HØJESTERETS DOM afsagt fredag den 31. maj 2013 Sag 33/2009 (1. afdeling) N. V. Randers A/S, Ole Dahl, JKM Transport ApS, Henrik Westergaard/Midtvest Kreatur- og So Eksport ApS, Morten Pedersen og Ulslev Vognmandsforretning v/leif Hansen (advokat H. Sønderby Christensen for alle) mod Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (tidligere Justitsministeriet) (kammeradvokaten ved advokat Peter Biering) I tidligere instans er afsagt dom af Vestre Landsrets 9. afdeling den 14. januar 2009. I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Marianne Højgaard Pedersen, Henrik Waaben, Michael Rekling, Lars Hjortnæs og Jan Schans Christensen. Påstande Appellanterne, N. V. Randers A/S, Ole Dahl, JKM Transport ApS, Henrik Westergaard/Midtvest Kreatur- og So Eksport ApS, Morten Pedersen og Ulslev Vognmandsforretning v/leif Hansen, har gentaget deres påstande. Indstævnte, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, har påstået stadfæstelse. Anbringender
- 2 - N.V. Randers A/S, Ole Dahl, JKM Transport ApS, Henrik Westergaard/Midtvest Kreatur- og So Eksport ApS, Morten Pedersen og Ulslev Vognmandsforretning v/leif Hansen har supplerende anført bl.a., at der gjaldt forskellige regler for danske og udenlandske vognmænd i perioden 1994-2005. Resultatet var åbenbar og grov forskelsbehandling til skade for appellanterne. De ulovlige regler om 110 cm indvendig etagehøjde ved transporter af slagtesvin og om maksimalt otte timers forsendelsestid i dispensationer fra dette højdekrav gjaldt alene danske virksomheder, som derfor kun kunne transportere på to etager i stedet for på tre. Indstævnte rådede ikke over et skøn om, hvorvidt transportdirektivets fleksible højdebestemmelse skulle implementeres over for danske køretøjer. Indstævnte kunne således ikke vælge at implementere den fleksible EU-regel over for udenlandske virksomheder, men indføre og håndhæve EU-stridige krav over for danske virksomheder. Eftersom der ikke var overladt de danske myndigheder et skøn om implementering eller ej af den fleksible bestemmelse, udgør den manglende gennemførelse for danske virksomheder i sig selv en kvalificeret krænkelse. Det bestrides, at der eksisterede en administrativ praksis hos politiet eller Fødevarestyrelsen, som stillede danske virksomheder lige med tyske. En sådan praksis har ikke været prioriteret, anvendt og/eller de facto ført til at stille danske virksomheder lige med tyske. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har supplerende anført bl.a., at der ikke har været tale om nationalitetsdiskrimination. De relevante regler om indvendig etagehøjde og vilkåret om maksimal otte timers transporttid som betingelse for dispensation indebar ikke i sig selv forskelsbehandling af dansk og udenlandsk indregistrerede køretøjer. Kravet om indvendig etagehøjde var det samme for dansk som for udenlandsk indregistrerede køretøjer, såfremt de blev anvendt til at transportere svin gennem Danmark. Otte timers-reglen fandt ligeledes anvendelse uden forskel for dansk og udenlandsk indregistrerede køretøjer. Det forhold, at alene dansk indregistrerede køretøjer var undergivet et krav om godkendelse i forbindelse med indregistreringen i Danmark, indebar heller ikke i sig selv forskelsbehandling. Dansk og udenlandsk indregistrerede køretøjer befandt sig ikke i sammenlignelige situationer, hvad angår danske myndigheders kontrol af kravet om indvendig etagehøjde og otte timerskravet. Det skyldes, at godkendelseskontrollen alene kan udøves over for køretøjer, der er indregistreret i Danmark.
