1997-06-06: Danske virksomheders muligheder ved offentlige EU-udbud i udlandet Konkurrencestyrelsen: Danske virksomheders muligheder ved offentlige EU-udbud i udlandet Indholdsfortegnelse Executive Summary 1. Forord 2. Problemformulering og afgrænsning 2.1 Problemformulering 2.2 Afgrænsning og definitioner 2.3 Metode 3. Markedsanalyse 3.1 Markedet for offentlige indkøb i EU 3.2 Landeprofiler 3.2.1 Tyskland 3.2.2 Storbritannien 3.2.3 Sverige 3.2.4 Frankrig 3.3 Konklusion 4. Tilbudsgivernes erfaringer 4.1 Virksomhedens størrelse 4.2 Virksomhedens erfaring fra det danske og udenlandske marked 4.3 Virksomhedernes etablering i udlandet 4.4 Foretrukne udbudsformer 4.5 Konklusion 5. Konsekvenser for tilbudsgiverne 5.1 Nettoeffekt for virksomheden 5.2 Dokumentationskrav 5.3 Offentliggørelse af udbuddene 5.4 Tildelingskriterier 5.5 Uregelmæssigheder i forbindelse med tilbudsgivningen 5.6 Valutarisiko 5.7 Konklusion 6. Udbudsmaterialets beskaffenhed www.kfst.dk/index.php?id=14821 1/76
6.1 Direktivernes udbudsformer 6.2 Udbudsmaterialets kvalitet 6.3 Kriterier for valg af virksomhed og tilbud 6.4 Ligebehandlingsprincippet - hvornår en tilbudsgiver er inhabil 6.5 WTO-aftalen 6.6 WTO-aftalen og den tekniske dialog 6.7 Aftalebekendtgørelsen 6.8 Betalingsregler 6.9 Konklusion 7. Ordregivernes situation 7.1 Ordregivernes vurdering af reglernes effekt 7.2 Ordregivernes vurdering af tilbud 7.3 Udbudsprocedurer 7.4 Vurdering af kriterierne 7.5 Udbud under tærskelværdierne 7.6 Klager 8. Sammenfatning og analysens hovedresultater 9. Succeskriterier versus barrierer 9.1 Succeskriterier og deres mulige forandring 9.2 Hvorfor går det godt? 9.3 Hvorfor går det dårligt? 9.4 Branchespecifikke succeskriterier 9.5 Samarbejde mellem virksomheder 9.6 Samarbejde på tværs af grænser 10.1 EU-lovgivningen 10.2 Konkurrencemyndigheder 10. Anbefalinger og konklusion 10.3 Ordregivere, tilbudsgivere og offentlige myndigheder 10.4 Sammenfatning Tabeloversigt Bilag 1: Spørgeskema til danske virksomheder, der deltager i offentlige udbud i EU. Bilag 2: Spørgeskema til udenlandske ordregivere Bilag 3: Spørgeskema til indkøbsafdelinger ved EU-institutioner Bilag 4: Interviewede virksomheder Bilag 5: Støtteordninger for små og mellemstore virksomheder Bilag 6: Udbudsprocedurer i 1995 Bilag 7: Tidsfrister www.kfst.dk/index.php?id=14821 2/76
Bilag 8: Reglerne for anvendelse af hasteproceduren Bilag 9: Reglerne for anvendelse af udbud efter forhandling Executive Summary Litteraturliste Konkurrencestyrelsen: Danske virksomheders muligheder ved offentlige EU-udbud i udlandet The present EU rules on public procurement represent a much needed strategy for opening the markets, and it has proved to be right to start the process of liberalisation. But there is still a long way to go before the rules start to work as intended, and it is extremely important that the European Commission and the national competition authorities support the further development of this important market. The rules need more time to be fully implemented, before major changes are made, and in the meantime it would be of great value for enterprises as well as for those responsible for public procurement if clarifications were made on a number of essential points in the directives. These are amongst the conclusions of this study of barriers for the participation of Danish enterprises in the European market for public procurement. The study has been financed by the Danish Competition Secretariat, the body responsible for the implementation of the rules in Denmark. The study is based on 21 extensive interviews with Danish enterprises with experience in the European public procurement market, and with 17 representatives of public authorities involved in public procurement on a regular basis in Germany, the Netherlands, Spain, Sweden, United Kingdom and France. Furthermore interviews have been made with the Council of Ministers (EU) and the European Commission. The European Parliament did not wish to be interviewed for the survey. The interviews show that the experience in working with the EU directives is so far relatively limited. Enterprises and public procurement officers indicated that the market is still rather small and in particular that successful bids won by companies from countries other than country of the procurement authority are still very limited. The interviews also showed that both parties find the rules quite difficult and rigid to work with. Publication rules and consequent delays were often criticised. A further effect of the procurement rules has been more costly procedures, but as the rules have formalised the procedures, many authorities have developed more stringent and more efficient procurement policies. It can also be concluded that in general the procurement authorities prefer to deal with companies from their own culture, and in particular with companies with whom they have a working relationship and experience from previous deliveries. As such criteria can not be applied under the EU rules an important explanation of the perceived rigidity and difficulties could very well originate from such considerations. It has been disappointing to note that most companies find that the rules have not made it much easier to penetrate foreign markets. On the other hand, many authorities have noted more bids under the EU rules, but mostly from domestic companies. Therefore the rules seem to have increased local competition on public supplies rather than cross-border competition. Public procurement is not very popular with either enterprises or with authorities. This form for procurement does not necessarily provide for many bids, and it does not ensure the participation of the most qualified companies. Many companies regret the lack of opportunities to negotiate with the procurement authorities. This gives them limited possibilities to adapt their offer to real needs. The lack of opportunities to negotiate is also regretted by the public authorities. Concerning prices, there is agreement amongst the interviewed that prices have been marginally lower during recent years, but very few of the interviewed were willing to accept the procurement rules as the reason for this. Instead they referred to the increased competition at the European market after the introduction of the Single Market as a plausible reason for lower prices. The report concludes that a part of the explanation of the limited effects of the EU procurement rules is that the rules still are new and need to be integrated into procurement policies in general. But also that a more important reason seems to be that structural difficulties still exist in the market for the proper effect to take place. Companies have in reality to accept that they in most cases must be represented in the markets where they wish to participate in public tenders, as procurement authorities want to deal with companies which can offer immediate service and provide installation advice and training in the local language. Most companies do not find much help in the Official Journal. In fact most companies indicate that they do not use the Journal, and they will have to know about forthcoming bids before they are advertised officially to have a chance in a bid. www.kfst.dk/index.php?id=14821 3/76
Other barriers indicated are based on a too wide use of the accelerated procedure in a number of countries, on too late publication, on too late dispatch of material for the tender, on incorrect definitions and standards and what companies often characterise as irrelevant demands for tests and documentation. It seems to be a problem that the information requested is only harmonised to a limited degree in the EU. This could concern information such as yearly reports, information from banks, and company statutes. It also seems that the system established to deal with complaints is not very widely used. Preliminary conclusions in the report concerning the situation of Danish enterprises are accordingly: Denmark has a clear interest in a better application of EU public procurement rules in the country's largest markets There is a need for assisting Danish enterprises in overcoming the barriers in the market There is a need to strengthen the complaints system and the dialogue between competition authorities There is a need for a dialogue with public procurement agencies to make them feel more comfortable and less bureaucratic in their application of the rules. A number of success criteria for Danish companies on the European market for public procurement has been identified through the survey. An important factor seems to be local presence (daughter