Starthjælp og introduktionsydelse. - Hvordan virker ydelserne? April 2004. Finn Kenneth Hansen og Henning Hansen CASA

Starthjælp og introduktionsydelse - Hvordan virker ydelserne? April 2004 Finn Kenneth Hansen og Henning Hansen CASA

CASA Starthjælp og introduktionsydelse - Hvordan virker ydelserne? April 2004 Finn Kenneth Hansen og Henning Hansen Center for Alternativ Samfundsanalyse Linnésgade 25 1361 København K. Telefon 33 32 05 55 Telefax 33 33 05 54 E-mail: casa@casa-analyse.dk Hjemmeside: www.casa-analyse.dk Centre for Alternative Social Analysis Linnésgade 25 DK-1361 Copenhagen K. Denmark Phone +45 33 32 05 55 Telefax +45 33 33 05 54 E-mail: casa@casa-analyse.dk Homepage: www.casa-analyse.dk

Starthjælp og introduktionsydelse - Hvordan virker ydelserne? CASA, April 2004 ISBN 87-91558-09-3 Elektronisk udgave: ISBN 87-91558-10-7

Forord Den borgerlige regering vedtog i 2002 sammen med Dansk Folkeparti at indføre en ny social ydelse i lov om aktiv socialpolitik. Ydelsen blev kaldt starthjælp og er på et noget lavere niveau end kontanthjælpen. Starthjælpen trådte i kraft den 1. juli 2002. Formålet var at øge de økonomiske incitamenter til, at flere kommer i arbejde med specielt sigte på indvandrere og flygtninge. Med indførelsen af starthjælpen blev det muligt og i overensstemmelse med internationale konventioner at nedsætte introduktionsydelsen til nye flygtninge, idet den pr. 1.7.2002 blev sat lig med starthjælpen. Der har siden været stor politisk diskussion og offentlig debat om starthjælpen, dens virkninger og konsekvenser, og der er rejst en kritik fra politikere, kommuner, forskere og andre af, at ydelsen er for lav til, at man kan leve anstændigt af den. Spørgsmålet er, om de økonomiske incitamenter virker over for ressourcesvage grupper, sådan som visse politikere og økonomer forudsætter. I Social Årsrapport 2003 (udgivet af CASA og Socialpolitisk Forening) blev der foretaget de første opgørelser af, hvem og hvor mange der modtager starthjælp og den lave introduktionsydelse. Desuden blev der sat fokus på ydelsernes virkninger med henblik på at få modtagerne i ordinært arbejde samt konsekvenserne for de enkelte familiers forbrugsmuligheder. Der offentliggøres ikke tal for, hvor mange der er på starthjælp, hvorimod Danmarks Statistik hver måned offentliggør, hvor mange der modtager introduktionsydelse. Formålet med denne rapport er især at følge udviklingen på området. Rapporten bygger på analyser af Beskæftigelsesministeriets DREAM-database, som er baseret på kommunernes indberetninger om antal personer på de forskellige offentlige ydelser. Rapporten sætter fokus på, hvem og hvor mange der modtager starthjælp og den lave introduktionsydelse, og hvordan det går dem med at komme i arbejde eller uddannelse, og hvor mange der forbliver på den lave ydelse. Rapporten er skrevet af Finn Kenneth Hansen og Henning Hansen, CASA. April 2004 CASA

Indholdsfortegnelse 1 Starthjælp lav introduktionsydelse...6 1.1 Starthjælpen en ny lav forsørgelsesydelse?...6 1.2 Formålet med starthjælpen...7 1.3 Økonomisk incitament til arbejde...9 1.4 Starthjælp og fattigdom...11 2 Hvor mange modtager starthjælp?...14 2.1 Starthjælp...14 2.2 Introduktionsydelsen...15 2.3 Opsummering...17 3 Effekter af lave ydelser...18 3.1 Introduktionsydelse...19 3.2 Starthjælp...21 3.3 Sammenligning med andre ydelser...25 4 Lave ydelser til socialt udsatte...29 4.1 Økonomiske incitamenter...29 4.2 De empiriske resultater af starthjælpen...31 4.3 Konklusion...33

1 Starthjælp lav introduktionsydelse 1.1 Starthjælpen en ny lav forsørgelsesydelse? I foråret 2002 fremsatte regeringen forslag om at indføre en starthjælp som en ny lav social ydelse i lov om aktiv socialpolitik. Starthjælpen udgør 5.419 kr. pr. måned for en enlig over 25 år til sammenligning er kontanthjælpen 8.409 kr. pr. måned for den samme person, dvs. starthjælpen er ca. 35% lavere end kontanthjælpen for en enlig. Forslaget blev vedtaget og trådte i kraft 1. juli 2002. Kriteriet for at modtage starthjælp er, at personen ikke har opholdt sig i Danmark i mindst 7 år i løbet af de sidste 8 år. Det vil betyde, at danskere, som har været i udlandet (undtagen EU-landene, Norden eller Lichenstein) i nogle år og er arbejdsløse ved hjemkomsten, skal modtage starthjælp i stedet for kontanthjælp. Det samme gælder personer med indvandrerbaggrund, som har været borte fra Danmark i mere end et år i de sidste 8 år. Det er ikke første gang, vi har en social forsørgelsesydelse, som er lavere end kontanthjælpen. I 1998 gjorde SR-regeringen det første forsøg med en introduktionsydelse over for udlændinge. Introduktionsydelsen blev lanceret som en nedsat forsørgelsesydelse første 1 gang i 1998. Teknisk gennemførtes den nedsatte ydelse ved at udskille reglerne om kontanthjælp fra den almindelige sociallovgivning under Socialministeriets ressort og nydefinere hjælpen som en særlig form for midlertidig ydelse reguleret i en særlig lov integrationsloven under Indenrigsministeriet (nu Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration). Denne særlige fremgangsmåde blev forklaret med, at der er tale om en gruppe mennesker nytilkomne udlændinge der adskiller sig ved manglende tilknytning til det danske samfundssystem. Efter megen kritik og pres både nationalt og internationalt blev ydelsesniveauet efter et års tid ændret tilbage til kontanthjælpssats 2. 1 Lov nr. 474 af 1. juli 1998. 2 Jf. lov nr. 57 af 25. januar 2000. Den officielle begrundelse var, at en evaluering af ordningen viste manglende effektivitet i forhold til at få modtagerne af ydelsen tilbage i arbejde. Andre forhold, der blev peget på i debatten, var risikoen for stigning i tildelingen af enkeltydelser, manglende mulighed for at betale for eller skaffe bolig og synspunkter om reglernes uforenelighed med FNs Flygtningekonventions ikke-diskriminationsbestemmelse. 6