- 3 - Reglerne om indvendig etagehøjde og vilkåret om maksimal otte timers transporttid som betingelse for dispensation er heller ikke blevet håndhævet af de kompetente myndigheder på en måde, der indebar forskelsbehandling. For så vidt angår politiets håndhævelse af kravene til indvendig etagehøjde og meddelte dispensationer anvendte politiet samme standarder over for dansk og udenlandsk indregistrerede køretøjer. For så vidt angår fødevaremyndighedernes håndhævelse indebar godkendelse af ruteplaner og udstedelse af sundhedscertifikater ikke nogen kontrol af kravene til indvendig etagehøjde og betingelserne for dispensation. Kravet om indvendig etagehøjde blev alene kontrolleret stikprøvevis i forbindelse med fødevaremyndighedernes kontrol på afgangssteder. Fødevaredirektoratets (senere Fødevarestyrelsens) holdning, der løbende blev meddelt til fødevareregionerne, var, at der ikke skulle sondres mellem transporter med dansk og udenlandsk indregistrerede køretøjer. Såfremt Højesteret måtte finde, at udenlandsk indregistrerede køretøjer i praksis er blevet undergivet lempeligere regler end dansk indregistrerede køretøjer, var en sådan eventuel forskelsbehandling i givet fald ikke uforenelig med EU-retten. Omvendt nationalitetsdiskrimination er ikke i sig selv omfattet af EU-rettens anvendelsesområde. Det måtte i givet fald snarere opfattes som en restriktion af de danske transportørers levering af grænseoverskridende tjenesteydelser end som nationalitetsdiskrimination i strid med EU-retten. En sådan eventuel restriktion ville være lovlig, fordi den var begrundet i saglige hensyn til dyrevelfærd, og ville være proportional. Supplerende sagsfremstilling Der er for Højesteret afspillet en DVD med TV2-indslag fra januar 2004. I EU-Kommissionens brev af 14. oktober 2002 til Justitsministeriet hedder det bl.a.: Med hensyn til transporttider er det et krav i artikel 3, stk. 1, litra aa, andet led, at medlemsstaterne sikrer, at de i bilaget fastsatte transporttider overholdes. Der findes ingen bestemmelser, der tillader medlemsstaterne generelt at fastsætte en kortere maksimal transporttid. I henhold til bilaget, kapitel VII, punkt 9, har medlemsstaterne dog lov til at fastsætte en maksimal transporttid på 8 timer, der ikke kan forlænges, for transport af slagtedyr inden for medlemsstatens eget område. I brev af 27. april 2010 fra Rigspolitiet til Justitsministeriet hedder det bl.a.:
- 4 - Vedr. Højesteretssag nr. 33/2009 N.V. Randers A/S m.fl. mod Justitsministeriet Justitsministeriet har ved e-mail af 12. april 2010 anmodet Rigspolitiet om at fremsende en kontroloversigt for perioden 1994 til 2005 vedrørende dyretransporter til brug for en verserende Højesteretssag. Der anmodes om en oversigt svarende til den kontroloversigt for perioden fra 2007 til 2009, som er fremlagt i forbindelse med sagens behandling i retten (Bilag N), herunder kontrolniveauet for udenlandske køretøjer i forhold til danske køretøjer. Rigspolitiet kan hertil oplyse, at Rigspolitiets indberetningsordning vedrørende dyretransportkontroller blev indført i 1999, hvorfor det alene er muligt at fremsende kontroloversigter for 1999 og fremefter. Det kan i øvrigt oplyses, at registrering af kontrolniveauet for udenlandske i forhold til danske køretøjer blev iværksat i 2006 for transporter over 50 kilometer. Efter indførelsen af nye transportregler i 2007 og ændring af de hidtidige indberetningsordninger, kom registreringen til at omfatte samtlige kontrollerede transporter. Rigspolitiet kan i den forbindelse oplyse, at politiets kontrol også i den relevante periode (1994 til 2005) omfattede udenlandsk indregistrerede køretøjer. Rigspolitiet kan videre oplyse, at kontrollen af de udenlandske køretøjers overholdelse af de danske regler for dyretransport i den relevante periode er sket på samme vilkår som kontrol af dansk indregistrerede køretøjer. Kontrollen er således foretaget overfor køretøjer uanset oprindelsesland i det omfang, de er blevet truffet i forbindelse med politiets vejkontrol. Der foreligger for Højesteret oplysninger til belysning af myndighedernes håndhævelse af 110-cm-kravet og 8-timers-vilkåret, herunder e-mail af 5. december 2003 fra Fødevaredirektoratet til veterinærafdelingerne, e-mail korrespondance mellem Fødevarestyrelsen og Fødevareregion Ringsted, ruteplaner, registrerings- og godkendelsesbeviser, oversigt over omregistrerede køretøjer, kontroloversigt over danske og udenlandske køretøjer vedrørende dyretransporter, notat af 15. juni 2010 fra SamMark, telefax af 7. juli 2010 fra den tyske dyretransportør Temme Struck og presseklip. Forklaringer Til brug for Højesteret er der afgivet supplerende forklaring af Jens Kruse Mikkelsen og forklaring af Michael Kofoed. Jens Kruse Mikkelsen har forklaret bl.a., at Niels Vinderslev, der i januar 2004 stod frem i en artikel, havde haft en gammel dispensation fra 110-cm-kravet, så han måtte køre med en etagehøjde på 1 meter. I 2002 var dispensationsreglerne blevet skærpet, så det nu også var et
