INDSATSEN MOD ULIGHED

Transkript

1 DET EUROPÆISKE SEMESTER TEMABLAD INDSATSEN MOD ULIGHED 1. INDLEDNING Problemet med ulighed har fået større betydning i de senere år. Virkningerne af den økonomiske krise har været grundlæggende for Europa og har medført, at flere år med konvergens i levestandarder er blevet vendt, og dette har lagt betydeligt pres på de sociale beskyttelsessystemer. Uligheden er steget i de fleste medlemsstater, og det har udløst bekymring for vækstens bæredygtighed og for den sociale samhørighed. Der er også bekymring for, om der kan sikres en inklusiv vækst. Når den indkomst, der produceres i et land, målt i BNP vokser hurtigere end det pågældende lands husstandsindkomst, er det tegn på, at væksten ikke er inklusiv, og at ikke alle husstande får del i gevinsten heraf. Det er f.eks. dokumenteret, at de senere års vækst i BNP i USA næsten udelukkende har gavnet husstandene med de højeste indkomster 1. Europa 2020-strategien er målrettet mod bekæmpelse af fattigdom, men udfordringen med at mindske fattigdomsrisikoen hænger sammen med debatten om ulighed 2. Den europæiske søjle for sociale rettigheder, som Europa-Kommissionen fremlagde i april 2017, omhandler indkomstulighed mere specifikt. Det tredje princip i søjlen omhandler retten til lige muligheder for alle. Af de 14 primære indikatorer i den ledsagende sociale resultattavle vedrører den ene direkte indkomstulighed, mens andre vedrører politiske områder, som hænger tæt sammen med bekæmpelse af stigende indkomstulighed og sikring af mere lige muligheder. I dette dokument gives der en kort oversigt over to centrale dimensioner af udfordringen med ulighed i Den Europæiske Union, nemlig indkomstulighed og ulighed med hensyn til muligheder 3. Dokumentet har følgende struktur: Afsnit 2 indeholder definitioner, indikatorer for målinger og en gennemgang af de aktuelle udfordringer i Unionen. I afsnit 3 undersøges drivkræfterne bag ulighed, og i afsnit 4 beskrives de politiske instrumenter, som medlemsstaterne kan benytte til at mindske ulighed. 1 Se E. Saez (2016) "Striking it Richer: The Evolution of Top Incomes in the United States". 2 Fattigdom måles som den procentdel af befolkningen, der lever i husholdninger med en indtægt, der ligger under en tærskel, som er fastsat i forhold til medianhusstandsindkomsten. Hvis fattigdommen falder, falder indkomstuligheden også. 3 De lande, der er omfattet af tallene i dette faktablad, er EU-28, medmindre andet er anført. Side 1

