Skatte- og Velfærdskommissionen Boligsubsidier i Grønland Baggrundsrapport marts 2011
Indholdsfortegnelse 1. Indledning og sammenfatning...4 1.1. Sammenfatning af resultater...4 2. Samfundsmæssige perspektiver på boliger...9 3. Subsidieringen og den neutrale ejendomsværdiskat...12 3.1. De nuværende finansierings- og skatteregler...14 3.2. Subsidieringen til ejerboliger og andelsboliger...16 3.3. De offentlige lånetilskud til ejerboliger og andelsboliger i Grønland...17 3.4. Subsidieringen til ejerboliger, andelsboliger og omdannelser over tid...24 3.4.1. Finansieringssubsidiet til ejerboliger...26 3.4.2. Finansieringssubsidiet til andelsboliger...29 3.4.3. Finansieringssubsidiet ved omdannelse fra lejer- til ejerbolig...32 3.5. Aggregering af subsidierne til de dominerende boligformer i Grønland...33 3.5.1. Subsidieringen til ejerboligen og andelsboligen under andre antagelser...40 3.6. Den neutrale ejendomsværdibeskatning på ejerboliger...40 3.6.1. Udfordringer for den neutrale ejendomsværdibeskatning ved nugældende subsidieringsregler...42 3.6.2. Kravet til den neutrale ejendomsværdibeskatning og dets sammenhæng med boligsubsidieringen...44 3.7. Lejeboliger, subsidieringen og huslejeberegningen...47 3.7.1. Fordelingen af tilskuddet i offentligt udlejningsbyggeri...50 3.7.2. Huslejeberegningen og subsidieringen i offentlige udlejningsejendomme...53 3.7.3. Selvstyret som andelshaver og udlejer af andelsboliger...57 3.7.4. Huslejen i private udlejningsejendomme...60 3.7.5. Boligsikringssystemet i Grønland...62 3.8. Datagrundlaget...65 4. Summarisk sammenfatning af analysen...65 2
5. Referencer...67 Dette notat er udarbejdet i forbindelse med Skatte- og Velfærdskommissionens arbejde, og indgår som en del af baggrundsmaterialet for kommissionens arbejde. Specialkonsulent Alexander Truong har haft ansvaret for udarbejdelsen af notatet. For yderligere information om Skatte- og Velfærdskommissionens opgaver og arbejde henvises til www.nanoq.gl/svk. 3
1. Indledning og sammenfatning Boligspørgsmålet er af stor betydning både for den enkelte og for samfundet. Den aktuelle situation er karakteriseret ved boligmangel, der medfører dels en utilfredsstillende boligsituation for mange og dels en række afledte negative konsekvenser for arbejdsmarked, uddannelse m.m. Samtidig benyttes der betydelige offentlige midler på området, og der er derfor grund til at analysere hele boligområdet grundigt (Skatte- og Velfærdskommissionen (2010)) Dette notat har til formål at skabe overblik over konsekvenserne af den eksisterende boligpolitik i forhold til subsidieringen af forskellige boligformer og de fordelingspolitiske konsekvenser af denne subsidiering. Endvidere vurderes de samlede konsekvenser af de direkte og indirekte tilskud til forskellige boligformer for de offentlige finanser. Et særligt spørgsmål er hvordan boliger skal stilles skattemæssigt såfremt skattesystemet skal virke neutralt, dvs. en situation hvor skattesystemet ikke implicerer en mere eller mindre lempelig beskatning af boliger og boligforbrug end alternative investeringsaktiviteter. 1.1. Sammenfatning af resultater Det offentlige tilbyder delvis finansiering af ejerboliger og andelsboliger til vilkår som er væsentligt mere fordelagtigt end både det generelle markedsafkast og de vilkår det offentlige selv kan låne til. Rente- og afdragsfrihed betyder for boligejer en mindre udgift til bolig end i den alternative situation med finansiering til markedsvilkår. På denne måde subsidieres boligejere. For ejerboliger er der endvidere en subsidiering i kraft af rentefradragsretten for renteudgifter. Det anslås, at den årlige direkte og indirekte subsidiering til de private boliger (ejerboliger, andelsboliger) udgør 130-150 mio. kr. Denne opgørelse er baseret på en forsigtig værdiansættelse af boligværdierne (5 mia. kr.). Subsidiet svarer til i gennemsnit ca. 60.000-75.000 kr. per støttet bolig pr. år i form af rente- og skattebesparelser. Støtten til ejer og andelsboliger er ikke afhængig af husstandens indkomst, men er alene bestemt af boligens opførelsespris og boligstørrelse. Derved gives der også subsidier til familier med høje indkomster, og dermed er fordelingsprofilen af boligpolitikken ikke målrettet. Baseret på en forsigtig vurdering kan det samlede provenu for udlån til boligmarkedet opgøres som vist i Tabel 1. Der er tale om underkantsskøn, idet ikke alle udlån til ejerboliger og andelsboliger er indeholdt i opgørelsen. Den udestående lånemasse er på godt 9,45 mia. kr., fordelt med omkring 2,4 mia. kr. til ejer og andelsboliger og 7 mia. kr. til lejeboliger. 4
Tabel 1. Fordelingen af offentlige boligudlån til forskellige boligformer i 2009 Mio. kr. Ejerboliger og renoveringslån Lejer til ejer BSU/ medbygger mv. Andelsboliger Lejeboliger Selvstyrets udlån 654 281 23 522 4.011 5.492 Kommunale udlån (estimat) 621 281 n/a - 3.065 3.967 I alt 1.275 563 23 522 7.066 9.449 Kilde: Økonomi og Personalestyrelsen (depotudskrifter fra Grønlandsbanken) Anmærk.: Renoveringslån til ejerboliger udgør 33,4 mio. kr. og ydes kun af selvstyret. Kommunernes udlån er estimeret som den anden halvdel af de samlede offentlige udlån jf. finansieringsfordelingen. For andelsboliger vil denne andel være en smule mindre end selvstyrets udlån fsva. tidligere ordninger, hvor selvstyret alene stod for finansieringen (2/3 af opførelsesprisen). Låneprovenuet til ejerboliger kan indeholde lån til andelsboliger på grund af konteringsoverlap. Udlån til offentlige andelsboliger (Tuapanguit, ABF Peqqik,Qinngorput) er ikke medregnet. For lejeboliger er opgjort opførelsessummen, der er beregnet ud fra de faktiske indtægter fra kapitalafkastet. I alt Finansieringssubsidier til private boligformer Ved opførelse af ejerboliger yder det offentlige rente- og afdragsfrie lån på op til 587.500 kr. per bolig over en 20-årig periode. I forhold til finansiering på markedsvilkår ydes der hermed reelt et rentesubsidium. Finansieringssubsidiet udgøres af nutidsværdien af den rentebesparelse en støttet boligejer har opnået over en normal amortiseringsperiode i forhold til at lånet (ydet rente- og afdragsfrit af det offentlige) i stedet var optaget og finansieret på markedsvilkår hos et realkreditinstitut med betaling af renter og afdrag på normale vilkår. Dette finansieringstilskud er samtidigt en direkte samfundsmæssig omkostning idet markedsafkastet udgør det offentliges omkostning i form af tabte renteindtægter ved at yde lånet på gunstige