Ruth Nielsen Udbud af offentlige kontrakter 2. reviderede udgave Jurist- og 0konomforbundets Forlag 2002
I ml ho kl Kap 1. Emne og problemer 15 1. Emne 15 1.1. Offentlige anskaffelser 15 1.2. Offentlige kontrakter om andet end anskaffelser 16 2. Praktisk ekonomisk betydning 17 3. Udbudsprocessen 17 4. Hovedspargsmal og -synsvinkler 19 5. Metode 20 5.1. EU retlig vinkel 20 5.2. Offentlig ret og privatret 21 5.3. Komparativt perspektiv 21 5.4. Fremtidsperspektiv - emnets aktualitet 21 Kap 2. Retskilder 23 1. Folkeret 23 1.1. GPA 24 1.2. ILO konvention nr 94 26 2. EU-regler 27 2.1. Regler i EF-Traktaten og almindelige EU retlige principper 27 2.2. Udbudsdirektiverne 30 2.2.1. Liberaliseringsdirektiverne og Det Rädgivende Udvalg for Offentlige Aftaler 30 2.2.2. De oprindelige direktiver om bygge og ankeg og indkab 31 2.2.3. Udvidelsen af direktiveme i slutningen af 1980'erne 31 2.2.4. Udviklingen i 1990'erne 32 2.2.5. De nugaeldende direktiver 33 2.2.6. Direktivforslaget (2000-2002) 34 2.3. EU Domstolens praksis 36 2.4. Ikke-bindende retsakter. Soft law 39 2.5. EU-rettens forrang, direkte virkning og pligt til EU-konform fortolkning 39 2.5.1. Forholdet til folkeretten 40 2.5.2. Forholdet til national ret 41 2.5.2.1. Traktatbestemmelser 41 2.5.2.2. Direktiver 42 3. Udbudsregler i visse andre EU lande 42 4. Danske regier 46 4.1. Gennemf0relse af EU reglerne og de folkeretlige regier om udbud... 47 4.2. Retspraksis 51 7
4.2.1. Domspraksis 51 4.2.2. Praksis fra Klagenaevnet for Udbud, 51 4.2.3. Kontraktpraksis. Agreed documents 52 4.3. Almindelige retsprincipper og forholdets natur 52 4.4. Samspillet mellem privatret og offentlig ret 53 4.4.1. Fragmenteret, blandet privatretlig og offentligretlig model 54 4.4.2. Generelt om sondringen mellem offentlig og privatret 55 4.4.3. Forholdet til aftaleloven 57 4.4.4. Forholdet til forvaltningslovgivningen 59 4.4.5. Klagenaevnet for Udbud 60 Kap 3. Almindelige principper 61 1. Forbud mod diskrimination og hindringer for fri bevaegelighed 62 1.1. Varernes frie bevaegelighed 62 1.1.1. Art 28 EF 63 1.1.2. Gensidig anerkendelse 64 1.1.3. Art 30 EF og Cassis de Dijon-doktrinen 65 1.2. Etableringsretten 66 1.3. Fri udveksling af tjenesteydelser 67 1.4. Direkte diskrimination 67 1.5. Indirekte diskrimination 68 1.6. Undtagelse vedrerende myndighedsudavelse 70 1.7. Indlasndingediskrimination 71 1.8. Diskriminationsforbudet i GPA 72 2. Ligebehandlingsprincippet 73 2.1. Det generelle lighedsprincip i EU retten 73 2.2. Det direktivregulerede omräde 74 2.2.1. Direktivteksterne 74 2.2.2. EU Domstolens praksis 75 2.2.3. Praksis fra Klagenaevnet for Udbud 77 2.3. Gaelder ligebehandlingsprincippet uden for det direktivregulerede omräde? 78 2.4. Forhandlingsforbud 79 2.5. Habilitetsspergsmäl. Teknisk dialog 81 2.5.1. Tilpasningen af udbudsdirektiverne til GPA i 1997-98 82 2.5.2. Klagenaevnets for Udbuds praksis 83 3. Gennemsigtighedsprincippet 84 3.1. Gennemsigtighedsprincippet som grundprincip i udbudsdirektiverne.. 85 3.2. Uden for udbudsdirektivernes anvendelsesomräde 86 3.3. Klagenaevnet for Udbuds praksis : 87 4. Andre principper 88 4.1. Proportionalitetsprincippet 88 4.2. Princippet om effektiv judiciel beskyttelse 89
