Teknik og Miljø. Administrationsgrundlag for Tilsyn og Håndhævelse

Transkript

1 Godkendt i Udvalget for Klima og Miljø 31/ Teknik og Miljø Administrationsgrundlag for Tilsyn og Håndhævelse 1 Indhold i administrationsgrundlaget 2 2 Lovgrundlag 2 3 Myndighedens rolle Det politiske råderum Kompetencefordeling 4 4 Retningslinjer for tilsyn Typer af tilsyn Varslede og uvarslede tilsyn Dialog og tilbagemelding 5 5 Retningslinjer for håndhævelse Administrativ håndhævelse Påbud Standsningspåbud Forbud Selvhjælpshandling Politianmeldelse Civilretlig håndhævelse 10 6 Kvalitetsstyring 10 7 Klagemulighed 10 8 Ikrafttrædelse 10 1

2 1 Indhold i administrationsgrundlaget Dette administrationsgrundlag beskriver kommunens opgaver vedrørende tilsyn og håndhævelse, og indeholder Holbæk Kommunes retningslinjer for, hvordan opgaver inden for dette område skal løses. Tilsyn omfatter kommunens opgaver med - og pligt til at efterse, at love og påbud overholdes og efterkommes. Håndhævelse omfatter kommunes opgaver med - og pligt til at gribe ind, når der konstateres ulovlige eller utilfredsstillende forhold. 2 Lovgrundlag Administrationsgrundlaget omfatter tilsyn og håndhævelse som udøves på baggrund af følgende love, med tilhørende bekendtgørelser: Jordforureningsloven, Lov om betalingsregler for spildevandsanlæg, Lov om kemiske stoffer og produkter, Lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug, Lov om sommerhuse og camping, Miljøbeskyttelsesloven, Miljømålsloven, Naturbeskyttelsesloven, Planloven, Råstofloven, Vandforsyningsloven, Vandløbsloven og Vilkår fastsat i tilladelser m.m. efter disse love. Reglerne for hvordan kommunerne skal og må foretage tilsyn og håndhævelse, er overordnet og hovedsageligt fastlagt i følgende love og vejledninger Forvaltningsloven, Retssikkerhedsloven, Vejledning om håndhævelse af Miljøbeskyttelsesloven, Vejledning om håndhævelse af Naturbeskyttelsesloven, Planloven og Byggeloven, Vejledning om anvendelse af retssikkerhedsloven på miljøområdet, Bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse 3 Myndighedens rolle Kommunen har pligt til at påse, at regler fastsat efter lovene overholdes, samt at påbud og forbud efterkommes. I lovgivningen er generelt ikke anført, at kommunen som tilsynsmyndighed har pligt til at føre et systematisk, opsøgende tilsyn. Tilsyn Der er indgået en aftale mellem Kommunernes Landsforening og miljøministeren, som forpligter kommunerne til at føre et systematisk, opsøgende tilsyn med visse virksomheder. I aftalen er det fastlagt, hvor ofte forskellige typer virksomheder 1 skal have tilsyn. 2

