder konsekvenser ift regionens øvrige disponering? Af regionernes besvarelser kan udtrækkes følgende hovedbudskaber i svarene: - Opfølgningen sker typisk pba. kvartalsrapporter/regnskaber, som indeholder en redegørelse for det samlede ressourceforbrug samt en vurdering af det forventede ressourceforbrug for det pågældende område. I Region Midtjylland sker opfølgning tre gange om året og uafhængigt af om anlægssummen er over 10 mio. kr. I Region Nordjylland er der en statusvurdering ved årets begyndelse på alle aktivitetsområder. Større projekter foreligges Regionsrådet eller Forretningsudvalget. - Regionsråd og Forretningsudvalg forelægges regelmæssigt økonomirapporter og tager på den baggrund stilling til konsekvenser ved hhv. mer- og mindreforbrug for anlægsinvesteringer. - Ved konstateret merforbrug for et projekt foretages typisk en udgiftsreduktion indenfor det pågældende projekt eller for andre projekter. - Ved konstateret mindreforbrug for et projekt tilbageføres midler til kassen og/eller andre anlægsprojekter fremrykkes. 6
Kapitel 5 Bilag uddrag af regionernes besvarelser 5. Bilag uddrag af regionernes besvarelser Første hovedemne Likviditetens og aftalte investeringsrammers betydning for de enkelte regioners beslutning om nye anlægsprojekter, herunder også i forhold til de forpligtelser, der ligger ud over budgetåret. De politiske beslutninger vedrørende sundhedsplanlægningen, der ligger til grund for beslutningerne om anlægsinvesteringer vil indgå i beskrivelsen. Hovedstaden Likviditetens betydning Oplysninger om regionens likviditet er gengivet i budgettet efter reglerne i BR-systemet. Derudover gives der løbende status for likvidteten til regionsrådet Sjælland Midtjylland Syddanmark I forbindelse med finansiering beskrives om projektet finansierers af kassen eller ved reduktion af andre anlægsprojekter. Regionen understreger, af likviditetsfinansiering ikke hentyder til finansiering udover anlægsloftet. Anlægsbudgettet i regionen har aldrig været finansieret af likviditeten, da anlægsbudgettet i RM har været finansieret af bloktilskud, statstilskud eller låneoptag efter ØIM s retningslinjer Nordjylland I budgetoplægget fremgår at ØA 2013 og ØA 2014 ikke er fuldt finansieret, da er forudsat en vis likviditetsfinansiering Likviditetsbetragtninger indgår normalt ikke i beslutningsprocessen omkring konkrete anlægssager. Derimod tilstræbes det at den forventede ramme for anlægsinvesteringer overholdes, idet udgiftsprofilerne for de enkelte projekter planlægges under hensyntagen hertil. Hovedstaden Sjælland Midtjylland Syddanmark Aftalte investeringsrammers betydning For 2013 har der ved årsbudgetteringen været taget udgangspunkt i behovene sammenholdt med det niveau, som kunne realise- Efter indførslen af anlægsloftet i 2013, har Regionsrådet kun to gange, efter budgetvedtagelsen, skulle tage Rammerne for regionens investeringsplanen sættes hvert år i økonomiaftalerne mellem regeringen og danske regioner. Investeringsplanen hol- Når anlægsloftet for fx 2015 kendes, vil der i fornødent omfang ske tilpasning af Nordjylland Overordnet set skal anlægsaktiviteterne i Region Nordjylland til en hver tid understøtte den politisk vedtagne sygehus- og sund- 7