company, representative office or an agent) in the country where the tender takes place. Other important factors are good relations to the procurement agency and fine references. Price is obviously also an important factor. Amongst the problems often leading to failures for Danish companies are special authorisation rules, licensing rules, division of tenders into smaller lots, and different labour market rules. Lack of harmonisation on standards and norms is still a problem, as the European standardisation has not reached the level foreseen in the Single Market programme. The report also recommends that smaller enterprises form alliances, including cross-border alliances, in order to respond to tenders in other European countries and to increasingly complex tenders. A more intensive use of BC Net and European Economic Interest Groups are recommended. As a summary of the results the following points are established as recommendations for future action: A clearer definition of 'tendering authorities' and other concepts should be established. There needs to be a better control with the use of the accelerated procedure, deadlines and the quality of tendering material. Better insight into the practices of other countries' competition authorities should be established. Thresholds for public supplies of goods and services should be increased. There should be clearer rules for bidding and negotiations. More simplicity and transparency of the directives are requested by enterprises. Wording should be updated and be more understandable. There should be clearer and more standardised rules on information requested by tenders. There should be more clear rules on payment principles applied by tendering authorities, including payment schedules. It must be ensured that the principle of equal treatment is not interpreted in such a way that qualified bidders are excluded from bidding. Based on the above recommendations, it is suggested that the following actions should being taken by the national competition authorities and the European Commission: Access to information concerning tenders should be improved and there is a need for training and education of bidders and tendering authorities. Improvements should be made in co-operation between enterprises, organisations and competition authorities. The dialogue amongst tendering authorities and bidders at national and European level on the implementation of the rules should be amplified. In Denmark it is recommended that a permanent body with representation of business organisations, tendering authorities, competition authorities and other relevant parties is established with the purpose of monitoring and discussing the content and implantation of EU procurement rules. Small and Medium Sized Enterprises with an interest in public procurement should use opportunities for co-operation and partnerships with similar enterprises in other countries. The public sector, EU and trade and industry organisations should contribute to this effort. www.kfst.dk/index.php?id=14821 4/76
As an integrated part of a pilot project, the Danish competition authorities should develop co-operation with authorities in other EU member states and establish a network of treatment of complaints at a low conflict level on the international basis. This effort should be based on the very positive experiences made by the Danish competition authorities in Denmark. Indholdsfortegnelse Konkurrencestyrelsen: Danske virksomheders muligheder ved offentlige EU-udbud i udlandet Indholdsfortegnelse Executive Summary 1. Forord 2. Problemformulering og afgrænsning 2.1 Problemformulering 2.2 Afgrænsning og definitioner 2.3 Metode 3. Markedsanalyse 3.1 Markedet for offentlige indkøb i EU 3.2 Landeprofiler 3.2.1 Tyskland 3.2.2 Storbritannien 3.2.3 Sverige 3.2.4 Frankrig 3.3 Konklusion 4. Tilbudsgivernes erfaringer 4.1 Virksomhedens størrelse 4.2 Virksomhedens erfaring fra det danske og udenlandske marked 4.3 Virksomhedernes etablering i udlandet 4.4 Foretrukne udbudsformer 4.5 Konklusion 5. Konsekvenser for tilbudsgiverne 5.1 Nettoeffekt for virksomheden 5.2 Dokumentationskrav 5.3 Offentliggørelse af udbuddene 5.4 Tildelingskriterier 5.5 Uregelmæssigheder i forbindelse med tilbudsgivningen 5.6 Valutarisiko 5.7 Konklusion 6. Udbudsmaterialets beskaffenhed 6.1 Direktivernes udbudsformer 6.2 Udbudsmaterialets kvalitet 6.3 Kriterier for valg af virksomhed og tilbud 6.4 Ligebehandlingsprincippet - hvornår en tilbudsgiver er inhabil 6.5 WTO-aftalen 6.6 WTO-aftalen og den tekniske dialog 6.7 Aftalebekendtgørelsen 6.8 Betalingsregler 6.9 Konklusion 7. Ordregivernes situation 7.1 Ordregivernes vurdering af reglernes effekt 7.2 Ordregivernes vurdering af tilbud 7.3 Udbudsprocedurer 7.4 Vurdering af kriterierne 7.5 Udbud under tærskelværdierne www.kfst.dk/index.php?id=14821 5/76
7.6 Klager 8. Sammenfatning og analysens hovedresultater 9. Succeskriterier versus barrierer 9.1 Succeskriterier og deres mulige forandring 9.2 Hvorfor går det godt? 9.3 Hvorfor går det dårligt? 9.4 Branchespecifikke succeskriterier 9.5 Samarbejde mellem virksomheder 9.6 Samarbejde på tværs af grænser 10. Anbefalinger og konklusion 10.1 EU-lovgivningen 10.2 Konkurrencemyndigheder 10.3 Ordregivere, tilbudsgivere og offentlige myndigheder 10.4 Sammenfatning Tabeloversigt Bilag 1: Spørgeskema til danske virksomheder, der deltager i offentlige udbud i EU. Bilag 2: Spørgeskema til udenlandske ordregivere Bilag 3: Spørgeskema til indkøbsafdelinger ved EU-institutioner Bilag 4: Interviewede virksomheder Bilag 5: Støtteordninger for små og mellemstore virksomheder Bilag 6: Udbudsprocedurer i 1995 Bilag 7: Tidsfrister Bilag 8: Reglerne for anvendelse af hasteproceduren Bilag 9: Reglerne for anvendelse af udbud efter forhandling Litteraturliste Udgivet af Konkurrencestyrelsen Nørregade 49 1165 København K Tlf. 33 17 70 00 Fax 33 32 61 44 E-post ks@ks.dk WWW http://www.ks.dk Konkurrencestyrelsen er en styrelse under Erhvervsministeriet Eftertryk tilladt med kildeangivelse. Senest opdateret 30-09-97 info@ks.dk 1. Forord Konkurrencestyrelsen: Danske virksomheders muligheder ved offentlige EU-udbud i udlandet For godt et år siden tog erhvervsministeren initiativ til at forbedre danske virksomheders muligheder for at få del i offentlige indkøbskontrakter i udlandet. Offentlige indkøb i EU af varer, tjenesteydelser og bygge- og anlægsopgaver er et meget omfattende marked, der beløber sig til mere end 5.000 mia. kroner årligt. Danske virksomheder deltager imidlertid kun i begrænset omfang i disse udbud, og når de gør det, kommer de ofte ud for barrierer af forskellig art. Danmark har derfor underskud på "handels-" og "beskæftigelsesbalancen" vedrørende offentlige indkøb. Det tyder på, at de kompetencer, der er skabt i samspillet mellem danske myndigheder og virksomheder, ikke udnyttes godt nok. Med henblik på at identificere og afdække barriererne for, at danske virksomheder kan deltage i - og helst vinde - udbud i andre lande, har KonkurrenceRådet anmodet konsulentfirmaet Christophersen & Martens om at udarbejde nærværende www.kfst.dk/index.php?id=14821 6/76
analyse. KonkurrenceRådet takker forhenværende EU-kommissær Henning Christophersen og direktør Hans Martens for et godt samarbejde i denne anledning. KonkurrenceRådet tilbyder i forbindelse med initiativet danske virksomheder assistance til at overvinde de forhindringer, der opstår, når offentlige udbydere i andre lande ikke følger EU's udbudsregler. For at kunne yde hurtig og effektiv hjælp, inden der indgås kontrakt, har KonkurrenceRådet etableret kontakt til kolleger hos udbudsmyndighederne i vore vigtigste samhandelslande. Der er overalt vist vilje til at deltage i et samarbejde om at løse problemer både i enkeltsager og i sager af bred interesse. Ligeledes har KonkurrenceRådet tæt kontakt til Europa-Kommissionen, der har vist stor interesse for initiativet. Til støtte for gennemførelsen af initiativet er der udpeget en følgegruppe bestående af repræsentanter for danske myndigheder, organisationer og virksomheder med erfaring fra udbudsforretninger herhjemme og i udlandet. KonkurrenceRådet takker deltagerne i følgegruppen for deres engagement omkring tilblivelsen af nærværende analyse. København den 6. juni 1997 Finn Lauritzen direktør Merete Rasmussen kontorchef 2. Problemformulering og afgrænsning Konkurrencestyrelsen: Danske virksomheders muligheder ved offentlige EU-udbud i udlandet 2.1 Problemformulering Markedet for offentlige indkøb er et marked som alle andre i den forstand, at det er et marked, hvor efterspørgere af produkter, arbejder og tjenester mødes med udbydere. Men det er et marked, som har sine helt egne