3 Kommunens pligt til at føre tilsyn fremgår af de nævnte love med tilhørende bekendtgørelser, vejledninger m.m. Omfanget af tilsynet fastlægges af den enkelte kommune. Tilsyn bør dog føres med sådanne mellemrum, at krav om retablering i forbindelse med konstatering af ulovlige forhold ikke vanskeliggøres, fordi ejer eller bruger kan siges at være i god tro eller have indstillet sig på, at myndighederne har accepteret en eventuel ulovlig tilstand. I sager om natur, som er beskyttet af naturbeskyttelseslovens 3, kan det forekomme, at sagen ikke kan oplyses tilstrækkeligt, fordi det som følge af årstiden ikke med sikkerhed ved tilsyn kan fastslås, fx om området er beskyttet eller ej. I sådanne tilfælde kan det være nødvendigt at udsætte tilsynet og dermed sagens afgørelse. Kommunen udfører ofte tilsyn som følge af konkrete anmeldelser fra naboer, organisationer eller andre. Håndhævelse Kommunen har pligt til at håndhæve, når der konstateres et ulovligt forhold. I lovene er generelt anført, at tilsynsmyndigheden skal foranledige et ulovligt forhold lovliggjort, medmindre forholdet har underordnet betydning. Dette fremgår f.eks. af planlovens 51, stk. 5, naturbeskyttelseslovens 73, stk. 5, og miljøbeskyttelseslovens 68. Kommunen har ikke den samme lovgivningsmæssige pligt til at håndhæve, når der konstateres et miljømæssigt utilfredsstillende forhold. I visse af lovene er det dog anført, at kommunen kan give påbud, hvis der konstateres uhygiejniske forhold eller væsentlig forurening. Dette fremgår f.eks. af miljøbeskyttelseslovens 42, stk. 1, og 46 og vandforsyningslovens 62, stk. 1. Håndhævelse er kommunens reaktion i form af sagsbehandling, når der ved tilsyn konstateres ulovlige eller utilfredsstillende forhold. 3.1 Det politiske råderum Lov- og regelgrundlaget, vejledninger, praksis, direktiver og planer giver en række bindinger i forbindelse med kommunens tilsyn og håndhævelse. Dette begrænser kommunens råderum. Overordnet set er der fire områder, hvor der er et politisk råderum: Omfang af tilsyn Valg af håndhævelsesmiddel Reaktion ved utilfredsstillende forhold Sagsbehandling og service Politisk kan det således fastlægges, om der skal føres tilsyn i større udstrækning end anført i KL-aftalen (virksomheder, husdyrbrug) og i bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse 1, om der skal bruges anmodninger, aftaler og henstillinger i større udstrækning end brug af konkrete afgørelser i form af påbud, indskærpelser og politianmeldelser, i hvilken udstrækning der ved utilfredsstillende forhold skal foretages håndhævelse for at forbedre forholdene, hvor hurtigt og konsekvent der skal følges op på ulovlige og utilfredsstillende forhold (med 1 I Bekendtgørelse om brugerbetaling for godkendelse og tilsyn er nævnt alle de virksomhedstyper, der skal have fast tilsyn. 3

4 mindre der er fare for skader på naturen/miljøet). 3.2 Kompetencefordeling Dette administrationsgrundlag giver administrationen kompetence til at tilrettelægge og foretage tilsyn efter reglerne i førnævnte love at håndhæve ulovlige / utilfredsstillende forhold i henhold til administrationsgrundlaget, herunder at give indskærpelser og henstillinger, meddele varsel om påbud, påbud, foretage politianmeldelser, samt at afvise visse sager, hvis de er af underordnet betydning. Større sager af særlig principiel karakter eller af særlig stor betydning forlægges Udvalget for Klima og Miljø (KMU). KMU orienteres med kopi om alle varsler og påbud - dog med undtagelse af rutinemæssige påbud, fx om spildevandsseparering, og påbud der opstår som følge af ordinære landbrugs- og virksomhedstilsyn. 4 Retningslinjer for tilsyn 4.1 Typer af tilsyn Holbæk Kommune fører tilsyn med henblik på at kontrollere, at bestemmelser i love, bekendtgørelser og tilladelser overholdes. Kommunens medarbejdere har ret til at udføre tilsynsopgaver på alle ejendomme. Tilsyn sker enten som a) planlagte tilsyn, fastsat efter minimumsfrekvenser, der er aftalt mellem Kommunernes Landsforening og miljøministeren, b) planlagte tilsyn, fastsat i bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse, c) planlagte tilsyn for at tilvejebringe aktuelle data om beskyttet natur, d) ikke-planlagte tilsyn på baggrund af anmeldelser, klager m.m. e) kampagner, hvor kommunen i en periode udfører tematiserede tilsyn med fokus på fx bestemte brancher, bekendtgørelser, arter, områder eller naturtyper. Tilsyn i større omfang end anført i punkt a) og b) gennemføres som udgangspunkt kun, hvis der er ressourcer til efterfølgende at håndhæve konstaterede overtrædelser og utilfredsstillende forhold. 4.2 Varslede og uvarslede tilsyn Tilsyn på en ejendom foretages normalt som varslede tilsyn, uanset om der er tale om tilsyn indendørs eller udendørs. Dette princip kan fraviges, hvis formålet med tilsynet dermed forspildes, eller hvis forudgående underretning viser sig umulig eller uforholdsmæssig vanskelig. Når formålet med tilsynet er at få et øjebliksbillede af forholdene, vil en varsling som hovedregel forspilde tilsynets formål. Af denne årsag udføres en del af tilsynene som uvarslede tilsyn. Når der foretages uvarslede tilsyn, medbringer den tilsynsførende et taskebrev, som oplyser om tilsynets formål, eventuel brugerbetaling og klagemuligheder. Taskebrevet udleveres til virksomheden/ejeren hvis denne er til stede, eller afleveres i postkassen, hvis der ikke træffes nogen på adressen. 4