Kap 4. Pligtsubjekter: Ordregivere og tilbudsgivere 91 1. Ordregivende myndigheder 92 2. Stat og kommuner og sammenslutninger heraf 93 2.1. Funktionel afgrasnsning af begreberne stat mv 94 2.2. Faelleskommunale selskaber 94 3. Offentligretlige organer 96 3.1. Direktivemes definition 96 3.2. Almenhedens behov, dog ikke af industriel eller kommerciel karakter. 98 3.3. Juridisk person 100 3.4. Naert knyttet til staten, lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer 100 3.4.1. Offentlig finansiering 100 3.4.2. Offentlig kontrol 101 3.4.3. Det offentlige udpeger mindst halvdelen af ledeisen 103 3.5. Skal et offentligretligt organ have offentligretlig hjemmel? 103 4. Forsyningsvirksomheder 103 5. Indkebscentraler 105 6. Private ordregivere 106 6.1. Koncessionshavere som opdragsgivere 106 6.2. Private ordregivere, der modtager offentlige tilskud 106 6.3. Andre private ordregivere 107 7. Overdragelse af en kontrakt, der er indgaet af en ordregiver, til en privat.. 108 8. Hvilke ordregivere er forpligtet af EF-Traktaten og almindelige EU retlige principper? 108 9. Tilbudsloven 111 10. Tilbudsgivere 111 Kap 5. Udbudspligtige kontrakter 113 1. Kontraktens vaerdi - tasrskelvaerdier 113 2. Gensidigt bebyrdende aftaler 115 2.1. Skriftligt 116 2.2. Gaver og sponsoraftaler 117 2.3. Privatretlige contra offentligretlige kontrakter 117 2.4. Anskaffelser (kßb mv) contra salg og lignende 117 3. Valg af rette direktiv 117 3.1. Offentlige indkeibsaftaler 118 3.2. Offentlige bygge- og anlaegskontrakter 119 3.2.1. Blandede kontrakter 119 3.2.2. Finansiering af bygge og anlaegskontrakter ved Säle and Lease BacÜ 19 3.3. Offentlige tjenesteydelsesaftaler 121 3.4. Aftaler indgaet af forsyningsvirksomheder 124 4. Koncessionsaftaler 124 4.1. Begreb og EU regulering 124
4.1.1. Udbudsdirektiverne generelt 124 4.1.2. Koncessioner vedrerende bygge og anlaeg 125 4.1.3. Tjenesteydelser 126 4.1.4. EU Domstolens praksis 127 4.1.5. Almindelige EU retlige principper og traktatforpligtelser 128 4.2. Danske regier og praksis 129 4.2.1. Generelt 129 4.2.2. Klagenaevnets praksis 130 5. Offentlige organers praestation af ydelser for hinanden 132 5.1. Tjenesteydelser 132 5.1.1. Tjenesteydelsesdirektivets art 6 132 5.1.2. Klagenaevnets praksis 133 5.2. Indtob 133 6. Privates udfiarelse af et arbejde til brug for en ordregivende myndighed. Ordine-sagen 134 7. Rammeaftaler 135 8. Tidsubegraensede kontakter, meget langvarige kontrakter 137 9. Situationer, der erundtaget fra direktiverne 137 Kap 6. Udlicitering, privatisering mv 139 1. Problemfeit: Egenproduktion, koncession eller udlicitering 139 1.1. EU regulering 139 1.2. Danske regier om udlicitering 140 2. Organisering af offentlig virksomhed 142 2.1. EU retlige krav om adskillelse af myndighedsfunktion og leverand0rfünktion 142 2.2. Offentlige ordregiveres stifteise af selskaber 142 2.3. Privatisering 143 3. Udlicitering og kontrolbud 144 3.1. Pligt til udbud 145 3.2. Kontrolbud og tilbagekaldelse af udbudet 145 3.3. Tilbud fra virksomheder som ordregiveren ejer eller kontrollerer... 146 3.4. Naermere regier om kontrolbud efter cirkulaeret om udlicitering 146 3.5. Inddragelse af personale ved udlicitering 147 3.6. Udbud uden for det direktivregulerede omräde 147 3.7. Rapporteringspligt 149 3.8. Kontrolbud og gennemsigtighedsprincippet 149 3.9. Skal ovrige tilbudsgivere vide at der afgives kontrolbud? 150 3.10. Ligebehandlingsprincippet, forhandlingsforbud, kontrolbud og udlicitering 3.11. Udlicitering pä skremt 152 4. Kommuners udfarelse af opgaver for hinanden 152 5. Servicestrategi, udfordringsret mv 153 6. Frit leverandorvalg og udbud efter den sociale servicelov 154 7. Virksomhedsoverdragelsesloven mv 155 10