I forbindelse med indførelsen af starthjælp 1. juli 2002 indførte man igen den lave introduktionsydelse til flygtninge og asylsøgere, som skal integreres i det danske samfund. Den lave introduktionsydelse kom til at ligge på samme niveau, som starthjælpen. Ved at indføre starthjælpen med et optjeningskriterium gældende alle, som ikke har opholdt sig i Danmark 7 ud af de sidste 8 år, kunne man i integrationsloven blot henvise til denne lave ydelse starthjælpen hvormed der var genindført en lav introduktionsydelse gældende for nye flygtninge til Danmark. En lav introduktionsydelse, som var i overensstemmelse med internationale konventioner om, at man skal behandle flygtninge fra andre lande som borgerne i det land, hvortil de er flygtet. I bemærkningerne til lovforslaget hedder det: Integrationslovens regler om introduktionsydelse svarer til reglerne om kontanthjælp i lov om aktiv socialpolitik. Med lovforslaget om ændring af reglerne om kontanthjælp i lov om aktiv socialpolitik vil personer, der ikke har opholdt sig i riget i sammenlagt 7 år inden for de seneste 8 år, modtage starthjælp. Som konsekvens heraf vil udlændinge, der er berettiget til introduktionsydelse, skulle modtage en introduktionsydelse, der svarer til den starthjælp, der fastsættes i lov om aktiv socialpolitik, hvorfor der i integrationsloven gennemføres tilsvarende ændringer som efter lov om aktiv socialpolitik. Nogle vil sikkert kalde det genialt, mens andre måske vil kalde det udspekuleret, men med indførelsen af starthjælpen i lov om aktiv socialpolitik, der gælder for alle, var det muligt i 2002 at genindføre en lav introduktionsydelse, som ikke var i strid med internationale konventioner om behandling af indvandrere/flygtninge. 1.2 Formålet med starthjælpen Regeringens og Folketingets intentioner med de lave ydelser var at skabe en ydelse, som skulle motivere modtagerne og være et incitament til at få Flere i arbejde. Og specielt skulle den lave ydelse være et økonomisk incitament til at få flere indvandrere/flygtninge i arbejde og blive integreret på arbejdsmarkedet. Om den nye ydelse fremgår det af bemærkningerne til lovforslaget: Starthjælpen sikrer, at personer, der ikke er berettiget til kontanthjælp, som minimum får en hjælp svarende til de SUsatser, som udgør studerendes forsørgelsesgrundlag. ( ) Dertil kommer, at de nye regler har til formål at understøtte regeringens målsætning om at få flere i arbejde og færre på of- 7

fentlig forsørgelse. Dette gælder danske statsborgere, og det gælder nyankomne udlændinge, herunder flygtninge. Med de foreslåede regler sikrer regeringen, at der er de nødvendige økonomiske incitamenter for såvel danske statsborgere som for udlændinge til at søge arbejde og dermed komme i beskæftigelse. Lovforslaget styrker dermed flygtninges integration på arbejdsmarkedet. 3 Debatten omkring lovforslaget afspejlede den dobbelthed, der lå i lovforslaget. Dels at handle om en lav ydelse som incitament i forhold til arbejdsmarkedet, dels at handle om en lav ydelse, som led i regeringens udlændingepolitik: Det lovforslag, som vi nu behandler, er jo altså blot ét af flere initiativer i regeringens samlede udlændingepolitik, der skal bidrage til en bedre integration af udlændinge her i landet. Forslaget sigter på at forbedre incitamentsstrukturen på området, dels ved at gøre det mindre attraktivt at komme til Danmark for at kunne leve af kontanthjælp, dels ved at man øger fordelene ved hurtigt at få et job. Lars Barfoed, KF Det samme synspunkt blev udtrykt af Venstres ordfører, som først og fremmest lagde vægt på målsætningen om at få indvandrere og flygtninge integreret og i arbejde, men også lagde vægt på signalværdien af lovforslaget. ( ) Så sagde jeg i min indledning, at forslaget selvfølgelig er dikteret af ønsket om en motivationsgrad. Men det er også dikteret af at prøve at sende et signal ud til verden om, hvad vi er for et samfund; Vi er ikke bare et rettighedssamfund, men vi er også et pligtsamfund, og Danmark, der har verdens højeste kontanthjælp, har en lidt lavere startkontanthjælp for dem, der kommer udefra. Flemming Oppfeldt, V Dansk Folkeparti, der støttede lovforslaget, var derimod ikke i tvivl om, hvad hensigten var med forslaget. På et spørgsmål om, hvad de anså som succeskriterium ved lovforslaget var svaret: Jeg kan svare meget kort. Fru Sophie Hæstrup Andersen spørger om succeskriteriet er, at der er flere eller færre i arbejde. Jeg siger, at succeskriteriet er, at der er kommet færre til landet. Det er sådan, jeg ser det, og så er det klart, at de, der er kommet, og de, der altså skal blive her, selvfølgelig skal 3 Jf. L 126, fremsat den 1. marts 2002. 8

integreres. Der synes jeg, det er i orden, at man finder på forskellige måder, hvorpå denne integration kan lykkes. Men jeg ser i hvert tilfælde lovens egentlige formål som netop at begrænse tilstrømningen i overensstemmelse med regeringens tale om en ændret udlændingepolitik. Søren Krarup, DF 1.3 Økonomisk incitament til arbejde Regeringen har fra starten af sin regeringsperiode lagt vægt på, at den ikke ville ændre i satserne i de forskellige offentlige ydelser fx dagpengene. Trygheden omkring velfærdsydelserne har været vigtig at præcisere for regeringen og dagpengesagen var en bekræftelse på dette. Med forslaget om starthjælp havde regeringen derimod rig lejlighed til at præsentere nogle principielle og ideologiske synspunkter omkring arbejde og økonomiske incitamenter, og det at det skal kunne betale sig at arbejde. Starthjælpen er et led i regeringens udlændingepakke, som blev fremlagt den 17. januar 2002. Heraf fremgår det, at det er vigtigt for regeringen, at satserne fremover har et niveau, der betyder, at det altid kan betale sig at forlade det offentliges forsørgelsessystem og tage et almindeligt arbejde: Som det ses af udspillet, styrkes tilskyndelsen til at tage arbejde betragteligt med de nye satser. De nye satser er fastlagt på et niveau, hvor det tilstræbes, at det for alle familietyper er en økonomisk fordel, blot den ene tager arbejde på mindsteløn. Jeg kan også bekræfte, at ydelsesniveauet er tilstrækkeligt til at sikre en værdig tilværelse i Danmark, og at 7 års-perioden bygger på, at man hverken som udlænding eller som dansker kan komme til Danmark og kræve at få udbetalt den samme ydelse som dem, der hele tiden har boet i landet. Beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen Ved fremlæggelsen af lovforslaget om starthjælp og lav introduktionsydelse var der 2 aspekter, som prægede debatten om starthjælp. Det ene var de økonomiske incitamenter og mulighederne for derved at komme i arbejde, og det andet om ydelsesniveauet var tilstrækkeligt til at sikre en værdig tilværelse. Specielt oppositionspartierne var skeptiske omkring virkningerne af den lave ydelse i forhold til nyankomne indvandrere og flygtninge. Allerede under fremlæggelsesdebatten udtrykte socialdemokraterne deres holdning til den lave ydelse: 9