5 4.3 Dialog og tilbagemelding Der tilsigtes altid en dialog med de borgere og virksomheder, som kommunen fører tilsyn med, hvor kommunen udover blot at kontrollere de aktuelle forhold også informerer og vejleder grundigt om lovgivningens bestemmelser, formål m.m. Kommunen træffer som hovedregel ikke afgørelse under et tilsyn. Kommunen kan dog give en forhåndstilkendegivelse eller træffe en afgørelse a) hvis der ikke er andre parter eller myndigheder, som skal have lejlighed til at udtale sig, b) hvis sagen er overskuelig og tilstrækkeligt oplyst, c) hvis der ikke under tilsynet er konstateret uforudsete faktiske eller retlige forhold, eller d) hvis der konstateres klare lovovertrædelser og/eller er akut fare for naturen/miljøet. Tilsyn og sagsbehandling, som udelukkende foretages som følge af en ansøgning om tilladelse, er således ikke omfattet af dette administrationsgrundlag. På baggrund af tilsynet sender kommunen, normalt indenfor 14 dage, en skriftlig tilbagemelding til den ansvarlige borger eller virksomhed og til en evt. klager i form af et tilsynsbrev evt. vedlagt et notat med de observerede forhold fra tilsynet. Hvis der konstateres ulovligheder kan der blive tale om et eller flere opfølgende tilsyn. 5 Retningslinjer for håndhævelse Der er flere forskellige håndhævelsestiltag, som kommunen kan vælge at anvende, afhængig af den aktuelle situation: Henstilling Indskærpelse Påbud Politianmeldelse Påbud kan være i form af påbud der fastsætter en ny regel/vilkår for en virksomhed 2 påbud der håndhæver regler, vilkår i tilladelser eller pligter som allerede gælder - benævnes også indskærpelse 3 standsningspåbud/forbud, som kan være både konstitutive og konstaterende. Enhver afgørelse om håndhævelse baseres på en konkret vurdering, og der tages altid hensyn til de almindelige forvaltningsretlige krav om proportionalitet, lighed, pligtmæssigt skøn m.v. Hvis der er tale om et ulovligt forhold, og kommunens vurderer, at der kan blive tale om at politianmelde den ansvarlige, skal det sikres, at den ansvarlige orienteres om sin ret til ikke at udtale sig, jf. retssikkerhedslovens bestemmelser om selv-inkriminering. 5.1 Administrativ håndhævelse Henstilling Henstillingen er det mildeste og i praksis samtidig det mest anvendte håndhævelsesmiddel. 2 Den juridiske betegnelse for denne type påbud er konstitutive påbud og 3 betegnelsen for denne type påbud er konstaterende påbud. 5