- 5 - vilkår, at man kun måtte køre transporter på 8 timer. Problemet opstod, da en af Vinderslevs dispensationer udløb. På det tidspunkt var der fokus på godkendelsesordningen for de dansk indregistrerede køretøjer. Kontrollen skete på to måder: Der var dels kontrol af køretøjet i forbindelse med selve godkendelsen, og herefter var der den almindelige landevejskontrol ved politiets foranstaltning. Problemet var, at tysk indregistrerede køretøjer ikke skulle godkendes til dyretransport i Danmark, så spørgsmålet var, hvad begrundelsen havde været for at indføre 110-cm-reglen og herefter dispensationsreglen vedrørende en etagehøjde på 1 meter. Han fik som chef forelagt, at dispensationsordningen skyldtes, at der, da EU-reglerne kom i 1993, lå en udtalelse fra EU s Videnskabelige Veterinærkomité, som anbefalede en etagehøjde på 1 meter. Dette kom ikke med i direktivet. De undersøgte sagen. Der kom en ny udtalelse fra samme komité i 2002, som ændrede anbefalingen til en indvendig højde på 92 cm. Bestemmelsen i 1993-bekendtgørelsens 6 sagde blot, at der skulle være højde nok, så svinene kunne løfte hovedet, og den bestemmelse udfyldte man fra dansk side med 1992-anbefalingen. Nu da sagen opstod, var spørgsmålet, hvad 6 sagde i forhold den aktuelle videnskab. Meget talte for et krav på 92 cm, uanset om der var tale om danske eller udenlandske lastbiler. Der var stort politisk fokus på dyrevelfærd. Det var ikke et velkomment budskab at overveje at lempe reglerne, og det førte til en række møder med de politiske partier hen over foråret. Han husker ikke det nøjagtige antal møder, men det var måske 3-5 møder. Problemet var, at der i kraft af forhåndsgodkendelsesreglerne for danske køretøjer var en særlig intensiv kontrol for disse køretøjer, men ikke en tilsvarende forhåndskontrol af udenlandsk indregistrerede køretøjer. Der var en pudsig kombination mellem 1993-bekendtgørelsens 22 og 1964-bekendtgørelsens 16, som kun gjaldt for dansk indregistrerede køretøjer. Når politiet foretog kontroller på landevejen, påså de overholdelsen af 6 med den vage formulering, bestemmelsen havde. Han husker ikke, at den del af kontrollen var i fokus i januar 2004. Han har senere hørt, at når man fortolkede bestemmelsen, tog politiet og fødevarekontrollen udgangspunkt i de samme regler. Som han forstår det, tolkede man bestemmelsen i 6 i lyset af de samme højdekrav. 8-timers-reglen fremgik ikke af bekendtgørelsen, men var et vilkår for dispensation. Det var det indvendige højdekrav, der var kerneproblemet på det tids-
- 6 - punkt. Man endte med i oktober 2004 at ændre praksis. Det havde ikke været en farbar vej i januar 2004, før de politiske drøftelser. Da Justitsministeriet tog bekræftende til genmæle under sagen i 2004, gik sagen på spørgsmålet om den indvendige højde og transporttiden. Efter artiklerne i aviserne og den videnskabelige dokumentation, man havde undersøgt, var der ikke argumenter, der kunne bære de danske regler. Man var i færd med at ændre dem, men man kunne ikke nå det politisk. På tidspunktet for udarbejdelsen af Justitsministeriets notits af 6. maj 2004 var politikerne optaget af konsekvenserne af at ændre højdekravet til 92 cm. Der var fra politisk side et ønske om, at der ikke skulle være transporter i 3 etager. Det er et teknisk notat, som har til formål at beskrive konsekvenserne og beregne omkostningerne ved en ændring af reglerne. Han var som afdelingschef ikke inde i detaljer om konkret dispensationspraksis. Det var forhåndskontrollen, der var i fokus. Han husker ikke, at der var fokus på landevejskontrol og håndhævelsespraksis. Fokus var på den forudgående bilinspektion, og fokus var på, at der ikke var forhåndskontrol på udenlandske køretøjer. Han har ikke konkret haft noget med landevejskontrollerne at gøre. Han var ministerens rådgiver i disse sager. Han har aldrig set e-mailen af 5. december 2003 fra Louise Fisker. Justitsministeriet var den regeludstedende myndighed, og Fødevarestyrelsen og til dels politiet var den kontrollerende myndighed. Man kan i e-mailen kun udtrykkeligt læse kravene i forhold til de danske transportører, og selv da er det lidt uklart. Også i forhold til de danske transportører fremgår det ikke, hvad der præcist ligger i vognkassens sider. Han kender ikke til, om denne mail var det eneste grundlag for, hvordan man udøvede kontrol på landevejene. Han husker heller ikke, hvordan kontrollen nærmere foregik, dog var politiet med på landevejen. Når politiet var ude, var der normalt også dyrlæger med fra fødevaremyndighederne. Han har ikke viden om, hvorvidt eksempelvis tyske transportører havde mulighed for at gøre sig bekendt med, at der i praksis gjaldt en slags indirekte højdekrav. Han husker ikke, om det var noget, de danske myndigheder talte med de tyske myndigheder om. Han tør ikke udelukke det. Han ved ikke, hvor intensiv landevejskontrollen var. Han kan ikke tidsfæste det, men på et tidspunkt kom der fokus på øget kontrol.
