Maj 2000 Nye samarbejdsformer - Partnering i relation til nationale cirkulærer og EU s udbudsdirektiver Dette notat er et arbejdspapir, som er udarbejdet i forbindelse med Projekt Nye Samarbejdsformer under Byggepolitisk Handlingsplan 98 (initiativ 6). Notatet er behandlet i projektets følgegruppe, og det har været til gennemsyn i By- og Boligministeriet. Notatet indgår i ministeriets løbende overvejelser om rammebetingelserne for udbud og kontrahering, men ministeriet har ikke indvendinger mod, at arbejdspapiret i den nuværende form lægges ud til drøftelse blandt byggeriets parter. Notatet er en revideret udgave af et tidligere notat af 26.11.1999. Notatet er et led i en klarlægning af forhold vedrørende brug af nye samarbejdsformer i byggeriet i relation til gældende cirkulærer og udbudsdirektiver. Notatet er udarbejdet af Mogens Høgsted, som er faglig sekretær i Projekt Nye Samarbejdsformer. Kommentarer til notatets indhold er velkomne, se bagest i notatet. 1. Grundlag For statslige og statsstøttede bygge-og anlægsarbejder gælder en række cirkulærer fra By- og Boligministeriet, hvoraf de vigtigste i denne sammenhæng er: - Cirkulære om pris og tid på bygge-og anlægsarbejder af 10. oktober 1991 - Cirkulære om udbud af bygge-og anlægsarbejder af 14. april 1989 Herudover gælder EU s udbudsdirektiver for offentlige myndigheder samt en række øvrige bygherrer eksempelvis indenfor den almene sektor eller de særlige sektorer, som er omfattet af Forsyningsvirksomhedsdirektivet. I relation til spørgsmål om partnering er særligt Tjenesteydelsesdirektivet (TYD), Bygge- og anlægsdirektivet (BAD) samt Forsyningsvirksomhedsdirektivet (FOD) interessant. Endvidere gælder generelt Lov om Licitation. 1
1. Nye samarbejdsformer-partnering Ved partnering er det ønsket, at der sker en udvælgelse af både rådgiver og entreprenør (et team) i en tidlig fase; dvs. inden projekteringen påbegyndes. Det er således ønsket, at denne udvælgelse kan ske førend projektets omfang og kvalitet er lagt fast, og derved førend der er grundlag for at afgive en bindende pris. Det er som følge heraf ønsket, at bygherrens valg af samarbejdsparter sker ud fra bløde kriterier, såsom samarbejdsevner, referencer, mm. Samarbejdet fastlægges efter valg af team i en samarbejdsaftale, som kan sigte mod enten en totalentrepriseaftale eller en rådgiveraftale plus en hovedentrepriseaftale. Samarbejdsaftalen fastlægger bl.a. succéskriterier (økonomi, omfang, kvalitet), for at bygherren går videre i processen. Forløbet kan overordnet se således ud: Aktivitet: Der afholdes prækvalifikation med henblik på udvælgelse af deltagere i en begrænset konkurrence Konkurrencen kan ske som begrænset udbud (evt. som projektkonkurrence eller udbud efter forhandling, hvor FOD gælder). Der vælges et team af rådgiver og entreprenør efter økonomisk mest fordelagtige bud. Der indgår ikke i tildelingskriterierne en fast pris på udførelsen, men pris indgår som et lavt vægtet tildelingskriterie. Der indgås en samarbejdsaftale, jfr. pkt. 9 herunder. Der sker en projektering/pristilpasning med deltagelse af rådgivere og udførende. Hvis samarbejdet om projektet fører til overholdelse af omfang, økonomi og kvalitet indgås enten totalentrepriseaftale baseret på ABT eller projekteringsaftale baseret på ABR og udførelsesaftale baseret på AB. Samarbejdsaftalen kan gælde uændret; den kan justeres eller den kan indgå i disse aftaler. Hvis samarbejdet om projektet ikke fører til overholdelse af omfang, økonomi og kvalitet kan bygherren mod kompensation anvende det udarbejdede projektmateriale i et videre forløb; f.eks. ved et (nyt) udbud. 2
