Analyse vedr. overtagelse af Fuglekær Udviklingscenter

Transkript

1 Analyse vedr. overtagelse af Fuglekær Udviklingscenter Baggrund Vejle Byråd besluttede på møde den 16. maj 2007 at overtage fire botilbud og et dagtilbud til udviklingshæmmede i Brejning, et botilbud til sindslidende i Egtved og et botilbud til handicappede børn i Brejning. Samtidig hermed blev det besluttet at igangsætte et analysearbejde vedrørende Fuglekær Udviklingscenter, som skulle indeholde en grundig vurdering af og strategi for, hvordan det faglige samarbejde med sammenlignelige tilbud i regionen kunne fastholdes, hvis kommunen overtager driftsansvaret på et senere tidspunkt. Voksenservice har som følge heraf foretaget denne supplerende analyse af en eventuel overtagelse af Fuglekær Udviklingscenter. Faktaoplysninger om Fuglekær Udviklingscenter Fuglekær Udviklingscenter (herefter: Fuglekær) er et botilbud med 47 døgnpladser og 21 dagpladser fordelt på fire fysisk adskilte steder; Fuglekærgård i Sellerup, Farbror Svends Gård i Børkop, Hørgyden i Gauerslund og Lodshuset i Vejle. Fuglekærgård er opdelt i fem afdelinger: Hus A: Beboes af seks unge voksne med psyko-sociale og psykiatriske problemstillinger. Beboerne har ikke fysiske handicaps og skal kunne yde en aktiv indsats i forhold til de dagligdags funktioner på stedet. Tre af beboerne har en dom. Målgruppen Hus B/C: Beboes af syv yngre voksne (i 20erne til 40erne) med varigt nedsat funktionsevne. Målgruppen er borgere, der har begået kriminalitet og som har fået en tilsyns- eller institutionsdom. Beboerne har ofte massive psykiske problemer. Beboerne har ikke fysiske handicaps. Hus D: Beboes af tre yngre mænd i såkaldte enkeltmandstilbud med høj personalenormering på grund af beboernes særlige adfærd og behov. Beboerne har været udsat for tidlige omsorgssvigt og er svært selvskadende uden den rigtige pædagogiske indsats. Hus E: Beboes af tre yngre mænd i enkeltmandstilbud den ene i en pavillon for sig selv. Målgruppen er mobile personer med behov for en særlig struktureret pædagogisk indsats, som profiterer af den høje personalenormering. 1

2 Farbror Svends Gård beboes af 10 beboere med varigt nedsat funktionsevne med psykiatriske diagnoser og psyko-sociale problemstillinger. De fleste beboere er i 40erne eller derover. Beboerne er forholdsvis selvhjulpne og mobile og deltager efter psykisk tilstand i husets daglige gøremål. Hørgyden består af 12 boliger, som er opført efter almenboligloven og blev taget i brug i På Hørgyden bor yngre voksne (mellem 20 og 43 år) med nedsat funktionsevne, som er mobile og nogenlunde selvhjulpne med mange dagligdags funktioner. Beboerne har brug for støtte til at etablere sociale relationer og til at skabe struktur i hverdagen. Fire af beboerne har en dom. Lodshuset ligger ned til Vejlefjord og beboes af fire beboere, som alle er døve og har adfærdsproblemer og/eller misbrugsproblemer. Medarbejderne er alle tegnsprogskyndige. Generelt er beboerne på Fuglekær mobile og relativt selvhjulpne, men hovedparten af beboerne har en voldsom eller aggressiv adfærd, ofte i form af impulspræget eller udadrettet adfærd. Kun omkring 1/3 af beboerne på Fuglekær har en dom enten en dom til tilsyn med mulighed for institutionsanbringelse, en institutionsdom eller en dom til varetægtssurrogat. De domfældte beboere bor i Hus A, Hus B, Hus C og på Hørgyden. Fuglekær har muligheden for at have personer anbragt i varetægtssurrogat, hvilket bl.a. indebærer døgnovervågning af de pågældende personer. Fuglekær har omkring 115 medarbejdere med en høj faglighed omkring den enkelte beboer. På Fuglekær prioriteres den løbende uddannelse og udvikling af medarbejderne