12-10- 2009 TILSYNET Vedr. Struer Kommunes affalds- og genbrugsgebyr. Du har ved brev af 27. maj 2008 rettet henvendelse til Statsforvaltningen Midtjylland, som i medfør af 47 i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009) fører tilsynet med kommunerne i Region Midtjylland. Din henvendelse vedrører Struer Kommunes principper for opkrævning af affalds- og genbrugsgebyr, og er foranlediget af, at du som sommerhusejer har oplevet en kraftig stigning af dit renovationsgebyr til kommunen. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Struer Kommune ikke har handlet i strid med regler, hvis overholdelse påses af det kommunale tilsyn. Dog har statsforvaltningen, for så vidt angår hvile-i-sig-selv-princippet, anmodet Struer Byråd om at oplyse, på hvilket grundlag princippet anses for opfyldt. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund STATSFORVALTNINGEN MIDTJYLLAND ST. BLICHERS VEJ 6 POSTBOX: 151 6950 RINGKØBING JOURNAL NR.: 2008-613/338 SAGSBEHANDLER: TIMMID DIREKTE TELEFON: 7256 8575 TELEFON: 7256 8575 TELEFAX: 9732 4517 GIRO: 887 3747 EAN- NR. 5798000362314 midtjylland@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk TELEFONTID: MANDAG - ONSDAG: 09.00-15.00 TORSDAG: 12.30-17.00 FREDAG: 09.00-12.00 EKSPEDITIONSTID: MANDAG- ONSDAG 09.00-15.00 TORSDAG 09.00-17.00 FREDAG 09.00-12.00 Gl. Thyholm Kommune og Gl. Struer Kommune er i forbindelse med kommunalreformen pr. 1. januar 2007 blevet til Struer kommune. De to kommuner havde forskellige principper for opkrævning af et samlet gebyr for en række affaldsordninger. I Gl. Thyholm Kommune var taksten ens for sommerhuse og helårsboliger.
I Gl. Struer Kommune betalte sommerhusejerne til og med 2006 en andel på 37 % af samlegebyret for en helårsbolig. Efter sammenlægningen af de to kommuner besluttede Struer Kommunalbestyrelse at harmonisere gebyropkrævningen for sommerhuse, hvorved der skal betales det samme samlegebyr for sommerhuse som for helårshuse. Struer Kommune har oplyst, at den opkrævning, hvor sommerhusejerne betalte 37 % af samlegebyret for helårshuse, stammede fra en tid, hvor ordninger og faciliteter stillet til rådighed for sommerhusejere ikke var så udbyggede som i dag, og hvor de fleste sommerhuse kun blev benyttet i en mere begrænset periode om sommeren. Nu er ordningen blevet udbygget, og der er fra 1. januar 2007 blandt andet indført en mere omfattede storskraldsordning, der ligeledes stilles til rådighed for sommerhusejerne, og som foruden egentlig storskrald også omfatter papir, pap, flasker/glas og haveaffald. Begrundelsen for ændringen var på baggrund af dette, at sommerhusejerne var omfattet af de samme ordninger og således fik stillet de samme faciliteter til rådighed, som ejere af helårsbeboelser. Samtidig burde sommerhusejere betale samme andel som helårsbeboelser til dækning af kommunens administrative udgifter til planlægning, indsamling og registrering af oplysninger. Ændringen af opkrævningsprincippet for sommerhuse har betydet en stigning i samlegebyret for sommerhusejere i Gl. Struer Kommune på 172 % fra 2006 til 2007, mens der er sket et fald i gebyret for sommerhusejere i Gl. Thyholm Kommune på 6 %. Fra 2007 til 2008 er der sket en stigning i gebyret på 24 %. Stigningen vedrører primært serviceforbedringer i form af øget åbningstid herunder søn- og helligdagsåbent på Struer Genbrugsplads, samt øgede udgifter til affaldsbehandling og betaling til affaldsselskab. Struer Kommune opkræver i dag to typer affaldsgebyrer for sommerhuse. Dels det omtalte samlegebyr for en række ordninger og administrative udgifter, og dels et dagrenovationsgebyr. Dagrenovationsgebyret er differentieret i forhold til hvilken størrelse affaldsbeholder der ønskes, og sker et fast antal gange pr. år. I 2008 kunne der vælges mellem en sæk og to forskellige størrelser containere, og tømningen skete 21 gange pr. år. Kommunen har fastsat samlegebyret i henhold til miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 2, for affalds- og genbrugsgebyr for private. Samlegebyret dækker over udgifter til administration, etablering og drift af følgende ordninger: genbrugspladser, miljøstationer, papir- og flaskeindsamling, storskralds- og haveaffaldsindsamling, farligt affald, SIDE 2
