Offentlighed i forvaltningen

JON ANDERSEN Offentlighed i forvaltningen JURIST- OG ØKONOMFORBUNDETS FORLAG

Offentlighed i forvaltningen

Jon Andersen Offentlighed i forvaltningen Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2013

Jon Andersen Offentlighed i forvaltningen 1. udgave, 1. oplag 2013 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Bo Helsted Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Jysk Bogbind, Holstebro Printed in Denmark 2013 ISBN 978-87-574-1567-4 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Gothersgade 137 1123 København K Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 Jurist- og Økonomforbundets e-mail: forlag@djoef.dk Forlag www.djoef-forlag.dk 2010

Indhold Indhold Forord... 13 Kapitel 1. Offentlighedsprincippet, indhold, udbredelse og historie. 15 1. Offentlighedsprincippet... 15 1.1. Offentlighedsprincippet som retligt princip... 15 1.2. Den offentlige forvaltning er en vigtig del af folkestyret... 17 1.3. Hensyn til fordel for aktindsigt... 18 1.4. Hensyn der taler mod aktindsigt... 20 2. Offentlighedsprincippets indførelse i dansk ret... 23 3. Offentlighedsprincippet i andre lande og internationalt... 27 4. International regulering... 28 Kapitel 2. Den nye offentlighedslovs formål... 31 Kapitel 3. Lovens anvendelsesområde... 37 1. Organisatorisk og materiel afgrænsning... 37 2.1. Lovens anvendelsesområde oversigt... 39 2.2. Offentlige forvaltningsmyndigheder... 40 2.3. Selvejende institutioner, foreninger og fonde... 42 2.4. KL og Danske Regioner... 45 2.5. Forsyningsselskaber... 45 2.6. Offentligt ejede selskaber... 46 2.7. Privatiserede opgaver... 48 Kapitel 4. Retten til aktindsigt mv.... 53 1. Lovens hovedindhold og systematik... 53 2. De fleste af rettighederne tilkommer»enhver«... 54 3. Retten til aktindsigt... 57 3.1. Dokumentbegrebet... 57 3.2. Forholdet mellem arkivloven, offentlighedsloven og persondataloven... 60 5

3.3. Dokumenterne skal indgå i administrativ sagsbehandling... 62 3.4. Afsendte dokumenter... 66 3.5. Dokumenterne skal vedrøre den pågældende sag... 67 4. Egen acces... 69 5. Indsigt i databaser... 71 5.1. Ret til sammenstilling fra databaser... 71 5.2. Indsigt i databeskrivelsen... 73 6. Notatpligt... 74 6.1. Indledning... 74 6.2. Afgørelsessager... 76 6.3. Sagens faktiske grundlag og eksterne faglige vurderinger.... 76 6.4.»Bliver bekendt med«... 79 6.5. Væsentlige sagsekspeditioner... 80 6.6. Notatpligt i forbindelse med faktisk forvaltningsvirksomhed. 82 6.7. Beslægtede eller afledte retlige spørgsmål.... 84 6.8. Formelle krav til notater... 85 6.9. Den retlige virkning af tilsidesættelse af notatpligten... 85 7. Meroffentlighed... 87 7.1. Indledning... 87 7.2. Lovbestemt meroffentlighed... 88 7.3. Ulovbestemt meroffentlighed... 89 7.4. Vurderingen af, om der bør gives meroffentlighed... 90 8. Aktiv information... 104 Kapitel 5. Ansøgning om aktindsigt mv.... 107 1. Krav til ansøgningen... 107 1.1. Identifikation af det ønskede materiale... 107 1.2. Postlister... 110 1.3. Journalisering... 111 1.4. Uforholdsmæssigt ressourceforbrug... 112 1.5. Retsstridigt formål... 115 2. Behandling af anmodninger om aktindsigt... 118 2.1. Forvaltningsretlige krav til behandling af anmodninger om aktindsigt mv.... 120 2.2. Offentlighedslovens egne sagsbehandlingsregler... 120 2.2.1. Behandlingstid... 120 2.2.2. Underretning til den, oplysningerne angår... 124 2.2.3. Gennemførelse af aktindsigten mv.... 124 2.3. Forvaltningslovens regler om sagsbehandling... 126 2.4. Ulovbestemte regler og principper... 127 6