meget højt. Vejle er betalingskommune for otte af beboerne på Fuglekær, 13 af beboerne er fra Kolding Kommune, fire beboere er fra Horsens Kommune, tre beboere fra Hedensted Kommune, syv beboere er fra Fredericia Kommune, mens resten af beboerne kommuner fra andre kommuner i landet. Når en beboer flytter ind på Fuglekær, udarbejdes en individuel plan for opholdet, herunder også for udflytning og efterværn. Fuglekær rummer så mange forskellige typer boliger, at det er muligt at tilrettelægge en gradvis udslusning til boliger med mindre personalestøtte, når beboeren bliver klar til det. Pædagogikken tilrettelægges individuelt ift. den enkelte, men der tages højde for eventuelle domsvilkår i dagligdagen. Fuglekær giver udtryk for, at det ikke i praksis har den store betydning for den daglige indsats, om beboeren har dom eller ej. De mest ressourcekrævende beboere på Fuglekær (i enkeltmandstilbudene) har ikke dom. ev Fuglekær har for nylig åbnet en café i Gauerslund, som planlægges at have åbent for såvel stedets egne beboere som andre borgere, der har lyst til at komme på besøg. Fuglekær vil meget gerne samarbejde med både lokalsamfundet og de øvrige tilbud i Brejning, bl.a. om aktiviteter som cafeen. Beboerne på Fuglekær har et højere fysisk og psykisk funktionsniveau end beboerne på de øvrige tilbud i Brejning, hvorfor samarbejdet med de øvrige tilbud i dagligdagen er begrænset. 2

3 Fuglekær har et meget velfungerende pårørendesamarbejde. Blandt andet afklares det i forbindelse med indflytning på Fuglekær konkret, hvad de pårørende kan forvente af stedet, og hvad de forventes at bidrage med. I forbindelse med overtagelsen af regionale tilbud pr. 1. januar 2008 var en eventuel overtagelse af Fuglekær også i spil, men man valgte jfr. ovenfor at udsætte en beslutning herom. Denne uvished om fremtiden skaber utryghed i medarbejdergruppen, og derfor er det for medarbejderne på Fuglekær vigtigt, at der træffes en beslutning om, hvorvidt Vejle Kommune ønsker at overtage tilbudet fra Hvis man ikke ønsker at overtage nu, giver Fuglekær udtryk for, at det vil være mest hensigtsmæssigt først at overveje en eventuel overtagelse om tre år, således at medarbejderne får ro til at bruge deres kræfter på de primære arbejdsopgaver og ikke på overvejelser om organisatorisk tilhørsforhold. Samarbejdsrelationer på området for domfældte udviklingshæmmede Kortlægning af nuværende samarbejdsrelationer Fuglekær er sammen med tre andre regionale bosteder modtageinstitutioner for udviklingshæmmede lovovertrædere i Region Syddanmark. De øvrige bosteder er Bøge Allé i Ribe, Grønnebæk ved Rødding og Østruplund ved Otterup. Det kriminalpræventive tilsyn med udviklingshæmmede lovovertrædere udgår fra disse bosteder, hvad enten borgerne er hjemmeboende eller har ophold på et botilbud. Der er ansat en tilsynsførende på hver af de fire tilbud (dog to personer tilknyttet Østruplund), som på entreprenørbasis føre tilsyn for kommunerne med de hjemmeboende borgere, som har en dom. De fem tilsynsførende har et godt og velfungerende samarbejde og en fast etableret samarbejdsstruktur. Den tilsynsførende på Fuglekær giver udtryk for, at det har stor værdi i arbejdet at kunne få sparring fra kolleger med sammenlignelige opgaver. Den tilsynsførende på Fuglekær fører tilsyn med domfældte borgere i Vejle, Kolding og Fredericia Kommuner. I forhold til tilsynet med domfældte, som har ophold på et botilbud, er der mellem de fire tilbud i Region Syddanmark besluttet en arbejdsfordeling, således at de tilsynsførende ikke fører tilsyn med beboere det sted, vedkommende er ansat. Den tilsynsførende på Fuglekær fører således tilsyn med beboerne på Bøge