7.1. Direktivets hovedregel 156 7.2. Udlicitering/contracting out 158 7.3. Successive udbudsrunder 159 7.4. Contracting in 160 7.5. Regulering af tilbudspriser pga overtagelse af medarbejdere 161 Kap 7. Udbudsproceduren 163 1. 1. Udbudsformer 164 1.1. Offentligt udbud 166 1.2. Begraenset udbud. Praekvalifikation 166 1.3. Udbud efter forhandling 167 1.3.1. Udbud efter forhandling med forudgäende udbudsbekendtgerelse 167 1.3.2. Udbud efter forhandling uden forudgäende offentliggerelse 168 1.4. Projektkonkurrence 168 1.5. Konkurrencepraeget dialog 169 2. Formkrav. CPV nomenklaturen 170 3. Offentliggarelse af bekendtg0relser 170 4. Udbudsbetingelserne og -materialet izrvrigt 172 5. Kontraktens indhold: Tekniske specifikationer 172 6. Faseopdeling af udbudsprocessen. Frister mv 175 6.1. Hasteprocedure 176 6.2. Vedstäelsesfrist 176 6.3. Sp0rgsmäl til tilbudsgivere og udbydere 176 6.4. Äbning af tilbud 177 6.5. Information til fravalgte tilbudsgivere 177 7. Sagsbehandlingsregler 179 7.1. Begrundelsespligt 180 7.2. Rapporteringspligt 180 7.3. Aktindsigt 180 7.4. Hensynet til fortrolighed. Tavshedspligt 183 8. Ordregivers tilbagekaldelse (annnullation) af udbuddet 184 Kap 8. Elektronisk udbud 187 1. Anerkendelse af elektronisk kommunikation ved udbud 188 2. Krav om skriftlighed 190 2.1.1. Begrebet skriftlig i det omarbejdede udbudsdirektiv 190 2.1.2. Skriftlighedskrav i de nugaeldende udbudsdirektiver 191 2.1.3. UNCITRAL's Model Law on Electronic Commerce 193 2.1.4. E-handelsdirektivet og skriftlighedskrav 193 2.1.5. Danskret 194 3. Underskrift - elektronisk Signatur 194 11
3.1. Hvad er elektronisk Signatur? 195 3.2. Begrebet kvalificeret elektronisk Signatur 196 3.3. Markedsadgang for signaturtjenester 197 3.4. Retsvirkninger af elektronisk Signatur 197 3.5. Det omarbejdede direktiv og krav til elektronisk Signatur 199 4. E-handelsdirektivet, prxkontraktuel oplysningspligt mv 200 5. Afkortning af frister ved elektronisk kommunikation 201 6. Elektroniske auktioner 201 7. Elektroniske kataloger 204 8. E-markedspladser 204 8.1. Forsyningsvirksomheder. Anvendelse af et kvalifikationssystem 205 8.2. Kan en e-markedsplads anses for en indk0bscentral? 206 Kap 9. Udvaelgelse og tildeling 207 1. Udelukkelse af tilbudsgivere 208 2. Efterpr0vning af tilbudsgivernes kvalifikationer 211 2.1. Finansiel og okonomisk formäen 212 2.2. Teknisk formäen 213 3. Selektion af tilbudsgivere ved begrasnset udbud 215 4. Vurdering af indkomne bud 216 4.1. Ikke konditionsmasssige bud 216 4.2. Forbehold 217 4.3. Utilstraekkelige oplysninger 218 5. Tildelingskriterier 219 5.1. Laveste pris 219 5.2. Unormalt lave bud 220 5.3. 0konomisk mest fordelagtige tilbud 222 5.4. Alternative bud 225 5.5. Andre tildelingskriterier end 'laveste pris' og *0konomisk mest fordelagtige' 225 Kap 10. Milje- og sociale hensyn 227 1. Problemstilling 227 2. Retsgrundlaget 228 2.1. Udbudsdirektiverne, navnlig det omarbejdede direktiv 228 2.2. EF Traktaten 230 2.3. Soft law 232 2.4. ILO konvention nr 94 om arbejdsklausuler i offentlige kontrakter... 234 2.5. Dansk ret 235 3. Kontraktens genstand 237 4. Betingelser vedrerende kontraktens udferelse 237 5. Tekniske specifikationer 239 6. Udvaelgelseskriterier 241 12