2 Temablade, som giver yderligere indblik i dette politikområde, omfatter faktablade om: aktive arbejdsmarkedspolitikker, pensionssystemernes tilstrækkelighed og bæredygtighed, sundhed og sundhedssystemer, færdigheder og arbejdsmarkedet, fattigdom og social inklusion, skattesystemer og skatteforvaltning samt lønfastsættelsessystemer. 2. DEFINITION OG MÅLING AF ULIGHED Ulighed er en flerdimensionel udfordring. Ulighed har mange dimensioner, men to nøglebegreber er økonomisk ulighed (indkomst og formue) og ulighed med hensyn til muligheder 4. Indkomstulighed: Dette begreb omhandler den måde, hvorpå indkomst, der tjenes i en økonomi, er fordelt i befolkningen. Den beregnes sædvanligvis på husstandsniveau (dvs. ved at samle indkomsten for alle husstandsmedlemmer) og vægtes efter antallet af husstandsmedlemmer og deres alder 5. Formueulighed: I nogle lande, f.eks. Østrig, Nederlandene og Tyskland, hvor indkomstuligheden ikke er særligt stor, har formueuligheden været stigende i de senere år 6. Samlet set er formue mere ulige fordelt end indkomst som følge af betydningen af arv og de stigende ejendomspriser. Ulighed med hensyn til muligheder: Indkomstulighed er et mål for økonomiske resultater, men dette er en blanding af i) de muligheder, som en person har fra fødslen, ii) de valg, han 4 En anden vigtig dimension af ulighed er den kønsbestemte ulighed. Dette er omhandlet i et særskilt tematisk faktablad om kvinders deltagelse på arbejdsmarkedet. 5 Dette kaldes en ækvivalensskala. Kommissionen bruger OECD's justerede ækvivalensskala, som tildeler en vægt på 1 til familieforsørgeren, 0,5 for hver yderligere voksen og 0,3 for hvert barn. 6 I perioden steg formueuligheden i de fleste lande i euroområdet målt som Gini-koefficienten af nettoformue. eller hun træffer i livet, og iii) held. Dette er vanskeligere at måle, men der er større konsensus bag det politiske mål om, at alle skal have lige muligheder for at opnå succes, end bag målet om, at alle skal sikres de samme økonomiske resultater. Ulighed med hensyn til muligheder kan bidrage til indkomstulighed og omvendt. Manglende lige muligheder fører til større indkomstulighed, da den næste generations færdigheder og indtjeningsmuligheder vil blive endnu mere forskellige som følge af deres forskellige udgangspunkter. Hvis indkomstuligheden er for stor, kan dette føre til større ulighed med hensyn til muligheder for den næste generation, da de familiemæssige fordele, der følger af højere indkomster og større formuer, nemmere overføres til den næste generation. Denne gensidigt forstærkende virkning viser, hvor stor en rolle politik kan spille for at bryde den negative sociale arv (se afsnit 4). En vis ulighed menes generelt at kunne give incitamenter til at investere i menneskelig kapital, fremme mobilitet og stimulere innovation. Økonomiske incitamenter som er vigtige for væksten er baseret på en persons mulighed for at opnå bedre økonomiske resultater gennem eget hårdt arbejde. Når uligheden bliver for stor, kan den imidlertid true væksten. Dette gælder navnlig, hvis den udspringer af øget fattigdom i den nedre del af indkomstfordelingen. Når personer i den nedre del af indkomstfordelingen (eller formuefordelingen) ikke har de nødvendige ressourcer til at investere i deres færdigheder og uddannelse, har de ikke mulighed for at nå deres fulde potentiale, hvilket er skadeligt for den samlede vækst. Omfordeling af indkomsten kan desuden hjælpe med at stimulere efterspørgslen i økonomien, da lavindkomsthusstande ofte bruger mere. Ulighed undergraver også den sociale retfærdighed. Hvis økonomiens ressourcer er for ujævnt fordelt, kan det true den sociale samhørighed og Side 2

3 samhørighedsfølelsen. Begge disse virkninger forstærkes, hvis den store ulighed skyldes en situation, hvor mange mennesker lever i fattigdom. Disse mennesker står i stigende grad over for afsavn, hjemløshed eller social udstødelse. Måling af ulighed Indkomstulighed kan måles ved brug af forskellige indikatorer. Nogle af de oftest anvendte, er S80/S20- kvintilsatsen for indkomsterne og Gini-koefficienten. S80/S20-kvintilsatsen måler årsindkomsten for de rigeste 20 % af husstandene i forhold til indkomsten for de fattigste 20 % af husstandene. Dette er den primære indikator til måling af ulighed i den sociale resultattavle. En S80/S20 på 5,0 betyder f.eks., at de rigeste 20 % af husstandene tegner sig for en årlig indkomst, der er fem gange så høj som de fattigste 20 %'s indkomst. Jo højere S80/S20, jo større er indkomstuligheden, og jo lavere værdien er, jo mindre er uligheden. En S80/S20 på 1,0 er tegn på fuldstændig indkomstlighed, dvs. alle husstande har den samme årsindkomst. For Unionen 7 ligger S80/S20 på ca. 5,1 (2015) (se figur 1). 7 Unionen omfatter de 28 EUmedlemsstater. Værdier er et vægtet gennemsnit. Side 3

4 Figur 1: Indkomstulighed målt efter S80/S20-kvintilsatsen, Figur 2: Indkomstulighed målt efter Gini-koefficienten, Side 4

