New Public Management. plager og potentialer også i SL-regi

Transkript

1 New Public Management plager og potentialer også i SL-regi Henning Jørgensen Aalborg Universitet henningj@dps.aau.dk, SL Nordjylland, Vejgaard Hallen

2 Den nye italesættelse farlig? Før Nu borgere brugere elever/beboere/klienter produktionsenheder velfærd nytte velstand bundlinjen offentlige goder output kvalifikationer kompetencer forfordeling individuelle incitamenter makro mikro Det, der binder os sammen adskiller os fra hinanden 2

3 Det offentlige: fra forvaltning til forretning? Fra vækstscenarie til lavvækst Fra velfærdsværdier til nytte-betragtninger Fra monopoler til konkurrence Fra lukkede institutioner til synlige måleresultater Fra de ansattes selvstyring til ledelses- og bruger-styring 3

4 Aktuel reformbølge Omstruktureringaf velfærdsstaten: NPM-reformer, managementgørelse, afskedigelser, køre længere på literen Begrænsning af velfærdsstaten: outsourcing, nedskæringer Begyndende nedbrydning af universalismen Pensionsreformer: arbejde længere og hårdere, efterløn væk Arbejde blevet alfa og omega (disciplinering til selvforsørgelse) Ansvarsprivatisering: folk skal lære at klare sig selv

5

6 Modernisering og de ansatte Fagprofessionerne ses som en del af problemet med en stiv og ufleksibel offentlig sektor Fagprofessionerne har lavet magtforskydning til egen fordel Fagprofessionernes faglige regimer ses som en hindring for fornyelse og kreativitet Langtidstrenden skal ændres, så NPM kan kolonisere det professionelle arbejde, skabe nye incitamenter og ændre tankegangene hos de fagprofessionelle

7 NPM som forvaltningskonstruktion aktivistisk professionel ledelse ( lad lederne lede ) eksplicitte performance-mål output-styring (fordeling af ressourcer for præstationer) opsplitning af enheder og decentralisering mere konkurrence overførsel af private ledelsesmodeller til det offentlige større omkostningsbevidsthed og besparelser

8 NPM som styringsregime Effektivitet og efficiens som værdigrundlag Markedsmæssiggørelse og managementgørelse ( få lederne til at lede ) Autonomi for de ansatte reduceret (instrukser, manualer og standardiseringer tager over) Økonomiske incitamenter vigtig styringsform Institutionelle omorganiseringer. Reformer er blevet rutine

9 NPM - vækkelsesmødet i det offentlige: fra forvaltning til forretning * En politisk strategi for transformation af den offentlige sektor * En politik for styring i den offentlige sektor (forvaltningspolitik) * En ny diskursiv ramme for opfattelsen af det offentlige * Ledelses- og styringsredskaber ( værktøjskassen ) 9

10 Styreformer i forvaltningspolitikken * Udadvendte (udliciteringer, udfordringsret, privatisering, outsourcing, brugerbetaling, selveje, A/S-dannelser, partnerskaber m.v.) * Indadvendte (mål- og rammestyring, kontraktstyring, taxameterstyring, regnskabsreformer, performance management, værdibaseret ledelse m.v.) * Brugervendte (brugervurderinger, brugerbestyrelser, fritvalgsordninger, tests, processtyringer m.v.) 10

11 Kvalitetsreformer i det offentlige Kvalitet: et begreb uden modhager Som egenskab: af hvad? Som værdi: noget godt 11

12 KVALITET = modernisering? Gentaget overbegreb for modernisering Tiltag har haft forskellige udformninger Opslutning bag går på tværs af partipolitisk farve Synes at afmontere al modstand på forhånd 12

13 Politiske svar i Danmark * KVALITETSREFORM for at genvælge VK-regeringen 2007 * AFBUREAUKRATISERINGSREFORM hvis det var for at genvælge VK i 2011, gik det dårligt og det gør det alligevel * Tillidsreform hvis det var for at styrke S-R-regeringen, gik det dårligt 13