- 7-8-timers-reglen er indført før hans tid. Da han i 2004 blev opmærksom på højdekravet, blev han oplyst om 8-timers-reglen, men han ved ikke, hvad man lagde vægt på, da man indførte denne regel. Der var vist en bemærkning i rapporten fra 2002 om langvarige transporter, men han ved det ikke med sikkerhed. Han ved heller ikke, om man overvejede de forretningsmæssige konsekvenser af reglen. Formuleringen af direktivet gav rammer for de nationale myndigheder til at lave mere håndterbare regler. Kommissionen fik ikke tilsendt 1964-bekendtgørelsen ved notifikationen af 1993-bekendtgørelsen og de senere bekendtgørelser. Han ved ikke, om man på anden måde har gjort Kommissionen bekendt med 110-cm-kravet. Da man ville ændre bekendtgørelsen i 2004-2005, havde han et møde med Kommissionen. De drøftede ikke da de gamle regler, mødet var udelukkende fremadrettet. Michael Kofoed har forklaret bl.a., at han havde med den faktiske kontrol at gøre. En kontrol foregik ved, at politiet standsede et køretøj med dyr og kontrollerede det. Det foregik på samme måde, uanset om kontrollen foregik ved slagterier eller var en landevejskontrol. De kontrollerede primært danske køretøjer, når kontrollen skete ved slagterier. Han kan ikke huske, om der også var udenlandske køretøjer blandt de kontrollerede. I starten var der ikke, men han vil ikke lægge hovedet på blokken. Langt de fleste var i hvert fald danske. Når langt de fleste kontroller foregik ved slagterier, var det, fordi man i første omgang brugte kontrollerne til uddannelse. Efter at man fik lavet flere kontroller og lært nye folk op, kom man ud at stå ved motorvejen. Man kontrollerede typisk i omkring 3-4 timer, når man stod ved et slagteri. Bilerne kom hvert 5. minut. Der var hele tiden flow. Den enkelte kontrol tog tid, og derfor kontrollerede man ikke hvert køretøj. Til at starte med havde de sporadisk kontakt med Fødevarestyrelsen og det, der senere kom til at hedde Fødevarestyrelsens Rejsehold. Senere blev samarbejdet meget tættere. Når man kontrollerede, var det primært transporter fra producenter til slagterier, og det var ikke kun svinetransporter. Inden de startede kontrollerne, havde de kontakt med Fødevarestyrelsen. En til to gange om året holdt de møder med Fødevarestyrelsen. En gang imellem kom Fødevarestyrelsens dyrlæger og overværede briefingerne. De kontroller, der ikke fandt sted uden for slagterierne, fandt sted ude i landet, hvor de nu
- 8 - end mente, der kunne køre nogen, mest ved motorveje. Det var ikke hans indtryk, at hver enkelt transport blev kigget efter. Ved lange transporter var der godkendelsespapirer og ruteplaner med. På den måde var de godkendt, inden de blev påbegyndt, men det var ikke hans indtryk, at hver enkelt transport var set efter. Han kan ikke svare på, hvem der i givet fald skulle have kigget transporterne efter, men det kunne eventuelt være veterinærer. Den indvendige transporthøjde fremgik af Blanket til kontrol af transportmidler og dyr under vejtransport. Under kontrollerne spurgte de til, om transporten var over eller under otte timer. De kunne kun forholde sig til ruteplan og bestemmelsessted. Han kan ikke huske, hvornår den dispensationspraksis, der knytter sig til 110-cm-reglen, blev indført. Hvis transportøren havde en dispensation, hvor han måtte køre med en indvendig højde på 100 cm, var det ikke noget, man kontrollerede. De var nødt til at forholde sig til, at dispensationen var givet. De kendte ikke baggrunden for godkendelsen af køretøjet. Hvis transportøren fremviste en dispensation fra Statens Bilinspektion, måtte man gå ud fra, at forholdene var i orden. Det kunne godt lade sig gøre at køre i tre etager med 100 cm imellem etagerne på dele af en sættevogn og på en anhænger. Politiet påså under kontrollen, at reglerne blev overholdt. Hvis der kom en vogn, der ikke overholdt