regler. Der er gjort mange tiltag for at styre markedet for offentlige indkøb - på globalt plan, på regionalt plan og på nationalt plan, men de nok mest ambitiøse regler er dem, som i EU er blevet indført som en del af Det Indre Marked. Her blev alle udbudsområder - for leverancer af varer og tjenester samt af bygge- og anlægsarbejder i alle sektorer - omfattet af EUbestemmelser om, at alle indkøb fra den offentlige sektor (såvel de klassiske dele af den offentlige sektor som forsyningsvirksomhed) af en vis størrelse skal følge bestemte regler, som indebærer, at udbydere fra alle EU-lande kan byde på lige fod på opgaverne. Reglerne omfatter nu også de lande, som er med i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), nemlig Norge, Liechtenstein og Island. Baggrunden for denne regulering er at sikre, at den offentlige sektor følger markedsøkonomiske principper i sin indkøbspolitik og ikke benytter politisk baserede kriterier for sine afgørelser. Det er ikke alene hensynet til at skabe en vidtgående liberalistisk konkurrence for de offentlige indkøb, der ligger bag EUs politik på området, men også ønsket om at give et skub i retning af salg på tværs af EU-grænserne for bl.a. at skabe mulighed for udnyttelse af stordriftsfordele for de europæiske virksomheder - noget, som kan være med til at sikre europæiske virksomheders gennemslagskraft på verdensplan. Europa-Kommissionen lægger stor vægt på en effektiv politik for offentlige indkøb som en del af Det Indre Marked. Og markedet er stort: Kommissionen anslår, at det er på ca. 5.200 milliarder kroner årligt. De besparelser, der kan opnås for den offentlige sektor gennem en større konkurrence for de offentlige indkøb anser Kommissionen for at være særlig vigtige i disse år, hvor der er pres på de offentlige finanser som led i forberedelserne til Den Økonomiske og Monetære Union. Spørgsmålet er imidlertid, om man er nået til en sådan effektiv udbudspolitik i EU. Reglerne er formelt vedtaget og er trådt i kraft, men dermed er problemerne ikke løst. Europa-Kommissionen peger selv på to hovedproblemer, der skal løses før markedet bliver som det var tænkt, da det blev lanceret i indre markedspakken: for det første skal der ske en fuldstændig gennemførelse af reglerne på nationalt plan, og for det andet skal markedskræfterne virke mere effektivt. Det første problem består i, at en række medlemslande ikke har foretaget den nationale implementering af reglerne (se status i slutningen af dette kapitel), og dertil bør man føje, at en del af landene heller ikke overholder reglerne i praksis. Det har ført til en række sager, som Kommissionen har rejst ved Europa-Domstolen, samt en stribe af sager, der er på vej. Når der er problemer med at få markedskræfterne til at virke, hænger det primært sammen med, at der fortsat er forholdsvis få grænseoverskridende bud og endnu færre grænseoverskridende tildelinger af kontrakter i forbindelse med EU-udbud. Der er tilsyneladende en række barrierer for de grænseoverskridende bud, når man ser bort fra traditionelle udbudsområder med international konkurrence, som f.eks. de helt store bygge- og anlægsarbejder. www.kfst.dk/index.php?id=14821 7/76
Europa-Kommissionen har sat fokus på disse problemer gennem udsendelse af en Grønbog om emnet i slutningen af 1996, og Kommissionen har samtidig inviteret alle interesserede til at give deres meninger til kende. De synspunkter, der kommer ind, vil Kommissionen bruge i sine videre overvejelser om, hvorvidt der skal ske ændringer af de nuværende regler og/eller om der skal skiftes strategi for at få udbudsreglerne til at virke, som det var forudset. Denne undersøgelse er et resultat af lignende overvejelser. Erhvervsministeriet i Danmark er ressortministerium for de offentlige udbud, og inden for ministeriet er det KonkurrenceRådet, som især beskæftiger sig med sager i forbindelse med EUudbud. Man har fra de danske myndigheders side konstateret, at der ikke er en dansk deltagelse i EU-udbud i andre lande af et omfang, som man kunne have håbet eller ventet. Det betyder, at et væsentligt potentielt marked går danske virksomheder forbi. Det kan dels skyldes, at virksomhederne ikke er tilstrækkeligt opmærksomme på deres muligheder, dels at de ikke har lyst til at kaste sig ud i EU-udbud på grund af manglende viden om mulighederne eller fordi de føler, at barriererne er for store og uoverstigelige. Den tidligere erhvervsminister, Mimi Jakobsen, sagde det således: - Danske virksomheder deltager ikke i tilstrækkeligt omfang i offentlige indkøb inden for EU. Og når de gør det, støder de ofte på forhindringer, der strider mod både ånd og principper i EU-Traktatens bestemmelser om den frie konkurrence. Den situation kan danske virksomheder ikke være tjent med. Derfor har jeg styrket KonkurrenceRådets muligheder for at bistå danske virksomheder, der støder på barrierer i forbindelse med EU-udbud. Denne styrkelse af KonkurrenceRådet betyder, at det nu kan give danske virksomheder hjælp, hvis de støder på barrierer i forbindelse med offentlige indkøb i andre lande. Det sker bl.a. gennem et netværkssamarbejde, som KonkurrenceRådet er ved at bygge op med Europa-Kommissionen og de ansvarlige myndigheder på de vigtigste danske eksportmarkeder inden for EU. Denne undersøgelse, som er udarbejdet på opdrag fra KonkurrenceRådet, er også et led i initiativerne for at sikre et mere effektivt marked for offentlige indkøb og for en mere markant dansk deltagelse i dette marked. Der er tre hovedformål med undersøgelsen: At give danske virksomheder større viden om EU-reglernes indhold og anvendelse for dermed at styrke deres kendskab til de forretningsmæssige muligheder, de indeholder, samt om de barrierer danske virksomheder typisk møder, og om hvordan de kan overvindes. At skabe et mere præcist grundlag for KonkurrenceRådets muligheder for at bistå danske virksomheder i konkrete sager vedrørende offentlige indkøb på EU-plan At skabe grundlag for overvejelser om, hvilke forbedringer Danmark kan tage initiativ til i EU-sammenhæng, for så vidt angår reglernes indhold og overvågningen af deres gennemførelse i de enkelte medlemslande. Undersøgelsen har taget udgangspunkt i en række vigtige markeder for dansk deltagelse i udbud, og indsamlingen af oplysninger er sket ved interviews på basis af en omfattende spørgeguide. Der er foretaget interviews med dels en række danske virksomheder, som er faktiske eller potentielle deltagere i grænseoverskridende udbud, dels med repræsentanter for indkøbsmyndigheder i en række EØS-lande. Der er således lagt vægt på at fremskaffe empiriske data ved henvendelser direkte til implicerede danske virksomheder og implicerede myndigheder i lande, hvor danske virksomheder typisk vil kunne byde. 2.2 Afgrænsning og definitioner Selv om mange af de grundlæggende begreber i EUs udbudsregler er defineret entydigt og præcist er der alligevel mange grunde til, at der kan opstå tvivl, når reglerne skal anvendes på konkrete og forskelligartede forhold i de enkelte EUlande. Reglerne er jo udformet med henblik på at kunne anvendes i meget forskelligartede, nationale systemer og forskellige sektorer inden for EU. De grundlæggende begreber i EUs udbudsdirektiver er tilstræbt defineret så præcist som muligt, hvilket som nævnt ikke hindrer, at der kan opstå fortolkningstvivl. Tvivlstilfældene må i sidste ende korrigeres ved en fremtidig revision af reglerne eller gennem den domspraksis, der etableres af Europa-Domstolen. På baggrund af reglerne, som de foreligger, og den hidtidige retspraksis, bringes der nedenfor en summarisk gennemgang af den vigtigste terminologi i udbudsreglerne. Det skal også her nævnes, at der for denne rapport er valgt"offentlige indkøb"som det overordnede begreb for alle typer af udbud fra det offentlige, mens der skelnes mellem "offentligt udbud" og "begrænset udbud" for at karakterisere disse to hovedopdelinger af de offentlige indkøb. Ordregivende myndighed: Ordregivende myndigheder er de institutioner, som på udbyderside er underkastet udbudsreglerne. Europa-Domstolen har i nogle afgørelser præciseret, at der skal anlægges en funktionel fortolkning af direktivernes begreb «ordregivende myndighed». I udbudsdirektiverne er de ordregivende myndigheder defineret som staten samt regionale og www.kfst.dk/index.php?id=14821 8/76