3. Cirkulære om pris og tid på bygge-og anlægsarbejder I Cirkulære om pris og tid på bygge-og anlægsarbejder anføres direkte, at arbejdet skal udføres til fast pris (i forhold til regningsarbejde). Cirkulæret sigter her på udførelsesarbejderne, omend totalentreprise ikke udelukkes. Cirkulæret forholder sig ikke til indgåelse af en tidlig samarbejdsaftale uden fast pris. En senere indgået fast pris på grundlag af en samarbejdsaftale, skønnes derfor ikke at stride mod cirkulæret. 4. Cirkulære om udbud af bygge-og anlægsarbejder Cirkulærets 2 fastslår, at arbejdet skal udbydes, med mindre der er undtagelsesvis begrundelse ( 4) for at anvende underhåndsbud. Cirkulæret fastslår i 7 og 8, at ved bunden licitation skal et laveste bud antages og ved offentlig licitation skal det laveste bud ligeledes normalt antages. Cirkulæret udelukker ikke udbud på grundlag af byggeprogram i totalentreprise. Om totalentreprise nævnes, at det mest fordelagtige bud kan antages; dvs. ikke nødvendigvis det laveste (billigste anlægspris). 5. EU s udbudsdirektiver-projektkonkurrence- competitive dialogue Det har været overvejet, om der efter BAD ved analog betragtning til TYD og FOD kan anvendes Projektkonkurrence til tidlig udvælgelse af teams. Da det må anses for yderst tvivlsomt om en sådan løsning ville ligge indenfor rammerne af bygge- og anlægsdirektivet, må denne metode pt. frarådes. For bygherrer med byggesager, som er omfattet af FOD, kan denne udbudsform anvendes. I forbindelse med den kommende revision af EU s udbudsdirektiver, som har til formål at gøre procedurerne for offentlige indkøb enklere og smidigere, indgår i Kommissionens lovpakke en ny udbudsform kaldet competitive dialogue (konkurrencepræget dialog). Denne udbudsform har til formål, når der er tale om en kompleks opgave, dels at muliggøre dialog om tilrettelæggelsen af opgaven mellem ordregivere og tilbudsgivere, dels at fremkomme med summariske løsningsforslag allerede i det indledende forløb. Det er tænkeligt, at denne udbudsform vil kunne egne sig til opgaver, som ønskes gennemført i et partneringsamarbejde. Samtidig må det dog tages i betragtning, at der vil gå flere år, før en sådan udbudsform eventuelt er en realitet. 6. Betragtninger om udbudscirkulæret Iht. cirkulæret skal der ske udbud (fraset undtagelser om underhåndsbud og sager under 400.000 kr.). Det er ikke beskrevet i cirkulæret, om der efter afholdt udbud/konkurrence kan ske aftaleindgåelse, uden der foreligger en fast pris. Denne situation indgår ikke i cirkulærets grundlag. 3
En tidlig udvælgelse gennem udbud/konkurrence - uden at udvælgelsen er baseret på et veldefineret projekt med fast pris - og efterfulgt af et samarbejde om projektet sigtende mod en fastprisaftale med det udvalgte team - er formentlig ikke stridende mod intentionen i cirkulæret. Der opnås nemlig opfyldelse af hensynet til konkurrencen og hensynet til en sikker prissætning inden påbegyndelse af udførelsen. Bygherrens omkostninger frem til, at der foreligger en fast pris på udførelsen, vil ikke være højere, end hvis der gennemføres en sædvanlig hovedprojektering efterfulgt af udbud. Det vurderes dog, at der er et udtalt behov for at tilpasse udbudscirkulæret til nye samarbejdsformer generelt. Sådanne overvejelser indgår derfor i By- og Boligministeriets aktuelle overvejelser om konkurrenceforholdene i bygge- og anlægssektoren. 