reglerne, ville man optage rapport. Sådan som de tolkede reglerne, var de danske køretøjer omfattet af en godkendelsesregel, hvorefter der skulle være 110 cm mellem etagerne eller med dispensation 100 cm. De udenlandske køretøjer var ikke omfattet af godkendelsesreglen. Justitsministeriets cirkulæreskrivelse nr. 9244 af 4. maj 2005 om ændring af praksis i forbindelse med dispensation fra krav til indvendig højde og vindfang ved transport af slagtesvin i flere etager er formentlig udarbejdet på baggrund af bekendtgørelse nr. 734 af 13. juli 2005 om ændring af bekendtgørelse om beskyttelse af dyr under transport. Det var deres indtryk, at lovgiver havde lavet 100-cm-reglen, for at dyrene skulle have tilstrækkelig plads til at stå op. Fordi det var deres opfattelse, at det var en regel, der var fastsat af hensyn til dyrene, kontrollerede de overholdelsen heraf på både udenlandske og danske køretøjer. Udenlandske køretøjer skulle ikke have dispensation til de 100 cm. Det var sådan, de tolkede reglerne. Når man nu havde bestemt, at man kunne gå ned til 100 cm, var det lidt ligegyldigt, hvilken farve num-
- 9 - merpladen på det konkrete køretøj havde. De kontrollerede ens på danske og udenlandske køretøjer. Det var deres egen tolkning af reglerne. De tjekkede papirer og kiggede ind i bilerne, når de skulle vurdere, hvor mange svin der måtte være på en transport. Nogle udenlandske køretøjer kører med plader eller mærker, hvoraf det fremgår, hvor stort lastarealet er. Hvis der ikke var sådanne oplysninger, måtte de måle op. Det skete ved en lasermåling eller målebånd. Det var ikke noget, de gjorde på alle. De brugte ikke tid på det, hvis det så fornuftigt ud. Det fremgik ikke af disse mærker, hvem der havde lavet dem. Det kunne vognmanden for så vidt selv have gjort. Som udgangspunkt stolede de på sådanne mærker, men de kontrollerede også nogle gange. Der stod ikke noget på mærkerne om indvendig højde, kun om arealet. Man får en vis erfaring i at kigge ind i sådan en bil. Hvis det så rigtigt ud, og der var den plads til grisene, som der skulle være, kontrollerede de ikke videre. I kontrollen lå der også, at den skulle være så hurtig og skånsom som muligt. De gjorde ingen forskel på danske og udenlandske transportører i den henseende. Han kan ikke mindes, men kan heller ikke afvise, at han har mødt udenlandske transportører af slagtesvin med under 100 cm indvendig højde. Hvis de mødte en dansk transportør, som ikke opfyldte kravene, skrev man rapport. Hvis de mødte en udenlandsk transportør, havde man to muligheder. Man kunne give en bøde på stedet, hvis chaufføren erkendte forholdet. Hvis chaufføren ikke kunne erkende forholdet, skulle chaufføren stille et depositum og begære retsmøde. Der var ingen forskel på danske og udenlandske køretøjer, hvad det angik. Dog skulle udenlandske køretøjer ikke have dispensation til at køre med 100 cm indvendig højde. Man måtte kigge efter, om det så fornuftigt ud, og man kunne ikke køre med tre etager, hvis det ikke så fornuftigt ud. Hvis man kører i tre etager på en lastbil med slagtesvin, ser det ikke fornuftigt ud. Han kan ikke erindre et eksempel på en kombination med udenlandske transportører af slagtesvin, hvor der har været slagtesvin i tre etager på en forvogn og en anhænger. Han kan godt huske at have set vogntog med tre etager, men det kan have været efter ændringsbekendtgørelsen i 2005. Han kan ikke huske eksempler på danske transportører med indvendig højde på under 100 cm. Om en dom af 12. januar 2006 fra Retten i Randers har han forklaret, at det er korrekt, at sagen heri viser en transport med under 100 cm i indvendig højde, men han kan ikke huske den konkrete sag. Han har været på mange kontroller, og det er en kontrol fra 2001. Han udtalte sig som vidne i den pågældende sag. Hvis man skønnede, at der var den plads, som der skulle
