Tilsynet anmoder om en udtalelse særligt vedrørende følgende to forhold, som behandles nedenfor:

Transkript

1 Notat Vedrørende: Notat med svar på spørgsmål stillet af Statsforvaltningen vedr. kommunens byportaler Sagsnavn: Klage til Statsforvaltningen fra Danske Medier vedr. digitale byportaler Sagsnummer: A Skrevet af: Ulla Marcus Forvaltning: Byrådssekretariatet Dato: Sendes til: Sagen Byrådet har 1. september 2014 behandlet henvendelse fra Tilsynet vedr. kommunens byportaler. Byrådet besluttede, at fremsende forvaltningens notat af 12. august 2014 som svar til Tilsynet vedr. kommunens byportaler. Udtalelsen vedhæftes sagen. Tilsynet har herefter i forbindelse med sin sagsbehandling anmodet om en udtalelse fra Vejdirektoratet, da byportalerne er i vejareal. Vejdirektoratets svar af 15. april 2016 har givet Tilsynet anledning til at stille yderligere spørgsmål som byrådet anmodes tage stilling til. Forvaltningens bemærkninger fremgår af det følgende. Vurdering Tilsynet anmoder om en udtalelse særligt vedrørende følgende to forhold, som behandles nedenfor: 1. Spørgsmål om vejlovens 80 Byrådet anmodes forholde sig til vejlovens 80, hvorefter der kun er hjemmel til at afkræve betaling for brug af vejarealet, når udnyttelsen sker i et forretningsmæssigt øjemed, og kun når kommunen har direkte eller indirekte udgifter herved, og hvordan denne bestemmelse stemmer overens med den praksis, som Randers kommune har vedrørende opkrævning af betaling for brug af de digitale byportaler. Vejlovens 80 har følgende ordlyd: 80. Det offentlige vejareal kan med vejmyndighedens tilladelse anvendes til 1) varig eller midlertidig anbringelse af affald, containere, materiel, materialer, løsøregenstande, skure, skurvogne, boder, automater, skilte, reklamer, hegn el.lign., 2) anbringelse af køretøjer med henblik på salg eller udlejning eller 3) anbringelse af køretøjer i forbindelse med reparation, påfyldning af drivmidler, rengøring el.lign., når dette sker som led i erhvervsmæssig virksomhed. Stk. 2. Vejmyndigheden kan opkræve betaling for brug af vejarealet, når udnyttelse sker i et forretningsmæssigt øjemed. Stk. 3. Transportministeren kan undtage visse former for råden over vejarealet fra kravet om tilladelse efter stk. 1 og kan bemyndige vejmyndigheden til at fastsætte nærmere regler for disse former for råden over vejarealet. Vejmyndigheden skal forhandle med politiet om de nærmere regler og derefter offentliggøre dem. 1

2 Efter vejlovens 80, stk. 1 kan det offentlige vejareal med vejmyndighedens tilladelse anvendes til 1) varig eller midlertidig anbringelse af affald, containere, materiel, materialer, løsøregenstande, skure, skurvogne, boder, automater, skilte, reklamer, hegn el.lign. Kommunen kan således i overensstemmelse med vejlovens 80, stk. 1 lovligt opsætte byportaler i kommunens vejareal med henblik på skiltning og informationsvirksomhed. Tilsynets spørgsmål vedrører fortolkning af vejlovens 80, stk. 2 om, at vejmyndigheden kan opkræve betaling for brug af vejarealet, når udnyttelse sker i et forretningsmæssigt øjemed. Det kan udledes af Vejdirektoratets høringssvar, at vejloven ikke er til hinder for kommerciel udnyttelse af vejarealet. Vejlovens 80, stk. 2 har den betydning, at vejmyndigheden ikke kan opkræve betaling for brug af vejarealet, hvis brugen ikke sker i et forretningsmæssigt øjemed. Spørgsmålet er herefter, om vejlovens 80, stk. 2 finder anvendelse, når kommunen disponerer over eget vejareal. Vejdirektoratets anfører i sit høringssvar herom: Kerneområdet for 80 er borgere og firmaers ønske om at råde over vejens areal til ikke-trafikale formål. Vejmyndighedens egne dispositioner i form af ikke-trafikal råden over ejareal må betragtes som et udslag af vejmyndighedens ejendomsret til vejens areal. Vejdirektoratet mener ikke, at bestemmelsen i 80 finder direkte anvendelse på kommunalbestyrelsens egne beslutninger om at opstille f.eks. en byportal (en informations- og reklamesøjle). Der kan således ikke kræves, at der foreligger en formel tilladelse fra kommunalbestyrelsen til sig selv. Men reglerne i og for 80 finder dog efter princippet anvendelse på kommunalbestyrelsens egne dispositioner, således også reglen i 89, der skal tilsikre, at politiet får lejlighed til at udtale sige om den påtænkte foranstaltnings indgriben om trafiksikkerheden, trafikafviklingen og andre saglige hensyn, som politiet varetager. Forvaltningens bemærkninger: Forvaltningen bemærker indledningsvist, at vejmyndigheden i den konkrete sag har foretaget høring af politiet, og at politiet ikke havde bemærkninger til opstilling af byportalerne. Det er kommunens vurdering, at kommunens anvendelse af byportalerne er af almen karakter og ikke af forretningsmæssig karakter, idet byportalerne ikke har til formål at reklamere for kommercielle aktiviteter. Forvaltningen forstår Vejdirektoratets høringssvar således, at kommunen også ved egne dispositioner over vejareal skal varetage de hensyn der er er beskrevet i vejlovgivningen herunder særligt trafiksikkerhedsmæssige og trafikale hensyn. Forvaltningen vurderer, jfr. vejdirektoratets bemærkninger, at anvendelse af vejlovens 80, stk. 2 ikke finder anvendelse, når kommunen udfører egne dispositioner på eget vejareal. Hvis vejlovens 2