Vi tror, at den lave ydelse, kaldet starthjælp, vil virke modsat det, regeringen ønsker at opnå. Den vil fremme isolation og ikke give integration. Alle høringsparter bortset fra nogle stykker er enige med mit parti i denne vurdering. Karen J. Klint, S Og ved afslutningsdebatten opsummerede socialdemokraterne deres holdning til anvendelse af lave ydelser i forhold til indvandrere og flygtninge med henblik på at komme i arbejde: "Vi synes også, at det skal kunne betale sig at arbejde, men vi tror ikke på, at en så kraftig og langvarig nedsættelse af nogle voksnes forsørgelsesgrundlag er det rette virkemiddel, hverken generelt eller specielt til grupper eller enkeltpersoner der er ramt af forskellige forhold, der gør, at de ikke har en arbejdsevne at tilbyde, hvorfor de ikke kan skaffe sig supplerende indtægt. Karen J. Klint, S Det Radikale Venstre udtrykte under fremlæggelsesdebatten sine klare holdninger til de nye, lave ydelser og pegede på en række argumenter imod de nye lave ydelser: For det første: Hvis den lavere starthjælp og introduktionsydelse er så stor en velsignelse med hensyn til at skaffe flere i arbejde, hvad jeg dog tvivler på, ja så burde den vel gælde for alle, både nye og gamle danskere. For det andet: Niveauet for de foreslåede ydelser er under eksistensminimum. ( ) For det tredje: Hvis integrationen skal lykkes, kræver det en indsats fra både nytilkomne udlændinge og fra det danske samfund. Hvis regeringen også er af den overbevisning, ville det have klædt den samtidig med dette lovforslag at fremsætte forslag til bedre muligheder for beskæftigelse for de personer, der er omfattet, og ikke bare en større indtjening, når man bevæger sig i beskæftigelsen. For det fjerde: Lovforslaget medfører en opdeling i A- og B- samfund, nye danskere stemples med de specielt lave ydelser, og det vil tjene til, at myter og fordomme om etniske minoriteter bliver opretholdt. For det femte: Den markant lavere ydelse hæmmer integrationen, fordi den gør det svært, ja næsten umuligt for nye dan- 10

skere og deres børn at deltage i det sociale liv og det danske foreningsliv. For det sjette: Den markant lavere ydelse passiviserer og klientgør formentlig nye borgere, fordi de bliver afhængige af enkeltydelser fra det sociale system. For det syvende: Den nye lave ydelse diskriminerer. Christian Brix Møller, RV Selv om oppositionspartierne ikke generelt vil afvise, at økonomiske incitamenter kan spille en rolle for valg af arbejde, var der ikke tiltro til, at indførelse af lave ydelser i forhold til nye flygtninge ville betyde, at flere af disse ville komme i arbejde. 1.4 Starthjælp og fattigdom Venstrefløjen i Folketinget forholdt sig også negativt til de nye lave ydelser og betonede konsekvenserne for de familier, som ikke ville komme i arbejde: Dette forslag går ud på, at en gruppe mennesker skal sættes ned på halv kontanthjælp og ( ) betyder, at hvis man er enlig, vil man have ca. 1.500 kr. om måneden, når man har betalt skat og husleje. ( ) Nu ved jeg ikke, om der er nogen her i denne Folketingssal, der har prøvet at skulle klare sig for 1.500 kr. om måneden til mad, tøj, lommepenge, licens, transport osv., hvis der sker noget med ens tænder, hvis køleskabet bryder sammen eller, hvis der sker andre ting. Med 1.500 kr. om måneden har man 50 kr. om dagen; det er ikke meget mad, man kan få for 50 kr. om dagen, og det er derfor, det bliver kaldt sultecirkulæret. Det kan man klare sig for i en ganske kort periode, især hvis man har en familie, som jævnligt giver én noget mad, eller man jævnligt kan spise hos familien. Men hvis man ikke har den mulighed, er man altså henvist til enten at tage sort arbejde eller konstant leve på sultegrænsen, og det er altså det, regeringen og Dansk Folkeparti ønsker, at en stor gruppe mennesker udsættes for. Hvis man så endda kombinerede det med, at der var en jobgaranti; Hvis man sikrede, at der var reelt arbejde med ordentlige og lovlige løn- og arbejdsforhold til alle, kunne man begynde at snakke om, at folk kommer i arbejde. Men man sikrer jo ikke arbejde til nogen ved at sætte deres ydelser ned. Det, man derimod risikerer, er, at der sker en yderligere mar- 11

ginalisering, og der er flere, der vil blive udstødt af samfundet. Line Barfod, EL I en af de mange spørgerunder omkring lovforslaget blev der stillet spørgsmål til socialministeren. Elsebeth Gerner Nielsen fra Det Radikale Venstre ville således gerne høre, hvordan ministeren agter at få tingene til at hænge sammen. På den ene side vedtager Folketinget sandsynligvis en lovgivning, som vil betyde, at vi får tusindvis af fattige mennesker ud på gader og stræder, og samtidig skal vi lave en handlingsplan for forebyggelse af de samme problemer? : Jeg vil gerne medgive, at det er fuldstændigt rigtigt, at vi skal lave en handlingsplan for bekæmpelse af fattigdom og udstødelse. Men jeg mener, det hænger meget godt sammen med lovforslag nr. L 126, for når man reducerer kontanthjælpen, er det jo netop for ikke at fastholde disse mennesker i kontanthjælpssystemet, fordi der er behov for en motiverende faktor, så de mennesker kommer ud på arbejdsmarkedet. Vi ved, at i de kommende år får vi brug for arbejdskraft, så der skulle faktisk være gode muligheder for at skaffe de mennesker i arbejde. Det vil give dem mere velstand, og det vil også gøre, at vi ikke vil have den gruppe af relativt fattige eller mindrebemidlede, som vi har i dag. Jeg tror faktisk, at loven kommer til at virke, og det er derfor, vi er i gang med at gennemføre den, så de mennesker kan blive selvforsørgende og få mere velstand. Socialminister Henriette Kjær Socialministeren var således helt i overensstemmelse med beskæftigelsesministeren og så ingen risiko for, at virkningerne af lovforslaget ville føre til en fastholdelse af personerne i kontanthjælpssystemet eller til en forøgelse af fattigdom. Tværtimod så hun nedsættelsen af ydelserne som et fattigdomsbekæmpende middel, fordi det ville kunne skaffe de nye flygtninge i arbejde. Loven om starthjælp blev vedtaget den 31. maj 2002 af et flertal bestående af Venstre, Konservative og Dansk Folkeparti. Imod lovforslaget stemte Socialdemokraterne, Det Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Kristeligt Folkeparti og Enhedslisten. Kommunernes reaktion på starthjælpen Loven om starthjælp trådte i kraft den 1. juli 2002. De første reaktioner på lovens virkninger kom fra kommunerne: 12