6.1. Udelukkelse 241 6.2. Teknisk formäen 242 7. Tildelingskriterier 242 7.1. Det 0konomisk mest fordelagtige 242 7.2. EU Domstolens praksis 244 Kap 11. Händhaevelse 247 1. Problemstilling 247 2. EU retlige krav 248 2.1. Traktatbrudssager efter art 226 EF 250 2.2. HändhEevelsesdirektiverne 250 2.2.1. Art 2 i kontroldirektivet 250 2.2.2. Interventionsmekanismen i handhaevelsesdirektiverne 251 2.2.3. Attestation 252 2.2.4. Forligsprocedure 252 3. Klagenasvnet for Udbud 253 3.1. Sammensaetning og sagsbehandlingsregler 253 3.2. Hvem kan der klages over? 254 3.3. Hvad kan der klages over? 254 3.4. Hvem kan klage? 255 3.5. Opsaettende virkning 257 3.6. Klagenaevnets reaktionsmuligheder 257 4. Pravelse af udbudssager, herunder Klagenasvnets afgerelser, ved domstolene 258 5. Pälaeg om lovligg0relse 260 6. Midlertidige foranstaltninger/forelabige forholdsregler 260 6.1. Forebabige forholdsregler efter art 243 EF 260 6.1.1. Fumus boni juris 261 6.1.2. Uopsaettelighed 261 6.2. Midlertidige foranstaltninger efter kontroldirektiverne 262 6.3. Midlertidige foranstaltninger i dansk ret 264 7. Annullation af udbyders beslutninger 265 7.1. Alcatel Austria sagen 265 7.2. Retsvirkningerne af forekibige forholdsregler og annullation, saerligt i forhold til indgäede kontrakter 269 7.3. Annullationsmuligheden i dansk ret. Klagenaevnets praksis 270 7.4. Skal der vaere en interimperiode mellem tildelingsbeslutning og kontraktindgäelse? 272 8. Ugyldige aftaler og elementer heri 273 9. Erstatning 274 9.1. Erstatningsreglen i forsyningsvirksomhedsdirektivet 274 9.2. Statsligt erstatningsansvar for ikke-opfyldelse af EU-retten 274 9.3. Ärsagsforbindelse 275 9.4. Sondringen mellem offentlig ret og privatret 276 13
9.5. Ansvarsgrundlaget 277 9.6. Erstatning i eller uden for kontrakt 278 9.7. Udmälingsprincipper 278 10. Det forvaltningsretlige klagesystem 280 11. Straf 280 Kap 12. Udbud i globalt perspektiv 283 1. Indledning 283 2. Generelt retligt design 284 2.1. Lidt eller meget baggrundsret 284 2.2. Mindstekrav til ordregivende myndigheder 284 2.3. Den monistiske teori 285 2.4. Direkte virkning 285 2.5. EU's eksterne relationer til de andre GPA-medlemmer og EU-interne forhold 286 3. Anvendelsesomräde 287 3.1. Ordregivende myndigheder og enheder 287 3.2. Hvilke typer kontrakter? 289 3.3. Taerskelvasrdier 289 4. Diskriminationsforbud og ligebehandlingsprincippet 290 4.1. Forbud mod diskrimination versus restriktionsforbud 290 4.2. Ligebehandlingsprincippet 291 4.3. Teknisk dialog 292 4.4. Forhandlingsforbud 292 5. Udbudsprocedurer - kontraktbeskrivelse - kvalifiktion - evt Selektion - tildeling af kontrakt 293 5.1. Beskrivelse af den kontrakt, der 0nskes indgaet. Tekniske specifikationer 293 5.2. Kvalifikation af leverand0rer 294 5.3. Selektion af tilbudsgivere ved begraenset udbud 295 5.4. Tildeling af kontrakter 295 6. Händhaevelse 295 7. Tredjelandes adgang 297 7.1. Traktatkompetence 298 7.2. Fri bevaegelighed for varer og tjenesteydelser 299 8. Implementering af GPA i EU 300 Littteratur 303 Domsregister 309 Stikordsregister 315 14