3 80, stk. 2 skulle finde anvendelse på kommuners egne dispositioner over eget vejareal, og hvis den betaling kommunen opkræver for køb af spots kan betragtes som vejmyndigedens opkrævning efter vejlovens 80, stk. 2, vil bestemmelsen medføre, at kommunen alene lovligt kan anvende byportalerne med et alment formål i vejareal uden at der opkræves betaling altså vederlagsfrit. Det kan ikke have været hensigten, at vejlovens bestemmelser skal regulere kommuners prisfastsættelse ved tilbud om indretninger til borgerne, i dette tilfælde informationsstandere i vejareal. Dette spørgsmål er et kommunalretligt spørgsmål, der henhører under kommunalretlige regler. Vejdirektoratet ses i sit høringssvar vedr. særligt vejlovens 80, stk. 2 alene at have udtalt sig om vejlovens regler for så vidt angår borgere og firmaers ønske om at råde over vejens areal til ikketrafikale formål ikke vejmyndigheden selv. Randers Kommune opkræver betaling for at opnå spots på byportalerne. En betaling der ikke er beregnet som markedspris men som en kostpris dækkende leasingudgifter samt udgifter til el samt øvrige indirekte omkostninger. Den betaling kommunen opkræver fra trediemand for køb af et spot på byportalerne vedrører ikke betaling for kommunens brug af arealet, men er en betaling mellem to aftaleparter, om betaling for den aktivitet der er på kommunens opstillede byportaler. Denne betaling er ikke omfattet af 80, stk. 2. Der er således ikke i sagen tale om at vejmyndigheden kræver en betaling for kommunens brug af vejarealerne, men at kommunen som ejer af vejanlægget og som ansvarlig for drift af portalerne kræver en betaling af trediemand for brug af byportalerne. Vejlovens 80, stk. 2 finder således ikke anvendelse på spørgsmålet om kommunens opkrævning af betaling hos trediemand for spots på bystanderne, og er ikke relevant for vurderingen af lovligheden af kommunens anvendelse af byportaler til information m.v. Randers Kommunes hjemmel for at anvende byportalerne samt opkræve betaling for køb af spots I relation til kommunens hjemmel for anvendelse af byportalerne er det som beskrevet i notat af 12. august 2014 kommunens opfattelse at kommunalfuldmagtsreglerne giver kommuner adgang til uden særlig lovhjemmel at stille ydelser af forskellig art til rådighed til borgerne. Information til borgerne om kommunale tiltag af relevant karakter samt om begivenheder i kommunen er eksempler på sådanne ydelser som kommunen kan stille til rådighed. Forvaltningen har vurderet om lov om kommuners og regioners anvendelse af fast ejendom og løsøre til brug for reklamering for andre finder anvendelse i den konkrete sag. Reklamering ved brug af byportaler sker ved brug af et elektroniske medie, hvorfor aktiviteten allerede af den grund falder uden for lov om kommuners og regioners anvendelse af fast ejendom og løsøre til brug for reklamering for andre. Af forarbejderne til loven anføres: Fast ejendom og løsøre omfatter alle fysiske aktiver såsom bygninger, grunde, køretøjer, inventar, informationsbreve mv. Elektroniske medier, f.eks. kommuners og regioners hjemmesider, er derimod ikke omfattet. 3