I stedet for at integrere flygtninge på arbejdsmarkedet, integrerer vi dem i socialforvaltningerne som klienter. Simon Phil Sørensen (S) formand for arbejdsmarkedsudvalget og integrationsudvalget i Lyngby-Taarbæk Kommune En rundspørge til kommuner i september 2003 viste, at det var meget få af de personer og familier, som var kommet på starthjælp eller den lave introduktionsydelse, der var kommet i arbejde. Mange borgmestre afviste starthjælpen, fordi den ikke virkede efter hensigten, og der var en generel opfordring fra kommunerne om at undtage syge og traumatiserede flygtninge fra starthjælpen ud fra den erkendelse, at de uanset den offentlige ydelsesstørrelse ikke kan påtage sig et arbejde, før de er behandlet. Endnu et problem, som blev rejst fra mange kommuner, drejede sig om et stigende pres på ansøgninger om enkeltydelser fra indvandrer- og flygtningefamilier på starthjælp. Af udsagnene fra mange kommuner drejede det sig især om udgifter til tøj til voksne, men også til børn (november 2003). I nogle kommuner gav man tilsagn om enkeltydelser til familier på starthjælp, men i enkelte andre kommuner gav man afslag. Afslag som fx Det Sociale Nævn i Københavns Amt ikke godkendte og afgjorde, at kommunen skulle tage sagen op igen. I februar kom den første opgørelse over, hvor meget kommunerne udbetaler i særlig hjælp til flygtninge. Den viste, at i en enkelt måned september 2003 fik 4.494 flygtninge ekstrahjælp. 1.121 af dem var på starthjælp, mens 3.373 var på kontanthjælp. Kommunerne udbetalte i 2003 122,7 mio. kr i ekstra hjælp til flygtninge. I gennemsnit svarer det til en udbetaling på 2.275 kr. til hver flygtning: Tallene viser, at det faktisk er en hel del flygtninge, der ikke kan leve af starthjælpen alene. Det er rigtigt at stille krav til udlændinge, men kravene skal også være realistiske. Lige nu klientgør vi bare en stor gruppe mennesker, der bliver nødt til at komme til os med hatten i hånden. Ole Pass, formand for kommunernes socialchefer Kritikken af loven og dens virkninger både den manglende integration og stigningen i kommunernes enkeltudgifter er blevet tilbagevist af integrationsminister Bertel Haarder. I forbindelse med tal for, at starthjælpen ikke skaffer flere i job, udtalte ministeren bl.a.: Jeg siger ikke, at starthjælpen er en mirakelløsning. Jeg siger heller ikke, det er en god løsning. Vi skal bare ikke tilbage til en situation, hvor det ikke kan betale sig at arbejde. Bertel Haarder, Politiken den 15.1.2002 13

2 Hvor mange modtager starthjælp? 2.1 Starthjælp Det er ikke umiddelbart muligt at få viden om, hvor mange der modtager starthjælp efter 25 i lov om aktiv socialpolitik. Danmarks Statistik, som bringer oplysninger om, hvem og hvor mange der modtager kontanthjælp efter lov om aktiv socialpolitik, har ikke oplysninger fra kommunerne om, hvem og hvor mange der modtager starthjælp. Modtagerne af starthjælp indgår i kategorien modtager af kontanthjælp og kan ikke udskilles som personer eller som gruppe. Der findes derfor endnu ikke tal fra Danmarks Statistik om, hvem og hvor mange der modtager starthjælp. De tal, som bringes i det følgende, er baseret på Beskæftigelsesministeriets DREAM-database, som modtager kommunale data fra de såkaldte BIS- og AKTIV-systemer, der begge er kommunale beregningssystemer fra Kommunedata, som alle kommuner (på nær Herning) bruger. Herning sender dog direkte data til DREAM-databasen. Vi bringer tallene for nye personer, der er kommet på starthjælp i de forskellige kvartaler fra 1.7.2002. De sidste tal, der foreligger, er nye personer fra 4. kvartal 2003. Antal nye personer på starthjælp i forskellige kvartaler siden 2002 2002 2003 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv Danskere... 5 11 85 179 171 157 Fra mere udviklede lande*.. 15 30 49 49 35 51 Fra mindre udviklede lande** 88 130 271 114 115 94 Alle... 108 171 405 342 321 302 * EU-lande, Norge, Island, Schweiz og Nordamerika. ** Alle andre lande end EU-lande, Norge, Island, Schweiz og Nordamerika. Starthjælpen blev sat i værk 1. juli 2002. I starten voksede antallet af nye modtagere fra 108 i 3. kvartal 2002 til 405 i 1. kvartal 2003. Siden er antallet faldet lidt, og i 4. kvartal 2003 var der 302 nye modtagere af starthjælp. Sammensætningen har ændret sig. I begyndelsen var langt de fleste fra mindre udviklede 4 lande, mens kun nogle få var danskere. I 4. kvartal 2003 var over halvdelen af de nye starthjælpsmodtagere danskere, og mindre end en tredjedel var fra 4 Alle lande uden for EU, Norge, Island, Schweiz og Nordamerika. 14

mindre udviklede lande. Den mindste gruppe er nu fra mere udviklede lande 5. 2.2 Introduktionsydelsen Statistik for introduktionsydelsen foreligger fra Danmarks Statistik både før og efter den 1.7.2002. Det vil sige for dem på den almindelige introduktionsydelse, som svarer til kontanthjælpen og dem, som har modtaget den lave introduktionsydelse svarende til starthjælpen. Fra Danmarks Statistik foreligger der dog først offentliggjorte tal fra 1.1.2003. Kommunerne var ikke forpligtet til at skelne mellem dem, der modtog den almindelige og den lave ydelse i perioden fra 1.7.2002 til 31.12.2002, derfor har Danmarks Statistik ikke tal for denne periode. Danmarks Statistik offentliggør hver måned det samlede antal personer, som har modtaget introduktionsydelsen (= bestanden). Nedenfor er vist udviklingen i 2003. Antal personer, som modtager introduktionsydelse. 2003 Lav introduktionsydelse Alm. introduktionsydelse Januar... 818 11.339 Februar... 1.412 10.803 Marts... 1.357 10.336 April... 1.491 9.935 Maj... 1.649 9.360 Juni... 1.735 9.265 Juli... 1.886 8.951 August... 1.942 8.602 September... 2.080 8.219 Oktober... 2.201 7.707 November... 2.280 7.146 December... 2.468 6.687 Kilde: Nyt fra Danmarks Statistik, Hjælp efter lov om aktiv socialpolitik. 5 EU-lande samt Norge, Island, Schweiz og Nordamerika. 15

