AFGØRELSE i sag om Bornholms Regionskommunes vedtagelse af lokalplan samt regionplantillæg og VVM-screening for vindmøller ved Krashave

Transkript

1 Rentemestervej København NV Telefon: nmkn@nmkn.dk 5. februar 2014 J.nr.: NMK , NMK Ref.: BAB-NMKN AFGØRELSE i sag om Bornholms Regionskommunes vedtagelse af lokalplan samt regionplantillæg og VVM-screening for vindmøller ved Krashave Natur- og Miljøklagenævnet har truffet afgørelse efter planlovens 58, stk. 1, nr Natur- og Miljøklagenævnet kan ikke give medhold i klagen over Bornholms Regionkommunes afgørelse af 9. oktober 2012 om ikke VVM-pligt for opstilling af tre vindmøller med en højde på op til 80 meter ved Krashave nord for Klemensker. Natur- og Miljøklagenævnet kan heller ikke give medhold i klagen over regionskommunens vedtagelse d. 20. december 2012 af lokalplan med kommuneplantillæg, og afgørelserne står således ved magt. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. 17 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet 2. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder jf. planlovens 62, stk. 1. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. 9 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet. 1 Lovbekendtgørelse nr. 587 af 27. maj Lovbekendtgørelse nr. 736 af 14. juni 2013 om Natur- og Miljøklagenævnet med senere ændringer

2 Klagen til Natur- og Miljøklagenævnet Klager har primært klaget over, at regionskommunen ikke kan vedtage en lokalplan som sket, så længe det ikke er dokumenteret, at de planlagte vindmøller kan overholde støjkrav. Endvidere er der klaget over, at der ikke i screeningsafgørelsen er taget højde for menneskelige hensyn, og at regionskommunen er inhabil. Sagens oplysninger En bygherre har søgt om tilladelse til opstilling af 3 stk. 76 meter højde vindmøller på et areal ved Krashave nord for Klemensker. Det ansøgte projekt er omfattet af VVM-bekendtgørelsen 3. Der er endnu ikke meddelt en byggetilladelse. Kommunalbestyrelsen har den 20. december 2012 vedtaget Lokalplan 049 samt Tillæg 003 til Kommuneplan Af lokalplanens redegørelsesdel følger det, at Bornholms Regionskommune i sin energistrategi 4 har formuleret en vision om at gøre øen CO² neutral i år blandt andet via bæredygtig og vedvarende energi. Som et led i virkeliggørelsen af visionen udlægger regionskommunen med den påklagede lokalplan et ca. 8 ha stort område ved Krashave til opstilling af tre vindmøller med en samlet installeret effekt på 2,55 MW. Da kommuneplanen ikke hidtil har udlagt lokalplanområdet til vindmøller vedtages samtidig med lokalplanen et kommuneplantillæg, der fastsætter rammerne for lokalplanen. Lokalplanens bestemmelser 5 fastlægger at lokalplanområdet skal anvendes til opstilling af vindmøller, og at der kan opstilles tre vindmøller i området, som er beliggende i landzonen. Endvidere skal vindmøllernes totalhøjde være over 70 meter og under 80 meter. Totalhøjden måles fra overkant af fundament til vingespids, når spidsen er højst over terræn. Vindmøllerne må kun opføres med samme navhøjde og samme rotorvingediameter. Sidstnævnte må maksimalt være 52 meter. Herudover er det bl.a. i planen fastlagt, at skyggefølsomme arealer på nabobeboelser 6 højst må udsættes for skyggekast fra møllerne i fem timer årligt. Møllerne skal derfor være indrettet med anordning, der sikrer, at møllerne lukkes ned, når de skyggefølsomme arealer i solskinsvejr bliver ramt af rotorens skygge. Det følger af kommuneplantillægget, at Rammeområde 000.V.13 7 udlægges som vindmølleområde, og at møllerne i området skal opføres som en gruppe med tre ens møller. Endvidere må møllehøjden maksimalt være 80 meter. Minimumshøjden er fastsat til 70 meter. 3 Bekendtgørelse nr om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning (VVM-bekendtgørelsen) 4 Vejen til et mere bæredygtigt Bornholm. Bornholms Energistrategi 2025, som vedtaget af kommunalbestyrelsen i september Lokalplanens 1, 2.2, 3.2, 4.4, 4.5, og Vinduer i beboelsesrum samt opholdsterrasser med fast belægning, der er placeret i direkte kontakt med beboelsesbygninger 7 En del af matr.nr. 26 i, 26 t og nr. 27 f Klemensker. Arealet er ca. 8 ha og er vist på kortbilag i planmaterialet. 2