vilkår (det offentliges alternativomkostninger). Systemet implicerer også en forskelsbehandling mellem boliger opført med og uden offentlige lån. Ved omsætning af boliger opført med offentlige lån, kan boligejer således høste en højere kapitalgevinst (værdistigninger) knyttet til lånesubsidiet i forhold til boliger finansieret uden dette subsidium. Boligejere har dermed ikke alene en direkte glæde af en lavere boligudgift men også en mulighed for at høste en skattefri kapitalgevinst på grundlag heraf. Samlet medvirker subsidieringen til, at der sker en væsentlig økonomisk omfordeling mellem boligtagerne. Fordelingen af provenuet som udlånes rentefrit af det offentlige til forskellige ejerboligboligtyper kan aflæses af Tabel 1.1. Lånebeløbet og dermed subsidiet er bestemt af boligernes størrelse og opførelsespris per m 2. Tabel 1.1. Fordelingen af låneprovenuet (kr.) til ejerboligen på opførelsespris og boligareal Pris 10.250 10.250<Pris<15.500 Pris 15.500 Areal 65 m 2 Max 266.500 Max 403.000 Max 403.000 65 m 2 <Areal<110 m 2 266.500< kr.< 462.000 266.500< kr. < 587.500 403.000< kr. < 587.500 110 m 2 Areal Max 462.000 462.000 kr. 587.500 587.500 Det anslås, at de samlede årlige provenuer fra direkte (renter) og indirekte subsidier til ejerboligen (rentefradrag/skatteudgifter) udgør mellem 85-105 mio. kr. svarende til en årlig rente- og skattebesparelse på over 70.000 kr. per støttet ejerbolig per år. 5
Ved opførelse af andelsboliger yder det offentlige rente- og afdragsfrie lån med ubegrænset løbetid på op til 50 % af opførelsessummen, dog maksimalt. kr. 1.050.500 per bolig. Tabel 1.2 giver en opsummering af provenuerne, der udlånes til andelsboliger ved nugældende ordning ved forskellige boligkarakteristika (opførelsespris per m 2 og boligstørrelsen). Tabel 1.2. Fordelingen af låneprovenuet til andelsboligen ved forskellige boligtyper Pris pr. m 2 < 19.100 Pris pr. m 2 19.100 Areal < 110 m 2 Offentligt lån < 1.050.050 Offentligt lån < 1.050.050 Areal 110 m 2 Offentligt lån < 1.050.050 Offentligt lån = 1.050.050 De årlige direkte rentesubsidier til andelsboligformen anslås at udgøre 30-45 mio. kr. per år svarende til op til 63.000 kr. per støttet andelsbolig per år og kan løbe ubegrænset som en konsekvens af, at rente og afdragsfrie lån til andelsboliger er tidsubegrænset (m.a.o. er der ingen tilbagebetalingskrav på lånet). I Tabel 1.3 er sammenlignet størrelsen af subsidierne (og byrden for de offentlige finanser) på boligformer over en standardiseret tilbagebetalingstid på 35 år. Denne løbetid er samtidig lig med ejerboligens samlede løbetid på låntagningen fra det offentlige og realkreditfinansieringen). I princippet kan kapitalbindingen i andelsboliger være tidsubegrænset (med mindre andelsboliger søges omdannet til ejerboliger). Værdierne gælder per bolig som subsidieres med maksimal provenu efter nugældende regler. Tabel 1.3. Den offentlige kapitalbinding og provenutabet for forskellige boligformer Offentlig låneandel (kr.) Lånets løbetid (år) Kapitalbindingstid (år) Provenutab (nutidsværdi kr.) Andelsbolig 1.050.500 35 35 855.847 Ejerbolig 587.500 35 20 314.660 Anmærk.: Markedsrenten (diskonteringsrenten) er sat til 4,55 pct., lånerenten er 6,01 pct. Lånesubsidieringen er således betydelig både for ejer- og andelsboliger. Det fremgår f.eks. at det offentlige yder et kontant direkte rentesubsidie på over 850 t.kr. per støttet andelsbolig og ca. 315 t.kr. per ejerbolig. Dette har store konsekvenser for de offentlige finanser. Den umiddelbare effekt er, at låneprovenuerne belaster de offentlige finanser og på sigt belastes de offentlige finanser i kraft af at modtage et afkast på disse lån, der er under markedsafkastet. Samtidigt udhuler den lange tilbagebetalingstid værdien af det betalte lån (en krone i fremtiden er mindre værd end en krone i dag). Boligomdannelser - andelsboliger til ejerboliger Bestemmelserne i forordningen for andelsboligfinansiering betyder, at andelsboliger kan opløses og omdannes til ejerboliger og subsidieres på nye finansieringsvilkår med offentlig lånekapital. Tabel 1.4 viser konsekvensberegningen for en andelsbolig, som får maksimalt støtte, der efter en vis antal år opløses og bliver omdannet til en ejerbolig. 6
Tabel 1.4. Værdien af rentesubsidier ved andelsboligomdannelser Andelsboliger som omdannes til ejerboliger Som andelsbolig: Før omdannelse Periode til omdannelse finder sted (år) 5 10 20 Låneandel som andelsbolig (kr.) 1.050.050 1.050.050 1.050.050 Nutidsværdi af rentesubsidier (kr.) 271.752 476.750 733.598 Låneandel, rest ved omdannelse 778.298 573.300 316.452 Som ejerbolig: Efter omdannelse Periode tilbage med subsidiering (år) 15 15 10 Låneandel som ejerbolig (kr.) 594.000 594.000 594.000 Nutidsværdi af rentesubsidier (kr.) 201.033 160.934 73.263 Nutidsværdi af rentesubsidier i alt 472.786 637.684 806.860 Anmærk.: Markedsrenten (diskonteringsrenten) sat til 4,55 pct. og lånerenten er 6,01 pct. Det fremgår, at der er et mærkbart økonomisk incitament til at foretage omdannelse fra andelsbolig til ejerboliger sammenlignet med en initial situation hvor boligformen er subsidieret som en tilsvarende ejerbolig (jf. sammenligningen med Tabel 1.3). Foruden stigningen i rentesubsidier (nutidsværdikorrigeret) og længere løbetid med rentefrihed (op til 10 år ekstra), er der herudover fradragsværdien for renteudgifter til omdannede andelsboliger (ikke medregnet i tabellen). Neutral beskatning Den nugældende skattefritagelse for ejerboliger betyder, at der sker en skattebegunstigelse i forhold til investering i andre afkastgivende aktiver. Dette svarer til et indirekte skattesubsidie til ejerboligen. Et neutralt skattesystem som skal modvirke skævvridninger skabt af subsidieringssystemet og lempelige skatteregler for boliger bliver komplekst og ikke særligt operationelt i praksis, da det kræver en ejendomsskat tilpasset den enkelte boligs karakteristika, da støtten afhænger af boligens størrelse og opførelsesomkostninger. Dette fremgår af følgende krav til den neutrale ejendomsværdibeskatning for ejerboliger fordelt efter deres forskellige subsidieringsgrad jf. Tabel 1.5. Tabel 1.5. Den neutrale ejendomsværdiskattesats (i procent) for ejerboliger fordelt efter støttetype. For de støttede er skattesatsen endvidere fordelt efter boligtyper Ikke Subsidieret Subsidieret Pris 10.500 10.500<Pris<15.500 Pris 15.500 Areal 65 m 2 1,91 3,73 3,73 1,91 < e 3,73 65 m 2 < Areal <110 m 2 1,91 3,73 3,07 < e < 3,73 1,91 < e 3,73 110 m 2 Areal 1,91 1,91 < e 3,73 1,91 < e < 3,73 1,91 < e 3,48 For ejerboliger uden finansieringsstøtte er den neutrale ejendomsværdiskat 1,91 pct. Med denne sats neutraliseres skatteforvridningen i forhold til f.eks. kapitalindkomst (renteindtægter). For ejerboliger med finansieringsstøtte afhænger satsen af subsidieringsgraden, der igen afhænger af boligens opførelsespris og boligareal. For eksempel er skattesatsen 3,73 pct. for ejerboliger, som får den maksimale låneandel af det offentlige på 40 pct. af opførelsesprisen. Ovenstående viser samtidigt, at en fjernelse (reduktion) af finansieringssubsidierne vil ligestille støttede og ustøttede ejerboliger (reducere forskelsbehandlingen). 7