Som det fremgår af tabellen er der tale om et jævnt stigende antal personer på den lave introduktionsydelse. I løbet af 2003 er der kommet mere end 1.000 flere personer, der modtager den lave ydelse. Antallet af personer på den almindelige ydelse før 1.7.2002 er jævnt faldende igennem året, fordi der ikke kommer nye personer til. Personerne er på denne ydelse i 3 år, hvorefter de overgår til kontanthjælp, hvis de stadig er uden arbejde. Om de personer, der har modtaget denne ydelse, er kommet i arbejde eller er overgået til kontanthjælp, kan vi ikke sige noget om. Beskæftigelsesministeriets DREAM-database indeholder også tal for udviklingen i antal nye personer på introduktionsydelse baseret på DREAM-tal. Vi bringer tallene for hvert kvartal i årene 2002 og 2003. Det vil sige for 2 kvartaler, hvor introduktionsydelsen svarer til kontanthjælp, og for udviklingen siden 1.7.2002 og frem på den lave introduktionsydelse. Antal nye personer på introduktionsydelse i forskellige kvartaler siden 2002 2002: Fra mere udvik- Fra mindre udvik- Alle lede lande * lede lande ** 1. kvartal... 217 1.266 1.483 2. kvartal... 193 1.019 1.212 3. kvartal... 123 683 806 4. kvartal... 117 624 741 2003: 1. kvartal... 119 646 765 2. kvartal... 89 426 515 3. kvartal... 85 421 506 4. kvartal... 69 646 715 * EU-lande, Norge, Island, Schweiz og Nordamerika. ** Alle andre lande end EU-lande, Norge, Island, Schweiz og Nordamerika. Der har været et nærmest konstant fald i antallet af nye modtagere af introduktionsydelse fra næsten 1.500 i starten af 2002 til ca. 500 i midten af 2003, hvorefter der er en stigning i 4. kvartal 2003 til lidt over 700 nye personer. Det største fald er sket fra 2. kvartal til 3. kvartal 2002, hvor den nye regel om lav introduktionsydelse på starthjælpsniveau trådte i kraft. Der er sket en stor nedgang i antallet af nye modtagere blandt personer fra mere udviklede lande, mens der har været et mindre fald for personer fra mindre udviklede lande, men tallet er steget igen i 4. kvartal 2003. 16

2.3 Opsummering Antallet af nye personer der modtager starthjælp er faldende igennem 2003. Sammensætningen af dem, der får starthjælp, har derimod ændret sig markant. I 4. kvartal 2003 er over halvdelen af de nye personer, der modtager starthjælp, danskere. Der er således en tendens til, at flere og flere af dem, der modtager starthjælp, vil være danskere, der kommer hjem fra udlandet typisk fra et uddannelsesophold og er arbejdsløse. Antallet af modtagere af lav introduktionsydelse har været jævnt stigende igennem 2003, og ved udgangen af 2003 er der 2.468 personer, som modtager den lave introduktionsydelse. Der er tale om en ændret sammensætning, idet der har været et konstant fald i antallet af nye modtagere fra de mere udviklede lande, mens antallet fra de mindre udviklede lande har været ujævnt, men som i de fleste kvartaler ligger på omkring 650 nye personer. 17

3 Effekter af lave ydelser Som nævnt i kapitel 1, har et af formålene med at indføre de særligt lave ydelser for starthjælp og introduktionsydelse været, at motivere modtagerne ekstra til at blive selvforsørgende. I dette kapitel vil vi se nærmere på, om det er lykkedes. Vi har gennemført en række analyser på Beskæftigelsesministeriets DREAMdatabase, som kan angive, hvilken beskæftigelsesmæssig status ydelsesmodtagerne har på forskellige tidspunkter. I hver enkelt uge registreres alle modtagere af forsørgelsesydelser. Derfor kan man på et hvilket som helst tidspunkt sige, om en person er selvforsørgende eller modtager en offentlig ydelse. I de følgende analyser har vi foretaget en opgørelse af, hvilken beskæftigelsesmæssig situation en række ydelsesmodtagere var i ved udgangen af 2003 (i uge 50). Vi har opgjort følgende kategorier: Beskæftigelse (ikke-støttet) Uddannelse (SU-berettiget) Aktivering Kontanthjælp, herunder starthjælp og introduktionsydelse Udvandret Andet (fx dagpenge eller død) I analyserne har vi betragtet beskæftigelse og uddannelse, som succesfulde kategorier, hvor personerne enten er selvforsørgende eller under en uddannelse, som på sigt kan bringe dem i beskæftigelse. I det følgende har vi først set nærmere på henholdsvis introduktionsydelse og starthjælp. Derefter har vi sammenlignet modtagerne af introduktionsydelse og starthjælp med modtagere af kontanthjælp og deltagere i kommunal aktivering. Vi har i flere af analyserne skelnet mellem modtagernes etniske baggrund, fordi der i disse oplysninger ligger nogle sproglige og kulturelle forskelle, som kan have betydning for integrationen. Vi har opdelt modtagerne i: Danskere Fra mere udviklede lande, dvs. EU-landene samt Norge, Island, Schweiz og Nordamerika (USA og Canada) Fra mindre udviklede lande, dvs. alle andre lande end Danmark og de mere udviklede lande. 18

3.1 Introduktionsydelse Nye personer på introduktionsydelse i forskellige kvartaler siden 2002. Opgjort efter beskæftigelsesstatus ultimo 2003. Procent Procent 2002 2003 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. Beskæftigelse... 22 22 23 23 20 18 Uddannelse... 4 1 3 1 2 2 Aktivering m.v.... 2 1 2 2 2 0 Kontanthjælp... 67 71 67 70 74 77 Udvandret... 3 3 3 1 0 2 Andet... 2 2 2 3 2 1 I alt... 100 100 100 100 100 100 Antal... 1.483 1.212 806 741 765 515 Tabellen viser, at godt og vel 20% af personerne er kommet i ordinær beskæftigelse, og et par procent er kommet i uddannelse. Man kan sige, at en fjerdedel af personerne er kommet i en situation, hvor de ikke længere bliver forsørget af det offentlige system. De har fået et arbejde eller er gået i gang med en ordinær uddannelse, hvor de evt. modtager SU ligesom alle andre studerende. Langt de fleste har fået et arbejde. Vi kan også konstatere, at ca. 70% er på kontanthjælp eller introduktionsydelse (det kan vi ikke skelne imellem). Mens ca. 5% er på sygedagpenge eller arbejdsløshedsdagpenge eller lignende. Nogle få procent er udvandret igen. Det interessante ved tabellen er, at der ikke er væsentlige forskelle på før og efter 1. juli 2002, hvor introduktionsydelsen blev nedsat væsentligt med henblik på at motivere modtagerne til at finde et ordinært job eller på anden måde blive selvforsørgende. Der er nærmest tale om status quo. Spørgsmålet er, om der er forskelle mellem personer fra mere udviklede lande dvs. EU-lande samt Norge, Island, Schweiz og Nordamerika og personer fra mindre udviklede lande dvs. alle andre lande. Der er en gennemgående tendens til, at personer fra mere udviklede lande klarer sig bedre end personer fra mindre udviklede lande. Der er dog også nogle tidspunkter, hvor der ikke kan registreres forskelle. Desuden kan man iagttage en ændring blandt personer fra mere udviklede lande mellem 2. og 3. kvartal i 2002, hvor introduktionsydelsen blev sat ned. Vi kan konstatere, at der i 3. og 4. kvartal er flere, som har fundet beskæftigelse, 19