3. Klage... 129 3.1. Generelt... 129 3.2. Samme klageinstans som i den underliggende sag... 130 3.3. Klagefrister og klagebegrænsninger... 133 3.4. Klageberettigelse... 133 3.5. Fremgangsmåden ved klage... 134 3.6. Klageinstansens sagsbehandling... 136 3.7. Bemyndigelse til at fravige klagereglerne... 136 3.8. Prøvelsens indhold og resultat... 137 Kapitel 6. Sager der er undtaget fra aktindsigt... 139 1. Indledning... 139 2.1. Sager indenfor strafferetsplejen... 144 2.2. Nærmere om, hvad der anses for straffesager... 145 2.3. Straffesager hos almindelige forvaltningsmyndigheder... 146 2.4. Bødeforelæg vedtaget af juridiske personer... 148 2.5. Aktindsigt i straffesager efter anden lovgivning... 148 2.5.1. Retsplejeloven... 148 2.5.2. Forvaltningslovens 18... 155 3. Sager om lovforslag... 157 4. Personalesager... 158 4.1. Indledning... 158 4.2.»I det offentliges tjeneste«... 159 4.3. Ansættelse og forfremmelse i det offentlige... 162 4.4. Andre konkrete personalesager... 163 4.4.1. Hvad er undtaget?... 163 4.4.2. Oplysninger, der alligevel er undergivet aktindsigt... 164 4.4.3. Meroffentlighed i personalesager.... 170 5. Sager om førelse af en kalender... 170 6. Ombudsmandslovens 20 stk. 2 og 18 c stk. 2 i lov om rigsrevisor... 173 Kapitel 7. Dokumenter, der er undtaget fra aktindsigt... 175 1. Indledning... 175 2. Interne dokumenter... 177 2.1. Reglens hovedindhold, baggrund og formål... 177 2.2. Selvstændig myndighed... 181 2.2.1. Kriterier for afgrænsning af myndigheder som selvstændige... 181 2.2.2. Særligt om kommuner og regioner... 184 7

2.2.3. Ad hoc myndigheder... 185 2.2.4. Lovgivning om myndigheders organisering og samarbejde... 189 2.2.5. Myndighedens funktion... 192 2.2.6. Brevveksling med andre offentlige myndigheder... 196 2.2.7. Brevveksling med private... 196 2.2.8. Afgivelse til udenforstående... 199 3. Ministerbetjeningsdokumenter... 204 3.1. Generelt om 24 og dens vedtagelse... 204 3.2. Ministerbetjening ( 24 stk. 1)... 206 3.3. Udveksling mellem ministerier indbyrdes og deres underordnede myndigheder... 209 3.4. Interne dokumenter... 210 3.5. Afgivelse til udenforstående eller anvendelse i en anden sammenhæng... 211 3.6. Undtagelser fra reglen om ministerbetjening... 211 4. Udveksling af interne dokumenter mellem KL og Danske Regioner og disses medlemmer... 214 5. Interne dokumenter, som er omfattet af aktindsigt, uanset 23... 216 5.1. Generelt om 26... 216 5.2. Beslutningsdokumenter... 217 5.3. 13-notater... 217 5.4. Undersøgelsesrapporter mv.... 218 5.5.»Skuffecirkulærer«... 219 5.6. Praksisoversigter... 220 6. Fortrolige dokumenter, 27... 220 6.1. Indledning... 220 6.2. Statsrådsprotokoller... 221 6.3. Dokumenter, der udveksles med medlemmer af Folketinget.. 222 6.4. Sekretariatsdokumenter... 225 6.5. Brevveksling med sagkyndige om retssager.... 227 6.6. Materiale til brug for statistik eller videnskabelige undersøgelser... 232 7. Ekstraheringspligt... 234 7.1. Indledning... 234 7.2. Sagens faktiske grundlag... 235 7.2.2. Relevante for sagen... 241 7.3. Faglige vurderinger... 241 7.3.1. Eksterne faglige vurderinger... 241 7.3.2. Interne faglige vurderinger... 243 8