Offentlige udlejningsboliger Subsidiet til offentlige lejeboliger udgøres af forskellen mellem den markedsbestemte husleje og den faktiske husleje. Støtten til lejerne i offentlige udlejningsboliger består i, at selvstyret og kommunen yder grundkapitalen ved opførelsen, og denne indgår kun ved beregningen af huslejen med et afkastkrav på 1.5 pct. Dette afkastkrav er klart under markedsrenten, og dermed sker der en subsidiering af lejeboliger. Subsidieringselementet bliver yderligere forstærket af en nominel fastlåsning af kapitalafkastets beregningsgrundlag på 15.000 kr. per kvadratmeter uanset at udlejningsboligerne har været dyrere at opføre. Tabel 1.6 opsummerer selvstyrets tilskud til sådanne byggerier ved forskellige boligtyper. Selvstyrets andel ligger fast, når byggeomkostningen pr. m 2 overskrider støttemaksimum, idet restfinansieringen bliver et kommunalt ansvar. Tabel 1.6. Selvstyrets finansieringstilskud til kommunale udlejningsboliger ved opførelsespriser 9.700 kr. per m 2 Boligareal 40 m 2 50 m 2 60 m 2 65 m 2 75 m 2 85 m 2 100 m 2 105 m 2 110 m 2 Selvstyrets tilskud (1000 kr.) 388 485 582 624,5 709,5 794,5 914,5 954,5 994,5 Den nugældende nominelle sats for kapitalafkastet og restriktionen på kapitalafkastkravets beregningsgrundlag giver en klar undervurdering af boligomkostningerne i offentlige udlejningsboliger og betyder en udhulning som følge af inflation. Aktuelt er det reale kapitalafkast negativt. I Tabel 1.7 er beregnet provenueffekten, når det nugældende kapitalafkast (1,5 pct.) reguleres med f.eks. inflationen (2,5 pct.) eller markedsafkastet. Provenuforskellen, der fremkommer et udtryk for subsidieringen til offentlige udlejningsboliger. Tabel 1.7. Ændringen i indtægterne fra offentlige udlejningsboliger, når kapitalafkastkravet justeres Beregningsgrundlag = 7.076.266.667 kr. Provenuændring Aktuelt Pristalsregulering Obligationsafkast Pristalsregulering Obligationsafkast Kapitalafkast 1,50 % 4,00 % 4,55 % 4,00 % 4,55 % Provenu (kr.) 106.144.000 283.050.667 321.970.133 176.906.667 215.826.133 Heraf Selvstyrets andel 60.166.000 160.442.667 182.503.533 100.276.667 122.337.533 Kommunernes andel 45.978.000 122.608.000 139.466.600 76.630.000 93.488.600 Anmærk.: Et realt kapitalafkast på 1,5 pct. kræver ved en inflationsrate på 2,5 pct., at det nominelle afkastkrav hæves til ca. 4 pct. Ved en alternativ investeringsbetragtning kan provenuet forrentes med obligationsafkastet, nominel rente på 4,55 pct. De offentlige finanser for selvstyret kan potentielt blive styrket med et merprovenu på 100-120 mio. kr. ved at foretage en relevant korrektion for forrentningskravet i huslejeberegningen. For det offentlige under et, udgør merprovenuet 175-215 mio. kr. Dette kan effektueres med en samtidig ophævelse af fastlåsningen af beregningsgrundlaget (15.000 kr. per m 2 ). For alle subsidierede boligformer skønnes, at den årlige direkte og indirekte støtte udgør et beløb i størrelsesordenen op til 450 mio. kr. Dette er opsummeret i Tabel 1.8. Skønnet er konser- 8
vativt sat, idet brugsværdien af den gratis råderet over grunde ikke er medregnet samt subsidierne i offentlige andelsboliger. En belastning af de offentlige finanser med 440-475 mio. kr. om året betyder, at skattetrykket alt andet lige må være tilsvarende højere. Den reelle samfundsmæssige omkostning er derfor højere, da højere skatter har negative effekter på incitamentsstrukturen ikke mindst arbejdsudbuddet og dermed økonomisk aktivitet. Tabel 1.8. Oversigt for skøn over subsidierne til boligmarkedet Samlet subsidiering (mio. kr.) Max. låneandel pr. bolig (kr.) Max. grænse for støttet opførelsespris (kr.) Periode med rente- og afdragsfrihed Støtte pr. bolig pr. år (kr.) Ejerboliger (direkte og indirekte) 85-105 587.500 1.468.750 20 år 75.000 Andelsboliger (direkte) 30-45 1.050.050 2.101.000 tidsubegrænset 63.000 Offentlig udlejning 994.500 Kommunen dækker restfinansiering 215 (kapitalafkast < markedsniveau) (selvstyreandel) - 71.000 Boligsikring (max. pr. år) 110 - - - 60.000 I alt 440-475 - - - - Anmærk.: Samlet subsidiering fremgår af Tabel 3.6 s. 35 i notatet ved samlet ejendomsværdi på 5 mia. kr. Markedsniveau (lejeboliger) er sat til afkastet på en obligation, nominel rente 4,55 pct. Den maksimale låneandel per bolig angiver den øvre grænse for finansieringsbehovet som kan dækkes med offentligt rente og afdragsfrie lån ved en given maksimumpris for boligen. Forskellen mellem boligens pris/opførelsessummen og den offentlige finansiering skal dækkes med realkreditlån/banklån eller med købers egenkapital (opsparing). Beregningen støtte pr. bolig tager udgangspunkt i en bolig (110 m 2, m 2 -pris på 19.100 kr.), som får maksimal offentlig støtte. Markedsfinansiering er sat 6,01 pct. og friholdt lejeværdiskat på 1,91 pct. Kapitalafkastet i offentlige udlejningsboliger udgør 1,5 pct. op til beregningsgrundlaget (maks. 15.000 kr. per m2) jf. forordning. Den aktuelle boligpolitik er kendetegnet ved komplicerede støtteregler, som gælder imellem boligformer og indenfor boligformen. Baggrundsnotatet giver først et overblik over mekanismerne i de mange forskellige støtteordninger for det private boligmarked og den skattemæssige status, og efterfølgende vurderes de økonomiske konsekvenser af subsidiering og skattefritagelse for de forskellige boligformer. Vurderingen foretages både fra et individuelt og et samfundsmæssigt perspektiv under antagelser, der er redegjort for nedenfor. Notatet indledes i afsnit 2 med nogle generelle betragtninger om de mange interesser og behov knyttet til boliger, og som derfor er af stor betydning for boligpolitikken. I afsnit 3 vurderes subsidiering til forskellige boligformer, ligesom krav til skattemæssig neutral boligbeskatning vurderes. Endelig giver afsnit 4 en kort opsummering. 2. Samfundsmæssige perspektiver på boliger Anstændige boligforhold er en afgørende parameter for acceptable levevilkår. Det er derfor naturligt, at der knytter sig store politiske interesser til befolkningens boligforhold. Boligforhold opfattes her både i den kvantitative og kvalitative dimension, dvs. antal boliger, størrelse (beboere pr m 2, pr værelse etc.), og indretning og installationer (toilet/badeforhold, opvarmning osv.). Særligt for samfundets udsatte er det en afgørende faktor at sikre, at alle har adgang til en rimelig bolig, dette gælder ikke mindst i forhold til børnefamilier. 9