end i 1. og 2. kvartal i 2002. Dette mønster kan vi ikke finde blandt modtagere fra mindre udviklede lande. Det hænger muligvis sammen med, at personer fra mere udviklede lande måske har bedre ressourcer og netværk end personer fra mindre udviklede lande, så de bedre kan finde beskæftigelse. Fra mere udviklede lande Nye personer på introduktionsydelse i forskellige kvartaler siden 2002. Opgjort efter beskæftigelsesstatus ultimo 2003. Procent Procent 2002 2003 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. Beskæftigelse... 24 18 32 29 27 20 Uddannelse... 12 5 4 3 1 2 Aktivering m.v.... 0 2 1 0 2 0 Kontanthjælp... 59 74 63 66 66 76 Udvandret... 4 1 0 0 0 0 Andet... 1 0 0 2 4 2 I alt... 100 100 100 100 100 100 Antal... 217 193 123 117 119 89 Fra mindre udviklede lande Nye personer på introduktionsydelse i forskellige kvartaler siden 2002. Opgjort efter beskæftigelsesstatus ultimo 2003. Procent Procent 2002 2003 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. Beskæftigelse... 21 22 22 22 18 18 Uddannelse... 2 1 3 1 2 2 Aktivering m.v.... 2 1 3 3 2 1 Kontanthjælp... 68 70 67 71 76 77 Udvandret... 3 3 4 2 0 2 Andet... 4 3 1 1 2 0 I alt... 100 100 100 100 100 100 Antal... 1.266 1.019 683 624 646 426 20

3.2 Starthjælp Nye personer på starthjælp i forskellige kvartaler siden 2002. Opgjort efter beskæftigelsesstatus ultimo 2003. Procent Procent 2002 2003 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv. Beskæftigelse... 43 42 39 40 30 15 Uddannelse... 5 5 8 6 3 1 Aktivering m.v.... 2 3 4 2 4 2 Kontanthjælp... 36 36 42 45 60 81 Udvandret... 12 13 5 5 1 0 Andet... 2 1 2 2 2 1 I alt... 100 100 100 100 100 100 Antal... 108 171 405 342 321 302 Tabellen viser, at ca. 40% af starthjælpsmodtagerne er kommet i ordinær beskæftigelse, og ca. 5% er kommet i uddannelse. Det viser tallene for de 4 første kvartaler, mens tallene er lavere for de sidste kvartaler. Dette skyldes sandsynligvis, at det tager lidt tid, før personerne finder sig et job eller en uddannelse. Man kan sige, at ca. 45% af personerne er kommet i en situation, hvor de ikke længere bliver forsørget af det offentlige system. De fleste har fundet sig et ordinært job eller er gået i gang med en ordinær uddannelse, hvor de evt. modtager SU ligesom alle andre studerende. Vi kan også konstatere, at 35-45% er på kontanthjælp eller starthjælp (det kan vi ikke skelne imellem), mens nogle få er på sygedagpenge eller arbejdsløshedsdagpenge eller lignende. I begyndelsen udvandrede 12-13% af starthjælpsmodtagerne hurtigt igen, men det er siden blevet reduceret til ca. 5% eller mindre. I de næste tabeller vises den beskæftigelsesmæssige situation for henholdsvis danskere og personer fra mere eller mindre udviklede lande, der har modtaget starthjælp. 21

Danskere Nye personer på starthjælp i forskellige kvartaler siden 2002. Opgjort efter beskæftigelsesstatus ultimo 2003. Procent Procent 2002 2003 3. kv. 4. kv. 1. kv. 3. kv. 3. kv. 4. kv. Beskæftigelse... 60 37 47 45 36 17 Uddannelse... 0 18 6 7 5 1 Aktivering m.v.... 0 0 4 3 5 4 Kontanthjælp... 40 18 39 36 51 77 Udvandret... 0 27 4 7 2 1 Andet... 0 0 0 2 1 0 I alt... 100 100 100 100 100 100 Antal... 5 11 85 179 171 157 Tabellen viser, at ca. 45% af danskerne på starthjælp har opnået ordinær beskæftigelse, og ca. 5% er startet på en uddannelse. Desuden er 35-40% stadig på starthjælp eller kontanthjælp, og ca. 5% er udvandret. Det er svært at udtale sig om udviklingen, fordi der var meget få danskere i begyndelsen. Beskæftigelsesresultaterne er blevet dårligere på det seneste, men det skyldes sandsynligvis, at det tager lidt tid at opnå beskæftigelse. Fra mere udviklede lande Nye personer på starthjælp i forskellige kvartaler siden 2002. Opgjort efter beskæftigelsesstatus ultimo 2003. Procent Procent 2002 2003 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv. Beskæftigelse... 40 43 39 39 31 12 Uddannelse... 0 0 4 10 0 2 Aktivering m.v.... 0 7 0 4 0 0 Kontanthjælp... 60 47 41 47 69 86 Udvandret... 0 3 8 0 0 0 Andet... 0 0 8 0 0 0 I alt... 100 100 100 100 100 100 Antal... 15 30 49 49 35 51 22

Der er generelt ret få nye modtagere af starthjælp fra mere udviklede lande. Det samlede billede af beskæftigelsessituationen viser, at ca. 40% er kommet i ordinær beskæftigelse, mens nogle få er startet på en uddannelse. Næsten ingen er udvandret. Der er for få deltagere til, at man kan udtale sig nærmere om udviklingen. Fra mindre udviklede lande Nye personer på starthjælp i forskellige kvartaler siden 2002. Opgjort efter beskæftigelsesstatus ultimo 2003. Procent Procent 2002 2003 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv. Beskæftigelse... 42 42 37 33 22 13 Uddannelse... 6 5 9 2 2 1 Aktivering m.v.... 2 2 5 2 2 1 Kontanthjælp... 32 35 43 58 72 84 Udvandret... 15 15 4 4 1 0 Andet... 3 1 2 1 1 1 I alt... 100 100 100 100 100 100 Antal... 88 130 271 114 115 94 Tabellen viser, at ca. 40% af de nye modtagere af starthjælp fra mindre udviklede lande har opnået ordinær beskæftigelse, mens ca. 5% er startet på en uddannelse. Det er næsten det samme billede, som modtagerne fra mere udviklede lande. Vi kan desuden se, at der er en tendens til, at færre opnår et ordinært job. Måske er det et spørgsmål om tid. Vi kan desuden konstatere, at i begyndelsen var der 15%, som udvandrede, men at det kun er ca. 5%, der gør nu. Opnår beskæftigelse eller uddannelse Hvis man skal udpege succesmål for starthjælpen, kan vi benytte den procentdel, som er kommet i ordinær beskæftigelse eller er startet på en uddannelse. I begge tilfælde er modtagerne kommet ud af det sociale forsørgelsessystem og blevet selvforsørgende. 23