5 RO BG EL HU ES IT LT UK LV CY PT IE MT HR EU PL SK BE AT LU EE FR DE CZ NL SI DK FI SE % af børn under 16 år Gini-koefficienten er internationalt den oftest anvendte måleenhed for indkomstulighed. Den måler indkomstfordelingen ved at sammenligne hver husstands indkomst med alle andre husstandes. Koefficienten udtrykkes ifølge definitionen som en procentdel mellem 0 og 100. En Gini på 0 er tegn på fuldstændig indkomstlighed. Ved en Gini på 100 tilfalder alle indkomster i økonomien kun én husstand, dvs. fuldstændig indkomstulighed. For Unionen ligger Gini-koefficienten på ca. 31 (2015) (se figur 2). Ulighed med hensyn til muligheder kan ikke måles direkte ved brug af standardindikatorer. Da kun én persons økonomiske resultater kan observeres direkte, skal der for at få et indtryk af uligheden med hensyn til muligheder gøres visse antagelser, og proxyindikatorer skal anvendes for at måle uligheden med hensyn til muligheder. Proxyindikatorer til måling af muligheder har fokus på unge. Fordi en persons situation er resultatet af de valg, vedkommende har truffet, og det held, vedkommende har haft i løbet af sit liv, kan det antages, at den konstaterede velfærd (herunder indkomst) for unge er mindre afhængig af den enkeltes livsvalg og mere afhængig af de muligheder, vedkommende har. Børns risiko for fattigdom eller social udstødelse er derfor en vigtig indikator for ulighed med hensyn til muligheder (se figur 3). Figur 3: Børn (<16 år) udsat for fattigdomsrisiko eller social udstødelse, Side 5

6 Ulighed med hensyn til muligheder hænger også sammen med den negative sociale arv. En anden vigtig indikator for lighed med hensyn til muligheder er forholdet mellem unges uddannelsesresultater og deres forældres socioøkonomiske status. Hvis der er en høj korrelation mellem lave uddannelsesmæssige resultater og lave færdighedsniveauer hos forældre, er de offentlige tjenester (navnlig inden for uddannelse) tilsyneladende ikke så effektive til at fremme lige muligheder for alle børn uanset deres sociale baggrund 8. (Se figur 4) Status for ulighed i EU-landene I hele Unionen er indkomstuligheden steget i en vis grad. I 2016 var S80/S20-kvintilsatsen 5,1 for Unionen, efter at den var steget fra 4,9 i 2010, og afspejlede en stigning i mange, men ikke alle medlemsstater. Gini-koefficienten udviklede sig tilsvarende og steg fra 30,5 til 31,0 9 i samme periode. Stigningen er mere markant for uligheder i markedsindkomst (dvs. ulighed før skatter og sociale overførsler), da skattesystemet og de sociale ordninger har en udlignende virkning. Ulighed udspringer af lav indkomstvækst i de fattigste husstande. Den voksende ulighed udspringer både af hurtigere indkomstvækst i den øvre del af indkomstfordelingen og vækst, der er langsommere end gennemsnittet, i den nedre del af fordelingen, men det er den langsomme vækst i den nedre del, som har haft den største indvirkning på den samlede ulighed i årene efter krisen. Denne virkning har været særlig tydelig i Rumænien og Portugal, men også i Italien og Tyskland 10. Figur 4: Variationer i uddannelsesresultater (naturfag) efter forældrenes socioøkonomiske baggrund for børn (15 år), Variationer i uddannelsesresultater, der kan forklares med elevernes socioøkonomiske status, er en sekundær indikator i den sociale resultattavle. 9 Dette er gennemsnittet af Ginikoefficienterne for EU-landene og ikke Ginikoefficienten for EU-befolkningen som helhed. 10 Dette illustreres ved ændringen fra 2010 til 2015 i S50/S10-kvintilsatsen for indkomster, som er steget markant i disse lande, hvilket indikerer, at de fattigste husstande tegner sig for en faldende andel af indkomsten. Side 6