Rimelige krav til boliger skal ses både i forhold til samfundets generelle levestandard og i forhold til særlige behov (f.eks. klima). Et samfund har kun mulighed for at boligforsyne sig selv kvantitativ og kvalitativt med boliger, som modsvares af de økonomiske muligheder. Det er derfor forventeligt, at man i takt med en økonomisk udvikling og stigende indkomster ser stigende krav til boliger i både den kvantitative og kvalitative dimension. For samfundet som helhed er spørgsmålet derfor, hvilken gennemsnitlig boligstandard man har råd til at forsyne sig selv med. Fordelingspolitisk er det derimod et væsentligt spørgsmål om alle har adgang til og råd til en bolig svarende til den almene boligstandard i samfundet. Det samfundsmæssige krav til boligstandard kan for nogle grupper overstige betalingsevnen, og derfor er der behov for støtteordninger. Denne støtte kan i princippet gives generelt (indkomsttilskud) eller målrettet knyttet til boligforbrug (boligsikring). Der er flere grunde til, at støtten bør gives direkte. Det primære argument er, at man på denne måde målretter støtten til de personer eller familier, hvor et problem er identificeret. Generelle indkomsttilskud vil ikke nødvendigvis blive anvendt til boligforbrug, og derfor er denne støtteform mindre velegnet. Med en målrettet støtteordning kan der nemmere tages hensyn til familiesituationen, f.eks. børnefamilier. Denne form for støtte er velbegrundet, men må betragtes som en del af den generelle social- og fordelingspolitik, og behandles derfor ikke i dette notat. Balancen mellem forskellige boligformer er af stor betydning. Den afgørende sondring er mellem ejer- og lejeboliger (selvom der er mellemformer, som f.eks. andelsboliger). Lejeboligens fordel er fleksibiliteten i forhold til varierende boligbehov ved f.eks. ændret familiesammensætning eller flytning til et andet geografisk område. Ulempen er knyttet til accept af regler udstukket af ejer 1, og dermed mindre fleksibilitet i forhold til boligindretning, om/tilbygning osv. Denne fleksibilitet har ejerboligen. Når bruger også er ejer, er der samtidig en mere klar ansvarsfordeling i forhold til brug og vedligehold af bolig. Ulempen ved ejerboligen er knyttet både til handelsomkostninger og risiko. Køb og salg af boliger er forbundet med store handelsomkostninger, og det gør ejerboligen mindre fleksibel end lejerboligen. Dette kan være til ulempe både for den enkelte og samfundet i form af mindre geografisk mobilitet på arbejdsmarkedet. En ejerbolig er en risikofyldt investering. Da ejerboligen stiller kapitalkrav er der i praksis en fordelingsprofil i ejerskab, dvs. der er flere boligejere blandt højindkomstgrupper end blandt lavindkomstgrupper. Ejer stiller typisk kun en mindre egenkapital (udbetaling) i forhold til boligens pris, dvs. en boliganskaffelse er reelt en meget gearet og dermed en risikabel investering. Boliginvesteringen kan således give anledning både til kapitalgevinster og kapitaltab. Der er således en række argumenter for at sikre et boligmarked med både ejer - og lejeboliger, og det er en vigtigt økonomisk-politisk opgave at medvirke til sikring af et sådant varieret boligudbud. Finansiering af boliger er et særligt aspekt i forhold til både ejer - og lejeboliger. Særligt i tyndt befolkede områder kan det være svært at finde markedsmæssig finansiering, eller den forefindes kun til finansieringsomkostninger indeholdende meget store risikopræmier. Årsagen 1 En lejelovgining er nødvendig for at blandt andet at sikre lejer mod at ejer udnytter den quasi-monopolstilling, der opstår efter indflytning. 10
er, at alternativanvendelsen af boligen kan være meget begrænset, og derfor er finansieringsrisikoen tilsvarende større. På større markeder har finansiering på realkreditlignende vilkår vist sig at være en hensigtsmæssig måde til risikospredning mellem långiver og låntager. En sådan risikospredning kan være sværere at sikre i geografiske begrænsede markeder, eller finansieringsomkostningen kan vurderes at være samfundsmæssig for høj 2. Der kan derfor være argumenter for et offentligt engagement i forhold til finansiering af boliger i særlige områder. Denne bør dog ske efter armslængdeprincippet, og kan eventuelt være i form af garantistillelse for en del af lånet. Dette sikrer, at der ikke sker en forskydning mellem forskellige interesser, herunder at kreditvurderingen sker på markedsvilkår. Et afgørende spørgsmål er, hvorvidt man politisk skal intervenere i boligmarkedet og i givet fald på hvilken måde. Offentlig intervention i boligforholdene kan ske på to niveauer: 1) Lovgivningsmæssige regler og reguleringer af boligmarkedet. Lejelovgivning, udstykning, byggeforhold osv., og 2) Økonomisk i form af direkte eller indirekte støtte til bestemte boligformer. I det følgende diskuteres alene de økonomiske aspekter. Et generelt subsidie til boliger kan begrundes såfremt, at befolkningen systematisk vælger et boligforbrug, der er samfundsmæssigt for lavt (kvantitet, kvalitet). Argumenterne for dette kan f.eks. være, at den enkelte ikke tager tilstrækkelig hensyn til betydningen af at have en acceptabel bolig for helbred, eller børnenes opvækstvilkår. Hvis ikke sådanne betingelser er opfyldt for befolkningen generelt, er der ikke noget argument for at tilgodese boligforbrug i forhold til andre former for forbrug. Det vil sige, at boliger bør behandles på lige fod med andre typer af aktiviteter eller forbrug, hvilket ofte betegnes som et krav om neutralitet, dvs. regler, lovgivning, beskatning m.m. skal ikke begunstige bestemte aktiviteter på bekostning af andre. Spørgsmålet om neutralitet vedrører mange aspekter i forhold til boliger. Dette vedrører åbenbart den direkte støtte til boliger, der måtte blive givet i form af finansieringsrabat eller tilskud af den ene eller anden form. Det gælder også den indirekte