Procentdel af nye personer på starthjælp i forskellige kvartaler siden 2002, der har opnået ordinær beskæftigelse eller er startet på uddannelse. Opgjort ultimo 2003 Procentdel 2002 2003 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv. Danskere... 60 55 53 52 41 18 Mere udviklede lande. 40 43 43 49 31 14 Mindre udviklede lande. 48 47 46 35 24 14 Alle... 48 47 47 46 33 16 Tabellen viser, at succesraten ligger på ca. 47%, hvis vi ser bort fra de 2 seneste kvartaler, hvor indsatsen ikke har haft så lang tid at virke i. Det tager lidt tid, før man finder et job eller finder ud af, hvilken uddannelse man evt. skal starte på. Tabellen viser også, at danskerne klarer sig bedre end personer fra mere eller mindre udviklede lande. Succesraten for danskere ligger på 50-55%, mens personer fra mere udviklede lande har en succesrate på ca. 45%, og personer fra mindre udviklede lande ligger på nogenlunde samme niveau. Der er måske en tendens til, at personer fra mindre udviklede lande klarer sig dårligere i slutningen end i begyndelsen. Udvandring I forbindelse med starthjælpen har det også været hævdet, at den lave ydelse måske ville få modtagerne til rejse ud af Danmark igen. Der er jo tale om personer, som ofte har en vis tilknytning til udlandet. Procentdel af nye personer på starthjælp i forskellige kvartaler siden 2002, der er rejst ud af Danmark igen. Opgjort ultimo 2003 Procentdel 2002 2003 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv. Danskere... 0 27 4 7 2 1 Mere udviklede lande. 0 3 8 0 0 0 Mindre udviklede lande. 15 15 4 4 1 0 Alle... 12 13 5 5 1 0 Tabellen viser, at der var en gruppe på 10-15% af de første modtagere, som er udvandret fra Danmark. Det gælder især personer fra mindre udviklede lande og nogle danskere fra 2. kvartal 2002 (omfatter kun 11 personer). Noget tyder på, at udvandringsprocenten kommer til at ligge mere stabilt på ca. 5%. Hvis der er en tendens, er det en nedadgående tendens. 24

3.3 Sammenligning med andre ydelser I det foregående har vi set særskilt på introduktionsydelse og starthjælp. I dette afsnit vil vi foretage en sammenligning af disse to lave ydelser med andre ydelser i det danske system. Vi har valgt kontanthjælp og kommunal aktivering, som begge ydes til personer, som ikke har særligt godt fodfæste på arbejdsmarkedet. De er derfor et relevant sammenligningsgrundlag. Procentdel af modtagere af forskellige offentlige ydelser, der har opnået ordinær beskæftigelse eller er startet på uddannelse. Opgjort ultimo 2003 Procent 2002 2003 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. Nye på introduktionsydelse 24 23 26 24 22 18 Nye på starthjælp... 48 47 47 46 Nye på kontanthjælp... 57 53 59 55 54 46 Nye i aktivering... 49 46 49 45 48 40 Gamle på kontanthjælp 30 28 28 28 28 24 Gamle i aktivering... 31 29 28 27 28 26 Tabellen viser, at de nye på kontanthjælp er den gruppe, som har klaret sig bedst ca. 55% bliver selvforsørgende i form af ordinær beskæftigelse eller uddannelse. Derefter kommer de nye i aktivering og de nye på starthjælp. For begge disse grupper er der en succesrate på 45-50%, som enten opnår ordinær beskæftigelse eller uddannelse. De gamle på kontanthjælp eller aktivering ligger begge på et noget lavere niveau knap 30% opnår ordinær beskæftigelse eller uddannelse. De nye på introduktionsydelse har den laveste succesrate, idet kun ca. 25% opnår selvforsørgelse. Som nævnt tidligere er der ingen forskel på de nye i 1. og 2. kvartal i 2002 og resten på den lavere introduktionsydelse. Det er ikke ydelsens størrelse, der bestemmer succesraten. I det følgende vil vi se nærmere på, om der er forskelle mellem danskere, personer fra mere udviklede og mindre udviklede lande. 25

Danskere Danskere. Procentdel af modtagere af forskellige offentlige ydelser, der har opnået ordinær beskæftigelse eller er startet på uddannelse. Opgjort ultimo 2003 Procent 2002 2003 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. Nye på starthjælp... (60) (55) 53 52 Nye på kontanthjælp... 61 56 64 59 58 52 Nye i aktivering... 54 51 54 51 54 46 Gamle på kontanthjælp 31 30 29 29 29 26 Gamle i aktivering... 32 31 29 29 30 29 Blandt etniske danskere kan kun starthjælpen sammenlignes, idet danskere ikke kan modtage introduktionsydelse. Tabellen viser, at de nye på starthjælp har en succesrate på linie med nye på kontanthjælp og aktivering. Ca. 55% af de nye på starthjælp opnår ordinær beskæftigelse eller uddannelse. De gamle på kontanthjælp og aktivering har succesrater, som ligger væsentligt lavere end starthjælpen. Deres succesrater ligger på 25-30%. Mere udviklede lande Personer fra mere udviklede lande. Procentdel af modtagere af forskellige offentlige ydelser, der har opnået ordinær beskæftigelse eller er startet på uddannelse. Opgjort ultimo 2003 Procent 2002 2003 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. Nye på introduktionsydelse 36 23 36 32 28 22 Nye på starthjælp... (40) 43 43 49 Nye på kontanthjælp... 48 49 53 47 48 38 Nye i aktivering... 41 40 39 40 44 37 Gamle på kontanthjælp 25 24 24 23 22 19 Gamle i aktivering... 26 24 22 21 22 21 Personer fra mere udviklede lande kan både modtage starthjælp og introduktionsydelse. Som tidligere nævnt er succesraten væsentligt højere for de nye på starthjælp end de nye på introduktionsydelse. Det skal dog nævnes, at der er relativt få personer fra mere udviklede lande på starthjælp. 26

Ligesom det er tilfældet med de etniske danskere, er succesraten for de nye på starthjælp på linie med de nye på kontanthjælp og kommunal aktivering. Succesraten ligger på 40-50%. De nye på introduktionsydelse ligner derimod mere de gamle på kontanthjælp og aktivering, men dog med et plus til de nye på introduktionsydelse. Deres succesrate ligger på ca. 30%. Derimod ligger succesraten for de gamle på kontanthjælp og aktivering kun på 20-25%. Mindre udviklede lande Personer fra mindre udviklede lande. Procentdel af modtagere af forskellige offentlige ydelser, der har opnået ordinær beskæftigelse eller er startet på uddannelse. Opgjort ultimo 2003 Procent 2002 2003 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv. 1. kv. 2. kv. Nye på introduktionsydelse 23 23 25 23 20 20 Nye på starthjælp... 48 47 46 35 Nye på kontanthjælp... 40 40 37 36 34 29 Nye i aktivering... 34 31 34 30 29 21 Gamle på kontanthjælp 27 25 25 24 23 21 Gamle i aktivering... 26 25 24 23 22 19 Blandt personer fra mindre udviklede lande er der en række lighedspunkter, men også nogle forskelle i forhold til etniske danskere og personer fra mere udviklede lande. De nye på starthjælp er dem, der klarer sig bedst, med en succesrate på 45-50%. De har også en højere succesrate end de nye på kontanthjælp og aktivering, hvor succesraten ligger på 30-40%. De nye på introduktionsydelse har en succesrate på niveau med de gamle på kontanthjælp og aktivering på 20-25%. Opsummering Sammenligningen af de nye på henholdsvis starthjælp og introduktionsydelse med andre ydelsesformer viser, at succesraten (ordinært arbejde eller startet på uddannelse) blandt de nye på starthjælp ligger på niveau med de nye på kontanthjælp og aktivering, mens de nye på introduktionsydelsen har en succesrate, som nærmest kan sammenlignes med de gamle på kontanthjælp og aktivering. Dette mønster gælder stort set for både etniske danskere, personer fra mere udviklede lande og mindre udviklede lande. Dog med visse nuancer. 27