flishugning af grenaffald i bl.a. sommerhusområder samt kommunens administrative udgifter til planlægning, indsamling og registrering af oplysninger. Det er oplyst, at fastsættelsen af gebyret er sket i overensstemmelse med hvile-i-sig-selv-princippet, således at der over et vist tidsrum opkræves et beløb, der svarer til de faktiske omkostninger. Struer Kommune har valgt at oprette konti for henholdsvis fælles formål, dagrenovation og genanvendelse/forsortering, som skal hvile i sig selv. Struer Kommune har oplyst, at dagrenovationsgebyret også er blevet harmoniseret i forbindelse med kommunalreformen. Dette har betydet, at der for sommerhusejere i Gl. Struer Kommune, er indført månedstømninger i vinterperioden, og en ændring fra brug af sække til brug af containere af valgfri størrelse. Baggrunden herfor var flere henvendelser fra sommerhusejere, som anvendte deres sommerhus i vinterhalvåret. Kommunen har oplyst, at gebyret for dagrenovation ikke er steget i den 3-årige periode. Retsgrundlag Uddrag af styrelsesloven (lov om kommunernes styrelse lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009): 48. Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne og kommunale fællesskaber, jf. 60, overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. dog stk. 2 og 3. Stk. 2 Uddrag af miljøbeskyttelsesloven (lovbekendtgørelse nr. 1757 af 22. december 2006 om miljøbeskyttelse med senere ændringer): 48. Kommunalbestyrelsen kan fastsætte gebyrer til dækning af udgifter til: 1) planlægning, etablering, drift og administration af affaldsordninger, herunder anvisningsordninger, samt til sortering, indsamling af affald mv. og til etablering og drift af virksomheder og anlæg for oparbejdning af affald og affaldsbortskaffelse, jf. dog 50 a, 2) indsamling og registrering af oplysninger, jf. 47, og 3) forskudsvis dækning af planlagte investeringer på affaldsområdet, jf. dog 50 a. Stk. 2. Der kan opkræves et samlet gebyr for de ordninger mv., som kommunalbestyrelsen har iværksat. Stk. 3. Kommunalbestyrelsens afgørelse efter stk. 1 og 2 kan ikke påklages til anden administrativ myndighed. Stk. 4. Miljøministeren kan udarbejde standardbetalingsvedtægter. SIDE 3
Stk. 5. Gebyrer efter stk. 1 og 2 påhviler den, der har tinglyst adkomst på ejendommen, og beløbene har samme fortrinsret i ejendommen som offentlige skatter og afgifter. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1, i styrelsesloven. Statsforvaltningen påser overholdelse af såvel skreven som uskreven ret, herunder offentligretlige grundsætninger og bindende administrativ praksis. Statsforvaltningens tilsyn er et legalitetstilsyn, dvs. statsforvaltningen kan ikke tage stilling til rimeligheden eller hensigtsmæssigheden af en kommunal beslutning eller til spørgsmål vedrørende kommunens skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Statsforvaltningen kan derfor heller ikke tage stilling til, om en kommunes sagsbehandling er i overensstemmelse med god forvaltningsskik. Hvile-i-sig-selv-princippet Efter miljøbeskyttelseslovens 48 kan kommunalbestyrelsen fastsætte gebyrer til dækning af udgifter relaterende til affald. Der kan medregnes