7 EU-gennemsnittet skjuler betydelige og voksende variationer mellem landene. Mens S80/S20-kvintilsatsen for Slovakiet er faldet siden krisen og stadig er en af de laveste i Unionen (3,5 i 2015), er den steget markant i Rumænien, hvor den er den højeste (8,3). Uligheden i markedsindkomst er steget mest i Portugal, Grækenland og Bulgarien. I mange medlemsstater er den dog næsten forblevet uændret (Ungarn og Frankrig), og den er endda faldet i nogle medlemsstater (Irland, Luxembourg og Italien) 11. Flere børn lever i fattigdom som følge af krisen i , men antallet faldt i de fleste medlemsstater i årene op til Polen og Bulgarien udmærker sig ved at have registreret det største fald i børnefattigdom, mens problemet er uændret eller endda er blevet forværret i Grækenland, Cypern og Spanien (se figur 3). 3. DRIVKRÆFTER BAG ULIGHED Drivkræfterne bag indkomstulighed varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Mens arbejdsløshed påvirker uligheden i de fleste EU-lande, spiller den svage omfordelende virkning af skatter og sociale ydelser i visse tilfælde en afgørende rolle (f.eks. i Bulgarien, Cypern, Estland, Litauen og Letland). I andre lande er stor indkomstulighed konsekvensen af arbejdsløshed kombineret med en ulige fordeling af markedsindkomster (Grækenland, Spanien og Portugal). I Det Forenede Kongerige og Irland er markedsindkomsterne også særdeles ulige fordelt. De britiske og irske velfærdssystemer er dog bedre end gennemsnittet til at reducere uligheden før skatter og sociale ydelser (se figur 5), og det fører til ulighedsresultater, som ligger tæt på EU-gennemsnittet, målt som disponibel indkomst. Figur 5: Omfordelende effekt af skatter og overførsler (2015) simpelt gennemsnit, data for DE vedrører Kommissionens beregninger baseret på EU-statistikkerne over indkomstforhold og levevilkår (EU-SILC). Side 7

8 Den teknologiske udvikling har øget indkomstuligheden. Den teknologiske udvikling, som er positiv for den økonomiske vækst generelt, medfører øget lønspredning, idet højtuddannede belønnes, især inden for økonomiens højværdisektorer som f.eks. informations- og kommunikationsteknologi (IKT). Samtidig medfører automation ofte, at arbejdstagere med lavere og mellemhøje færdigheder fortrænges. Dokumentationen for globaliseringens indvirkning på ulighed er dog blandet. Ifølge teorier baseret på traditionelle handelsmodeller fører øget handel til større ulighed i rige lande. Dette modsiges dog af empiriske undersøgelser. Hvordan arbejdsmarkedsinstitutioner og politikere reagerer, afgør i høj grad, om handel skaber mere eller mindre ulighed. Arbejdsmarkedsinstitutionernes virkninger er også ofte tvetydige. Faste arbejdsmarkedsinstitutioner mindsker ikke nødvendigvis uligheden, fordi de kan skabe øget arbejdsløshed, selv om de også kan sikre højere lønninger for de personer, der er i arbejde. Andre faktorer, f.eks. demografi og husstandssammensætning, påvirker også ulighed. Stigningen i andelen af husstande med én person kan øge uligheden på grund af deres lavere kapacitet til at samle ressourcer. Den faldende husstandsstørrelse kombineret med øget indvandring kan også øge uligheden navnlig uligheden med hensyn til muligheder fordi den fører til en øget koncentration af aktiver blandt den indfødte befolkning. 4. POLITISKE MIDLER TIL AT IMØDEGÅ ULIGHED Forebyggelse og bekæmpelse af ulighed kræver generelt foranstaltninger og reformer fra medlemsstaternes side. EU's opgave er at støtte og supplere medlemsstaternes politikker på områderne for social inklusion og socialbeskyttelse gennem politiske retningslinjer og finansiel støtte til reformer. Medlemsstaterne råder over en række politiske redskaber, som kan bruges til at forbedre indkomstligheden og skabe lige muligheder. Hvilken politisk reaktion der er hensigtsmæssig, afhænger imidlertid af: en omhyggelig undersøgelse af drivkræfterne bag ulighed i den enkelte medlemsstat landespecifikke faktorer, f.eks. arbejdsløshedsprocenten, økonomiens sektorielle sammensætning, arbejdsmarkedsinstitutionerne og det sociale beskyttelsessystems struktur. Investering i uddannelse og færdigheder er et vigtigt politisk redskab for at mindske ulighed og fremme lige muligheder. For at imødegå de ændringer på arbejdsmarkedet, der er forårsaget af den teknologiske udvikling, er opkvalificering af lavtuddannede arbejdstagere det mest effektive middel til at modvirke lønspredning og samtidig skabe flere arbejdspladser. For børn og unge er uddannelse et effektivt middel til at skabe mere lige muligheder, når alle børn har adgang til uddannelse af høj kvalitet, uanset deres baggrund. Skattesystemet og de sociale ordninger er det vigtigste politiske redskab til at imødegå indkomstulighed 12. Politikker, der afhjælper færdighedsmangler, er nyttige på mellemlang og lang sigt, men der kan opnås en mere omgående virkning gennem ændringer af skattesystemet og de sociale ordninger. Nogle lande, f.eks. Irland, Ungarn og Danmark, bruger skattesystemet og de sociale ordninger til effektivt at reducere meget store uligheder i markedsindkomsten. I andre lande, f.eks. Cypern, Bulgarien, Letland, Litauen og Estland, er denne virkning meget svagere (se figur 5). 12 Se også temabladet om skattesystemer og skatteforvaltning. Side 8

