Beskyttelse af juridiske personer efter grundlovens 73

Beskyttelse af juridiske personer efter grundlovens 73

Denne afhandling er af Det Samfundsvidenskabelige Fakultet ved Aarhus Universitet antaget til forsvar for den juridiske doktorgrad. Aarhus, den 7. september 2006 Svend Hylleberg Dekan Forsvaret finder sted fredag den 1. december 2006, kl. 13 (præcis) i Juridisk Auditorium, bygning 1343, Aarhus Universitet

Michael Hansen Jensen Beskyttelse af juridiske personer efter grundlovens 73 Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2006

Beskyttelse af juridiske personer efter grundlovens 73 1. udgave, 1. oplag 2006 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Morten Højmark Tryk: Holbæk Amts Bogtrykkeri Indbinding: Jysk Bogbind, Holstebro Printed in Denmark 2006 ISBN 87-574-1614-1 EAN 978-87-574-1614-5 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks 2702 2100 København Ø Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 e-mail: forlag@djoef.dk www.djoef-forlag.dk

Indholdsfortegenelse Indholdsfortegenelse Forord... 13 Del I. Afhandlingens ramme Kapitel 1. Indledning... 17 1.1. Afhandlingens emne og formål... 17 1.2. Nærmere afgrænsning... 18 1.3. Metode... 20 1.4. Plan for fremstillingen... 21 Kapitel 2. Juridiske personer... 23 Del II. Offentlige juridiske personer Kapitel 3. Offentlige juridiske personer... 27 Kapitel 4. Indgreb i offentlige juridiske personers enkeltaktiver efter den almindelige reguleringslovgivning hidtidige antagelser... 31 4.1. Administrativ bestemt ekspropriation... 31 4.1.1. Teorien... 32 4.1.2. Praksis... 34 4.2. Indgreb, der følger direkte af reguleringslovgivningen... 36 4.3. Beskyttelse på grundlovsniveau... 38 4.4. Begrundelsen for grundlovsmæssig beskyttelse... 41 4.5. Beskyttelsens rækkevidde... 42 4.5.1. Det almindelige udgangspunkt... 42 4.5.2. Offentlige juridiske personer ikke altid stillet som private... 42 4.5.3. Planloven... 44 5

Indholdsfortegenelse 4.5.4. Museumsloven... 46 4.5.5. Bygningsfredningsloven... 48 4.5.6. Nuancering af beskyttelsen... 50 4.6. Sammenfatning... 51 Kapitel 5. Indgriben i offentlige juridiske personers styrelsesog formueforhold hidtidige antagelser... 53 5.1. Indledning... 53 5.2. Forvaltningssubjekter og andre offentlige juridiske personer... 54 5.3. Forvaltningssubjekter... 54 5.3.1. Forvaltningsretlig litteratur og praksis... 55 5.3.2. Særligt om selvejende institutioner... 61 5.3.3. Kommentar til afgrænsningen af begrebet forvaltningssubjekt i nyere forvaltningsret særligt i forhold selvejende institutioner og fonde... 65 5.3.3.1. Det retlige grundlag for hidtidige afgrænsning... 65 5.3.3.2. Uklar retstilling... 67 5.3.3.3. Adækvate kriterier?... 68 5.3.3.4. Principielle hjemmels- og fortolkningsbetragtninger... 69 5.3.4. Bør særlige forvaltningssubjekter betegnes som selvejende institutioner?... 72 5.4. Den retlige litteratur... 75 5.4.1. Almindelig gennemgang... 75 5.4.2. Kort sammenfatning... 80 5.4.2.1. Forvaltningssubjekter... 80 5.4.2.2. Andre offentlige juridiske personer... 82 5.4.3. Få principielle overvejelser vedrørende grundlovens 73... 83 5.5. Praksis... 84 5.6. Praksis vedrørende selvstændige offentlige institutioner, selvejende institutioner, fonde m.v. etablerede af statsmagten... 86 5.6.1. Danmarks Radio (radiofonden)... 86 5.6.1.1. Lov nr. 335 af 4. juni 1986... 86 5.6.1.2. Justitsministeriets notat af 20. maj 1986... 87 5.6.1.3. Bemærkning til Justitsministeriets stillingtagen... 87 5.6.2. Københavns Havn omdannelsen ved lov nr. 504 af 24. juni 1992... 88 5.6.2.1. Lov nr. 109 af 29. april 1913... 88 5.6.2.2. Justitsministeriets notat af 22. februar 1989... 88 5.6.2.3. Kommentar til Justitsministeriets notat... 94 6