en række udgifter ved fastsættelsen af gebyret. Det er antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis, at der for de kommunale forsyningsvirksomheder, som udgangspunkt, gælder et ulovbestemt hvile-i-sig-selvprincip. Princippet indebærer, at indtægter og udgifter ved affaldsbortskaffelsen set over en årrække skal balancere. De takster, der opkræves, skal derfor være omkostningsbestemte, og der skal være en adskillelse mellem indtægter og udgifter vedrørende det pågældende forsyningsområde, og den almindelige kommunekasse. Kommunen kan derfor på den ene side ikke anvende sine skatteindtægter til at (med)finansiere affaldsbortskaffelsen, og dermed indirekte give tilskud til de af kommunens borgere, der benytter ydelsen fra kommunen. Kommunen kan på den anden side heller ikke fastsætte så høje gebyrer overfor brugerne, at brugerne derved afkræves en indirekte skat til (med)finansiering af kommunens andre aktiviteter. I forarbejderne til miljøbeskyttelseslovens 48 er anført, at "Fastsættelse og opkrævning af gebyrer på affaldsområdet skal ske således, at der over et vist tidsrum tilstræ- SIDE 4
bes en dækning af de faktiske omkostninger, som er forbundet med det samlede bortskaffelsessystem. I gebyrerne kan indregnes samtlige de omkostninger, som er forbundet med den enkelte kommunes håndtering og bortskaffelse af affald." 1 På baggrund af sagen anmoder statsforvaltningen Struer Byråd om at oplyse, på hvilket grundlag hvile-i-sig-selvprincippet og miljøbeskyttelseslovens 48, anses for opfyldt ved kommunens kalkulation af udgifterne og indtægterne til affaldsbortskaffelse. Samlegebyr efter miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 2. I miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 2, er der hjemmel til, at kommunalbestyrelsen kan opkræve et samlet gebyr til dækning af udgifterne til håndtering og bortskaffelse m.v. af affald. Kommunalbestyrelsen kan her tage udgangspunkt i de samlede kommunale omkostninger på affaldsområdet og fordele dem efter gennemsnitsbetragtninger. Baggrunden for denne bestemmelse er, at kommunerne efter den hidtidige fortolkning af miljøbeskyttelsesloven i princippet skulle føre separate regnskaber for hver enkelt af de foranstaltede renovationsordninger. I takt med affaldsordningernes udbygning til ikke kun at omfatte indsamling af dagrenovation medførte dette en uforholdsmæssig stor ressourceanvendelse til gebyradministration. Kommunen er dog ikke fuldstændig frit stillet ved opgørelsen af dette gennemsnits- eller samlegebyr. Ifølge forarbejderne til bestemmelsen skal kommunalbestyrelsens fastsættelse af et samlet gebyr for virksomheder, grundejere eller borgere [ ] fortsat inden for rimelige grænser svare til den ydelse, som leveres eller stilles til rådighed for den enkelte bruger, der ud fra en gennemsnitsbetragtning må antages at have gavn af ordningen. En forudsætning for anvendelse af ovennævnte fremgangsmåde ved gebyrfastsættelse er, at kommunalbestyrelsen samtidig udarbejder en detaljeret redegørelse for beregningen af gebyrernes størrelse og forudsætningerne herfor. Endvidere må kommunalbestyrelsen med jævne mellemrum, f.eks. i forbindelse med udarbejdelsen af budget- 1 Folketingstidende 1990-91, 2. samling, tillæg A, bemærkninger til lovforslagets 47. SIDE 5