Kapitel 5 Bilag uddrag af regionernes besvarelser res via den afsatte bloktilskudsfinansiering i økonomiaftalen. Hvis der har været yderlige behov er projekter enten låne- eller likviditetsfinansieret. stilling til projekter med udgifter i overslagsår. Dvs. ved alle andre tilfælde har Regionsrådet givet bevilling til projekter hvortil der allerede var afsat midler i det vedtagne budget. Anlægsloftet respekteres i 2013 og 2014. der sig således indenfor de rammer, der bliver aftalt - eksempelvis den samlede investeringsramme for regionerne og anlægsloftet for 2014 og sigtemålet for budget 2015. I de efterfølgende år indarbejdes der en forudsætning om regionens samlede investeringsramme investeringsbudgettet hedsplan indenfor de finansielle rammer, som fastsættes i budgetloven og anlægsrammerne aftalt i forbindelse med de årlige økonomiforhandlinger. 8
Kapitel 5 Bilag uddrag af regionernes besvarelser Andet hovedemne Hvilken betydning resultatet af de årlige økonomiaftaler har på allerede besluttede anlægsprojekter, herunder ændrede forudsætninger om likviditetsfinansiering eller ændret fremdrift? Hovedstaden Sjælland Midtjylland Syddanmark Nordjylland Ved budgetteringen for 2014 (inkl. 2015) har der været set på, hvordan afløbet af anlægsprojekter besluttet i 2013 eller tidligere på budgetteringstidspunktet, dvs. ca. medio 2013, forventedes realiseret i perioden. Der er dermed taget højde for afløbet i 2014 på det foreliggende grundlag. En nærmere opgørelse af omfanget er ikke udarbejdet til brug ved besvarelsen af spørgsmålet, men kan fremskaffes. Der foreligger i øvrigt ikke en specifikation af, i hvilket omfang der for projekter med afløb i 2014 var indgået bindende aftaler med rådgivere og entreprenører forud for økonomiaftalen for 2014, dvs. primo juni 2013. For at respektere anlægsloftet har regionen i 2014 måtte afskaffe apparaturpuljen samt sygehusenes investeringsrammer. Desuden er investeringsrammen til fælles formål fjernet i 2014. Regionen har budgetteret i forhold til max anlægsloft. Økonomiaftalen for 2014 har krævet likviditetsfinansiering, kravet om et fungerende og kvalitativt produktionsapparat har gjort at Region Sjælland har budgetteret op til anlægsloftet I investeringsplanen i budget 2014 er der indregnet besluttede anlægsinvesteringer i 2014 for i alt 483 mio. kr. Besluttede anlægsinvesteringer defineres som investeringer, der er blevet politisk godkendt i regionsrådet. Der var forud for økonomiaftalen for 2014 en forudsætning i investeringsplanen om, at rammen for anlægsinvesteringer i 2014 ville være på samme niveau som i 2013. Det betyder, at der ikke op til økonomiaftalen for 2014 vil blive besluttet anlægsinvesteringer i 2014 for en samlet større sum, end hvad anlægsrammen i 2014 forventes at bli- Oplæg om tilpasning af anlægsbudgettet til regionens andel af økonomiaftalens ramme har i både 2013 og 2014 haft som udgangspunkt, at igangværende anlægsprojekter ikke berøres. Evt. flyttes dog rådighedsbeløb mellem år for at tilpasse disse til den aktuelle, ajourførte byggetakt. Derimod er en række afsatte, men ikke prioriterede rådighedsbeløb, typisk vedr. centrale anlægsrammer til udmøntning/prioritering i året, flyttet til senere eller reduceret/nulstillet, ligesom anskaffelser af apparatur og it er forudsat at ske via leasing m.h.p. at kunne fastholde et nødvendigt Anlægsbudgettet udarbejdes i forhold til de forventede anlægsrammer, der aftales mellem Danske Regioner og Staten Anlægsbudgettet udarbejdes udelukkende ud fra bloktilskudstildelingen til anlæg 9
Kapitel 5 Bilag uddrag af regionernes besvarelser ve. Da anlægsniveauet i økonomiaftalen var indenfor det forventede, havde det ingen betydning for allerede besluttede anlægsprojekter. investeringsomfang. Over for regionsrådet er oplyst at økonomiaftalerne for 2013 og 2014 ikke er fuldt finansierede, da der er forudsat en vis grad af likviditetsfinansiering (og for 2014 også lånefinansiering). 10