lokale offentlige myndigheder. Dertil kommer de såkaldte «offentligretlige organer» samt sammenslutninger af myndigheder og offentligretlige organer. Offentligretlige organer har til opgave at løse samfundsmæssige opgaver, der ikke har erhvervs- eller forretningsmæssig karakter. For at disse skal være omfattet af EUs udbudsregler, skal det offentlige samtidig have en bestemmende indflydelse på disse organer i form af kapital eller driftstilskud, eller ved på anden måde at kunne udpege mere end halvdelen af medlemmerne af bestyrelse eller lignende. Private virksomheder kan således også være omfattet, hvis de udfører opgaver af ikke-erhvervsmæssig karakter for det offentlige. Omfattet er også selvejende institutioner med mere end 50 pct. driftstilskud fra offentlige myndigheder, eller institutioner, hvis ejendom tilfalder det offentlige ved dens opløsning. Når private virksomheder indgår kontrakter. hvortil det offentlige (inkl. EU) har ydet et tilskud på mere end 50 pct., er de også omfattet af udbudsreglerne. Herudover skal nævnes de offentlige og private virksomheder, der driver virksomhed på grundlag af særlige eller eksklusive rettigheder indrømmet af en kompetent myndighed i en medlemsstat, inden for forsyningssektoren. Afslutningsvis bør det nævnes, at EF-Traktatens konkurrenceregler har generel gyldighed for de ordregivende myndigheder. Det gælder reglerne om fri bevægelighed for varer og tjenester samt de grundlæggende principper om lige behandling og gensidig anerkendelse, som f.eks. betyder, at ordrer fra sådanne virksomheder skal tildeles på baggrund af ikkediskriminatoriske kriterier, uanset om opgavens størrelse og art er omfattet af udbudsdirektiverne eller ej. Dette har særlig betydning, hvor en kontrakt f. eks. pga. sit indhold eller sin værdi falder uden for direktiverne. Koncessionerede virksomheder: En række opgaver af offentlig karakter lægges ofte ud til virksomheder, som er retligt uafhængige af den offentlige sektor, og da ofte under såkaldte koncessionskontrakter. Disse kontrakter fastlægger i reglen eksklusive rettigheder og pligter i forbindelse med løsningen af den pågældende opgave, som kan være drift af store infrastrukturer eller levering af særlige tjenesteydelser. De generelle bestemmelser i EF-traktaten gælder (som nævnt ovenfor) også for denne type virksomheder. Det skal især bemærkes, at licitationsreglerne fra bygge- og anlægsdirektivet altid skal anvendes, hvis et land benytter koncessionsmodellen for offentlig bygge- og anlægsvirksomhed. Tilsvarende bestemmelser findes ikke i Tjenesteydelsesdirektivet, i Indkøbsdirektivet eller i Forsyningsvirksomhedsdirektivet. Privatisering: Der sker mange privatiseringer i de europæiske lande i disse år, ikke mindst inden for forsyningsvirksomhed og på transportområdet. I forbindelse med privatisering kan der opstå tvivl om, hvorvidt en virksomhed fortsat er dækket af reglerne i udbudsdirektiverne. Hvis virksomheden også efter privatiseringen falder ind under definitionen af offentligretlige institutioner, som nævnt oven for, er de også dækket af direktivernes regler med status af offentligretligt organ. Det er i denne forbindelse væsentligt at bemærke, at såfremt de privatiserede institutioner ikke anses for at løse opgaver, som tilgodeser samfundsmæssige behov, vil de ikke falde ind under reglerne, uanset hvilket ejerskab institutionen har. En statsejet bank eller en statsejet produktionsvirksomhed vil ikke blive anset for at være en institution, der skal løse almene samfundsmæssige behov, men derimod som en virksomhed, der konkurrerer med andre fremstillings- eller servicevirksomheder. Opgavetyper: Bygge- og anlægsarbejde: I Bygge- og anlægsdirektivet er direkte nævnt de former for aktiviteter, som direktivet omfatter. I hovedpunkter drejer det sig om: almindelig bygge- og anlægsvirksomhed samt nedrivning; opførelse af bygninger; bygning af veje, broer, jernbaner m.m., installationsvirksomhed; færdiggørelse af bygninger samt koncessionskontrakter om offentlige bygge- og anlægskontrakter. Varekøb: Europa-Kommissionen siger selv i sin Grønbog om udbudsreglerne, at flydende fortolkninger medfører mange forsøg på omgåelse af reglerne, inkl. kunstig opdeling af kontrakter, som udgør et hele. Der er derudover normalt ikke tvivl om, hvad køb af varer er, men en række specialtilfælde kan give problemer. Leje og leasing er i forbindelse med varekøb ikke at betragte som tjenesteydelser. Anskaffelser ad denne vej følger reglerne for varekøb, når lejen eller leasingen vedrører varer. I forbindelse med bygherreleverancer (det offentlige køber selv materialerne hjem og stiller dem til rådighed for den entreprenør, som udfører arbejdet) betragtes varekøbet som et sådant og er derfor omfattet af varekøbsdirektivet. Alligevel skal værdien også medregnes i den samlede værdi af bygge- og anlægsarbejdet, når man skal vurdere, om dette arbejde falder under grænsen i Bygge- og anlægsdirektivet (5 MECU). www.kfst.dk/index.php?id=14821 9/76
Tjenesteydelser: Tjenesteydelseskontrakter indebærer, at den offentlige myndighed indgår en aftale om at få leveret en given tjenesteydelse mod betaling af en given pris. I visse tilfælde anvendes koncessionskontrakter for tjenesteydelser, og disse er ikke omfattet af direktivets regler. Det skyldes, at betalingen til det offentlige kommer fra koncessionsindehaveren, som betaler koncessionsgiveren (det offentlige) en pris for at få retten til at udføre det pågældende arbejde. Koncessionsindehaveren skaber sit eget økonomiske resultat gennem udnyttelse af koncessionen, og hvordan dette sker - herunder hvordan indkøb sker - er ikke en del af koncessionen og derfor heller ikke under offentlig kontrol. Udbudstyper: Offentligt udbud (alle interesserede kan afgive bud) Begrænset udbud (virksomheder, der opfordres, kan give bud efter prækvalifikation) Udbud efter forhandling (aftalernes vilkår forhandles med en eller flere udvalgte tilbudsgivere). Denne udbudsform findes i to varianter, nemlig henholdsvis med og uden forudgående offentliggørelse. Desuden findes der yderligere to udbudsformer under Forsyningsvirksomhedsdirektivet, nemlig Udbud ved vejledende periodisk bekendtgørelseog Udbud ved bekendtgørelse om anvendelse af et kvalifikationssystem. Endelig findes der under Tjenesteydelsesdirektivet en yderligere udbudsform, nemlig Projektkonkurrence, som også kan anvendes under Forsyningsvirksomhedsdirektivet. Beløbsgrænser: De beløbsgrænser, der afgør om offentlige indkøbskontrakter falder ind under direktivernes regler er (alle beløb er ekskl. moms): Varekøb og indkøb af tjenesteydelser i de klassiske sektorer: ECU DKK Statslige myndigheder og institutioner: ca. 137.537 1.031.528 Kommuner, offentligretlige organer m.m.: 211.595 1.586.963 Varekøb og indkøb af tjenesteydelser i forsyningssektorer: Vand, elektricitet og visse former for transport: 423.191 3.173.933 Gas-varme, visse transportområder, undtagen telesektoren: 400.000 3.000.000 Tele-sektoren: 600.000 4.500.000 Bygge- og anlægskontrakter: 5.289.883 39.674.122 - dog visse forsyningssektorer: 5.000.000 37.500.000 Kurs ECU/DKK 7.5 At nogle af disse værdier er "skæve", udtrykt i ECU, er en følge af aftalen i WTO., som medfører, at tærskelværdierne i EUdirektiverne på de områder, som er reguleret i WTO, er udtrykt i SDR. Alle de klassiske områder er dækket af WTO-reglerne, hvilket kun er tilfældet for dele af forsyningssektoren (se i øvrigt afsnit 6.5) Indkøb under direktivernes grænsebeløb: De procedurer, som er fastlagt i udbudsdirektiverne, finder kun anvendelse, når kontrakterne overstiger de beløb, der er fastsat i direktiverne. Men også for indkøb under disse grænsebeløb (som ofte er særlig vigtige for små og mellemstore virksomheder) gælder de almindelige EU-regler om frie varebevægelser, fri udveksling af tjenesteydelser, ligebehandling og forbud mod national diskrimination. Der er altså for stat, amter, kommuner samt statsejede og koncessionerede selskaber en forpligtelse til ikke at diskriminere mod entreprenører og leverandører på grund af nationalitet eller varernes oprindelse inden for EU, uanset at udbuddet måtte ligge under udbudsdirektivernes grænser. Samtidig skal de bydende udvælges på grundlag af objektive og ikke-diskriminerende kriterier. EUs egne udbud: www.kfst.dk/index.php?id=14821 10/76