6 Henstillingen er en mundtlig eller skriftlig anmodning fra tilsynsmyndigheden til den ansvarlige om at bringe utilfredsstillende forhold i orden inden for en nærmere angiven frist, f.eks. det næste tilsynsbesøg. En mundtlig henstilling følges op med en skriftlig bekræftelse af henstillingens indhold, f. eks. i et tilsynsbrev eller notat, der sendes til den ansvarlige. Henstillinger anvendes kun ved forhold af mindre alvorlig karakter og i situationer, hvor det kan forventes, at den bliver fulgt. Sådan henstilling som håndhævelsesmiddel har ikke nogen retlig, dvs. bindende, værdi. Hvis der efterfølgende sker forurening, som munder ud i en straffesag, vil henstillingen kunne have bevismæssig værdi, da adressaten ved påtalen fik viden om de betænkelige miljøforhold. Den skete forurening kan dermed som minimum begrundes med uagtsomhed. Men overtrædelse af selve henstillingen vil - som nævnt - ikke kunne straffes. I situationer, hvor der ikke er tale om overtrædelse af loven eller på forhånd givne vilkår, kan en skriftlig henstilling udmærket anvendes, men henstillingen udformes da, så den opfylder kravene til en forvarsling, jf. f.eks. miljøbeskyttelseslovens 75. Hvis henstillingen ikke efterkommes, kan kommunen umiddelbart som næste skridt meddele påbud om de aftalte forhold Indskærpelse Indskærpelser meddeles ved overtrædelse af bestemmelser, bekendtgørelser eller af vilkår/tilladelser, fastsat i medfør af miljøbeskyttelsesloven, herunder f.eks.: overtrædelse af generelle forbud drift af forurenende virksomhed uden lovpligtig tilladelse eller godkendelse overtrædelse af vilkår i godkendelser og tilladelser, manglende efterkommelse af lovbundne pligter, f.eks. indretningskrav eller anmeldelsesordninger manglende efterkommelse af kommunale regulativer. Ved meddelelse af en indskærpelse er der alene tale om at indskærpe allerede gældende bestemmelser. Det er dette forhold, der adskiller indskærpelser og påbud efter miljøbeskyttelsesloven. Der fastlægges ikke nye vilkår eller grænser, og en indskærpelse indeholder ikke nye bestemmelser. Ved en overtrædelse som nævnt ovenfor, er der tale om et ulovligt forhold, som kommunen er forpligtet til at skride ind over for. Denne forpligtelse gælder ethvert ulovligt forhold, med mindre forholdet har underordnet betydning. Det ulovlige forhold skal bringes til ophør, dvs. lovliggøres. Hvis der er tvivl om, hvorvidt der foreligger en overtrædelse, kan en præcisering af et vilkår eller tilladelse, eventuelt fulgt op med en indskærpelse, være en praktisk måde at gribe sagen an på. En sådan situation kan eksempelvis opstå, hvis vilkårene i en godkendelse ikke er tilstrækkeligt præcist formuleret. I modsætning til et påbud skal en indskærpelse i almindelighed ikke forvarsles, da tilsynsmyndigheden som nævnt ikke skal træffe beslutning om nye grænser eller vilkår. Da en indskærpelse ikke kan indeholder nye bestemmelser, kan den ikke påklages til anden myndighed. Indskærpelsen kan betragtes som en påmindelse om, at såfremt forholdene ikke lovliggøres, vil næste skridt normalt være en politianmeldelse. Indskærpelsen skal indeholde en frist for efterkommelse. Opfølgende tilsyn skal som andre 6

7 tilsynsbesøg varsles mindst 14 dage før besøget - varslet gives sammen med indskærpelsen eller i et separat brev. Hvis en virksomhed ikke kan overholde fristen i en indskærpelse, eller andre nye og afgørende oplysninger foreligger, kan fristen forlænges. Overskrides tidsfristen, bør fristforlængelse kun gives, når virksomheden aktivt har forsøgt at overholde fristen og er uden skyld i overskridelsen. I situationer, hvor der foreligger risiko for væsentlig forurening, skal der overvejes selvhjælpshandling. Har en virksomhed/borger ikke efterkommet - eller forsøgt at efterkomme - en indskærpelse inden for den givne frist, skal det vurderes, om der er grundlag for en politianmeldelse. 5.2 Påbud Påbud anvendes når der konstateres utilfredsstillende forhold eller ulovlige forhold. Ulovlige forhold Et lovliggørelsespåbud anvendes, når en ulovlige handling er udført, eller en ulovlige tilstand er etableret, og tilsynsmyndigheden - med hjemmel i naturbeskyttelsesloven eller planloven (samt tilhørende bekendtgørelser) - vil have den ansvarlige til at gøre noget aktivt, for at lovliggøre forholdet 4. Størstedelen af de påbud, der meddeles efter naturbeskyttelsesloven og planloven, er lovliggørelsespåbud. Med et lovliggørelsespåbud påbydes den ansvarlige at foretage en aktiv handling inden en nærmere fastsat frist. Der kan f.eks. være tale om, at den ansvarlige skal fjerne et hegn, der er opført ulovligt (fysisk lovliggørelse). I de tilfælde, hvor der er mulighed for at søge om en dispensation, påbydes den ansvarlige inden en nærmere fastsat frist at foretage enten fysisk lovliggørelse (f. eks. at fjerne det ulovlige hegn) eller at søge om en dispensation (retlig lovliggørelse). Med denne fremgangsmåde får den ansvarlige mulighed for at søge om en dispensation, som kommunen må tage stilling til. Hvis der ikke meddeles dispensation, får den ansvarlige en ny frist til at lovliggøre forholdet fysisk. Hvis et påbud om lovliggørelse ikke efterkommes til den fastsatte frist, vil det næste skridt typisk være en politianmeldelse. Et lovliggørelsespåbud skal varsles, og den ansvarlige skal have mulighed for at udtale sig. Utilfredsstillende forhold Når tilsynsmyndigheden konstaterer et utilfredsstillende forhold, meddeles et påbud, som fastlægger nye vilkår eller grænser for den person eller virksomhed, der får påbuddet, dvs. at der med påbuddet bliver fastlagt en ny retstilstand for den pågældende. Et sådant påbud gives typisk til en virksomhed, når tilsynsmyndigheden konstaterer et forhold, som ikke i sig selv er ulovligt, men som efter tilsynsmyndighedens skøn indebærer risiko for eller medfører væsentlig forurening. Der kan f.eks. være tale om, at en virksomhed medfører støjulemper for omboende. Et påbud skal varsles, og den som påbuddet retter sig mod, skal have mulighed for at udtale sig. Påbud om forbedring af utilfredsstillende forhold meddeles typisk i medfør af miljøbeskyttelsesloven. 4 Ved lovliggørelse af ulovlige forhold efter miljøbeskyttelsesloven anvendes indskærpelser. 7