Indholdsfortegenelse 5.6.2.4. Trafikministeriets notat af 17. marts 1989... 96 5.6.2.5. Kommentar til Trafikministeriets notat... 99 5.6.2.6. Lov nr. 504 af 24. juni 1992... 100 5.6.2.7. U 1993.413... 102 5.6.2.8. Bemærkning til U 1993.413... 102 5.6.3. Danske Søfarendes Mindefond af 1945... 103 5.6.3.1. Lov nr. 480 af 1. oktober 1945... 103 5.6.3.2. Justitsministeriets notits af 23. maj 1989... 104 5.6.3.3. Bemærkninger til Justitsministeriets vurdering... 105 5.6.4. Statsanstalten for Livsforsikring... 107 5.6.4.1. Anstaltens tidligere retsgrundlag... 107 5.6.4.2. Betænkning 1990 1189... 108 5.6.4.3. Lov nr. 251 af 25. april 1990... 110 5.6.4.4. U 1994.29 H... 110 5.6.4.5. Bemærkninger til U 1994.29 H... 112 5.6.5. Københavns Væbnings Fond... 114 5.6.5.1. Fondens hidtidige retgrundlag... 114 5.6.5.2. Justitsministeriets notat af 29. november 1994... 116 5.6.5.3. Bemærkninger til Justitsministeriets udtalelse... 118 5.6.6. Forskningscentret ved Hørsholm... 119 5.6.6.1. Forskningscenterets retsgrundlag... 119 5.6.6.2. Justitsministeriets notat af 27. oktober 1998... 122 5.6.6.3. Bemærkninger til Justitsministeriets vurdering... 125 5.6.6.4. Lov nr. 403 af 28. maj 2003 om universiteter... 128 5.6.7. Københavns Havn omdannelsen ved lov nr. 474 af 31. maj 2000... 128 5.6.7.1. Justitsministeriets notat af 10. november 1999... 128 5.6.7.2. Kommentar til Justitsministeriets 1999-notat... 133 5.6.7.3. Lov nr. 474 af 31. maj 2000... 135 5.6.7.4. Østre Landsrets afgørelse af 10. april 2002 (jf. U 2004.2661 H)... 142 5.6.7.5. Kommentar til Østre Landsrets afgørelse... 145 5.6.7.6. Højesterets afgørelse af 17. august 2004 (jf. U 2004.2661 H)... 147 5.6.7.7. Kommentar til Højesterets afgørelse... 149 5.6.8. Sammenfatning af praksis vedrørende selvstændige offentlige institutioner, selvejende institutioner, fonde m.v. etablerede af statsmagten... 151 5.6.8.1. Sondring mellem særlige forvaltningssubjekter og andre selvejende institutioner og fonde... 151 7