Allé i Ribe, mens det er den tilsynsførende fra Østruplund, som har ansvaret for tilsyn med de domfældte beboere på Fuglekær. Der eksisterer flere formelle og uformelle samarbejdsrelationer mellem de tilbud, der rummer domfældte udviklingshæmmede. Allerede før strukturreformen eksisterede der et uformelt samarbejdsnetværk af forstandere fra Fuglekær, Bøge Allé, Grønnebæk og et tilbud i Herning, der dengang hørte under fire forskellige amter. I forbindelse med overgangen til Region Syddanmark etableredes fælles ledermøder mellem lederne på de fire tilbud, som drives af Region Syddanmark. I løbet af 2007 har forstanderne kun mødtes en gang i dette netværk, men man mødes løbende i andre sammenhænge. På landsplan er der etableret et netværk for domfældte udviklingshæmmede (NDU), som består af bl.a. socialrådgivere, pædagoger og jurister, som arbejder med sigtede og domfældte 3

4 udviklingshæmmede. NDU har til opgave at bidrage til kvalitetsudvikling ved bl.a. at opsamle, udveksle og formidle erfaringer på området. NDU er finansieret delvis af VISO og delvis af Region Midtjylland. I regi af NDU er etableret et vidensteam for domfældte, hvor bl.a. Fuglekærs forstander er medlem. Vidensteamet har til opgave systematisk at indsamle dokumentation, beskrive metoder samt opsamle og formidle viden og erfaringer på området. I særlige tilfælde kan medlemmerne af vidensteamet rådgive og vejlede i forhold til specifikke henvendelser. Der er i Region Syddanmark oprettet et samråd, som har til opgave at afgive vejledende udtalelser til anklagemyndigheder og domstole om retsfølger overfor udviklingshæmmede loveovertrædere. Samrådet består af syv medlemmer, heraf bl.a. en leder fra et botilbud for udviklingshæmmede lovovertrædere og en repræsentant udpeget af kommunerne i regionen. Fuglekærs forstander er medlem af samrådet. Fremtidige samarbejdsrelationer I forbindelse med denne analyse har Voksenservice haft kontakt til ledere fra de øvrige tilbud til domfældte i regionen og til Ålborg Kommune, der fra 2007 overtog driften af botilbudet Hammer Bakker, som også rummer domfældte udviklingshæmmede. Hammer Bakker blev tidligere drevet af Nordjyllands Amt. I Region Nordjylland ligger også tilbudet Sødisbakke, som drives af regionen. Ålborg Kommunes erfaringer med overtagelsen er positive. Kommunerne har det fulde myndighedsansvar også på dette område, og derfor betyder overtagelsen af driftsansvaret, at en række sagsgange er blevet enklere. I forbindelse med borgere, som har en dom, skal der træffes myndighedsafgørelser i forbindelse med anbringelsen, det er kommunens ansvar at beslutte, hvor den pågældende borger skal anbringes. Der skal også foreligge en myndighedsafgørelse, hvis borgeren skal flyttes eller udsluses fra tilbudet, og det er kun kommunen, der kan træffe disse afgørelser. Ålborg Kommune giver udtryk for, at det naturligvis er en opgave at overtage den regionale forsyningsforpligtelse, også i forhold til andre kommuner, og specifikt på dette område i forhold til forpligtelsen til at kunne tage borgere ind akut, hvis anklagemyndigheden anmoder om det. Samarbejdet med det regionalt drevne tilbud til domfældte reguleres efter Ålborg Kommunes vurdering udmærket i rammeaftalen, som beskriver hvem har ansvaret for hvilke opgaver i forhold til de øvrige kommuner i regionen. Det er Ålborg Kommunes vurdering, at tilbud til domfældte udviklingshæmmede ikke adskiller sig væsentligt fra andre tilbud til udviklingshæmmede, hverken i kompleksitet eller tyngde. Det eneste område, hvor sådanne tilbud er væsentligt anderledes, er i forhold til de specifikt domsanbragte, som skal kunne tilbageholdes i boligen. Lederne af