Under strukturfondene og Kohæsionsfonden (Samhørigshedsfonden) finansieres der projekter for ca. 25 milliarder ECU om året. Disse projekter, hvori der som regel er en national medfinansiering, adskiller sig ikke fra andre offentlige indkøb. De skal simpelt hen følge de normale udbudsregler. Når EUs institutioner indgår kontrakter som led i deres almindelige drift, skal de overholde samme regler som medlemsstaternes offentlige myndigheder. I en række tilfælde tildeler EU kontrakter, som ikke er underlagt de generelle regler. Det gælder kontrakter under det almindelige EU-budget, og det gælder kontrakter under særlige EU-programmer som Phare, Tacis, MEDA osv. I disse tilfælde er der fastlagt særlige regler, ofte med særlige beløbsgrænser, i samarbejde med medlemslandene, som også overvåger dette område via de såkaldte "Management-Komiteer". Disse særlige regler gælder ligeledes kontrakter udbudt af EDF (European Development Fund), EIB (European Investment Bank) og EIF (European Investment Fund). Tredjelande: Som nævnt omfatter EU-reglerne også de lande, som ud over EU-landene er med i EØS (Norge, Liechtenstein og Island). Desuden har de lande, som har Europa-aftaler med EU (10 lande i Øst- og Centraleuropa) adgang til at deltage i udbudsforretninger i EU. Efter en overgangsperiode på 10 år får EU-virksomheder også lige adgang til at deltage i udbudsforretninger i disse lande. EU er i gang med, men har ikke afsluttet, undersøgelser af inddragelse af middelhavslandene under de offentlige indkøb. Herudover skal også nævnes EUs deltagelse i WTO-aftalen om offentlige indkøb, der trådte i kraft i januar 1996 (se foregående side). EU-reglerne om offentlige indkøb: Bygge- og anlægsdirektivet fra 1971 (71/305/EØF), ændret i 1993 til 93/37/EØF Varekøbsdirektivet fra 1977 (77/62/EØF), ændret i 1993 til 93/36/EØF Direktivet om offentlige tjenesteydelseskontrakter fra 1992 (92/50/EØF) Direktivet om varekøbskontrakter samt bygge- og anlægskontrakter inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (Forsyningsvirksomhedsdirektivet), og som gælder for såvel offentlige virksomheder som for koncessionerede virksomheder (90/531/EØF). Erstattet af 93/38/EØF, som også omfatter tjenesteydelseskontrakter inden for disse sektorer. Klagedirektiv for de klassiske sektorer (89/665/EØF). Klagedirektiv for forsyningssektoren (92/13/EØF). National gennemførelse af reglerne: Europa-Domstolen har ved flere lejligheder fastslået, at medlemsstaterne er ansvarlige for skade, som enkeltpersoner måtte lide som følge af manglende gennemførelse af et direktiv, der kan påberåbes af den pågældende. Der foreligger en domspraksis, som gør det muligt for enkeltpersoner at påberåbe sig erstatning for tab og fortjeneste som følge af et medlemslands manglende implementering eller overholdelse af EU-retten, og det vil også kunne gælde i forbindelse med udbudsreglerne. Ved udgangen af 1996 var der kun fem af EU-landene (Danmark, Luxembourg, Holland, Finland og Sverige), som havde gennemført alle reglerne om offentlige indkøb i deres nationale lovgivning. I nogle af de øvrige lande er der tale om manglende indberetning til Kommissionen af national gennemførelse af reglerne. I andre lande, at nationale rapporter om gennemførelse var indsendt, men at de var af en sådan karakter, at de ikke kunne accepteres, hvorfor Kommissionen har indledt procedurer for overtrædelse af reglerne mod de pågældende lande. Det kan f.eks. nævnes, at de tre store markeder, Tyskland, Frankrig og Storbritannien, ikke havde gennemført reglerne om offentlige indkøb fra forsyningsvirksomheder (93/38/EØF), som havde været i kraft siden 1994. Hverken Belgien, Tyskland, Grækenland, Frankrig eller Østrig havde gennemført tjenesteydelsesdirektivet fra 1992 (trådte i kraft 1. juli 1993) i deres nationale lovgivning. Varekøbsdirektivet (93/36/EØF) var ikke gennemført i hverken Belgien, Tyskland, Frankrig, Italien eller Østrig, på trods af at det havde været i kraft siden 1994. 2.3 Metode Kilder: Rapporten er udarbejdet på grundlag af interviews med virksomheder og ordregivere samt på grundlag af regelmæssige møder med en følgegruppe nedsat af KonkurrenceRådet. Herudover er fire analyser anvendt som vigtige referencer for udfærdigelsen af rapporten. Disse fire analyser er følgende: Europa-Kommissonen, DG XV: "Public Procurement", EuroStrategy Consultants Eurogroup, juli 1996. www.kfst.dk/index.php?id=14821 11/76
Erhvervsfremmestyrelsen, PLS-Consult: "Udbud og udlicitering af offentlige opgaver. Små og mellemstore virksomheders muligheder i Danmark, Norden og EU", januar 1995. Euro Info Center, Århus Amtskommune: "Analysis of Irregularities Occurring in Tender Notices published in the Official Journal of the European Communities 1990-1993 ", december 1995. Department of Trade and Industry: "Public Procurement Review", London 1994. I de tilfælde, hvor kilden ikke er nævnt, kommer talmaterialet fra interviewundersøgelsen fortaget af Christophersen & Martens. I følge aftale med KonkurrenceRådet er der i et begrænset omfang foretaget virksomhedsinterviews i Danmark og interviews med ordregivere i England, Tyskland, Sverige, Holland, Spanien og Frankrig. Der er ikke tale om en egentlig repræsentativ analyse. En sådan analyse ville have krævet et langt større antal interviews både med hensyn til virksomheder og ordregivere. En repræsentativ analyse for virksomhedernes vedkommende ville have betydet, at alle brancher skulle have været dækket og der skulle ligeledes have været tale om en repræsentativ geografisk fordeling. Det skal også bemærkes at samtalerne er foretaget med virksomheder, som alle har deltaget med succes i offentlige indkøb. Der er ikke foretaget interviews med virksomheder som ikke har deltaget i offentlige indkøb eller udelukkende har deltaget med et negativt resultat. En sådan undersøgelse ville have krævet yderligere interviews og ligger således uden for denne analyses rammer. Tilsvarende ville en repræsentativ analyse med hensyn til ordregivere, ud over et større antal, have krævet at indkøbere af varer, tjenesteydelser og bygge- og anlæg var ligeligt repræsenteret. Såvel som indkøbere med en stor erfaring og indkøbere med en mindre erfaring. Virksomhedsinterviews: Der er foretaget i alt 21 dybtgående interviews med danske virksomheder som led i udarbejdelsen af undersøgelsen. Virksomhederne er udvalgt i samarbejde med EuroCenter, Dansk Teknologisk Institut. En liste over virksomhederne samt antal ansatte og omsætning findes i bilag 4. Virksomhederne fordeler sig på alle tre kategorier af offentlige arbejder: vare- og tjenesteydelsesleverancer og bygge- og anlægsopgaver. 14 af virksomhederne har hver flere end 150 ansatte. 7 af dem er mindre virksomheder med 150 ansatte eller derunder. Af de største kommer 3 fra bygge- og anlægssektoren, 4 fra vareleverandørsektoren og 7 fra tjenesteydelsessektoren. Virksomhederne har i alt 15.847 ansatte. 15 virksomheder har en samlet nettoomsætning på godt 10 mia. kr., de øvrige 6 virksomheder har en bruttoomsætning på knapt 3 mia. kr., svarende til en nettoomsætning på 1-2 mia. kr. Til interviewene er der udarbejdet en spørgeguide med i alt 38 spørgsmål. (bilag 1). I forbindelse med udarbejdelsen af spørgeguiden blev der i undersøgelsens indledende fase foretaget interviews med Håndværksrådet, Foreningen af Rådgivende Ingeniører, Dansk Industri, Entreprenørforeningen, Praktiserede Arkitekters Råd samt Nyrop & Maag. Interviewene tilstræber som nævnt ikke at udgøre et repræsentativt udsnit af virksomheder, som deltager i offentlige indkøb. Samtalerne har haft til formål at indsamle tilkendegivelser fra virksomheder med et praktisk kendskab til deltagelsen i offentlige indkøb. Interviews med ordregivere: Der er i alt foretaget 17 interviews med fortrinsvis statslige, regionale og kommunale myndigheder. I kapitel 7 findes en liste over interviewede ordregivere. Interviewene udgør ikke et repræsentativt udsnit af udbydere på de relevante markeder for danske virksomheder. Ordregivere har primært været større organisationer med en betydelig erfaring gennem længere tid i offentlige indkøb. Formålet har været at indsamle oplysninger fra en række centrale ordregivere med henblik på at få konkrete oplysninger og synspunkter direkte fra folk, som i det daglige er beskæftiget med udbudsopgaver. Til brug for interviewene er der udarbejdet en spørgeguide med i alt 33 spørgsmål. (bilag 2 og 3). Følgegruppen: Der er regelmæssigt blevet afholdt møder med følgegruppen nedsat af KonkurrenceRådet. Ud over interviewene med virksomheder og ordregivere har følgegruppens medlemmer bidraget væsentligt til analyserne. Følgegruppen bestod ved rapportens afslutning af: Afdelingschef John Aagaard, Håndværksrådet. Direktør John Cederberg, Foreningen af Rådgivende Ingeniører www.kfst.dk/index.php?id=14821 12/76