14 Politiske positioneringer 2007 REGERINGEN (VK) opruste ledelsen kompetenceudvikle medarbejderne dokumentere ydelser og effekter OPPOSITIONEN minimumsstandardisere (SD) øge tilliden (R) nej til udliciteringer, ja til velfærdsinvesteringer (SF, Enhedslisten) 14

15 VK s afbureaukratisering Symbolpolitik (valgteknisk sigte): lover besparelse på 900 mio. kr. og (endnu engang) bedre tider for offentligt ansatte Et topstyret projekt: som kvalitetsreformen Reelt få afskaffelser af obligatoriske kontroller, rutiner og ritualer 15

16 S-R-(SF)-regeringens medicin? Effektiviseringer/besparelser (12 mia. kr. frem til år 2020) Lavvækst i det offentlige (i 10 år?) Afbureaukratisering men hvordan? 16

17 Ny tillidsreform under S-R-regeringen Hensigtserklæring i OK-13 om nyt, fælles arbejde for tillidsreform Juni 2013: Formel rammeaftale mellem staten og de fleste faglige organisationer (minus FOA og DLF) Oplæg til OK-15-beslutninger om udmøntning af tillidsreform ikke særlig forpligtende 17

18 Tillidsreformen 2013: 7 principper for samarbejde Aftalen om modernisering af den offentlige sektor 1) Fokus på mål og midler 2) Dialog, åbenhed og klare mål 3) Ledelse og styring skal baseres på tillid og ansvar 4) Velbegrundet dokumentation 5) Evidensbaserede opgaveløsninger 6) Ledelse og engagement skal fremme innovation 7) Offentlig service skal inddrage borgernes ressourcer 18

19 : Ny Tillidsreform Kvalitetsreform i nye klæder udgået fra Indenrigsministeriet (ikke Finansministeriet) Personaleorganisationer og arbejdsgivere laver fælleserklæringer Der følger ikke umiddelbart flere penge med 2015: V-regering afliver tillidsreformen? (ikke del af trepartsforhandlingerne i 2016 selv om fagforeningerne er gået med til nyt dagpengesystem i efteråret 2015) 2018: Nye overenskomstforhandlinger med eller uden tillidsreform? 19

20

21 S-kongres september 2016 Mette Frederiksen lover at reducere omfanget af New Public Management, når Socialdemokratiet igen er regeringsbærende Derimod ikke konkrete ideer til, hvordan det kan realiseres Kongressen klapper! 21

22 Hidtidig medicin for offentlig sektor KONKURRENCE - mellem offentlige og private leverandører - mellem offentlige leverandører - fritvalgsordninger - benchmarking KONTROL - kontraktualisering - brugerstyring - dokumentationer og evalueringer - resultatmålinger - processtandardiseringer 22

23 Brugerstyring * Brugerundersøgelser * Brugerbestyrelser/brugerråd * Fritvalgs-ordninger 23

24 Dokumentationer/registreringer sikre synlighed og sammenlignelighed sikre value for money overvåge enheder og institutioner + meningsfuld dokumentation - overflødig dokumentation * benchmarking 24

25 Øget arbejdsmængde (APL III) Hvilken udvikling er der sket på din arbejdsplads de seneste år? - Der er en øget arbejdsmængde, uden at vi bliver flere ansatte Helt Enig Delvis Enig Hverken eller Delvis uenig Helt Uenig N LO Offentlig LO Privat FTF Offentlig FTF Privat I alt

26 Dokumentationskrav (APL III) Hvilken udvikling er der sket på din arbejdsplads de seneste år? - Der er indført flere dokumentationskrav Helt Enig Delvis Enig Hverken eller Delvis uenig Helt Uenig N LO Offentlig LO Privat FTF Offentlig FTF Privat I alt

27 Evalueringer højere ambitionsniveau: finde årsag-virkningsforhold komme med anbefalinger til forbedringer af virket + eksterne evalueringer + selvevalueringer 27