de øvrige tilbud i Region Syddanmark fremhæver, at organiseringen i en fælles struktur har skabt muligheder for lettere samarbejde mellem og fælles udvikling på tværs af de fire tilbud og har givet det samlede område et løft i forhold til tidligere, både i forhold til opmærksomhed på målgruppen og i forhold til samarbejde mellem tilbudene. Tilbudene drives under det samme lovgrundlag og har tildels sammenfaldende opgaver, hvorfor der er fordele ved en fælles organisering. Det gælder bl.a. i forhold til udviklingsprojekter, enten fælles eller iværksat på et enkelt tilbud, som kan akkumulere viden på specialområdet, som alle kan drage nytte af. Den 4

5 nuværende organisering i regionen giver også mulighed for mere fleksible samarbejdsrelationer mellem tilbudene, og det er en styrke. Endvidere er de fælles ledermøder værdifulde i forhold til udvikling af det faglige indhold i tilbudene. Samarbejdsrelationerne mellem de fem tilsynsførende er meget nyttige og konstruktive og er med til at forbedre indsatsen overfor borgerne. Der er på dette område nogle særlige udfordringer eller dilemmaer mellem straffelovens og servicelovens bestemmelser domsvilkårene kan ofte være i konflikt med servicelovens ord om den enkeltes ret til selvbestemmelse over eget liv. Det kan være en udfordring at håndtere pædagogisk for medarbejderne. For at sikre den faglige udvikling er det også på dette område nødvendigt med en vis volumen i befolkningsunderlaget. Den fælles organisering giver mulighed for, at det enkelte tilbud kan specialisere sig, og at de andre tilbud kan lære af erfaringerne herfra. Da der er tale om en lille og marginaliseret målgruppe er det ledernes vurdering, at man udviklingsmæssigt er bedst rustet ved at blive under samme organisering. Kommunal overtagelse af tilbud kan ifølge lederne betyde starten på en proces, hvor forskellige interesser på tværs af kommunegrænser kommer i spil. Lederne giver i øvrigt udtryk for, at kommunernes nye rolle efter 2007 har kompliceret billedet og samarbejdsrelationerne. Før 2007 havde amterne den fulde kompetence i forhold til de borgere, der har ophold på botilbudene (uanset om de har en dom), men efter 2007 skal såvel kommune som region inddrages i sagerne. Lederen af Fuglekær deler ikke disse bekymringer, så længe de eksisterende og velfungerende samarbejdsrelationer opretholdes på tværs af tilbudene i regionen. Lederen giver i øvrigt udtryk for, at indsatsen over for beboerne med dom er på samme niveau som indsatsen over for stedets øvrige beboere. Derfor vil en fortsat samlet organisering med de øvrige regionale tilbud ikke være afgørende for den fortsatte udvikling af kvaliteten i indsatsen, bl.a. også set i lyset af, at der i 2007 kun har været afholdt ét ledermøde mellem de fire ledere. Vurdering af fordele og ulemper ved en overtagelse Fordele ved en overtagelse Der kan overordnet peges på en lang række faglige og økonomiske fordele ved en overtagelse af Fuglekær Udviklingscenter. Fagligt er Fuglekær et tilbud af meget høj kvalitet, som har erfaringer med at løse endog meget vanskelige opgaver. Fuglekær er anerkendt for sin høje faglighed og pædagogiske tilgang og har gennem mange år arbejdet med fokuseret kompetenceudvikling af medarbejderne. En overtagelse af Fuglekær vil tilføre Vejle Kommune kompetencer, vi ikke har i dag og vil som sådan være med til generelt at højne kvaliteten og kompetenceniveauet på voksenområdet. Den gensidige vidensdeling, der kan opstå heraf, vil være til fordel for andre af Vejle Kommunes tilbud også. Det gælder bl.a. i forhold til tilbud til særligt vanskelige borgere (de såkaldte enkeltmandsforanstaltninger), som Fuglekær har lang erfaring med. Ud over pædagogiske kompetencer til at løse opgaverne er det i denne sammenhæng nok så væsentligt, at Fuglekær har fysiske rammer og et areal, som gør det muligt at etablere sådanne tilbud. 5