7.3.3. Faglige vurderinger... 243 7.3.4. Endelig form... 244 7.3.5. Indgår i en sag om et fremsat lovforslag, en offentliggjort redegørelse, handlingsplan, en offentliggjort redegørelse eller lignende... 245 7.3.6. Ikke i dokumenter til brug for ministerrådgivning eller rådgivning af den politiske ledelse i KL og Danske Regioner... 247 7.4. Undtagelse af hensyn til myndighedernes ressourceforbrug... 248 Kapitel 8. Undtagelse af oplysninger... 251 1. Generelt om undtagelse af oplysninger fra aktindsigt... 251 2. Hensynet til enkeltpersoners private forhold... 255 3. Oplysninger om erhvervsmæssige forhold... 263 3.1. Indledning... 263 3.2. Private virksomheder... 263 3.3. Forretningsmæssige forhold... 264 3.4. Nærliggende risiko for økonomisk skade... 269 4. Beskyttelse af statens sikkerhed eller rigets forsvar... 276 5. Hensynet til rigets udenrigspolitiske interesser... 279 5.1. Indledning... 279 5.2. EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser... 282 5.3. Konkret hensyntagen til udenrigspolitiske interesser... 285 6. Hensynet til retshåndhævelse mv.... 288 6.1. Indledning... 288 6.2. Oplysninger vedrørende strafforfølgning... 289 6.3. Andre foranstaltninger end straf... 290 6.4. Disciplinærforfølgning... 291 6.5. Hensynet til tredjemænd, især anmeldere... 292 6.6. Oplysningerne skal relatere sig direkte til forfølgning af lovovertrædelser... 294 6.7. Konkret vurdering... 296 7. Hensynet til gennemførelse af kontrolforanstaltninger, planlægning mv.... 297 7.1. Indledning... 297 7.2. Det offentliges kontrolvirksomhed... 299 7.3. Planlægningsvirksomhed... 302 7.4. Påtænkte foranstaltninger indenfor skatte- og afgiftsområdet. 302 8. Hensynet til det offentliges økonomiske interesser, herunder det offentliges forretningsvirksomhed... 303 9

8.1. Indledning... 303 8.2. Aktiviteter på et konkurrenceudsat marked... 304 8.3. Det offentliges forhandlinger om løn og andre vilkår for personalet... 308 8.4. Offentlige myndigheders indgåelse af kontrakter med private... 310 8.5. Oplysninger om offentlige udbud... 312 8.6. Andre økonomiske interesser... 314 8.7. Tidsfaktoren... 314 9. Hensynet til originale idéer og foreløbige forskningsresultater... 315 10. Opsamlingsbestemmelsen... 321 10.1. Indledning... 321 10.2. Den politiske beslutningsproces... 324 10.3. Det interne samarbejde i forvaltningen... 328 10.4. Borgeres henvendelser til offentlige myndigheder... 329 10.5. Oplysninger om offentligt ansatte mv.... 330 10.6. Oplysninger om afholdelse af eksamener og andre prøver... 333 10.7. Særligt behov for fortrolighed i øvrigt... 334 11. Aktindsigt i en del af et dokument... 336 12. Oplysninger, der er undergivet tavshedspligt... 337 Kapitel 9. Partsaktindsigt... 345 1. Regler om partsmedvirken... 345 1.1. Generelt om forvaltningsloven... 345 1.2. Forholdet mellem partsaktindsigt og retten til aktindsigt efter offentlighedsloven... 346 2. Forvaltningslovens anvendelsesområde... 347 2.1. Indledning... 347 2.2. Forvaltningslovens organisatoriske anvendelsesområde... 347 2.3. Afgørelsessager... 348 2.3.1. Indledning... 348 2.3.2. Dispositioner, som må anses for afgørelser... 350 2.3.3. Faktisk forvaltningsvirksomhed... 351 2.3.4. Privatretlige dispositioner... 352 2.3.5. Tjenestebefalinger... 353 2.3.6. Vejledende udtalelser mv.... 354 2.3.7. Procesledende beslutninger og indstillinger... 354 2.3.8. Afslutning... 355 2.4. Partsbegrebet... 355 2.4.1. Indledning... 355 10