7. Betragtninger om EU s udbudsdirektiver - FOD, TYD og BAD Efter FOD kan der anvendes projektkonkurrence og udbud efter forhandling samt udbud i totalentreprise. For de bygherrer, som har opgaver, der er underlagt FOD, er der derfor flere muligheder for at gennemføre udbud og kontrahering med henblik på at etablere et partneringsamarbejde. De følgende overvejelser er møntet på bygherrer, som er omfattet af de klassiske direktiver TYD og BAD. Der ses i eksemplet bort fra muligheden af at anvende udbud efter forhandling, som efter TYD og BAD kun kan bruges i undtagelsestilfælde. Totalentrepriseformen kan herefter være relevant i de byggesager, hvor udgiften til rådgivning er over tærskelværdien i TYD. Om der skal ske udbud iht. BAD afhænger naturligvis af, om anlægsudgiften er under eller over tærskelværdien. Hvis anlægsudgiften er over tærskelværdien i BAD (ca. 39 mio. kr.) skal der foretages udbud efter BAD, og der kan ske tildeling efter det økonomisk mest fordelagtige bud, hvor andre kriterier end prisen inddrages. Man kan rejse det spørgsmål, om tildelingskriteriet pris ved brug af økonomiske mest fordelagtige bud helt kan udelades. I BAD artikel 30 anføres: b) eller når tildelingen sker på grundlag af det økonomisk mest fordelagtige bud, forskellige kriterier, som varierer efter den pågældende kontrakt, f.eks. pris, byggetid, driftsomkostninger, rentabilitet, teknisk værdi. Det kan hævdes, at med den anførte formulering kan prisen udelades, idet denne er nævnt blandt andre eksempler, som varierer afhængig af den pågældende kontrakt. Det må dog forsigtigvis antages, at kriteriet pris ikke bør udelades. Det må på den anden side antages, at kriteriet pris ikke behøver indebære, at der kan fastlægges en bindende pris på hele byggeriet. 4
8. Totalentreprisekonkurrence efter BAD - hvordan Ved en totalentreprisekonkurrence efter BAD med henblik på partnering, vil der hensigtsmæssigt foretages en udvælgelse af et begrænset antal bydende ved prækvalifikation. Som udvælgelseskriterier ved prækvalifikation kan eksempelvis tænkes: - referencer for tilsvarende opgaver for de enkelt firmaer i teamet og sammen - dokumenterede samarbejdsevner ved udtalelser fra tidligere bygherrer - ledelsesmæssig og ressourcemæssig kapacitet generelt - økonomiske forhold (omsætning og egenkapital) Det skal understreges, at udvælgelseskriterierne skal være virksomhedsrelaterede og i overensstemmelse med direktivets regler om kvalitativ udvælgelse. Udbudsmaterialet kan bl.a. indeholde: - oplæg til samarbejdsaftalen (jfr. pkt. 9 herunder) - oplæg til afregningsform, incitamenter mm. - byggeprogrammet, evt. suppleret med principskitser til byggeriets udformning. - bygherrens budget og tidsmæssige forudsætninger. - tildelingskriterier (hvis ikke disse er anført i bekendtgørelsen om prækvalifikation) Indhold i tilbud kan f.eks. være: - idéskitser til byggeriets udformning og omfang - redegørelse for kvalitets og miljøstyringen i projektering og udførelse - redegørelse for samspil med bygherre/brugere i projekteringsfasen - redegørelse for organisering af udførelsen, herunder brug af underentreprenører, leverandører, byggesystemer, logistik, multisjak, IT mm. - tilbud på afregningsform -og grundlag, herunder incitamenter* - tilbud vedrørende betaling for deltagelse i samarbejdsprocessen* Tildelingskriterier vil være de ønsker, som bygherren i udbudsmaterialet har udtrykt til relevante emner i ovennævnte indhold. Det skal understreges, at tildelingskriterierne skal relatere sig til løsning af den konkrete opgave. Der må ikke ske en sammenblanding med eller genbrug af udvælgelseskriterierne. Tildelingskriterierne bør prioriteres. Priskriterier (markeret med * ovenfor) kan eksempelvis udformes, som beskrevet her: - Tilbud på afregningsform og -grundlag, budgetramme og incitamenter. Afregningsgrundlag kan være satser for regningsarbejde. Tilbud på en budgetramme kan indeholde prisindikationer (f.eks. m² 5