Kapitel 5 Bilag uddrag af regionernes besvarelser Tredje hovedemne Regionernes proces for opfølgning på anlægsprojekterne, herunder styring af de konkrete afløb og den politiske involvering heri Proces Hovedstaden Sjælland Midtjylland Syddanmark Nordjylland Projekternes udgiftsafløb følges i forbindelse med økonomirapporteringen. Når projektet er afsluttet aflægges særskilt anlægsregnskab. Den typiske proces for styring af anlægsprojekter er beskrevet i regionens byggeregulativ. Her er beskrevet hvordan større (over 10 mio. kr.) og mindre (under 10. mio. kr.) anlægsprojekter styres. Der sker en opfølgning på alle anlægsprojekter tre gange om året, uanset om anlægssummen er over 10 mio. kr. eller ej. I f.m. meddelelse af anlægsbevilling til et konkret projekt bemyndiger regionsrådet typisk sundheds- eller psykiatridirektøren til at godkende licitationsresultatet inden for den meddelte bevilling, herved opnås der betydelig sikkerhed for projektets økonomiske gennemførelse. Regionens typiske proces for opfølgning på såvel driftsområdet som konkrete anlægsprojekter. Siden 2010 indkaldt en økonomisk statusvurdering fra alle aktivitetsområder umiddelbart efter årets begyndelse Opfølgning på anlægsprojekter ved forventet mindreforbrug Ved mindreforbrug vil der som oftest blive lagt op til, at beløbet tilgår kassebeholdningen. Eventuelt vil der i konkrete tilfælde kunne være tale om mindreforbrug der bør disponeres til projekter, der gennemføres i sammenhæng, og hvor der tilsvarende er merforbrug (som led i indstilling om tillægsbevilling). Ved betydelige mindreforbrug udarbejdes bevillingssag for RR. Det er dog ikke erfaringen at regionen har mange af den slags sager Er der et forventet mindreforbrug i et anlægsprojekt tilbageføres de overskydende midler til anlægsbudgettet til fornyet prioritering. Ved konstaterede mindreforbrug, fx s.f.a. gunstigt licitationsresultat, forelægges forretningsudvalg og regionsråd sag om reduktion af anlægsbevilling og rådighedsbeløb Ved forventet mindreforbrug på anlægsområdet kan det blive aktuelt at fremrykke mindre, planlagte projekter fra overslagsårene til igangsættelse i indeværende budgetår 11
Kapitel 5 Bilag uddrag af regionernes besvarelser Hovedstaden Sjælland Midtjylland Syddanmark Nordjylland Opfølgning på anlægsprojekter ved forventet merforbrug Ved væsentlige merforbrug afgives en nærmere redegørelse for baggrunden herfor, muligheden for at reducere på udestående udgifter i projektet. Hvis der konstateres et betydeligt merforbrug udarbejdes bevillingssag for RR. Mindre overskridelser regnskabsforklares. Det har en konsekvens for bevillingshaveren, hvis der er et merforbrug på bevillingen. Hvis det viser sig, at der ved regnskabsaflæggelse er et merforbrug på en bevilling, så pålægges den pågældende hospitalsenhed at dække merforbruget via driften. Ved forventet overskridelse af den samlede anlægsøkonomi for et konkret projekt skal sag forelægges forretningsudvalg og regionsråd om enten tilpasning/reduktion af projektet, dvs. ændret byggeprogram, eller tillæg til anlægsbevilling og rådighedsbeløb, der forudsættes finansieret af allerede afsatte rådighedsbløb, fx på centrale prioriteringsrammer, dvs. inden for eksisterende økonomiske rammer. Ved markante budgetoverskridelser på konkrete projekter kan det blive aktuelt at omprioritere. 12