6 I lyset af Vejle Kommunes udgifter til meget dyre enkeltforanstaltninger vil en overtagelse af Fuglekær være en meget stor fordel, idet det vil give muligheder for at etablere disse tilbud i egen kommune frem for at købe dem af andre kommuner. Som beskrevet har Vejle Kommune allerede på nuværende tidspunkt den fulde myndighedsopgave omkring de borgere, der bor på Fuglekær, uanset om de har dom, opholder sig i en enkeltmandsforanstaltning eller ej. Der er på dette område behov for et tæt samarbejde mellem bostedet og myndighedsudøveren, netop fordi der kan være behov for at træffe relativt flere myndighedsafgørelser relateret til effektuering af vilkårene for beboere med dom. En overtagelse vil betyde samling af myndigheds- og driftsansvaret, som vil skabe større smidighed og sammenhæng i sagsbehandlingen, og som dermed kan afhjælpe den mere komplicerede nuværende situation, som lederne af de regionale tilbud har påpeget er opstået efter strukturreformen. En samling af ansvaret vil også være til gavn for borgerne, som vil opleve en mere sammenhængende sagsbehandling. De fysiske rammer på Fuglekær giver som beskrevet gode muligheder for at planlægge udslusningsforløbet for den enkelte ved at flytte dem fra meget personaletunge forhold til friere rammer indenfor det samme tilbud. En kommunal overtagelse af Fuglekær vil give mulighed for fleksibelt at kunne spille på endnu flere strenge end i dag, da man i forbindelse med udslusningen også direkte vil kunne benytte sig af den kommunale tilbudsvifte. Det kan naturligvis lade sig gøre i dag at samarbejde omkring udslusning af den enkelte borger fra et regionalt til et kommunalt tilbud, men alt andet lige vil dette samarbejde blive enklere, når det kan foregå internt i den samme organisation. I forhold til fysiske rammer vil overtagelsen af Fuglekærs store jordtilligender også give muligheder for mere fleksibelt at udvide den eksisterende bygningsmasse. Byrådet har vedtaget en forsyningsstrategi om, at borgere fra Vejle Kommune som udgangspunkt skal kunne tilbydes en egnet bolig i egen kommune. En overtagelse af Fuglekær er en væsentlig del af denne strategi og vil medføre, at Vejle Kommune bliver stort set selvforsynende på tilbud til udviklingshæmmede borgere. Ulemper ved en overtagelse I en samlet analyse skal disse fordele naturligvis afvejes i forhold til potentielle ulemper ved en kommunal overtagelse. Som det fremgår, finder de øvrige ledere af tilsvarende tilbud i regionalt regi, at en kommunal overtagelse vil kunne medføre problemer. Man giver udtryk for, at organiseringen under regionen har skabt bedre muligheder for samarbejde og udvikling af området, ligesom det har været med til at sætte fokus på en ellers ofte marginaliseret målgruppe. Hvad angår samarbejdsrelationer og udvikling af området spiller driftsansvaret efter vores vurdering ingen rolle. Uanset om det er Region Syddanmark eller Vejle Kommune, som har driftsansvaret for Fuglekær, skal de velfungerende samarbejdsrelationer naturligvis fastholdes og udvikles. Vejle Kommune bør ikke begrænse Fuglekærs adgang til at deltage i eller igangsætte udviklingsprojekter på tværs af området eller på tværs af regionen. Det primære formål med den 6