2.4.2. Adressater for afgørelser... 357 2.4.3. Indirekte eller generelt berørte... 357 2.4.4. Partstvister, klagesager mv.... 359 3. Retten til partsaktindsigt... 360 3.1. hovedreglen om ret til partsaktindsigt... 360 3.2. Meroffentlighed... 363 3.4. Ansøgning om partsaktindsigt... 363 3.5. Udsættelse af sagens afgørelse... 364 3.6. Kompetencen til at afgøre partsaktindsigt... 365 3.7. Sagsbehandling af ansøgninger om partsaktindsigt... 365 3.8. Gennemførelse af partsaktindsigt... 365 3.9. Klage over afgørelser om partsaktindsigt... 365 4. Undtagelser fra partsaktindsigt... 366 4.2. Sager om ansættelse og forfremmelse.... 366 4.3. Sager om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser og straffuldbyrdelse... 367 4.4. Dokumenter, der er undtaget fra partsaktindsigt... 369 4.4.1. Indledning... 369 4.4.2. Interne dokumenter... 370 4.4.3. Fortrolige dokumenter... 371 4.4.3. Ekstraheringspligt... 372 4.5. Undtagelse af oplysninger... 382 Bilag 1... 385 Bilag 2... 395 Bilag 3... 400 Bilag 4... 410 Bilag 5... 417 Litteratur... 421 Domsregister... 423 11

Forord Forord Forord Denne bog handler først og fremmest om den nye offentlighedslov dvs. lov nr. 606 af 12. juni 2013. Da loven overvejende er en lovteknisk modernisering af den tidligere offentlighedslov fra 1985, bygger fremstillingen på praksis både fra den tidligere offentlighedslov og dennes forgænger fra 1970. Den største del af tidligere praksis er stadig direkte relevant ved fortolkningen af den nye lov og hører derfor naturligt hjemme i en fremstilling om gældende ret med hensyn til retten til aktindsigt. Dele af praksis vedrørende de tidligere love har mistet dens direkte betydning som præjudikat men er fortsat relevant ved fortolkningen af de områder, hvor den nye lov har ændret retstilstanden. Den nye lov affødte nogle ændringer i retsplejeloven og i forvaltningslovens regler om aktindsigt. Disse ændringer, som blev vedtaget ved lov nr. 638 af 12. juni 2013, gennemgås i bogen dels i forbindelse med gennemgangen af den begrænsede ret til aktindsigt i straffesager dels i et selvstændigt kapitel om partsaktindsigt. Det var meningen, at bogen skulle have et særligt kapitel om aktindsigt i miljøoplysninger. Da en ny helt ny lov om dette emne er under udarbejdelse, men først kan forventes fremsat i Folketinget i året 2013 /14, er denne plan blevet opgivet. De tidligere offentlighedslove var af lovtekniske grunde vanskeligt tilgængelige både for borgere, der søgte aktindsigt og for de myndigheder, som skulle administrere dem. Dette skyldtes først og fremmest, at lovene byggede på abstrakte grundbegreber samt byggede på en systematik, som forudsatte et godt overblik over hele loven og dens sammenhæng med andre love. På disse punkter har den nye lov ikke gjort tingene lettere. Tværtimod er der i den nye lov introduceret nye generelle begreber, hvis nærmere indhold må forventes at give anledning til yderligere usikkerhed. Det er mit håb, at denne bog vil gøre det lettere at bruge og administrere den nye lov. Jeg har derfor koncentreret mig om at anskueliggøre lovens indbyrdes sammenhæng og lovens samspil med anden lovgivning samt om at konkretisere begreber som»dokumentersagerfaglige vurderingerministerbetjening«osv. Lovforslaget, der endte som den nye offentlighedslov, blev udsat for en livlig og til tider hidsig debat i foråret 2013. Debatten indeholdt mange inte- 13