4 Elektroniske medier, defineres 1 som medier der udnytter elektronik til formidling af information i form af tekst, lyd og/eller billeder. En elektronisk byportal falder ind under definitionen af elektronisk medie, da den elektroniske skærm svarer til en computer opstillet i byrummet. Det er således forvaltningens vurdering, at spørgsmålet skal bedømmes efter kommunalfuldmagtsreglerne. Efter kommunalfuldmagtsreglerne gives kommunen adgang til uden særlig lovhjemmel, at stille ydelser af forskellig art til rådighed for borgerne. Information til borgerne om kommunale tiltag af relevant art samt om begivenheder i kommunen er eksempler på sådanne ydelser som kommuner kan stille til rådighed. Efter forarbejderne til reklameloven fremgår, at Kommuners og regioners adgang til at gøre opmærksom på kommunens henholdsvis regionens navn og eksistens, eksempelvis ved indgåelse af sponsoraftaler med sportsklubber på markedsvilkår, berøres ikke af lovforslaget. Væsentligt for vurderingen er, om der med informationen opfyldes en kommunal interesse. I den konkrete sag er den kommunale interesse at yde informationsvirksomhed til borgerne om kommunen, såvel direkte kommunale nyheder eller emner samt begivenheder i kommunen. Den kommunale interesse er således lovlig informationsvirksomhed, herunder branding af kommunen, samt lovlig kommunal turistmæssig virksomhed. Det forhold, at en virksomhed i enkelte tilfælde kan opnå et kommercielt udbytte ved en informationskampagne på byportaler er ikke i strid med kommunalfuldmagtsreglen om forbud mod begunstigelse af enkeltpersoner eller virksomheder. I Indenrigsministeriets brev af 31. august 2001 til en kommunalbestyrelse fremgår følgende: Hvor der i øvrigt er et lovligt kommunalt formål, indebærer den omstændighed, at virkningen af en kommunal disposition er til fordel for en enkelt person eller virksomhed, ikke i sig selv, at den pågældende disposition bliver ulovlig. Indenrigsministeriet præciserer i brev af 15. december 1995 til et byråd, at det er fyldestgørende at den kommunale interesse kan være opfyldt indirekte. Af brevet fremgår følgende: Kommunal støtte kan ydes i det omfang, der med støtten varetages kommunale opgaver, for eksempel af byplanmæssig eller kulturel karakter, eller - som i den foreliggende sag - af turistfremmende karakter. I den konkrete sag lagde Indenrigsministeriet til grund, at baptistkirken udgør en væsentlig turistattraktion for kommunen, og at pjecens præsentation af kirken kan være medvirkende til at øge kirkens besøgstal og dermed også antallet af turister i kommunen. Det er således forvaltningens vurdering, at kommunalfuldmagtsreglerne kan tjene som hjemmel for, at kommunen kan sælge informations kampagner på kommunens byportaler, da det tjener en kommunal interesse. Det er endvidere forvaltningens vurdering, at kommunen kan fastsætte prisniveauet efter kommunens omkostninger forbundet driften af byportalerne, da der varetages saglige, almene interesser. Dette gælder uanset, at der derved kunne ske en indirekte begunstigelse af enkeltpersoner eller virksomheder blot, at det opfylder en kommunal interesse. 1 Gyldendals Den Store Danske 4

5 2. Spørgsmål om offentligretlige grundsætninger Byrådet bedes redegøre for, hvorvidt kommunens retningslinjer af 11. november 2013 er i overensstemmelse med offentligretlige grundsætninger om saglighed i forvaltningen, lighed og reglen om pligtmæssigt skøn. Forvaltningen bemærker, at kommunen som offentlig myndighed, der udøver faktisk forvaltningsvirksomhed, bestående i tilbud om at annoncere for en begivenhed på byportalerne, er underlagt almindelige retsgrundsætninger om saglighed i forvaltningen, lighed og reglen om pligtmæssig skøn. Konkret er det anført i retningslinjerne for kommunens byportaler: Spot må ikke indeholde kommercielle, politiske eller religiøse budskaber. Det er almindelig kommunalretlig grundsætning, at når en kommune disponerer indenfor kommunalfuldmagten, at kommunen er undergivet et lighedskrav. Indenfor kommunalfuldmagtens område indebærer lighedskravet, at kommunens borgere har krav på at være ligestillet overfor kommunens foranstaltninger. Det betyder, at en kommunal indretning eller en kommunal ydelse som udgangspunkt skal stå åben som et tilbud til alle borgere i kommunen på samme vilkår. Det er almindeligt anerkendt, at kommunen kan begrænse sine foranstaltninger således, at de kun kan udnyttes af en afgrænset gruppe, hvis blot afgrænsningen af gruppen er saglig i forhold til foranstaltningens formål. I den konkrete sag er formålet med spots på byportalerne at oplyse om kommunale emner samt oplyse om begivenheder i kommunen. På den baggrund er begrænsningen i muligheden for spots med kommercielle, politiske eller religiøse budskaber i overensstemmelse med det formål der er fastlagt ved foranstaltningens oprettelse. Byportalerne er ikke ment som en kanal for meningsudvekslinger eller udvekslinger af holdninger, men alene af oplysende karakter. Derudover er det ikke kommunens hensigt at foretage kommerciel reklamering i konkurrence med private aktører, hvilket er en klar, lovlig og relevant kommunal interesse at undgå. Kommunen har lagt vægt på sagligt at understøtte kommunens neutralitet ved ikke at tillade kommercielle, religiøse og politiske budskaber på byportalerne. Det er derfor forvaltningens vurdering, at der er tale om saglige begrænsninger, der er beskrevet i retningslinjerne og i overensstemmelse med formålet for foranstaltningen. Alle ansøgninger behandles og vurderes konkret. 5