8 5.3 Standsningspåbud Et standsningspåbud anvendes, når en ulovlig aktivitet skal standses med det samme. Det kan f.eks. være opførelse eller ændring af en bygning i landzone uden de fornødne tilladelser, eller der kan være tale om opfyldning af et vandhul beskyttet efter naturbeskyttelseslovens 3. Indholdet af et standsningspåbud er stort set det samme som et påbud. Det vil ofte være vanskeligt at varsle et standsningspåbud, uden at formålet med standsningspåbuddet forspildes. Tilsynsmyndigheden bør dog altid forsøge at foretage partshøring, f.eks. ved at forsøge at få fat på den ansvarlige telefonisk eller ved personligt fremmøde. Et standsningspåbud gives ofte mundtligt, og skal efterkommes straks. Et mundtligt standsningspåbud følges hurtigst muligt op af et skriftligt standsningspåbud. Når der er meddelt et standsningspåbud, skal den ansvarlige standse aktiviteten og enten retablere det, der måtte være etableret ulovligt, eller søge dispensation eller tilladelse. Lovliggør den ansvarlige ikke forholdet frivilligt, må tilsynsmyndigheden varsle og meddele påbud om lovliggørelse, eller foretage selvhjælpshandling, jf. afsnit 5.5 nedenfor. Standsningspåbud kan kun bruges, når der er tale om et klart ulovligt forhold. 5.4 Forbud Der er generelt ikke forskel på de administrative regler, der gælder for henholdsvis påbud og forbud. Et forbud kan f.eks. meddeles over for en virksomhed, hvis forureningen ikke kan nedbringes. I så fald kan tilsynsmyndigheden nedlægge forbud imod fortsat drift og eventuelt forlange virksomheden fjernet. 5.5 Selvhjælpshandling Ved en selvhjælpshandling forstås det forhold, at tilsynsmyndigheden selv udfører eller lader udføre en påkrævet (fysisk) handling, fx opfyldelse af et påbud. Politiet kan yde bistand i forbindelse med selvhjælpshandlinger. Ved selvhjælpshandlinger efter Naturbeskyttelsesloven og Miljøbeskyttelsesloven, kan kommunen opkræve betaling hos den ansvarlige/forpligtigede, til dækning af udgifterne. En selvhjælpshandling er det mest indgribende administrative håndhævelsesskridt, tilsynsmyndigheden kan tage i brug. Selvhjælpshandlinger må derfor kun anvendes i de særlige tilfælde, som er omtalt i lovgivningen. Selvhjælpshandlinger kan anvendes hvor ejer/bruger har fået et påbud ved dom om at lovliggøre et ulovligt forhold, hvor der er overhængende fare for skade på natur, planter og dyr, hvor ejer/bruger ikke har efterkommet et påbud om at fjerne en friluftsreklame eller om at bekæmpe bjørneklo hvor ejer/bruger ikke har efterkommet påbud om fjernelse af skrotbiler, affald, eller 8