Konsulent Mogens Helle, Dansk Industri Adm. direktør Knud Hindkjær, Nyrop & Maag Adm. direktør Peter Østergaard, Dafolo A/S Adm. direktør Søren Langvad, E. Pihl & Søn A/S Direktør Lars Holten Petersen, Birch & Krogboe A/S Adm. direktør Erik Ross Pedersen, Entreprenørforeningen Adm. direktør Sten Scheibye, Coloplast A/S Direktør Keld Møller, Praktiserende Arkitekters Råd Adm. direktør Bjørn Meier, Mahe Freight A/S Afdelingschef Bo Green, Handelskammeret Underdirektør Poul Erik Sørensen, Krüger A/S Kontorchef Flemming Lethan, Bygge og Boligstyrelsen Kontorchef Charlotte Münter, Erhvervsministeriet Konsulent Henrik Schröder, Strategi & Ledelsesrådgivning ApS Advokat Per Magid, Advokatfirmaet Jonas Bruun Direktør Finn Lauritzen, KonkurrenceRådet Kontorchef Merete Rasmussen, KonkurrenceRådet Fuldmægtig Lars Koefoed Johnsen, KonkurrenceRådet Fuldmægtig Dora Bentsen, KonkurrenceRådet Desuden har følgende deltaget i Følgegruppen: Adm. direktør Kaj Jørgensen, Dafolo A/S Adm. direktør Poul Nørby, Phønix Contractors A/S Kontorchef Frank Bjerg Mortensen, Erhvervsministeriet Direktør Skov Madsen, KonkurrenceRådet Fra Christophersen & Martens har følgende deltaget: Direktør Henning Christophersen Direktør Hans Martens Konsulent Karen Margrethe Olsen Konsulent Rasmus Wiinstedt Tscherning 3. Markedsanalyse Konkurrencestyrelsen: Danske virksomheders muligheder ved offentlige EU-udbud i udlandet 3.1 Markedet for offentlige indkøb i EU Danske virksomheder, som deltager i offentlige indkøb på EU-markederne, er ikke nødvendigvis meget store. Det er mere karakteristisk, at de ofte er højt specialiserede eller meget eksportorienterede, og at de derfor har et indgående kendskab til både deres marked og de konkrete udbydere. Denne markedskontakt kommer bl.a. til udtryk ved, at de i høj grad arbejder gennem lokale repræsentanter og personkontakter. Trods deres forskellighed i størrelse og speciale har de imidlertid en række andre ting til fælles. De opererer inden for det fælles marked med dets sæt af fælles regler. De er i høj grad afhængige af dansk økonomisk politik og erhvervspolitik. Og de har deres udgangspunkt i et lille sprog- og kulturområde, hvilket de må kompensere for på anden vis. Inden vi koncentrerer os om virksomhedernes holdning til en række mere konkrete spørgsmål med tilknytning til udbudsmetoder og erfaringer med hensyn til udbud, er det imidlertid vigtigt at danne sig et indtryk af det samlede marked for offentlige indkøb i EU og dets fordeling på kategorier af udbydere. Desværre er disse mere generelle forhold kun spinkelt belyst i de officielle statistikker. Der er en fundamental mangel på "bottom up" informationer, dvs. oplysninger fra de enkelte virksomheder om deres aktiviteter inden for området offentlige indkøb. Man må derfor tage udgangspunkt i nationalregnskabs-statistikkerne og handelsstatistikkerne for medlemslandene og derfra drage nogle konklusioner. www.kfst.dk/index.php?id=14821 13/76
På grundlag af en sektoropdelt analyse af medlemslandenes økonomier er det på denne måde muligt at danne sig et indtryk af de offentlige indkøbs størrelse målt i forhold til bruttonationalproduktet i de enkelte medlemslande. Da offentlige indkøb imidlertid dækker hele feltet af indkøb til det offentlige, inkl. de indkøb, som ikke er dækket af udbudsreglerne, så giver en sådan analyse ikke direkte svar på, hvor stor en del der indkøbes på basis af anvendelsen af EUs udbudsregler. Tabel 3.1: Det totale marked for offentlige indkøb i EU-15. I mia kr., 1994. Land Andel af BNP Mia. kr. Belgien/Luxembourg 5,8-7,2 pct. 87-112 Danmark 11,0 pct. 101 Frankrig 10,2-10,7 pct. 847-889 Tyskland 13,0-13,5 pct. 1.655-1.720 Grækenland 6,5-8,2 pct. 47-59 Irland 8,7-9,8 pct. 29-33 Italien 8,6-9,6 pct. 545-611 Holland 8,5-9,0 pct. 175-186 Portugal 11,4-12,0 pct. 63-66 Spanien 9,4-9,9 pct. 283-298 Storbritannien 14,4-14,5 pct. 915-925 Østrig 11,6-12,0 pct. 169-175 Finland 10,8-12,3 pct. 76-87 Sverige 14,6-14,7 pct. 211-212 EU i alt 11,2-11,8 pct. 5.203-5.474 Kilde: Offentlige indtægter og gæld. Europa-Kommissionen 1995 Det er klart, at vi har at gøre med et meget betydeligt marked til en årlig værdi af mere end 5000 milliarder danske kroner. Det er imidlertid også klart, at der er ret store forskelle mellem de enkelte markeder både målt i værdier og i andel af bruttonationalproduktet med store traditionelle danske markeder som Storbritannien, Tyskland, og Sverige liggende meget højt. Der eksisterer ikke nogen oversigt over fordeling af de enkelte landes indkøb på hjemlige og udenlandske leverandører. Det er imidlertid muligt at danne sig et vist skøn herover ved at kombinere to sæt af informationer. For det første kender vi fra den generelle handelsstatistik Danmarks absolutte og procentuelle andel af hvert af de øvrige EU-landes import. For det andet kan man på grundlag af en mere sektoriel analyse af samhandelen få et vist indtryk af, hvor stor en andel af de samlede offentlige indkøb inden for bestemte områder, der må hidrøre fra import. En sådan analyse er foretaget i den globale undersøgelse, Europa-Kommissionen lod foretage i 1996 gennem Eurostrategy Consultants Eurogroup af det europæiske marked for offentlige indkøb. Her undersøgte man, hvor stor en del af typiske offentligt anskaffede leverancer, der hidrørte fra import. Denne analyse viste en betydelig forskel mellem disse importprocenter og den generelle importandel i de enkelte medlemslande. Med udgangspunkt i denne analyse er der beregnet en "importkvote" for offentlige indkøb i de enkelte medlemslande. Hvis man dernæst går ud fra, at den danske andel af markedet for offentlige indkøb i hvert enkelt medlemsland svarer til Danmarks generelle andel af landets import, får man en grov, men dog anvendelig, tilnærmelse til den danske andel af medlemslandenes marked for offentlige indkøb, som det fremgår af tabel 3.2. Tabel 3.2: Danske virksomheders beregnede andel af offentlige indkøb i EU-15 uden for Danmark. I mio. kr., 1994, afrundet. Land DKR Belgien/Luxembourg 200 Frankrig 2.100 Tyskland 3.500 Grækenland 300 www.kfst.dk/index.php?id=14821 14/76
Irland 100 Italien 600 Holland 500 Portugal 150 Spanien 600 Storbritannien 4.300 Østrig 250 Finland 1.300 Sverige 3.600 I alt 17.500 Det fremgår klart - til trods for den reservation man må tage med hensyn til tallenes præcision - at der er fire eller fem store markeder for danske deltagere i offentlige indkøb, nemlig Storbritannien, Tyskland, Sverige og Frankrig samt Finland. Disse fem lande tegner sig for over 80 procent af den danske eksport til andre EU-lande. Bag disse tal skjuler sig imidlertid andre nok så interessante forhold. For det første er der meget store forskelle mellem de femten medlemslandes grad af importkvote for offentlige indkøb. Tabel 3.3: Importens andel af de samlede offentlige indkøb i udvalgte sektorer. 1995. Importkvote. Land Belgien/Luxembourg 20,0 pct. Importkvote for offentlige indkøb Generelle importkvote 46,0 pct. Frankrig 17,0 pct. 25,0 pct. Tyskland 5,0 pct. 22,0 pct. Grækenland 31,0 pct. 46,0 pct. Irland 28,0 pct. 36,0 pct. Italien 6,5 pct. 23,0 pct. Holland 15,0 pct. 40,0 pct. Portugal 22,5 pct. 34,0 pct. Spanien 16,5 pct. 23,0 pct. Storbritannien 17,5 pct. 29,0 pct. Østrig 14,0 pct. * Finland 25,0 pct. * Sverige 14,0 pct. * Danmark 25,0 pct. 35,0 pct. Kilde: Eurostat Handelsstatistiske oplysninger bearbejdet. * : tal forefindes ikke for Østrig, Finland og Sverige. Af tabel 3.3. fremgår det, at importkvoten for offentlige indkøb er betydelig lavere end den generelle importkvote. Det er i denne forbindelse nok så interessant, at der er nogle meget store forskelle i importkvoten landene i mellem. I Belgien/Luxembourg, Holland, Tyskland og Italien er forskellen mellem importkvoten for offentlige indkøb og den generelle importkvote størst. Dette betyder, at markedet for offentlige indkøb i disse lande er relativt mere lukkede end for de øvrige lande. Af tabel 3.3 fremgår også meget forventeligt, at de mindre lande har en relativ høj importkvote, hvilket skyldes at de ikke i deres eget erhvervsliv har et globalt udbud af varer, byggearbejder og tjenesteydelser. Tilsvarende har de større økonomier generelt en lavere importkvote. Der er imidlertid store forskelle inden for hver af disse to kategorier. Det er således tankevækkende, at Tyskland øjensynligt kun har en importkvote på 5, mens Frankrig har en på 17. Det stemmer ikke overens med den konventionelle visdom, som hævder, at Frankrig er et ret protektionistisk land, mens Tyskland er mere markedsøkonomisk orienteret. www.kfst.dk/index.php?id=14821 15/76