28 Resultatmålinger * skal bruges til resultatstyring * knyttes til budgetprocessen * sigter mod central indsigt og styring + etablering af evalueringsinstitutter: KREVI (kommunalt og regionalt evalueringsinstitut 2006) + offentliggørelse af testresultater + brug til aflønning og ressourcetildeling 28

29 Processtyringer * central regulering øget kraftigt siden 2001 der styres helt ned til metode * manualisering af den offentlige sektor: - handleplaner og akkrediteringskrav - bindende udrednings- og visitationskrav - metodeforskrifter - forløbsplaner - opfølgningskrav - kvalitetsstandarder - brugerinddragelseskrav - fritvalgsprocedurer - regler for ansættelser og indberetninger - tidsfrister 29

30 Manualisering af det offentlige Truer fagligheden Tager tid fra kerneydelserne, sænker kvaliteten Får folk til at lave det foreskrevne frem for det nødvendige. (Over tid bliver mål til formål) Nedsætter arbejdsglæden, skaber stress Dræber motivationen: Offentlig sektor motivation (PSM) Skaber etiske dilemmaer 30

31 Tællelighedens regime Italesættelse I tal-sættelse 31

32 Sagt kort: - Målinger er ikke neutrale: de former institutionerne - Målinger skærer forståelsen af det offentlige i stykker (i stedet for at se det i en helhed) - Målinger udfordrer professionelle skøn - Målingerforudsætter statiske omgivelser der ikke er der - Målinger vil hæve gennemsnit prisgiver de vanskelige og vanskeligst stillede 32

33 33

34 Føler I jer i klemme Mellem ledelse og brugere/borgere Mellem forvaltningskrav og egen etik Mellem arbejdspladsen og faget Mellem det målelige og det påkrævede 34

35 Vigtigste fagforeningsopgaver (APL III) Tabel 4.5 Fagforeningens vigtigste opgave, efter hovedområder (% af helt/delvis enig) Hvad mener du bør være fagforeningens vigtigste opgaver? 1. Forbedre arbejdsmiljøet 2. Arbejde for lærlinge- og praktikpladser 3. Forbedre uddannelses-, efteruddannelses- og omskolingsmuligheder 4. Sikring af størst mulig løn for medlemmerne 5. Udligne lønforskelle mellem mænd og kvinder 6. Arbejde mod social dumping 7. Arbejde for større tryghed i ansættelsen 8. Bekæmpe arbejdsløsheden 9. Forbedre pensionsordninger 10. Yde personlig bistand til medlemmerne LO FTF AC Lederne Udenfor HO Alternative Ikke-medlemmer I alt

36 Jeres erfaringer Skaber regneark, pindetælleri, manualer, protokoller, præstationskrav, ranglister og kontrol politisk fremmedgørelse hos medlemmerne? - meningsløshed - magtesløshed Eller er I stadig selv herrer i eget hus? Selv del af ledelsen? 36

37 Ledelse hvordan? 37

38 Arbejdsgiverstrategier hidtil - Styrke ledelsen, gøre den mere professionel - Styrke incitamentsstyring (individualiserede og rationaliserede løsningsmodeller, inkl. løndannelse) - Få sat effektivitet og efficiens op som mål - Reducere og rationalisere SU-/MED-systemet 38

39 Fremtidens medarbejdere? Nej: dansk afvigere, kreative individer 39

40 NPM: Ny filosofisk overbygning i det offentlige Nytte-værdier har tendentielt erstattet velfærdsstats etos Valg, frihed, ansvar, fleksibilitet sat i stedet for lighed og solidaritet Forståelser, adfærd og institutionelle betingelser ændret (økonomibegreber og private styringsmodeller dominerer) Men: operationel og akkrediteret viden og kunnen stadig en nøgleressource 40

41 Spændingerne: * Den offentlige sektors modernisering har produktivitet og efficiens som mål * Kvalitets- og Tillidsreformer uden fælles definition * Nymoralisme: der ses ned på dem, der har brug for hjælp - og på dem, der hjælpe Kvalitet skal erobres, for at sikre social indsats som offentligt gode I har ikke vundet den kamp 41