3 Regionskommunen har vurderet at opstillingen af tre vindmøller med en højde af indtil 80 meter er omfattet af VVM-bekendtgørelsen, og har derfor udarbejdet en VVM-screening af projektet. Det fremgår af screeningen, at møllerne ikke vil kunne påvirke miljøet væsentligt, og at der derfor ikke skal udarbejdes en VVM-redegørelse for projektet. Anlægget er opført på bilag 2 til VVM-bekendtgørelsen, og der gennemføres derfor en screening. Af screeningsskemaet 8 fremgår det bl.a.: Ifølge bygherrens beregninger, der er udført i april 2012, ved anvendelse af programmet WindPRO version Beta, er støjkravene, der var gældende i den tidligere vindmøllestøjbekendtgørelse, overholdt. Støjbekendtgørelsen for vindmøller er imidlertid blevet revideret pr. 1. januar 2012, således at der herefter er indført særlige grænseværdier for den lavfrekvente støj. Grænseværdierne fremgår nu af Bekendtgørelse nr af 15/12/2011. Der er i det foreliggende materiale fra bygherren endnu ikke redegjort for møllernes overholdelse af disse grænseværdier. Ved bygherrens endelige byggeanmeldelse af møller i overensstemmelse med bestemmelserne i lokalplan nr. 049 er kommunen som tilsynsmyndighed forpligtet til at påse, at der foreligger dokumentation for, at støjdokumentation og støjberegninger er i overensstemmelse med den gældende støjbekendtgørelse, samt at grænseværdierne overholdes. Kommunen kan derfor ikke give tilladelse til opførelse af møllerne med mindre bygherren dokumenterer, at de gældende grænseværdier overholdes, herunder grænseværdierne for den lavfrekvente støj. Endvidere fremgår det af screeningsskemaet 9 at: Overholdelsen af grænseværdierne for støj vil blive påset som led i kommunens sagsbehandling forud for udstedelse af byggetilladelse. Klagen Klager har overfor Natur- og Miljøklagenævnet bl.a. anført, at regionskommunen mangler oplysninger om møllernes støjniveau herunder oplysninger om lavfrekvent støj. Før man besidder disse oplysninger, er det ikke muligt for regionskommunen at tage stilling til lokalplanforslaget. Man kan ikke lave et lokalplanforslag, som det er sket, og derefter vedtage dette når det endnu ikke ligger fast 10, hvorvidt det planlagte område kan bære anlægget. Bygherren er repræsenteret af og anvender som konsulent firmaet Østkraft A/S. Firmaet er ejet af Bornholms Regionskommune. Klager stiller spørgsmål ved lovligheden af, at et kommunalt ejet selskab kan optræde som konsulent for en privat bygherre, der vil sætte vindmøller op. Flere af kommunalbestyrelsens medlemmer sidder i bestyrelsen for Østkraft. Disse skal være med til at beslutte, bl.a. ud fra det materiale der er udarbejdet af bygherren i samarbejde med Østkraft A/S, om møllerne kan opstilles. Endelig er der ikke i screeningsmaterialet taget højde for den menneskelige sundhed. Dette aspekt mangler således at blive belyst, og screeningen er derfor mangelfuld. Regionskommunen har hertil bl.a. bemærket, at hensigten med lokalplanforslaget er, at et område udlægges til opførelse af tre vindmøller med en maksimumshøjde på 80 meter. Lokalplanen bestemmer ikke hvilket fabrikat eller hvilken møllemodel, som vil kunne opstilles. I forbindelse med en fremtidig byggeansøgning om et konkret mølleprojekt skal regionskommunen påse, at det pågæl- 8 Pkt Pkt Pga. manglende støjdata 3