9 De sociale ordningers omfordelende effekt afhænger af, hvor godt de er struktureret. Lavere fratagelse af sociale ydelser for personer, der vender tilbage til arbejdsmarkedet, og skattebyrden for lavtlønnede er begge vigtige politikker, som sikrer, at arbejdsløse og inaktive personer altid har et positivt økonomisk incitament til at påtage sig lønnet beskæftigelse. og digital tilgængelighed også spille en vigtig rolle. Dato: 22. november 2017 Efter krisen er skattesystemets og de sociale ordningers kapacitet til at modvirke den stigende markedsulighed blevet svækket. I nogle lande har det stramme skattemæssige råderum og behovet for at sikre de offentlige finansers bæredygtighed mindsket statens kapacitet til at omfordele indkomsten. Personindkomstsystemet er ikke blevet mere progressivt, og skattesystemet er i flere EU-medlemsstater baseret på en enhedsstats, f.eks. Letland, Litauen, Estland, Bulgarien og Rumænien. Formueulighed kan begrænses med velgennemtænkte skatter. Kapitalskat (herunder ejendomsskat og arveafgift) kan være et relevant middel til at sikre retfærdighed med hensyn til muligheder og en mere ligelig formuefordeling under behørig hensyntagen til effektivitetsaspekter. Leveringen af sociale ydelser af høj kvalitet er et vigtigt redskab i bekæmpelsen af den stigende ulighed med hensyn til muligheder. Vigtige redskaber til at bryde den negative sociale arv omfatter: tilgængelig børnepasning af høj kvalitet socialt boligbyggeri uddannelse sundhedspleje. Tilgængeligheden af børnepasning og langtidspleje er afgørende for at øge kvinders deltagelse på arbejdsmarkedet, hvilket kan bidrage til at mindske den kønsbestemte ulighed. Når uligheden har en fysisk dimension, f.eks. en betydelig forskel mellem landdistrikter og byområder som f.eks. i Rumænien og Bulgarien, kan investeringer i transport Side 9

10 5. NYTTIGE RESSOURCER: Den europæiske søjle for sociale rettigheder Den sociale resultattavle Side 10

11 BILAG Tabel 1 Gini-koefficient før og efter skatter og overførsler (2015, kilde: EU-SILC) Bruttomarkedsindkomst Gini* Netto Gini** Omfordelende effekt af skatter og overførsler IE 55,4 29,8 25,7 FI 49,6 25,2 24,4 BE 49,9 26,2 23,7 UK 55,9 32,4 23,6 DK 50,7 27,4 23,3 AT 50,3 27,2 23,1 EL 56,6 34,2 22,4 NL 49,0 26,7 22,3 SI 46,7 24,5 22,2 HU 49,9 28,2 21,6 PT 55,5 34,0 21,5 CZ 46,2 25,0 21,2 DE 51,6 30,7 20,9 HR 51,0 30,6 20,4 SE 45,2 25,2 20,0 FR 49,0 29,2 19,8 LU 48,1 28,5 19,6 IT 51,3 32,4 18,9 ES 53,4 34,6 18,8 MT 45,7 28,1 17,6 PL 47,9 30,6 17,3 RO 54,1 37,4 16,7 SK 39,8 23,7 16,1 LT 54,0 37,9 16,1 EE 49,8 34,8 15,0 LV 49,8 35,4 14,5 CY 47,5 33,6 14,0 BG 50,2 37,0 13,2 EU-28 50,2 30,4 19,8 Kilde: Egne beregninger baseret på EU-SILC, 2014-undersøgelsesdata, DE: 2014 *Gini, før skatter og uden overførsler **Gini beregnet efter alle direkte skatter og sociale overførsler (inkl. pensioner) Uvægtet gennemsnit Side 11