42 Fagprofessionelles etikproblemer Konsekvens-etik: kun resultatet tæller Pligt-etik: ansvarlige faglige handlinger Dyds-etik: dømmekraft, karakterstyrke Diskurs-etik: enighed gennem dialog 42

43 KVALITET: Byg på de ansattes: FAGLIGHED (forståelse og kunnen) VIDEN (kundskaber og erfaringer) ENGAGEMENT (motivation og idérigdom) OMSORG (lyst til at hjælpe mennesker) 43

44 Arbejdspladsernes udvikling Fælles rum for ledelse og medarbejdere Reel ko-produktion (fælles skabelse af processer og produkter) Ledelsesmæssigt hykleri: taler om værdier, men styrer efter hård arbejdsgiver- og bundlinjelogik Samarbejdssystemer/MED fungerer for dårligt Men: også et magtrum, hvor der er asymmetri mellem ledelsen og medarbejderne 44

45 Konsekvenser bl.a., at: Asymmetrien svækker engagement, deltagelse og frigørelse af kreativitet Ledelsesstrategier modvirker følelse af anerkendelse og medbestemmelse Offentlig sektor motivation kan falde Udbredt mangel på fælles ansvar, der kan løfte Ingen opadgående tillidsspiral 45

46 Forvaltningsdoktriner Let the managers manage (NPM) kontra Velfærdens professionelle skal have lov til at være professionelle (Stefan Löfven) 46

47 Kvalitet i offentlige ydelser noget særligt: kan ikke standardiseres let afhængig af de ansattes kompetencer produktet produceres i samspil særlige hensyn at tage til udsatte, syge, svage, børn, omsorgsbehøvende, fremtidige generationer offentlig service gennemføres også på trods af brugernes ønsker 47

48 Det basale grundlag for offentlig sektor OFFENTLIG ETOS : særlige normer, værdier og arrangementer, der gør det muligt, at vi kan leve fornuftigt sammen 48

49 Kvalitet: Af hvad: - alle typer af offentlige aktiviteter må ses i lyset af den offentlige etos: ikke kun det effektive, men også det ligebehandlende, retfærdige og socialt fornuftige tæller - reel behovssikring sker gennem gode forudsætninger, processer og resultater for samspil mellem offentligt ansatte og borgerne også de udsatte - og gennem institutionernes brug af de offentligt ansattes forståelser, viden og kunnen For hvem: os alle - medborgerne 49

50 Jer: På vej mod fjerne horisonter? 50

51 Udvikling fagpolitisk Fra passiv offerrolle mod aktiv medspiller Fra forsøg på restaurering af et gammelt ideal til påvirkning af en ny offentlig sektormodernisering Fordrer, at I hvæsser viljen Fordrer stærkere evner til at kunne vælge i virket, kunne prioritere, kommunikere, samarbejde og advokere 51

52 I må selv skabe jeres muligheder NPM skal skiftes ud alternativ formuleres Men det er ikke alle problemer, der stammer fra NPM også forholde sig til andre typer af problemer (politiske ønsker, nye teknologier, nye borgerkrav, øget viden, mediehistorier etc.) Politikerne skal både kritiseres og hjælpes (adressater for kritik og krav og samtidig samarbejds- og alliancepartnere) Ny fortælling om fag og fagbevægelse 52

53 Fagpolitiske strategier Bruge jeres viden, kunnen og legitimitet til at kolonisere feltet med andre begreber og forståelser gerne etos -begreber Bruge faglige kvalifikationer til at få besat stillinger anderledes og skabe nye identiteter Advokere for og introducere nye faglige standarder og regler, som påvirker praksis Få ændret statushierarkiet i institutionerne, også gennem videreuddannelse, retorik, redskaber, medieoffensiv m.v. 53

54 Magtformer Strukturel magt Organisatorisk magt Institutionel magt Kommunikativ magt 54

55 Brug af magtressourcer Fortællinger Forståelser Forklaringer II Medlemmer Midler Demokrati Intern solidaritet III I Netværk Alliancer IV 55

56 56