støtte der måtte blive givet via en anderledes skattemæssig stilling af boliger og dennes finansiering i forhold til andre aktiver og kapitalgoder i skattelovgivning (dette viser sig som skatteudgifter, dvs. mindre skatteindtægter). Denne type af subsidiering er ofte mindre synlig, men reelt af lige så stor betydning som den synlige og mere direkte subsidiering. Endelig kan boligbenyttelse tilgodeses via subsidiering af grunde. Sådanne tiltag skaber en forvridning i den forstand, at den enkelte person eller familie ikke kommer til at betale den reelle samfundsmæssige omkostning for boliger. Samfundsmæssigt kan dette have den konsekvens, at de offentlige finanser belastes, men også at den økonomiske struktur skævvrides i retning af bygge- og anlægssektoren i forhold til andre sektorer. En samlet neutralitet af skatte- og subsidieringsregler er således et afgørende pejlemærke. I forhold til den mere generelle indretning af skattesystemet er det også et hensyn at sikre et finansieringsprovenu for den offentlige sektor med de mindst mulige forvridninger eller samfundsmæssige omkostninger. Boliger er i den forstand en hensigtsmæssig skattebase, da de 2 Den samfundsmæssige risikopræmie kan være mindre end den markedsbestemte grundet bedre muligheder for risikospredning eller fordi afledte effekter kan indgå i den samfundsmæssige vurdering. 11
ikke er mobile, og derfor kan forvridninger ved beskatning af boliger være mindre end f.eks. beskatningen af arbejdskraft. Den skattemæssige stilling af boliger er kontroversiel. Boliger er et kapitalgode, der løbende producerer en ydelse, nemlig boligforsyning. Grundprincippet i skattesystemet er beskatning af værdiskabelse (indkomst), uanset hvordan denne værdi er skabt. En særstilling for bestemte former for værdiskabelse stiller krav om en særlig argumentation, da det for alle former for beskatning gælder, at de forvrider de økonomiske incitamenter. Et særligt aspekt er knyttet til kapitalgevinster på boliger, da sådanne gevinster ofte er samfundsskabte, og samtidig har en lempelig beskatning særlige fordelingsmæssige implikationer. Det er vigtigt at afklare i hvilket omfang den eksisterende lovgivning sikrer neutralitet. Det giver for det første mulighed for at skabe sig et overblik over de samlede konsekvenser af den eksisterende lovgivning både for boligforbrugere men også for de offentlige finanser. For det andet kan man med dette udgangspunkt tage en mere kvalificeret debat om støttens form og størrelse, og også overveje tiltag, der kan sikre mindre forvridninger i forhold til boliger. 3. Subsidieringen og den neutrale ejendomsværdiskat Ejerboligen udgør sammen med andelsboligen de dominerende private boligformer i Grønland målt på tilgang og på beholdningsværdi. I femårsperioden 2004-2008 var der en tilgang på i alt 528 ejerboliger ud af en samlet tilvækst på 1.021 privatejede boliger, således at ejerboligen stod for over halvdelen (52 procent) af tilgangen i perioden. Andelsboliger udgjorde ca. 1/3 af tilgangen (32 procent) mens de øvrige boligformer stod for 16 procent af tilvæksten jævnfør Tabel 3.1. Tabel 3.1. Boligtilgangen fordelt efter finansieringsform og ejerskab Boliger (stk.) 2004 2005 2006 2007 2008 1 I alt I procent Andelsboliger 93 38 98 81 18 328 32,1 % Ejerboliger (20/20/60) 52 80 35 179 182 528 51,7 % Selv/medbygger 24 11 12 44 19 110 10,8 % Andet (privat, bsu, forsøg mv.) 18 7 21 4 5 55 5,4 % Privatejet i alt 187 136 166 310 224 1.021 72,6 % Ejet af kommunen i alt 45 60 68 67 67 307 21,8 % Ejet af selvstyret i alt - - 1 4 73 78 5,5 % I alt tilgang 232 196 235 381 364 1.406 100,00 % Kilde: Grønlands Statistik, Boligstatistik 2010:1 Anmærk.: 2008-tal er foreløbige. Årstilgangen inkluderer ikke fuldt ud andelsboliger, der omdannes til ejerboliger. De boligpolitiske initiativer som har været iværksat fra selvstyrets side for at forøge privatiseringen på boligmarkedet har haft en vis virkning på ejerforholdet, men har ikke ændret væsentligt ved, at det offentlige udlejningsmarked fortsat er den dominerende boligform og tæller 60 procent af boligbeholdningen i Grønland (på 23.212 stk. pr. 1. januar 2010). Ejerboligen er et realt aktiv med duale egenskaber. På den ene side opnår ejeren en løbende nytteværdi af boligforbruget og på den anden side en investeringsværdi med mulighed for kapitalgevinst eller tab på afståelsestidspunktet. Boliginvesteringer er risikofyldte på grund af muligheder for prisændringer, ændringer i finansieringsvilkår, og det forhold at erhvervelsen ty- 12
pisk sker med finansiel gearing, idet udbetalingen er lille i forhold til den fremmedfinansierede gæld. Alternativet til en ejerbolig er dækning af boligbehovet via lejemarkedet og eventuelt formue kan placeres i et andet aktiv. Sammenhængen mellem ejerbolig- og lejerboligbeskatningen fremgår af Boks 3.1. Boks 3.1. Koblingen mellem beskatning af ejerboliger i forhold til lejeboliger Hr. Heilmann står i en situation, hvor han skal gøre op om, hvorvidt han ønsker at købe en ejerbolig i Nuuk med sin opsparingsformue på 1 million kr. eller flytte i en lejebolig og investere sine penge i et alternativ aktiv, som her antages at være obligationer med en given nominel rente. Hvis han vælger at købe ejerboligen på 1 mio. kr. kontant, har han efterfølgende ikke yderligere faste udgifter relateret til boligforbruget, da ejerboligen er fritaget for ejendomsrelaterede skatter. I dette fiktive eksempel ser vi bort fra vedligeholdelse, stempelafgiften på 1,5 procent af købsprisen og andre handelsomkostninger. Vælger han at bo til leje og placere sin formue i 5 pct. obligationer vil han blive beskattet af kapitalindkomsten fra renteindtægterne. Antages en inflationsrate på 2,5 procent i Grønland og en skatteprocent på 42, opnår Hr. Heilmann et realt efter skat afkast på 2,83 procent (5 % 1.000.000)(1-0,42)/(1+0,025), svarende til 28.431 kroner per år. Hvad er Hr. Heilmanns udgifter ved at bo til leje? En privat udlejer vil som et minimum kræve en leje, der svarer til det inflationskorrigerede investeringsafkast før skat for at dække sine udgifter ved den glippede alternative kapitalanvendelse. Huslejen, der opkræves er derfor (5 % 1.000.000 kr.)