- 10 - være, skulle bilen bare af sted. Det var en subjektiv vurdering, hvornår man gik videre i en undersøgelse af transporten. Man kan ikke afvise, at der konkret er vurderet forskelligt på den indvendige højde. Skønnet på de 100 cm har ikke været anderledes end skønnet i andre forhold. Hvis det så ud som om, at grisene ikke havde plads nok, målte man op. Og omvendt hvis det så ud som om, at grisene havde plads nok, målte man som udgangspunkt ikke op. Den enkelte politimand kunne jo vurdere lidt forskelligt. Det var ikke sådan, at ganske få millimeter skulle afgøre, om der skulle skrives rapport eller ej. Danske og udenlandske transportører blev vurderet på de samme normer. Ved udenlandske transportører med tre etager på forvognen, ville man nok have optaget rapport, men det er et hypotetisk spørgsmål. Han kan ikke mindes at have været til stede ved en sådan lejlighed, men han kan heller ikke afvise, at det er sket. Det er heller ikke ham, der har skrevet alle rapporter, og han var jo heller ikke med på alle kontroller. Om Fødevaredirektoratets e-mail af 5. december 2003 til Veterinærafdelingerne har han forklaret, at det var deres opfattelse, at lovgiver havde sagt, at man kunne gå ned på 100 cm. Dette måtte jo også gælde for udenlandske køretøjer. Hvis man havde fastsat en anden højde i dispensationsreglerne, ville det så have været den højde. Det må have været det, man mente, at dyrene skulle have. I Danmark skulle man have dispensation, hvis man skulle gå ned på 100 cm indvendig højde. Det skulle de udenlandske transportører ikke. I 1999 blev langt den overvejende del af kontrollen foretaget ved slagterierne. Derefter gik det lidt op og ned. I 2006 toppede det med 1026 kontroller. I 1999 var der næppe mange kontroller af eksportbiler. I 2002 var der nok færre kontroller på grund af forberedelsen til EU-formandskabet. Det er sandsynligt, at de på daværende tidspunkt har mødt udenlandske transportører, men han erindrer det ikke. Han ved ikke, om det er noget, som man kan se nogen steder. Han tror ikke, at man kan grave frem, hvor de har stået de pågældende år. Det var Statens Bilinspektion, der godkendte køretøjerne og deres indretning. Det skete ved syn og efter vejledning fra bilinspektionen. Det gjaldt naturligvis kun for køretøjer, der skulle have danske nummerplader. Hvis en transport skulle ud af landet, skulle man også have sundhedsdokumenter. Dem fik man hos Fødevarestyrelsen, som også skulle godkende ruteplaner. Ude på landevejen kontrollerede politiet efter et skema. Det var et skema, som de selv havde lavet som hjælpemiddel og for, at kontrollerne kunne blive så ens som muligt. Dyrlægerne skulle se efter de dyrevelfærdsmæssige spørgsmål og tage sig af eventuelle veterinærfaglige
- 11 - spørgsmål. Politiet kontrollerede, om køretøjerne havde de fornødne godkendelser og dokumenter, og målte op, hvis der var anledning til det. Der var ikke egentlige regler om antallet af etager. Der kunne godt være transporter med smågrise med både fem og seks etager. Efter hans opfattelse var der ingen forskel på den måde, man kontrollerede danske og udenlandske køretøjer, og man anvendte de samme normer. Når højdekravet ikke var opfyldt, var det typisk, fordi der ikke var 100 cm indvendig højde, og 6 i bekendtgørelsen ikke var opfyldt. Hvad der herefter skulle ske, beroede på en vurdering af, hvad der var bedst for dyrene. Han er bekendt med indholdet af en ruteplan, og hvordan den ser ud. Det, man kan udlede af ruteplanen, er, hvor mange dyr transporten omfatter. Det er også andre oplysninger såsom registreringsnummer og deslige, der fremgår af ruteplanen. Frem til 2007 skulle udenlandske køretøjer ikke have et køretøjscertifikat. Danske køretøjer skulle. Før køretøjscertifikaterne målte de antallet af m², hvis der var anledning til det. Antallet af etager havde ingen betydning