Eksempelvis klarer de nye på starthjælp blandt personer fra mindre udviklede lande sig bedre end de nye på kontanthjælp og aktivering. Der er altså meget, der tyder på, at de nye modtagere af starthjælp er en relativt ressourcestærk gruppe, mens de nye på introduktionsydelse er en ret svag gruppe, når det gælder om at blive selvforsørgende i form af ordinært arbejde eller start på en uddannelse. 28

4 Lave ydelser til socialt udsatte I dette kapitel vil vi opsummere resultaterne af vore analyser og foretage nogle konklusioner. Det drejer sig især om problemstillingen med de lave sociale ydelser, der skal være et incitament til at bringe modtagerne i beskæftigelse eller selvforsørgelse. Virker økonomiske incitamenter på alle? Og hvilke konsekvenser vil modtagerne opleve, hvis de ikke bliver selvforsørgende. 4.1 Økonomiske incitamenter Bag en række af de ændringer på kontanthjælpsområdet, som den borgerlige regering har gennemført, ligger en teori om, at økonomiske incitamenter hjælper med at få de arbejdsløse i arbejde. Det er ikke bare filosofien og teorien bag starthjælp og integrationsydelse, men også bag flere andre lovændringer, som rammer folk, der er på kontanthjælp i længere tid. Begrundelsen for ændringerne er, som der står i lovforslagene: Med de foreslåede regler sikrer regeringen, at der er de nødvendige økonomiske incitamenter til at søge arbejde og dermed komme i beskæftigelse. Lovforslaget styrker dermed flygtninges integration på arbejdsmarkedet. Regeringen har tydeligt ladet sig inspirere af en række beregningseksempler fra bl.a. Finansministeriet og Rockwoolfondens Forskningsenhed. Rockwoolfondens Forskningsenhed har igennem flere år foretaget beregninger af gabet mellem den disponible indkomst, som en beskæftiget person kan opnå, og den indkomst, som personen ville modtage, hvis han/hun blev arbejdsløs. Finansministeriet har foretaget næsten de samme beregningseksempler og kortlagt 6 det, som de kalder forskelsbeløbet dvs. forskellen mellem at være i beskæftigelse og være arbejdsløs. Regneeksempler gør det ikke alene Disse beregningseksempler viser, at forskelsbeløbene er større for personer med lav løn end med høj løn. På den baggrund konkluderer man, at det især er blandt de lavtlønnede, der er de største problemer med økonomiske incitamenter, fordi forskellen mellem en lav løn og arbejdsløshedsdagpenge ikke er ret stor. I Finansministeriets publikation Fordeling og Incitamenter, 2002 har man foretaget beregninger for arbejdsløse, kontanthjælpsmodtagere og efterlønsmodtagere. Det er ikke overraskende, at de finder, at incitamentsproblemerne er store for de ledige og endnu større for kontanthjælpsmodtagere. For kontanthjælpsmodtagere finder man særligt store incitamentsproblemer for gif- 6 Fx i publikationen: Fordelingen og incitamenter, 2002". 29

te. Disse regneeksempler er imidlertid af meget begrænset værdi og har kun lille betydning i den virkelige verden. For det første viser regneeksemplerne, at der en gruppe lønmodtagere, der arbejder, selv om beregningseksemplerne viser, at det ud fra en økonomisk betragtning ikke kan betale sig. Det hænger selvfølgelig sammen med, at det ikke alene er økonomiske incitamenter, der spiller en rolle for, om folk er i arbejde. Utallige undersøgelser viser, at mange andre forhold spiller en rolle for folks tilknytning til arbejdsmarkedet, fx de daglige udfordringer i arbejdet, kontakten med kolleger, det sociale samvær, at kunne forsørge sig selv m.m. For det andet er det spørgsmålet, om forskelsbeløbet har samme betydning for personer, der har mange ressourcer i forhold til arbejdsmarkedet og personer, som ressourcemæssigt står svagt. Man er nødt til at se nærmere på alle de forskellige forhold, som spiller en rolle for folks arbejdsmarkedstilknytning dvs. uddannelse, kompetencer, arbejdsmarkedserfaring, tidligere arbejdsløshed, selvværd, selvtillid m.v. Økonomiske incitamenter i forhold til svage grupper I et samfund som det danske, hvor arbejdet er en stor del af folks identitet, vil langt de fleste gerne have et arbejde, og for de fleste vil økonomien naturligvis spille en stor rolle. Men det er ikke lige meget, om du har ressourcerne til at kunne bestride et job eller kan se mulighederne for at få et job. Det kan være svært at se mulighederne for selvforsørgelse, hvis man ikke kan sproget, ikke har nogen uddannelse eller har været arbejdsløs i længere tid. Når regering og Folketinget har indført starthjælp, den lave introduktionsydelse og nedskæringerne på kontanthjælpsområdet, har den gjort det med udgangspunkt i de beregnede forskelsbeløb. Deres betragtning har primært været, at det for flygtninge, indvandrere og kontanthjælpsmodtagere er de økonomiske incitamenter, der er afgørende for deres motivation for at komme i arbejde. Problemet er imidlertid, at de økonomiske incitamenter ikke virker i forhold til disse grupper, fordi deres ressourcesituation er påvirket af mange forskellige forhold, herunder manglende uddannelse, sprogproblemer, længere tids arbejdsløshed, helbredsproblemer m.v. I tilknytning til starthjælpen er det netop sådanne forhold, der har været nævnt fra kommunernes side som barrierer for, at meget få kom i arbejde eller blev selvforsørgende. Formanden for KLs social- og arbejdsmarkedsudvalg og borgmester i Horsens Vagn Ry siger i den anledning: Starthjælpen hæmmer integrationsprocessen, og han påpeger, at der er to grunde til, at færre indvandrere og flygtninge kommer i arbejde: For det første er der ikke så stor efterspørgsel på arbejdsmarkedet. For det andet har de indvandrere, der er kommet til landet i de seneste år, dårlige kompetencer, som gør dem ringere stillet. 30