/1,025 = 48.780 kr. per år Det kan derfor ikke betale sig for Hr. Heilmann at bo til leje og placere sin formue i obligationer og bruge afkastet efter skat til at betale huslejen. Ved at købe en tilsvarende ejerbolig sparer han differencen. Eksemplet illustrerer, at skattesubsidieringen fører til en økonomisk favorisering af ejerboligen i forhold til lejerboligen og alternative kapitalanbringelser. Hvis vi foregriber den senere diskussion, kan forskelsbehandlingen elimineres med påligning af en ejendomsværdiskat på 2,05 pct. Værdien af boligforbruget i ejerboligen (den ydelse boligen producerer) udgør kapitalindkomsten af realkapital (mursten), der er sammenlignelig med kapitalindkomst fra alternative kapitalplaceringer i rentebærende fordringer. Forbrugsværdien af boligen må derfor underkastes den ækvivalente ejendomsværdibeskatning og ligestilles med beskatning af renteindtægter(afkastet af finansiel formue). Begge skatteformer er beskatning af kapitalafkast og skal så vidt muligt være identisk i et neutralt skattesystem. Er der ikke en sådan neutralitet forvrider skattesystemet boligbeslutningen, dvs. boligvalget bliver påvirket af beskatningsforhold og ikke kun af de direkte fordele og ulemper ved boligen. Den neutrale beskatning sikrer, at skattereglerne er udformet på en sådan måde, at der sker en ensartet skattebehandling af indkomster fra lignende kapitalanbringelse og at dette sker med samme skattesats. Hvis ejerboligen er lempeligere beskattet, vil dette motivere til overinvesteringer i fast ejendom kontra andre investeringsmuligheder. For at sikre neutralitet skal ejen- 13
domsværdiskattesatsen indeholde en kobling mellem beskatningen af afkastet fra realkapital med beskatningen af det generelle markedsafkast (obligationsrenten). Herved elimineres for det første forskelsbehandlingen af boligformer, og for det andet undertrykkes den skattemotiverede placering af formuer i reale aktiver frem for finansielle aktiver. Det neutrale skattesystems målsætning er at sikre, at investors investeringsbeslutning ikke påvirkes af skatteforhold. 3.1. De nuværende finansierings- og skatteregler Skattesystemet i Grønland indeholder en generel fritagelse for beskatning på forbrug og omsætning af fast ejendom på det private ejendomsmarked. Kapitalgevinster fra handel med ejerboliger beskattes ikke ved videresalg, undtaget er transaktioner, som falder ind under spekulationsbestemmelsen jævnfør Boks 3.2. Boks 3.2. Beskatnings- og fradragsregler for fast ejendom i Grønland I Grønland er privat ejerskab af fast ejendom generelt friholdt for: 1. Ejendomsværdiskat 2. Ejendomsskat (grundskyld) 3. Kapitalgevinstskat Som udgangspunkt er kapitalgevinsten fra salg af privates ejendele skattefritaget jævnfør bestemmelsen i 34 i Landstingslov nr. 12 af 2. november 2006 om indkomstskat 3. Den eneste undtagelse for friholdelse af kapitalgevinstbeskatning fremgår af 34 nr. 2 - spekulationsbestemmelsen, der beskatter salgsavancen, hvis erhvervelse og afståelse er sket i sammenhæng med den skattepligtiges næringsvej eller i spekulationsøjemed. Med næring forstås, at handlen med fast ejendom indgår i den skattepligtiges primære forretning, hvor der sker systematiske køb og videresalg med fortjeneste for øje. Med spekulation forstås enkeltstående køb og videresalg med fortjeneste for øje, men hvor transaktionerne ikke er led i en systematisk handel med fast ejendom (som ved næring). Finansieringsomkostninger (renteudgifter) knyttet til ejerboligfinansieringen er fuldt ud fradragsberettiget i den skattepligtige indkomst (det ligningsmæssige fradrag). I praksis bidrager indtægtsgrundlaget fra kapitalgevinster, der beskattes efter spekulationsbestemmelsen ikke med provenu i Grønland. Tabel 3.2 giver et samlet overblik over de forskellige ordninger og regler for det private boligmarked i Grønland og dets boligformer. 3 Bestemmelsen, der vedrører privates ejendele, som er omhandlet i 34 gælder således også for finansielle aktiver (aktier, investeringsbeviser, obligationer mv.), men ikke for finansielle kontrakter (optioner, futures mv.), som beskattes løbende af optionsværdien og ved afståelsen af de underliggende aktiver (separationsprincippet) 14
Tabel 3.2. Oversigt over den skattemæssige status, regulering og subsidiering af boligforbruget i Grønland Ejerbolig Andelsbolig Lejebolig (privat og offentlig udlejning) Friholdt Friholdt Friholdt Ejendomsværdiskat Grundskyld Friholdt Friholdt Friholdt Kapitalgevinstskat Friholdt Friholdt - Lejeregulering - Maksimalpris på andelsbevis Nej Støttens karakter Rente og afdragsfrit lån på op til 40 pct. af opførelsessummen Rente og afdragsfrit lån på op til 50 pct. af opførelsessummen Støttens løbetid 20 år Ubestemt tid - Boligsikring Nej Nej Ja Direkte tilskud (boligsikring) Kapitalafkastkrav (1,5 %) i offentlige udlejningsboliger er under markedsniveauet Støttens provenu Op til 587.500 kr. per bolig som videreføres ved ejerskifte Op til 1.050.500 kr. per andelsbolig, som videreføres ved salg Op til 98 pct. af huslejen Andet Lånet tilbagebetales over 15 år til diskonto + 3 pct. point Støtten er ikke indkomstafhængig Fradragsret for renteudgifter Det offentlige er sekundær panthaver, kommercielle realkreditinstitutter er primær pantholder Ingen rentefradrag for andelshavers andel af foreningsgælden Overdrages til tekniskøkonomisk værdi Støtten er ikke indkomstafhængig Fradragsret for renteudgifter på privat andelslån Kan omdannes til ejerboliger Boligsikringens størrelse afhænger af antal børn og indkomst i husstanden Offent. lejeboliger kan omdannes til ejer- eller andelsboliger Lejer til ejer Medbyggerbolig Ejendomsværdiskat Friholdt Friholdt Grundskyld Friholdt Friholdt Kapitalgevinstskat Friholdt Friholdt Lejeregulering - - Støttens karakter Rente- og afdragsfrit lån Direkte tilskud (gratis byggesæt) Støttens løbetid 20 år - Boligsikring Nej Nej Støttens provenu Op til 587.500 kr. per bolig Op til 95 pct. af byggeomkostninger 15