priser på tidligere opførte, lignende byggerier, som - om end disse ikke er bindende - så dog vil indgå i samarbejdsaftalen). I nogle situationer kan der opbygges en mængdefortegnelse med stipulerede mængder på f.eks. hovedbygningsdele, og der kan for disse afgives bindende enhedspriser, hvorved bygherren - om end med usikkerhed - kan danne sig en opfattelse af den samlede pris. Endvidere kan der være indeholdt oplæg til incitamenter, som både kan indebære fordele og ulemper for parterne; f.eks. udtrykt ved, at entreprenørens resultat (dækningsbidrag) kan blive større eller mindre end normalt kalkuleret afhængig af det økonomiske resultat af byggesagen i forhold til det aftalte budget. - Tilbud vedrørende betaling for deltagelse i samarbejdsprocessen. Hvis bygherren ikke går videre, når der foreligger projekt og fast pris, fordi bygherrens målsætninger om pris, omfang og kvalitet ikke nås gennem projekteringen og prissætningen, betaler bygherren kompensation, som tilbudt og accepteret. Forholdet vedrørende betaling for deltagelse i samarbejdsprocessen vil selvsagt have en mindre økonomisk vægt, men kan dog være af betydning især for rådgivernes deltagelse. Hvis der anføres vægtning af tildelingskriterierne, bør prisen vægte lavt; f.eks. 10-20%. 9. Samarbejdsaftalen Det skal anføres i udbudsmaterialet, at samarbejdsaftalen indgås med henblik på senere indgåelse af aftale om projektering og udførelse i totalentreprise. Denne aftale - samarbejdsaftalen - kan indeholde følgende elementer: projektets generelle mål og målsætninger for parterne aftaler om projekteringen, herunder honorering af projekterende, grundlag for indgåelse af udførelsesaftale bestemmelser om aflysning/ophævelse af samarbejdsaftalen aftalte retningslinier for benchmarking (kvantitative og kvalitative), incitamenter og gevinst/risikofordelinger, mv. bygherrens økonomiske rammer afregningsgrundlaget kan være incitamentsbaseret med åbne kakulationer og regnskaber udpegning af nøglepersoner hos parterne handlingsplan til at imødegå forhold, der kan hindre samarbejdets succes udførelse af en fælles risikoanalyse handlingsplan for løbende forbedringer afgørelse af tvister kan vælges forelagt et etableret "dispute review board" eller en tilsvarende konstruktion (f.eks. en forud udpeget mæglingsmand) eller der kan aftales brug af foregreben tvisteløsning. eventuelt fokus på den byggetekniske kvalitet ved aftale om incitamenter for omfang af mangler ved aflevering eventuelt fokus på arbejdsmiljø ved formulering af succésmål for arbejdsulykker på 6
byggepladsen eventuelt fokus på funktion af brugermedvirken/beboerdemokrati eventuelt fokus på spildtider og materialespild beskrivelse af samarbejdsform; herunder møder og kommunikation mellem parterne Samarbejdsaftalen bør drøftes grundigt; f.eks. på en eller flere work-shops. Samarbejdsaftalen er som udgangspunkt bindende for parterne. For bygherren skal der være mulighed for at afbryde samarbejdet, hvis projekteringsprocessen munder ud i, at grundlaget for pris, omfang og kvalitet ikke hænger sammen. Bygherren skal i så fald være frit stillet til at sende projektet i udbud mod en forud aftalt betaling til parterne. Såfremt bygherren af andre årsager ønsker at afbryde samarbejdet, skal der ligeledes være bestemmelser om betaling for parternes ressourceforbrug. 7