4 dende projekt overholder støjbekendtgørelsen for vindmøller herunder grænseværdierne for lavfrekvent støj. Regionskommunen har endvidere anført, at kommunen under screeningen af det anmeldte projekt har iagttaget kriterierne som fremgår af VVM-bekendtgørelsen. I screeningen indgår blandt andet en bedømmelse af, om diverse tålegrænser for naboer måtte blive overskredet. Regionskommunen har således taget behørigt hensyn til den menneskelige sundhed. Endelig er det bemærket, at det kommunalt ejede forsyningsselskab Østkraft A/S har fungeret som rådgiver for den private bygherre i sagen. Da der er tale om et selskab, der fuldt ud ejes af kommunen i modsætning til et privatejet selskab, er det Regionskommunens opfattelse, at der ikke er tale om inhabilitet. Klager har overfor Natur- og Miljøklagenævnet endelig bemærket, at der arbejdes på et konkret projekt, der omhandler opstillingen af 3 vindmøller med en højde på ca. 76 meter. Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan Natur- og Miljøklagenævnet alene tage stilling til retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes afgørelse efter planloven. Hvorvidt kommunens afgørelse er hensigtsmæssig, er et skønsmæssigt spørgsmål, som Natur- og Miljøklagenævnet ikke kan tage stilling til. Det er et retligt spørgsmål om Bornholms Regionskommunes afgørelse i henhold til reglerne om VVM, der er fastsat i planloven og VVM-bekendtgørelsen, er korrekt. Planloven er ændret med ikrafttrædelse d. 1. januar Der er ligeledes trådt en ny VVMbekendtgørelse i kraft med virkning af 1. januar Det følger af planlovsændringen 4, stk. 3, at loven ikke finder anvendelse for skriftlige anmeldelser af projekter omfattet af 11g 11 i lov om planlægning og regler udstedt i medfør heraf, som er indgivet før lovens ikrafttræden. For sådanne anmeldelser finder de hidtil gældende regler anvendelse. Af den nye VVM-bekendtgørelses 16, stk. 1, fremgår det, at klager over afgørelser truffet før d. 1. januar 2014 efter den gamle VVMbekendtgørelse 12 skal behandles efter de hidtil gældende regler. Natur- og Miljøklagenævnet skal derfor behandle denne sag efter de dagældende regelsæt. Bekendtgørelsen fastsætter i 3, stk. 2, at ved nyanlæg opført på bilag 2, skal kommunalbestyrelsen offentliggøre forslag til kommuneplanretningslinjer for anlægget, når anlægget på grund af dets art, dimensioner eller placering må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet. Ved vurdering heraf skal der tages hensyn til kriterierne i bilag 3, jf. 3, stk. 2 (screening). Det ansøgte projekt om opstilling af tre vindmøller ved Krashave med en højde hver især på op til 80 meter, er omfattet af VVM-bekendtgørelsens bilag 2, punkt 3, j): Energiindustrien, Anlæg til udnyttelse af vindkraft til energiproduktion (vindmøller). Projektet skal derfor screenes i henhold til kriterierne på bilag Lov om ændring af nr lov om vandløb, lov om naturbeskyttelse og lov om planlægning 12 Bekendtgørelse nr af 15. december 2010 om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning 4

5 En screening er en foreløbig vurdering af, hvorvidt en væsentlig påvirkning af miljøet er påregnelig. Det indebærer, at der må accepteres et vist spillerum for vurderingen. En screeningsafgørelse skal kunne træffes ret hurtigt og hovedsagelig på grundlag af allerede foreliggende oplysninger og almene erfaringer om det pågældende sagsområde. Er der behov for en mere indgående undersøgelse for at foretage den fornødne vurdering, taler det for, at der bør foretages en VVM-vurdering. Bornholms Regionskommune har screenet anlæggets miljøpåvirkninger i overensstemmelse med kriterierne på bilag 3 til VVM-bekendtgørelsen. Klager har anført, at screeningen er mangelfuld, da der ikke er taget hensyn til menneskelig sundhed. Natur- og Miljøklagenævnet har efter en samlet vurdering af materialet i sagen ikke fundet grundlag for at tilsidesætte kommunens faglige vurdering af, at miljøpåvirkningerne som følge af opstillingen af de tre vindmøller 13 ikke vil medføre væsentlige indvirkninger på miljøet, og dermed udløse krav om udarbejdelse af en VVM-redegørelse. Nævnet har bl.a. lagt vægt på det i screeningen oplyste om, at kommunen ved bygherrens endelige byggeanmeldelse af møllerne vil påse, at støjdokumentation og støjberegninger er i overensstemmelse med den gældende vindmøllebekendtgørelse, samt at grænseværdierne overholdes, og at der ikke meddeles tilladelse til opførelse af møllerne med mindre det dokumenteres, at de gældende grænseværdier overholdes. Klager har endvidere anført, at kommunen mangler oplysninger om møllernes støjniveau, og at det derfor ikke er muligt for kommunen at vedtage en lokalplan på baggrund af et lokalplanforslag som sket, når det endnu ikke ligger fast, hvorvidt det planlagte område kan bære anlægget. Kommunalbestyrelser har plankompetence, hvilket indebærer en egentlig ret til at udarbejde lokalplaner. Kommunerne kan udarbejde lokalplaner for arealer, der ligger indenfor kommunens geografiske område. Kommunen kan således udarbejde en lokalplan for at muliggøre et konkret projekt, når lokalplanen er båret af planlægningsmæssige hensyn. Et planlægningsmæssigt hensyn kan bl.a. være et miljømæssigt eller et funktionelt hensyn som eksempelvis at sikre en hensigtsmæssig arealrelateret udvikling og en hensigtsmæssig placering af anlæg så som vindmøller. Kommunen har derfor mulighed for at udarbejde et lokalplanforslag, der skal muliggøre opstillingen af vindmøller i et område. Natur- og Miljøklagenævnet finder ikke, at den vedtagne lokalplan bør tilsidesættes som ugyldig, selvom det endnu ikke er godtgjort, at de tre vindmøller, der kan opstilles indenfor lokalplanens område, kan overholde gældende støjgrænser. Nævnet har ved sin vurdering lagt vægt på, at det følger af anden lovgivning 14, hvor meget vindmøllerne må støje 15, og at disse støjgrænseværdier skal 13 Med en maksimumshøjde på 80 meter 14 Bekendtgørelse nr af 15. december 2011 Bekendtgørelse om støj fra vindmøller (vindmøllebekendtgørelsen) 15 Jf. 4 5