Andet Overdrages til markedsværdi Anciennitetsbestemt prisnedslag (5-35 pct.) Lånet tilbagebetales over 15 år til diskonto + 3 pct. point Maksimal låneandel på 40 procent Støtten er ikke indkomstafhængig Øvrige forhold er som ejerboligen Tilskuddet er indkomstafhængigt Det offentlige lån tilbagebetales ved ejerskifte 3.2. Subsidieringen til ejerboliger og andelsboliger Grundlaget for ejendomsværdiskatten er som førnævnt værdien af boligforbruget, som er afkastet af formueplacering i mursten. Under normale udlejningsforhold vil en privat udlejer være skattepligtig af sine nettolejeindtægter ved udlejning til anden side, men ved at udleje boligen til sig selv og forbruge boligværdien, er personen lempeligere beskattet. Værdien af boligens forbrugsværdi, der ville være et synligt beskatningsgrundlag, hvis udlejningen var sket til en anden markedsaktør udgør boligejerens implicitte lejeindtægt (imputed rent) som er lejeværdien af eget boligforbrug. Skattesubsidieringen til ejerboligen består i at ejendomsværdiskatteprocenten er lavere end tilsvarende skat på kapitalindkomst fra porteføljeomlægning til nominelle rentebærende fordringer, jfr. boks ovenfor. I Danmark udgør satsen 1 pct. af ejendomsværdien op til progressionsgrænsen (3.040.000 kr.), hvorefter skattesatsen stiger til 3 procent for den resterende del af ejendomsværdien som overstiger progressionsgrænsen. Skattestoppet har medført, at den reelle beskatning er meget lavere gennemsnitlig effektiv sat omkring 0,6 pct. I Grønland er omfanget af subsidieringen til boliger mere vidtrækkende. Udover skattesubsidieringen gennem den fulde friholdelse for ejendomsværdiskat, yder det offentlige direkte tilskud til ejerboligen og andelsboligen i form af rente- og afdragsfrie lån, der ydes forholdsmæssigt i forhold til købsprisen. Provenuet fra skattefritagelsen og rentesubsidieringen til boligejerne kan betragtes som en indirekte og direkte skatteudgift for samfundet. Derimod betragtes fradragsretten for de øvrige renteudgifter fra den kommercielle boligfinansiering ikke som en særskilt subsidiering til ejendomssektoren, eftersom retten til at fradrage renter gælder for alle typer af lånefinansieret forbrug og ikke alene realkreditfinansieret boligforbrug. Skattefradragsretten er dog en subsidiering af lånefinansieret forbrug herunder boligforbrug, og er derfor med til at skævvride forbrugsvalget. Det er ikke klart, hvorfor lånefinansieret forbrug skal begunstiges i forhold til andre former for forbrug. Tabel 3.3 viser den samlede opgørelse over provenuet af udestående lån ydet som støtte af selvstyret og kommuner til de forskellige private boligformer. 16
Tabel 3.3. Fordelingen af offentlige boligudlån til forskellige private boligformer Ejerboliger og Andelsboliger ejer bygger mv. Lejer til BSU/med- Kr. renoveringslån I alt Selvstyrets udlån 654.325.000 281.412.146 23.004.026 522.284.000 1.481.025.172 Kommunale udlån (estimat) 620.882.495 281.412.146 n/a - 902.294.641 I alt 1.275.207.495 562.824.292 23.004.026 522.284.000 2.383.319.813 Kilde: Økonomi og Personalestyrelsen (depotudskrifter fra Grønlandsbanken) Anmærk.: Renoveringslån til ejerboliger udgør 33.442.506 kr. og ydes kun af selvstyret. Kommunernes udlån er estimeret som den anden halvdel af de samlede offentlige udlån jf. finansieringsfordelingen. For andelsboliger vil denne andel være en smule mindre end selvstyrets udlån sfa. tidligere ordninger, hvor selvstyret alene stod for finansieringen (2/3 af opførelsesprisen). Låneprovenuet til ejerboliger kan indeholde lån til andelsboliger på grund af konteringsoverlap. Subsidieringen til offentlige andelsboliger (Tuapanguit, Qinngorput, ABF Peqqik mv.) er ikke medregnet. Anlægges en alternativ afkastbetragtning for de offentlige finanser, hvor provenuet som er medgået til finansiering af ejer-og andelsboliger i stedet var placeret i en lang rentebærende fordring, kan det beregnes at rentesubsidiet/afkastet til disse boligformer udgør 83,63 mio. kr. (4,55 % 1,838 mia. kr.) årligt og lidt over 108 mio. kr. for private boligformer under et. 3.3. De offentlige lånetilskud til ejerboliger og andelsboliger i Grønland Størrelsen af de direkte tilskud er afhængig af maksimalgrænser på to kvantitative parametre boligens opførelsespris per m 2 og boligens areal. Det gælder for begge boligformer, at tilskudsandelen opgjort som tilskuddets kroneværdi i forhold til boligprisen står i et omvendt forhold til kvadratmeterprisen på boligen og boligens størrelse. Desto dyrere og større boligen er, desto mindre er tilskuddet. Store og dyre boliger får et højt tilskud målt i absolutte værdier. Bemærk, at husstandens indkomstniveau eller formue ikke indgår som en vurderingsparameter for tildelingen af de offentlige lån. Boks 3.3. Rente- og afdragsfrie lån til ejerboliger I henhold til Landstingsforordning nr. 1 af 7. maj 2007 om boligfinansiering yder kommuner og selvstyret hver 20 procent af lånets hovedstol med en rente- og afdragsfri profil, der løber i 20 år. De resterende 60 procent kan kombineres med kommercielle realkreditforeningslån (50 procent) og med købers egenkapital (10 procent). Finansieringsformen blev derfor tidligere kendt som 10/40/50 ordningen. Siden 2007 har der ikke været krav om at privates indskud skal udgøre minimum 10 procent af hovedstolen, hvorfor betegnelsen 20/20/60 også er blevet anvendt, idet kreditforeningen alene kan dække de resterende 60 procent. Låneandelen fra det offentlige tildeles efter følgende sammenhæng mellem arealstørrelse og det ydet lån per kvadratmeter, det koster at opføre boligen, 15.500 kr. per kvadratmeter for boliger op til de første 65 m 2 10.250 kr. per kvadratmeter for boliger på 66-110 m 2 0 kr. for boliger større end 110 m 2 17
Amortiseringsperioden efter den rente- og afdragsfrie periode er 15 år og forrentes med en årlig rentesats på 3 procent tillagt Nationalbankens gældende diskontorentesats. Den samlede tilbagebetalingsperiode er derfor 35 år. Der kan af kriterierne ovenfor beregnes, at grænsen for lånegrundlaget udgør maksimalt 587.500 kr. per bolig (svarende til et prisloft på 1.468.750 kr.) efter de nugældende regler. Som udgangspunkt ligger de faktiske opførelsespriser efter nutidens byggestandarder højere end det maksimale lånegrundlag per m 2, således at låneandelen fra det offentlige, beregnet som låneprovenuet i forhold til boligprisen er faldende jo dyrere og større, der bygges. Dette er illustreret nedenfor, som viser låneandelen ved forskellige opførelsesomkostninger og boligstørrelser jævnfør Boksfigur 3.3.1. Boksfigur 3.3.1 Låneandelen som funktion af m 2 -omkostninger ved forskellige boligstørrelser Boksfigur 3.3.2 Låneprovenuet som funktion af boligstørrelsen ved forskellige opførelsesomkostninger Kilde: Landstingsforordning nr. 1 af 7. Maj 2007 om Boligfinansiering og egne beregninger Fortolkningen af figuren sker i sammenhæng med Boksfigur 3.3.2, der viser den ækvivalente værdi, når låneandelen omregnes til kronebeløb. Ved at gange låneandelen med boligens samlede pris fås provenuet for det offentlige lån i kroner. Den maksimale procentvise låneandel på 40 procent gives til boliger op til 65 m 2 og en opførelsespris på op til 15.500 kr. per m 2. I kroner svarer dette til et offentligt lån på maksimalt 403.000 kr. Til sammenligning vil en luksusbolig på 140 m 2, der bygges dyrt til 25.000 kr. per m 2 maksimalt få en låneandel på 16,79 % af opførelsesprisen på 140*25.000 kr., svarende til 587.500 kr. jævnfør den fineste punkterede kurve. Det fremgår i overensstemmelse med tildelingsreglerne, at de dyreste og største boliger (over 15.500 kr. per m 2 og over 110 m 2 ) kun subsidieres op til loftet på 587.500 kr. per bolig. I forhold til tildelingsreglerne for ejerboliger beskrevet ovenfor, er subsidieringen til andelsboliger udregnet efter en simplere opdeling af grænseværdierne for boligens opførelsespris og boligstørrelser. Maksimalstørrelsen for støtteberettigede boligarealer er identisk med ejerboli- 18