7 slags projekter er at sætte fokus på kvalitetsudvikling og vidensdeling. Det gælder uanset hvor driftsansvaret er placeret. Det fremhæves i øvrigt af lederne, at der er behov for et vist volumen for at skabe tilstrækkelig kvalitet til tilbudet til målgruppen af kriminelle udviklingshæmmede. Fuglekærs volumen vil være det samme, uanset om regionen eller kommunen har driftsansvaret, og som nævnt vil Vejle Kommune prioritere det fortsatte samarbejde omkring udviklingen på området. Vejle Kommune har på nuværende tidspunkt relativt få borgere på Fuglekær (omkring 17%), hvilket betyder, at der vil være behov for samarbejde med andre kommuner for at sikre belægningen på stedet. Dette er en udfordring, som tilsvarer situationen på flere af de tilbud, Vejle Kommune overtog fra 1. januar 2008, og som Voksenservice allerede har taget skridt til at løfte, bl.a. gennem ansættelse af en medarbejder, der som sin primære arbejdsopgave har at formidle samarbejdet med andre kommuner om tilbud i Vejle Kommune. En overtagelse af Fuglekær vil som nævnt give mulighed for at etablere flere særlige tilbud til vanskelige borgere, og derfor forventes det, at Vejle Kommunes andel af pladserne vil stige fremover. Kolding Kommune benytter på nuværende tidspunkt ca. 28% af pladserne på Fuglekær. Kolding Kommune har overfor Vejle Kommune tilkendegivet, at man ikke forventer at ændre ved denne praksis, såfremt tilbudets høje kvalitet fastholdes. Med en overtagelse af driftsansvaret følger ansvaret for den nuværende regionale forsyningsforpligtelse. De årlige rammeaftaler mellem regionen og kommunerne regulerer efterspørgslen efter pladser og er dermed et vigtigt redskab i forhold til at varetage forsyningsforpligtelsen og tilpasse kapaciteten i forhold til denne efterspørgsel. Set i forhold til borgerne vurderes en kommunal overtagelse ikke at indebære ulemper, da vi som beskrevet netop i forvejen har myndighedsansvaret. For Region Syddanmark vil en kommunal overtagelse af Fuglekær betyde, at den organisatoriske sammenhæng mellem de fire tilbud i regionen forsvinder. I Syddanmark er området vedrørende domfældte udviklingshæmmede meget mere regionaliseret end i andre regioner, hvilket bl.a. skyldes, at ingen af de 22 kommuner inden 2007 havde erfaring eller viden om området, at området nærmest blev glemt i forbindelse med strukturreformen, og at man fra regionens side derfor foreslog at videreføre de gode erfaringer med samråd for domfældte udviklingshæmmede fra nogle af de tidligere amter. I det lys kan en kommunal overtagelse af Fuglekær komme til at betyde en højere grad af opsplitning på området. Jfr. ovenfor forventer vi dog, at de eksisterende samarbejdsrelationer videreføres, hvorfor konsekvenserne heraf samlet set vil være begrænsede. Konklusion Samlet set er det Voksenservices vurdering, at fordelene klart opvejer ulemperne ved en overtagelse af Fuglekær. Det gælder særligt de faglige og strategiske fordele ved at overtage et tilbud af høj kvalitet og med et højt kompetenceniveau, som vil komme hele Voksenservice til gode. De potentielle ulemper relaterer sig primært til økonomien, særligt i forhold til andre kommuners fortsatte brug af pladser på tilbudet. Denne risiko vurderes, i hvert fald på kort og mellemlangt sigt, 7

8 at være begrænset, idet etablering af tilbud til denne gruppe er ressourcetungt og kræver en høj faglig ekspertise. Voksenservice anbefaler derfor på baggrund af analysen, at Vejle Kommune overtager Fuglekær Udviklingscenter fra 1. januar En kommunal overtagelse medfører som udgangspunkt ingen ændringer i de nuværende, velfungerende samarbejdsrelationer, som bør fastholdes. En kommunal overtagelse vil kræve indgåelse af konkrete aftaler med Region Syddanmark om at videreføre det etablere samarbejde omkring tilsyn med beboere på de fire tilbud i regionen og med Fredericia og Kolding kommuner om tilsyn med domfældte borgere i egen bolig. 8