Det tyske marked for offentlige indkøb er således, bedømt ud fra denne makroanalyse, meget svært at komme ind på. Hvis det var lige så åbent som det franske, kunne der ligge en ekstra omsætning for danske virksomheder på mere end seks milliarder danske kroner om året. Man må derfor undersøge, hvad der er den reelle baggrund for denne ringe penetreringsgrad, som sættes i relief af den kendsgerning, at det tyske marked generelt har en importkvote på 22 pct., hvilket er meget tæt på den generelle importkvote for Frankrig, som er 25 pct. Også det italienske marked er svært at komme ind på, om end det har mindre betydning for danske virksomheder end eksempelvis det tyske marked. Det skal bemærkes, at der også her er tale om et marked med et betydeligt potentiale. Der er også bemærkelsesværdige forskelle mellem de mindre lande. Danmark, Finland, Irland og Belgien/Luxembourg er betydeligt mere åbne markeder end de svenske, hollandske og østrigske. Hvis Sverige havde samme importkvote som Danmark, ville det svare til et dansk mersalg til Sverige på over to milliarder danske kroner om året. Denne dansk-svenske forskel reflekterer selvfølgelig til en vis grad Sveriges højere industrialiseringsniveau, men den kan også skyldes at Sverige endnu ikke er helt så integreret i EUs indre marked som Danmark. Hvis dette er en del af forklaringen eksisterer der altså et potentiale på det svenske marked for danske virksomheder. Endvidere er der bag de forskellige grader af importkvote også en ret forskellig opgavefordeling mellem centrale myndigheder, lokale myndigheder og helt eller delvist selvstændige offentlige forsyningsvirksomheder. Tabel 3.4: 1994. Offentlige indkøbs fordeling på kategorier af offentlige indkøbere. I procent af samlede indkøb, EU-15, Land Centrale myndigheder Lokale myndigheder Forsyningsvirksomheder I alt Belgien/Luxembourg 38,8 pct. 26,5 pct. 34,8 pct. 100,0 pct. Danmark 24,1 pct. 48,1 pct. 27,8 pct. 100,0 pct. Frankrig 22,7 pct. 50,6 pct. 26,7 pct. 100,0 pct. Tyskland 5,2 pct. 73,6 pct. 21,2 pct. 100,0 pct. Grækenland * 68,8 pct. - 31,2 pct. 100,0 pct. Irland 22,5 pct. 49,7 pct. 27,7 pct. 100,0 pct. Italien 22,0 pct. 50,3 pct. 27,8 pct. 100,0 pct. Holland 25,0 pct. 43,2 pct. 31,8 pct. 100,0 pct. Portugal 43,3 pct. 29,0 pct. 27,7 pct. 100,0 pct. Spanien 18,4 pct. 56,8 pct. 24,8 pct. 100,0 pct. Storbritannien 53,6 pct. 24,7 pct. 21,7 pct. 100,0 pct. Østrig 15,8 pct. 60,1 pct. 24,l pct. 100,0 pct. Finland * 80,4 pct. - 19,6 pct. 100,0 pct. Sverige * 79,3 pct. - 20,7 pct. 100,0 pct. EU-15 28,8 pct. 47,1 pct. 24,1 pct. 100,0 pct. * : omfatter såvel centrale som lokale myndigheder. For Danmark er fordelingen mellem centrale og lokale myndigheder anslået af Danmarks Statistik. Kilde: Baseret på OECD nationalregnskaber 1995, EU-Kommissionens studie af offentlige indkøb i udelukkede sektorer 1992 samt andre analyser. Af denne fordeling af de offentlige indkøb på kategorier af myndigheder og virksomheder fremgår klart, at der er ganske store landeforskelle. Tyskland har med sin føderale struktur kun en meget lille del overladt til de centrale myndigheder i Bonn, nemlig 5,2 procent, mens Storbritannien på grund af sin meget centraliserede offentlige administration klarer over halvdelen af offentlige indkøb gennem centraladministrationen. Det anvendte kildemateriale har på grund af populationens størrelse desværre ikke nogen opdeling mellem centrale og lokale myndigheder for Danmarks, Sveriges, Finlands og Grækenlands vedkommende. Man må formode, at der for Danmarks vedkommende er tale om en meget decentral struktur, mens Sverige og Finland formentlig er lidt mere centraliserede. www.kfst.dk/index.php?id=14821 16/76
For de offentlige forsyningsvirksomheders vedkommende er billedet også varieret. De vejer langt tungere i Benelux-landene end i Sverige og Finland, hvilket kan skyldes, at offentlige forsyningsvirksomheder i Holland, Belgien og Luxembourg påtager sig opgaver, som i Sverige og Finland udføres i kommunalt regi. Men bag forskellen kan også ligge en forskel i de offentlige udgifters samlede struktur. Variationerne har imidlertid en vigtig betydning for den måde, hvorpå markedet for offentlige indkøb fungerer. Der, hvor de centrale myndigheder spiller en meget stor rolle, er det sandsynligt, at en større del af indkøbene ligger over tærskelværdierne i udbudsdirektiverne, hvorimod en meget decentral indkøbspolitik vil medføre et større antal mindre indkøb, hvoraf en større del derfor kommer til at ligge under tærskelværdierne. Denne konsekvens af indkøbsstrukturen er dog vanskelig at måle. Det skyldes bl.a., at der samtidig er en indflydelse fra landenes og de lokale myndigheders absolutte størrelser. Danmark, som har et meget stort antal relativt små offentlige forsyningsvirksomheder og en meget kommunedomineret offentlig udgiftspolitik, havde således i henhold til Europa- Kommissionens 1995-rapport om medlemslandenes udbudspolitik kun 16,3 procent af de centrale myndigheders indkøb anbragt i kategorien over tærskelværdierne, mens et stort land som Frankrig med en betydelig centralisering af offentlige indkøb havde 92,6 procent af alle statens indkøb i kategorien over tærskelværdierne. Der eksisterer ikke tilsvarende undersøgelser for lokale myndigheder eller offentlige forsyningsvirksomheder, men det må antages, at de ville vise tilsvarende stærke udsving. Eksempelvis er danske kommuner relativt små sammenlignet med svenske kommuner, men relativt store sammenlignet med franske. Tabel 3.5 giver et billede af, hvor store forskelle der er mellem medlemslandene, når det gælder antallet af myndigheder, som har ansvar for offentlige indkøb. Tabel 3.5: Skøn over antallet af indkøbsmyndigheder i EU-15, som er omfattet af udbudsdirektiverne. 1995. Land Centrale myndigheder Lokale myndigheder Forsyningsvirksomheder I alt Belgien 226 1.926 72 2.224 Danmark 177 6.480 2.999 9.656 Frankrig 1.625 14.854 138 16.617 Tyskland 733 18.580 10.850 30.163 Grækenland 660 2.549 241 3.450 Irland 129 227 173 529 Italien n.i. n.i. n.i. 23.512 Luxembourg 320 178 37 535 Holland n.i. n.i. n.i. 472 Portugal 433 1.349 112 1.894 Spanien 1.010 5.097 289 6.396 Storbritannien 841 7.884 351 9.076 Østrig 200 1.000 100 1.300 Finland 150 524 550 1.224 Sverige 900 3.075 54 4.029 EU-15 i alt 111.077 Kilde: EU-Kommissionens database 1996 for EU-12. Østrig: skøn. Finland og Sverige officielle skøn. Af ovennævnte tabel fremgår, hvor varieret et billede vi står overfor, når man taler om offentlige indkøbsmyndigheder. I en række lande er der tale om en meget decentraliseret struktur. Det gælder bl.a. Tyskland, som har mere end 30.000 forskellige indkøbsmyndigheder, hver med sine budgetmæssige ressourcer. Dette forhold er måske en del af forklaringen på den meget lave penetreringskoefficient for det tyske marked. Der er muligvis en meget stor del af de offentlige indkøb i Tyskland, der udføres af et stort antal myndigheder, som det er meget vanskeligt at kontrollere centralt. Til gengæld er det naturligvis et marked, som kan tilbyde mange meget forskellige leverancer og arbejdsopgaver, hvis man kan komme ind på dette marked. Det samme synes at gælde for det svenske marked, hvor der er et meget stort antal kommunale og regionale indkøbsfunktioner. Det kan måske på samme måde som i tilfældet med Tyskland forklare, hvorfor det svenske marked er relativt mindre tilgængeligt for eksportører. De tyske og svenske forhold forklarer imidlertid ikke, hvordan Danmark med en endnu mere decentraliseret struktur kan www.kfst.dk/index.php?id=14821 17/76
være så relativt åbent, som det faktisk synes at være tilfældet. Måske er forklaringen den enkle, at den kommunale og amtskommunale administration i Danmark har en større tradition for åbenhed, når det gælder udbud og indgåelse af kontrakter med udenlandske virksomheder. Generelt bør man derfor være forsigtig med at drage den konklusion, at et stort antal indkøbsmyndigheder kan begrænse markedsadgangen. Det kan kun være en del af en større forklaring. De enkelte kategorier af offentlige indkøbere har ud over en forskellig placering i de enkelte lande også forskellige indkøbsopgaver. Alt efter graden af centralisering eller decentralisering kan man konstatere, at de centrale myndigheder som primær opgave har vareindkøb og derefter tjenesteydelser, mens de regionale og lokale myndigheder især tager sig af byggeog anlægsopgaver. Forsyningsvirksomhederne er i meget høj grad indkøbere af vareleverancer, mens tjenesteydelser vejer langt mindre i deres budgetter. Dette mønster har tilsyneladende ikke ændret sig i perioden fra 1987 til 1994, som er dækket af det studie Europa- Kommissionen i 1994 offentliggjorde af offentlige indkøbsmønstre i henholdsvis USA og EU. Tabel 3.6: Offentlige indkøb fordelt på indkøbsmyndigheder og indkøbskategorier. 1994. Opgaver: Indkøbere: Bygge- og anlægsopgaver Vareleverancer Tjenesteydelser Regeringsmyndigheder 23,8 pct. 39,7 pct. 36,5 pct. Reg.og lokale myndigheder 41,3 pct. 29,6 pct. 29,1 pct. Offentlige forsyningsv. 