for måden, man beregnede antallet af m² på. Et køretøj kan i hvert fald ikke være mere end 2,5 m bredt. Det er meget forskelligt, hvor langt ladet er, men det kan ikke være længere end 18,75 m for et vogntog bestående af lastbil og påhængsvogn og 16,5 m for sættevogn. Det er dimensionsreglerne, man er inde i. Hvis de skulle forholde sig til arealet, var de nødt til at vide, hvad dyrene vejede. De kiggede på de vejesedler, som eksportbilerne kunne have med. Hvis der ikke var vejesedler, var det næsten umuligt at finde ud af. Det ville kræve en aflæsning, hvor man først vejede bilen fyldt og dernæst tom, og på den baggrund beregnede gennemsnitsvægten af grisene i transporten. Til danske slagterier vejede grisene godt 100 kg, når der var tale om slagtesvin, og det var vel nogenlunde det samme ved eksport til udlandet, men det er forskelligt. Politiet var således umiddelbart i stand til at beregne det areal, som dyrene havde til rådighed, hvis der var vejesedler med transporten. Med hensyn til to fremlagte ruteplaner har han forklaret, at der var tale om en transport på 200 svin til Holland. Ca. 200 svin på en sættevogn kan godt være slagtesvin. Når man taler antallet af m², handler det om antallet af dyr. Det kan godt stadig have været slagtesvin, når man senere transporterede 229 svin. Det afhænger af størrelsen af svinene. Det er realistisk, at man kan have 229 svin på en sættevogn. Det afhænger af, hvor meget de vejer, og hvor mange m² man har til rådighed. Det er ikke realistisk, at der kun har været to etager med det antal af
- 12 - fuldt udvoksede slagtesvin. Han kan ikke sige noget om det, når han ikke kender dyrenes vægt og antallet af m². Man kan ikke ud fra ruteplaner se noget realistisk om antallet af etager. Da han kom til tungvognssektionen i 2003, var de fem mand, der havde med tungvognskontrol at gøre, det vil sige med lastbiler, busser, traktorer osv. De blev efterfølgende opnormeret. De var i starten to operative medarbejdere: Han selv og en anden. Til slut var de fire. Han kan ikke svare på, hvor mange de var før 2003. De hørte under Rigspolitiets regionale afdeling. I store træk var der én person i hver afdeling, og der var i alt 10-12 afdelinger. Men hvor mange fagpersoner, der konkret interesserede sig for området, er vanskeligt at svare på. Når de var ude at holde briefinger, fortalte de, hvordan reglerne blev tolket. De kontrollerede efter bekendtgørelsen, ikke direktivet. Ved briefingerne var der både folk fra den lokale politikreds og fra Rigspolitiets regionale afdelinger til stede. Detaljeringsgraden af briefingerne var forskellig. Højesterets begrundelse og resultat I forbindelse med dom afsagt af Vestre Landsret den 15. marts 2005 i sag B-0101-04 tog Justitsministeriet bekræftende til genmæle over for, at et krav om indvendig etagehøjde på mindst 110 cm ved transport af slagtesvin og vilkåret om en forsendelsestid på højst 8 timer for at give dispensation til en etagehøjde på 100 cm var ulovligt, idet det stred mod direktiv 91/628/EF om beskyttelse af dyr under transport mv. som ændret ved direktiv 95/29/EF (transportdirektivet). Denne sag drejer sig om, hvorvidt Fødevareministeriet, som har overtaget ressortansvaret efter Justitsministeriet, er erstatningsansvarlig som følge af de retsstridige krav og vilkår. For at Fødevareministeriet er erstatningsansvarlig efter fællesskabsretten, er det bl.a. et krav, at den overtrædelse af fællesskabsretten, som der er tale om, er tilstrækkelig kvalificeret, jf. herved Højesterets dom af 26. september 2007 (UfR 2007, s. 3124). Det er endvidere et spørgsmål, om der foreligger erstatningsansvar efter dansk rets almindelige regler. Kravet om 110 cm indvendig etagehøjde var for dansk indregistrerede køretøjer baseret dels på de ikke EU-harmoniserede regler om godkendelse af køretøjer i 22 i bekendtgørelse nr.