gen (110 m 2 ), mens loftet for byggeriets omkostninger pr. etagemeter er markant forhøjet (19.100 kr. per m 2 ) jævnfør Boks 3.4. 4 Boks 3.4. Rente- og afdragsfrie lån til andelsboliger i Grønland Selvstyret og kommuner yder i henhold til Landstingsforordning nr. 2 af 16. maj 2008 tilsammen et rente- og afdragsfrie lån på 50 procent af andelsboligens opførelsesomkostninger indenfor en prisramme på 19.100 kr. per kvadratmeter og et boligareal på maksimalt 110 m 2. Andelsboligforeningens medlemmer er forpligtet til at indskyde mindst 5 procent som andelskapital, mens resten af finansieringen søges dækket med lån fra kommercielle realkreditinstitutter på hidtil maksimalt 6.000 kr. per kvadratmeter. Andelsboligforeninger, som har fået offentlige lånetilsagn efter juli 2008, kan dog ansøge om at optage kreditforeningens lån, der er større end 6.000 kr. per kvadratmeter. Samlet kan rente- og afdragsfrie lån maksimalt udgøre 1.050.500 kr. per andelsbolig, som ydes ligeligt mellem selvstyre og kommuner. Løbetiden på den rente- og afdragsfrie periode er på ubestemt tid med mindre foreningen misligholder bestemmelserne i Landstingsforordningens 82 5. Boksfigur 3.4.1 illustrerer graden af det offentliges subsidier til andelsboliger som funktion af kvadratmeterpriser og boligstørrelse, mens Boksfigur 3.4.2 viser den ækvivalente kroneværdi af lånene efter de gældende regler. Boksfigur 3.4.1 Låneandelen som funktion af byggeomkostninger ved forskellige boligstørrelser Boksfigur 3.4.2. Låneprovenuet som funktion af boligarealet ved forskellige opførelsesomkostninger Kilde: Landstingsforordning nr. 2 af 16. maj 2008 om Andelsboliger og egne beregninger De nugældende regler fremgår af den fuld optrukne sorte kurve i Boksfigur 3.4.1. Låneandelen er faldende fra de maksimale 50 procent ved opførelsesomkostninger højere end 19.100 kr. per kvadratmeter kombineret med boligarealer op til maksimalt 110 m 2. Ved at gange låneandelen med boligens samlede pris fås det offentlige lån i kroner. Eksempelvis vil 4 Som udgangspunkt bør omkostningerne på nyopførelser af ejerboliger og andelsboliger være identisk. Det højere tilskud på andelsboliger kan potentielt give entreprenører/byggefirmaer incitament til et skjult mark-up på entreprisen. 5 Medmindre selvstyret eller kommunalbestyrelsen bestemmer andet, forfalder de offentlige rente- og afdragsfrie lån til betaling i følgende tilfælde. - ved væsentlig misligholdelse af vilkårene for lånet, eksklusionspligt, krav om indfrielse fra andre långivere, vedligeholdelsespligt, revisionspligt, opløsning eller anden anvendelse end andelsboliger mv. 19
en andelsbolig på 110 m 2. med en opførelsespris på 15.000 kr. per m 2 få et lånegrundlag svarende til 825.000 kr. (110 15.000 0,5), jævnfør sort kurve på Boksfigur 3.4.2. Omvendt vil en luksusbolig på 140 m 2, der bygges for 25.000 kr. per m 2, maksimalt kunne modtage 140 25.000 0,30 i offentlige lån, svarende til 1.050.500 kr. jævnfør de stiplede kurver. Det forudsætter således, at prisen per andelsbolig maksimalt må udgøre 2.101.000 kr. (19.100 110) for at opnå et offentligt lån på 50 procent svarende til 1.050.500 kr., som er loftet i henhold til forordningen. Ved dyrere og større boliger, ydes det samme beløbsmæssige tilskud til lånet, hvorved låneandelen i procent falder. Selvom finansieringstilskuddet kan løbe uendeligt (er uopsigeligt), kan andelsboligforeningen vælge at indfri/afvikle lånet for at øge andelsbeviset værdi f.eks. efterfølgende når foreningsgælden til realkreditinstitutter er betalt ud. Tilskudsordningen med offentlige lån gælder også, hvis offentlige udlejningsejendomme omdannes til en andelsboligforening. Købssummen opgøres ikke til markedsværdi, men værdiansættes ud fra en teknisk-økonomisk værdi som ofte er lavere end markedets priser. Ligeledes gælder ordningen for private bygherrer som opfører byggeri, der umiddelbart efter overdrages til en andelsboligforening. Det vurderes, at omkostningerne på nyopførelser pt. ligger i omegnen af 18.000-20.000 kr. per m 2 i Nuuk. Andelsboligerne kan omdannes til ejerboliger, hvorved låneandelen må nedbringes svarende til ordningen for ejerboligen. Sammenfattende gælder, at de offentlige støtteordninger begunstiger andelsboliger mest med det højeste tilskud per bolig (op til 1.050.500 kr. per andelsbolig) i kombination med ikketidsbestemte løbetider og tilbagebetalingskrav til det offentlige. For ejerboliger er tilskudsloftet omtrent halvdelen af andelsboligens (op til 587.500 kr. per ejerbolig) kombineret med at lånets rentefrie løbetid er tidsbegrænset til 20 år, før der stilles krav om tilbagebetaling med amortisering af renter og afdrag over 15 år. Dette betyder, at forskellen i nutidsværdi af den akkumulerede rentebesparelse over en amortiseringsperiode på 35 år favoriserer andelsboligen, der belånes maksimalt med offentlige låneordninger. I den modsatte retning i forhold til andelsboligen som boligform, trækker den mistede rentefradragsret som følge af lovens bestemmelser om, at andelsboligforeningens kollektive gældssætning ikke kan overvæltes i de enkelte andelshavers fradragsberettigede negative kapitalindkomst. En sammenlignelig opgørelse over den økonomiske fordelagtighed af de forskellige boligformer bør derfor tage hensyn til både subsidieringen og fradragsretten for renteudgifter, der er tilknyttet boligfinansieringen. Det bør dog bemærkes at andelsboligen har en omdannelsesmulighed til ejerbolig, der giver mulighed for en skattefri kapitalgevinst. Boligkonverteringer andelsboliger til ejerboliger Andelsboliger har endvidere muligheden for at blive opløst og søges omdannet til ejerboliger og subsidieres på nye vilkår. I Tabel 3.3.1 er opsummeret reglerne for den offentlige finansiering ved sådanne omdannelser. 20