6 overholdes som en forudsætning for at vindmøllerne kan drives på stedet 16. Det er kommunen, der fører tilsyn med overholdelsen af vindmøllebekendtgørelsen. 17 Endelig har klager anført, at selskabet Østkraft A/S er et kommunalt ejet selskab, som er ansat af bygherren til at rådgive denne. Samme kommune, der ejer rådgivningsselskabet, skal samtidig være den, der endelig godkender opstillingen af vindmøllerne. Regler om generel inhabilitet, som de f.eks. har fundet udtryk i 29 i Lov om kommuners styrelse, har til formål at afskære visse personer fra at beklæde poster i forvaltningen, i hvilke de jævnligt ville blive specielt inhabile, mens myndighedsinhabilitet vedrører tilfælde, hvor myndigheden som sådan er part i sagen, eller på anden måde kan befinde sig i en interessekonflikt. Natur- og Miljøklagenævnet har forstået klagen over kommunens inhabilitet som en klage over myndighedsinhabilitet, fordi kommunen samtidig ejer Østkraft A/S, der er rådgiver for bygherren. Forvaltningsloven indeholder ikke bestemmelser om myndighedsinhabilitet. Retstilstanden beror derfor på praksis, der har udviklet sig med udgangspunkt i reglerne om personlig inhabilitet, som er indeholdt i forvaltningsloven. I december 2006 afgav udvalget vedrørende de styringsmæssige relationer mellem kommunalbestyrelser og kommunale selskaber sin rapport. Om myndighedsinhabilitet var det udvalgets opfattelse, at kommunens rolle som aktionær ikke i sig selv fører til, at kommunen som sådan må anses som myndighedsinhabil, når en beslutning vedrører et helt eller delvist kommunalt ejet selskab. Der henvises til udvalgets rapport side Rapporten er tilgængelig på hjemmesiden Natur- og Miljøklagenævnet deler denne retsopfattelse og lægger den til grund for sin vurdering af sagen. Nævnet finder også retsopfattelsen dækkende for den situation, at kommunen er indirekte berørt, som ejer af et rådgivende selskab. En kommunalbestyrelse har ud fra en samlet vurdering af udviklingen i kommunen en ganske vid adgang til gennem planlægning at bidrage til en fremtidig ønskelig udvikling. Således kan eksempelvis miljømæssige ønsker om at reducere en kommunes CO² -udledning lovligt fremmes gennem planlægningen som sket i indeværende sag, så længe planlovens og VVM-bekendtgørelsens regler overholdes. På denne baggrund kan Natur- og Miljøklagenævnet ikke give klager medhold i, at vedtagelsen af lokalplanen med tilhørende kommuneplanretningslinier er sket på en ulovlig baggrund, eller at VVMscreeningen ikke lever op til kravene som fastsat i VVM-bekendtgørelsen. Bornholms Regionskommunes afgørelser af 9. oktober 2012 og 20.december 2012 står derfor ved magt. 16 Hvilket også fremgår af screeningen 17 Jf. 11 6

7 Nævnet skal i øvrigt bemærke, at der ikke er hjemmel i planlovens 15, stk. 2, til at optage en bestemmelse om maksimalt skyggekast som fastlagt i lokalplanens 6. Som konsekvens heraf har bestemmelsen i 6 ingen retsvirkning og kan således ikke håndhæves. Nina Herskind Kst. ankechef / Babette Bentley Cand.jur. LL.M. Afgørelsen er sendt til: Arne og Bente Nielsen, krashave@mail.dk Bornholms Regionskommune, post@brk.dk Østkraft A/S, oestkraft@oestkraft.dk 7