- 13-201 af 16. april 1993, som henviste til 15 og 16 i bekendtgørelse nr. 208 af 17. juni 1964, dels på de harmoniserede regler om transport i 6 i 1993-bekendtgørelsen sammenholdt med 1964-bekendtgørelsens 16. Da kravet om godkendelse alene gjaldt for dansk indregistrerede køretøjer, indebærer 22 i 1993-bekendtgørelsen ikke i sig selv, at der også for udenlandsk indregistrerede køretøjer gjaldt en 110-cm-regel. Efter det, som er oplyst om myndighedernes fortolkning af 1993-bekendtgørelsens 6, der ikke var begrænset til dansk indregistrerede køretøjer, lægger Højesteret imidlertid til grund, at myndighederne fortolkede 6 i lyset af 110-cm-kravet i 1964-bekendtgørelsen, som dermed også kom til at omfatte udenlandsk indregistrerede køretøjer. Det må tilsvarende lægges til grund, at myndighederne senere fortolkede 6 sådan, at udenlandsk indregistrerede køretøjer kunne køre med en etagehøjde på 100 cm, hvis forsendelsestiden ikke oversteg 8 timer. Transportdirektivet indeholder ikke specifikke krav til etagehøjden i køretøjer, jf. bilaget til direktivet, kapitel 1, pkt. 2, litra a og b. Myndighederne fandt det hensigtsmæssigt, at direktivets regler suppleredes af mere præcise regler herom. EU-Domstolen har i sin praksis anerkendt, at bestemmelser, som indeholder taloplysninger vedrørende rumhøjden, således at transportvirksomheder kan henholde sig til normer, der er mere præcise end dem, der er anført i transportdirektivet, i princippet falder inden for medlemsstaternes skøn. Sådanne bestemmelser er lovlige, forudsat at de er egnede til at gennemføre det formål, som er tilsigtet med direktivet, og i øvrigt ikke går længere end nødvendigt for at opnå dette mål, jf. EU-Domstolens dom af 8. maj 2008 (sag C-491/06, Danske Svineproducenter I) og dom af 21. december 2011 (sag C-316/10, Danske Svineproducenter II). Højesteret lægger til grund, at højdekravet på 110 cm efter transportdirektivets implementering var baseret på bl.a. anbefalinger fra EU s Videnskabelige Veterinærkomité, jf. rapporten af 18. maj 1992. Efter politiske drøftelser i 2002 indførte Justitsministeriet vilkåret om højst 8 timers forsendelsestid. Baggrunden var et ønske om at forbedre dyrevelfærden i forbindelse med transport af slagtedyr over lange afstande og i mange timer. Der er ikke grundlag for at antage, at Justitsministeriet har forfulgt usaglige formål ved indførelsen af reglerne. Højesteret finder herefter, at ministeriets overtrædelse af fællesskabsretten ikke kan anses for tilstrækkeligt kvalificeret til, at ministeriet ved indførelsen af reglerne har pådraget sig et er-
- 14 - statningsansvar, hverken bedømt efter fællesskabsretten eller efter dansk rets almindelige erstatningsregler. Det kan ikke føre til et andet resultat, at Højesteret på baggrund af bl.a. den fremlagte e-mailkorrespondance mellem fødevaremyndigheder, ruteplaner, oplysninger om kontroller og om omregistrering af køretøjer og presseklip lægger til grund, at reglerne, herunder om godkendelse af køretøjer, utilsigtet førte til, at svinetransporter i Danmark i større eller mindre omfang blev udført med udenlandsk indregistrerede køretøjer, som ikke levede op til de danske højdekrav. Højesteret tiltræder, at ministeriet heller ikke har pådraget sig erstatningsansvar som følge af manglende notifikation i medfør af de fællesskabsretlige regler herom eller ved ikke at ændre de her omhandlede regler tidligere, end det skete. Højesteret stadfæster herefter landsrettens dom. Thi kendes for ret: Landsrettens dom stadfæstes. I sagsomkostninger for Højesteret skal N. V. Randers A/S, Ole Dahl, JKM Transport ApS, Henrik Westergaard/Midtvest Kreatur- og So Eksport ApS, Morten Pedersen og Ulslev Vognmandsforretning v/leif Hansen solidarisk betale 350.000 kr. til Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. De idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens 8 a.