ter for det efterfølgende år, revidere beregningsforudsætninger og gebyrernes størrelse. 2 Det forhold, at fastsættelsen af gebyret sker ud fra en gennemsnitsbetragtning indebærer, at nogle brugere på baggrund af deres forskellige benyttelse af ordningerne betaler et beløb, som overstiger brugerens konkrete omkostninger ved ordningen, mens andre betaler mindre. Struer Kommune har fastsat et samlegebyr, som dækker over udgifter til administration, etablering og drift af følgende ordninger: genbrugspladser, miljøstationer, papirog flaskeindsamling, storskralds- og haveaffaldsindsamling, farligt affald, flishugning af grenaffald i bl.a. sommerhusområder, samt kommunens administrative udgifter til planlægning, indsamling og registrering af oplysninger. Gebyret pålægges pr. husstand og pr. sommerhus. Det fremgår af Struer Kommunes Regulativ for husholdningsaffald, 2008, at alle private husstande, både helårsog fritidsboliger, er omfattet af en ordning med bemandet genbrugsstation og en indsamlingsordning for en række typer affald, herunder blandt andet storskrald, haveaffald, farligt affald, papir og pap. Struer Kommune har anført, at sommerhusejere får stillet de samme faciliteter til rådighed, som ejere af helårsboliger, og det er oplyst, at sommerhusejere i tiltagende omfang anvender deres sommerhuse også i vinterperioden. Det afgørende for, om sommerhuse i samme omfang som helårshuse, kan pålægges et samlegebyr af samme størrelse er, om gebyret inden for en rimelig grænse svarer til den ydelse, der leveres eller stilles til rådighed for den enkelte bruger, der ud fra en gennemsnitsbetragtning må antages at have gavn af ordningen. Ved at anvende en gennemsnitsbetragtning behøver kommunen ikke skelne mellem store og små boliger, store og små familier, gamle og unge borgere, børnefamilier og pensionister, folk der er meget hjemme, og folk der rejser meget, eller mellem lejligheder og parcelhuse, og efter statsforvaltningens opfattelse heller ikke nødvendigvis mellem helårshuse og sommerhuse. Statsforvaltningen finder, at Struer Kommunalbestyrelses beslutning om at opkræve ens samlegebyr for sommerhuse og helårshuse falder inden for rammerne for kommunens lovlige skønsudøvelse. Statsforvaltningen har her lagt vægt på oplysningerne om, at sommerhuse i stigende grad bliver anvendt en større del af året, at der ikke er ta- 2 Folketingstidende 1990-91, 2. samling, tillæg A, bemærkninger til lovforslagets 47. SIDE 6
le om et samlegebyr for dagrenovation, og at der er gennemført en serviceforbedring af ordningerne, som både bliver stillet til rådighed for helårshusene og sommerhusene. Ensartning af serviceniveau og takster efter kommunesammenlægningen. Ved kommunalreformen blev en del kommuner lagt sammen. I dette tilfælde blev de tidligere kommuner Struer og Thyholm slået sammen til Struer Kommune. Som følge af sammenlægningen opstod et behov for at ensarte den kommunale service og de kommunale takster på en lang række områder, således at den nye kommunes borgere blev behandlet ligeligt i den kommune, hvor de nu boede. Da service- og takstniveauet var forskelligt i de gamle kommuner, måtte sammenlægningen nødvendigvis medføre, at nogle af borgerne i den sammenlagte kommune kom til at opleve et forringet serviceniveau eller højere takster, end de havde været vant til, mens andre borgere oplevede en forbedring eller lavere takster. Den ændring Struer Kommune har foretaget, hvorved sommerhuse skal betale det samme gebyr som helårshuse, er vedtaget af Sammenlægningsudvalget i Struer Kommune, i forbindelse med kommunens budgetlægning for år 2007. At kommunen på denne måde ændrer kommunens serviceniveau over for borgerne, giver i sig selv ikke statsforvaltningen anledning til bemærkninger. For at opfylde det forvaltningsretlige princip om ligebehandling af borgerne var en ændring tværtimod påkrævet. Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til Struer Kommune. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningen hjemmeside på internettet (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Martin Basse /Vibeke Jensen SIDE 7