25,9 pct. 50,7 pct. 23,3 pct. I alt 32,6 pct. 38,3 pct. 29,1 pct. Kilde: EF-USA offentlige indkøb. Kommissionsstudie 1994 samt stikprøveundersøgelse blandt forsyningsvirksomheder. Er det muligt at finde en statistisk dækkende beskrivelse af de konkrete danske leverancer til hvert enkelt af de andre EUlande og de tre forskellige kategorier af indkøbsmyndigheder? Det er det ikke. Den officielle handelsstatistik går ikke ned i en så detaljeret fremstilling af handelsstrømmene og det er vanskeligt at få enkeltvirksomheder til at give eksakte oplysninger om deres aktiviteter fordi de ikke ønsker at give konkurrenter adgang til følsomme oplysninger af denne karakter. Derfor må en analyse af den danske eksport bygge på de indikationer, som erhvervslivets organisationer er i besiddelse af og på de interviewundersøgelser, der med mellemrum foretages. Et eksempel herpå er den interviewundersøgelse, PLS Consult udførte for Erhvervs-fremmestyrelsen i 1993-94. En del af denne undersøgelse havde til formål at belyse små og mellemstore virksomheders muligheder for at deltage i offentlige indkøb i Norden og Europa. I denne sammenhæng undersøgte man hovedtyperne af aktiviteter i 150 adspurgte virksomheders. De viste sig at koncentrere sig om relativt få ting. Inden for bygge- og anlægsarbejder var det entreprenørarbejde, kloak, vej- og jordarbejder samt renovering, restaurering, isolering og facadearbejde, som var helt dominerende. Inden for vareleverancer var det industrielt udstyr, landbrugsorienterede produkter, byggematerialer, inventar, kontorudstyr og informationsteknologi, der tegnede sig for over 70 procent af aktiviteterne. På tjenesteydelsesområdet var det rådgivende ingeniørvirksomhed, som udgjorde op mod 30 procent, mens informations- og kommunikationsopgaver sammen med konsulentydelser inden for management, organisation og marketing tegnede sig for noget lignende. Dette mønster synes ikke at have ændret sig meget bortset fra, at man selvfølgelig må tage det helt generelle forbehold, som også dækker de generelle handelsstatistiske oplysninger, der tidligere er diskuteret, at det kun belyser aktiviteter med direkte udgangspunkt i Danmark. Dermed får man selvfølgelig ikke et overblik over, hvad danske virksomheder deltager i via datterselskaber i andre EU-lande. Eksempelvis er danske rengørings-, vagt- og sikringsselskabers aktiviteter i andre lande ikke medtaget. Man får heller ikke et overblik over, i hvilket omfang danske virksomheder også er dansk ejet. Eksempelvis har Sveriges to største entreprenørvirksomheder store datterselskaber i Danmark, som også deltager i tilbud på offentlige bygge- og anlægsarbejder i www.kfst.dk/index.php?id=14821 18/76
andre EU-lande. 3.2 Landeprofiler 3.2.1 Tyskland Det totale marked for offentlige indkøb i Tyskland var i alt 1655-1720 mia. kr. i 1995 (tabel 3.1). Ses der på markedet for EU-udbud, kan det konstateres, at der i Tyskland i alt blev offentliggjort 13.000 udbud (DG XV, Eurostrategy Consultants - Eurogroup) i 1995. Fordelingen af markedet for bygge og anlæg, varer og tjenesteydelser målt ved antallet af EU-udbud er vist i nedenstående tabel 3.7. Denne fordeling adskiller sig ikke væsentligt fra gennemsnitsfordelingen i hele EU. Tabel 3.7: Markedet for bygge og anlæg, varer og tjenesteydelser målt ved antallet af EU-udbud. 1995. Sektor Bygge og anlæg Varer I alt Antal udbud 3.900 5.000 4.100 13.000 Kilde: TED-Database Tyskland har i alt 30.163 indkøbsmyndigheder. De ordregivende myndigheder i Tyskland kan være fra et af de følgende niveauer: den centrale myndighed (forbundsstaten, der har i alt 733 indkøbsmyndigheder) eller de lokale ordregivere som enten er de 16 delstater (Bundesländer), amter (Kreis), kommuner (Gemeinde) og byer. De lokale myndigheder har i alt 18.580 ordregivere. De offentlige forsyningsvirksomheder har i alt 10.850. Af nedenstående tabel 3.8 fremgår det, at i Tyskland foretages langt størstedelen af udbuddene af de lokale myndigheder. Sammenholdes antallet af udbud med antallet af indkøbsmyndigheder kan det konstateres, at et meget stort antal ordregivere har en meget begrænset erfaring - hvis overhovedet nogen - i anvendelsen af EUs udbudsdirektiver. Tabel 3.8: Fordelingen af udbud på offentlige indkøbere. 1995. Sektor: Centrale myndigheder Lokale myndigheder I alt Antal udbud 800 9.600 2.600 13.000 Kilde: TED-Database Af tabel 3.9 fremgår det, at i Tyskland anvender de centrale såvel som de lokale myndigheder i de fleste tilfælde offentligt udbud. At de centrale myndigheder i næsten 20 pct. af udbuddene anvender hasteproceduren, og de lokale myndigheder i over 8 pct. af udbuddene. Forsyningsvirksomhederne anvender i størst udstrækning forhandling med udbud, men også offentligt udbud. Når man i tilslutning til hasteprocedurens store udbredelse lægger, at publiceringsreglerne for bygge- og anlægsopgaver i op til 40 pct. og for vareleverancer i op til 20 pct. af tilfældene offentliggøres for sent i Tyskland, så får man en del af svaret på, hvorfor det kan være svært, at trænge ind på det tyske marked (Århus Amts EU-kontor 1995) Tabel 3.9: Fordeling af udbudsprocedurer hos offentlige myndigheder. Pct. 1995. Centrale myndigheder Lokale myndigheder Tjenesteydelser Forsyningsvirksomheder Forsyningsvirksomheder Kvalifikationsliste 0.0 0.0 9.1 Offentligt udbud 48.9 78.2 27.5 Begrænset udbud 26.7 9.4 11.1 Begrænset udbud med hasteproc. 16.3 6.2 0.0 Udbud med forhandling 4.9 3.3 52.2 Forhandling og hasteprocedure 3.2 2.8 0.0 Kilde: TED-Database 3.2.2 Storbritannien Det totale marked for offentlige indkøb i Storbritannien var i alt 915-925 mia. kr. i 1995 (tabel 3.1). Ses der på markedet for EU-udbud, kan det konstateres, at der i Storbritannien i alt blev offentliggjort 12.000 udbud (DG XV) i www.kfst.dk/index.php?id=14821 19/76
1995. Fordelingen af markedet for bygge og anlæg, varer og tjenesteydelser målt ved antallet af EU-udbud er vist i nedenstående tabel 3.10. Denne fordeling adskiller sig ikke væsentligt fra gennemsnitsfordelingen i hele EU. Tabel 3.10: Markedet for bygge og anlæg, varer og tjenesteydelser målt ved antallet af EU-udbud. 1995. Bygge og anlæg Varer I alt Antal udbud 3.240 4.560 4.200 12.000 Kilde: TED-Database Storbritannien har i alt 9.076 indkøbsmyndigheder (tabel 3.5). Heraf er 841 centrale myndigheder. 7.884 er lokale indkøbsmyndigheder, dvs. amts- eller kommunale myndigheder. 351 er indkøbsmyndigheder i de offentlige forsyningsvirksomheder. Af nedenstående fordeling af udbuddene på offentlige myndigheder (tabel 3.11) fremgår det, at de centrale og lokale myndigheder har en næsten lige stor andel af de offentlige indkøb. Storbritannien har et relativt lille antal indkøbsmyndigheder i forhold til Tyskland og Frankrig. Et andet kendetegn er betydningen af offentlige indkøbsagenter i Storbritannien. De ser gerne sig selv i en formidlende rolle mellem køber og sælger. De indgår rammeaftale med virksomheder og omtaler derefter virksomhedernes produkter med priser og leveringsbetingelser i kataloger m.v. Tabel 3.11: Fordelingen af udbud på offentlige indkøbere. 1995. Centrale myndigheder Lokale myndigheder Antal udbud 5.100 5.000 1.900 12.000 Kilde: TED-Database Tabel 3.12 viser, at i Storbritannien anvender forsyningsvirksomheder i stor udstrækning kvalifikationsliste. Begrænset udbud er den mest anvendte udbudsform hos såvel centrale som lokale myndigheder. Det kan konstateres at Storbritannien, Tyskland og Italien er de tre lande, der i størst udstrækning benytter sig af hasteproceduren. Ialt Tabel 3.12: Fordeling af udbudsprocedurer hos offentlige myndigheder. Pct. 1995. Centrale myndigheder Lokale myndigheder Kvalifikationsliste 0.0 0.0 33.8 Offentlige udbud 12.2 31.7 1.9 Begrænset udbud 74.4 54.6 20.1 Begrænset udbud med hasteproc. 7.4 7.9 0.0 Udbud med forhandling 5.9 5.5 44.2 Forhandling og hasteprocedure 0.5 0.2 0.0 Kilde: TED-Database 3.2.3 Sverige Det totale marked for offentlige indkøb i Sverige var i alt 211-212 mia. kr. i 1994. (tabel 3.1). Ses der på markedet for EU-udbud kan det konstateres at der i Sverige i alt blev offentliggjort 2.200 udbud i 1995 (DG XV). Der foreligger desværre ikke oplysninger om fordelingen af markedet for bygge og anlæg, varer og tjenesteydelser målt ved antallet af EU-udbud. Tabel 3.13: Markedet for bygge og anlæg, varer og tjenesteydelser målt ved antallet af EU-udbud. 1995. Bygge og anlæg Varer Tjenesteydelser Forsyningsvirksomheder Forsyningsvirksomheder Tjenesteydelser I alt Antal udbud ikke oplyst ikke oplyst ikke oplyst 2.200 Kilde: TED-Database Sverige har i alt 4.029 indkøbsmyndigheder (tabel 3.5). Heraf er 900 i den centrale forvaltning, 3.075 er lokale indkøbsmyndigheder, dvs. amter (24 län), eller de 286 kommuner og 54 indkøbsmyndigheder fra de offentlige forsyningsvirksomheder. Af nedenstående fordeling af udbuddene på myndigheder fremgår det, at i Sverige foretager de lokale myndigheder over 80 pct. af udbuddene (tabel 3.14). Tabel 3.14:Fordelingen af udbud på offentlige indkøbere. 1995 www.kfst.dk/index.php?id=14821 20/76