9 rottetilholdssteder (affaldsoplag). som opfølgning af indskærpelse, påbud/forbud i forbindelse med et ulovligt forhold, og når umiddelbart indgreb er nødvendigt, fx i forbindelse med miljøuheld eller udslip. Før en selvhjælpshandling foretages, skal den ansvarlige oplyses om, at kommunen agter at foretage en selvhjælpshandling på den ansvarliges regning og på hvilken måde. Den ansvarlige opfordres til eventuelt at foreslå en billigere måde at udføre handlingen på. Selvhjælpshandlinger anvendes sjældent, da det er det mest indgribende håndhævelsesmiddel. 5.6 Politianmeldelse Politianmeldelse bør normalt kun indgives, hvis kommunen efter sine egne undersøgelser finder, at sagen ikke alene er strafværdig, men også indeholder de fornødne beviser til domfældelse. Den ansvarlige varsles altid skriftligt inden indgivelse af politianmeldelse. Det fremgår af kommunens påbudsskrivelser, at det fx kan komme på tale at indgive politianmeldelse uden yderligere varsel, såfremt en given frist ikke overholdes. Det er alene politiet, der afgør, om der skal rejses sigtelse. Oplysning af sagen foregår normalt i et samarbejde mellem politiet og kommunens administration. Afhængig af sagen og de påstande kommunen har ønsket nedlagt, kan sagen afsluttes med konfiskation af en eventuel fortjeneste og/eller bøde samt i de groveste tilfælde hæfte eller fængsel. I sager hvor der skal udføres et arbejde for at retablere tilstanden (for eksempel nedtagning af en ulovligt opretholdt, udtjent vindmølle), kan der nedlægges påstand om tvangsbøder efter retsplejeloven. Politianmeldelse indgives, hvor administrative midler ikke har haft det forventede resultat, og hvor det vurderes at der er behov for tvangsbøder, ved grove ulovlige overtrædelser, i sager, hvor der sker overtrædelse af vilkår i en godkendelse, tilladelse eller en dispensation, og ejer/bruger ikke vil overholde vilkårene, i sager, hvor ejer/bruger ikke efterkommer meddelt påbud om lovliggørelse eller et standsningspåbud, eller ved gentagne ulovlige forhold eller bevidst omgåelse 5.7 Civilretlig håndhævelse Civilretlige håndhævelsesmidler er fogedforbud og civilt søgsmål. Kommunen kan rekvirere et fogedforbud ved skriftlig begæring til fogedretten for at få standset en ulovlig aktivitet, der er under forberedelse eller udførelse, men endnu ikke er fuldført. Kommunen anvender generelt ikke civilretlige håndhævelsesmidler, da lovenes almindelige regler om selvhjælpshandlinger, straf og erstatning normalt er tilstrækkelige i en håndhævelsessag. 6 Kvalitetsstyring 9

10 Sagsbehandlingen på Holbæk Kommunes natur- og miljøområde er den 3. december 2009 blevet certificeret i overensstemmelse med kvalitetsstyringsloven (lov nr. 506 af 7. juni 2006). Det betyder, at der er udarbejdet fagprocedurer for sagsbehandlingen, skabeloner for afgørelser, regler for kvalitetstjek m.v. for de lovområder som certificeringen omfatter. Der er desuden udarbejdet særskilte procedurer for tilsyn og/eller håndhævelse på virksomhedsområdet, landbrugsområdet, for drikkevand og badevand, samt for naturbeskyttelsesområdet. 7 Klagemulighed Klageadgangen for påbud (herunder vilkår i tilladelser mv.) fremgår af de enkelte love og bekendtgørelser, de er hjemlet efter, og fremgår af påbuddet. Indskærpelser og politianmeldelser kan ikke påklages. 8 Ikrafttrædelse Dette administrationsgrundlag er godkendt af Udvalget for Klima og Miljø den 31/ og er gældende fra denne dato. 10