Indholdsfortegenelse 5.6.8.2. Rækkevidden af lovgivningsmagtens frihed i forhold til særlige forvaltningssubjekter... 158 5.6.8.3. Begrundelsen for de hidtidige antagelser... 160 5.6.8.4. Trafikministeriets synspunkter fra 1989 en særopfattelse... 164 5.7. Praksis vedrørende selskaber, som ejes af staten... 165 5.7.1. Betydningen af de synspunkter, som er lagt til grund i praksis vedrørende selvstændige offentlige institutioner, selvejende institutioner, fonde m.v.... 165 5.7.2. En udtalelse fra Justitsministeriet... 167 5.7.3. Sammenfatning... 168 5.8. Praksis vedrørende kommuner og juridiske personer etablerede af kommuner... 169 5.8.1. Betydningen af de synspunkter, som er lagt til grund i praksis vedrørende selvstændige offentlige institutioner, selvejende institutioner, fonde m.v.... 169 5.8.2. Naturgas Syd I/S... 170 5.8.3. Københavns Sygehusfællesskab... 171 5.8.3.1. Justitsministeriets notat af 30. april 1998.... 171 5.8.3.2. Kommentar til Justitsministeriets notat... 175 5.8.4. Sammenfatning... 178 5.8.4.1. Kommuner og juridiske personer etablerede af kommuner beskyttede mod lovgivningsmagtens indgriben... 178 5.8.4.2. Beskyttelsens rækkevidde... 178 5.8.4.3. Begrundelsen for de antagne synspunkter... 180 5.9. Sammenfattende beskrivelse af opfattelsen i teori og praksis... 181 5.9.1. Myndigheder, som udgør en del af den juridiske person staten... 182 5.9.2. Juridiske personer etablerede af statsmagten bortset fra kommuner... 183 5.9.2.1. Teorien... 183 5.9.2.2. Justitsministeriets praksis... 184 5.9.2.3. Retspraksis... 186 5.9.2.4. Nærmere om forskellen mellem nyere statsretlig teori og Justitsministeriets praksis... 188 5.9.2.5. En principiel forskel (også) i retspraksis?... 189 5.9.2.6. Rækkevidden af lovgivningsmagtens frihed... 190 5.9.3. Kommuner og juridiske personer etablerede af kommuner.. 192 5.9.4. Begrundelsen for de antagne synspunkter... 193 8

Indholdsfortegenelse Kapitel 6. Nyvurdering af beskyttelsen af offentlige juridiske personer, som ikke er kommunale... 195 6.1. Indledning... 195 6.2. Kritik af hidtidige antagelser... 196 6.2.1. Indledende bemærkninger... 196 6.2.2. Uklar retstilstand... 196 6.2.2.1. Udgangspunktet er en beskyttelse... 196 6.2.2.2. Lovgivningsmagtens frihed i forhold til visse ikkekommunale juridiske personer... 197 6.2.2.3. Reel forskel mellem de forskellige opfattelser?... 202 6.2.2.4. Rækkevidden af lovgivningsmagtens frihed... 203 6.2.2.5. Særopfattelse... 204 6.2.3. Ulogisk retstilstand... 205 6.2.4. Uhensigtsmæssig retstilstand i øvrigt... 207 6.2.5. Hidtidige antagelser baseret på et utilstrækkeligt forfatningsretligt grundlag... 208 6.2.5.1. Indledende bemærkninger... 208 6.2.5.2. Nærmere om det retlige grundlag... 209 6.2.5.3. Sammenfattende karakteristik dobbelt begrebsjurisprudens... 215 6.3. Inddragelse af sædvanlige fortolkningsfaktorer... 216 6.3.1. Ordlyd... 218 6.3.2. Positive udsagn om beskyttelse i forarbejderne... 220 6.3.2.1. Direkte forarbejder... 220 6.3.2.2. Indirekte forarbejder... 221 6.3.3. Inddragelse af formål og beskyttelseshensyn... 224 6.3.3.1. Generelt om formålsbetragtninger... 225 6.3.3.2. Formål og beskyttelseshensyn knyttet til grundlovens 73... 233 6.3.3.3. Ikke-kommunale offentlige juridiske personer og de til 73 knyttede formål og beskyttelseshensyn.. 262 6.3.4. Foreløbig afvisning af en beskyttelse af ikke-kommunale juridiske personer... 265 6.3.5. Bredere betragtninger... 266 6.3.5.1. Hensynet til klarhed og forudsigelighed... 267 6.3.5.2. Alment samfundsmæssigt behov?... 268 6.3.5.3. Kompensationsbehov... 268 6.3.5.4. Afrundning... 270 6.3.6. Lovgivnings- og retspraksis... 272 6.3.6.1. Lovgivningspraksis... 272 9

Indholdsfortegenelse 6.3.6.2. Retspraksis... 289 6.3.6.3. Retssædvane på grundlovsniveau?... 293 6.4. Sammenfatning og konklusion... 297 Kapitel 7. Nyvurdering af beskyttelsen af kommunale juridiske personer... 309 7.1. Indledning... 309 7.2. Bemærkninger til de hidtidige antagelser... 310 7.3. Nærmere fortolkning af grundlovens 73... 311 7.3.1. Kort beskrivelse af visse af kommunens karakteristika... 312 7.3.2. Grundlovens 82... 317 7.3.3. Nærmere vurdering af beskyttelse af kommunale juridiske personer efter grundlovens 73... 324 7.3.3.1. Omfattes kommunale juridiske personer af beskyttelseshensynene efter grundlovens 73?... 325 7.3.3.2. Bredere betragtninger... 331 7.3.3.3. Betydningen af den hidtidige doktrin... 334 7.4. Konklusion... 339 7.5. Den reelle forskel mellem den hidtidige og afhandlingens opfattelse... 342 7.6. Særligt om juridiske personer etablerede eller overtagne af kommuner... 343 Del III. Private juridiske personer Kapitel 8. Generelt om private juridiske personer... 347 8.1. Begrebet private juridiske personer... 347 8.2. Kort om private selskaber, foreninger m.v.... 349 Kapitel 9. Private selvejende institutioner... 355 9.1. Indledende bemærkninger... 355 9.2. Om selvejende institutioner... 357 9.2.1. Typer af selvejende institutioner... 357 9.2.2. Selvejende institutioners faktiske grundlag en samfundsinteresse i at respektere stifterviljen... 359 9.2.3. Selvstændig bærer af rettigheder og forpligtelser... 366 9.2.4. Nærmere om begrebet selvejende institution... 367 9.2.5. Stifterviljens centrale betydning... 373 9.2.6. Permutation... 374 10

Indholdsfortegenelse 9.2.6.1. Ørsted... 376 9.2.6.2. Uskrevet grundlag... 379 9.2.6.3. Fondslovene... 384 9.2.6.4. Et specielt tilfælde fra praksis... 389 9.2.6.5. Sammenfatning... 392 9.3. Principielle synspunkter vedrørende beskyttelsen af private selvejende institutioner efter grundlovens 73... 393 9.3.1. Beskyttelsen knyttes til stifterviljen... 394 9.3.2. Nærmere om stifterviljens betydning... 398 9.3.3. Præcisering beskyttelse af stifterens forventninger... 400 9.3.4. Nærmere om beskyttelsens indhold... 401 9.3.5. Tidens gang... 407 9.3.6. Hvem er i forhold til 73 ejer af den selvejende institutions formue?... 408 9.4. Håndskriftssagerne... 409 9.4.1. Sagernes forudsætninger... 409 9.4.2. Første håndskriftssag... 412 9.4.3. Anden håndskriftssag... 419 9.4.4. Nærmere om håndskriftssagernes beskyttelse af selvejende institutioner... 426 9.4.5. Håndskriftssagernes forhold til afhandlingens synspunkter.. 428 9.4.6. Trolles sondring mellem selvejende institutioner, der virker for almene formål henholdsvis private interesser... 435 9.5. Særligt om Alf Ross og Poul Andersen... 436 9.6. Sammenfatning... 440 Del IV. Afslutning Kapitel 10. Afhandlingens vigtigste resultater og konklusioner... 447 Summary in English... 457 Litteraturfortegnelse... 463 Domsregister... 469 Stikordsregister... 471 11

This page intentionally left blank

Forord Denne afhandling er indleveret til Det Samfundsvidenskabelige Fakultet ved Aarhus Universitet den 14. marts 2006 til forsvar for den juridiske doktorgrad. Materiale fremkommet efter 31. december 2005 er kun undtagelsesvist medtaget i afhandlingen. En tak til mine kolleger ved Juridisk Institut, Afdelingen for Offentlig Ret, for stor opbakning. Også en tak til Justitsministeriet, der venligst har ladet mig gennemse materiale, som ministeriet har udarbejdet vedrørende grundlovens 73. Endelig skylder jeg en stor tak til min familie, først og fremmest Charlotte. Aarhus Universitet, marts 2006 Michael Hansen Jensen

This page intentionally left blank