Det sociale tryghedssystem

Transkript

1 SOCIALREFORMKOMMISSIONENS 1. BETÆNKNING Det sociale tryghedssystem STRUKTUR OG DAGPENGE BETÆNKNING NR

2 J. H. SCHULTZ BOGTRYKKERI KØBENHAVN

3 Indledning 1. I overensstemmelse med folketingsbeslutning af 29. maj 1964 nedsatte socialministeriet ved skrivelse af 11. september 1964 en kommission med den opgave at forberede og afgive betænkning om en samlet reform af det danske tryghedssystems organisatoriske, administrative og finansielle struktur og at udarbejde forslag til de lovændringer, der måtte være nødvendige hertil. Folketingets betænkning over forslag til folketingsbeslutning om forberedelse af en socialreform er optaget som bilag nr. 1. Kommissionens opgaver omfatter efter den nævnte skrivelse: a. En undersøgelse af, om det - uden at forringe de sociale hjælpemuligheder og den sociale sikring i øvrigt - er muligt at forenkle og effektivisere den sociale administration, herunder såvel den del af administrationen, der er henlagt til offentlige organer, som den, der udøves på områder, som er lovbundne, og hvortil det offentlige yder tilskud. Kommissionen skal herved have for øje, at den sociale administration - til gavn for dem, der modtager ydelserne - må være egnet til at sikre og udbygge effektiviteten af den forebyggende, behandlende og revaliderende virksomhed og må være egnet til at fremme den bedst mulige koordination af de forskellige foranstaltninger. Kommissionen bør ligeledes undersøge mulighederne for at forenkle finansieringen af de sociale sikringer, herunder opkrævningen af bidrag. b. En undersøgelse af, hvorvidt det er ønskeligt og muligt at ændre reglerne om de almindelige sociale sikringer for i højere grad at tilpasse dem til nutidens målsætning om forebyggelse, revalidering, tryghed og trivsel. Herunder skal kommissionen ikke alene undersøge, hvorvidt disse regler kan og bør koordineres mere end hidtil, men den skal overveje, om der i vore dages samfund er behov for at forbedre eksisterende ordninger for at nå frem til en virkelig sikring af den enkelte i enhver trangssituation. Endvidere bør kommissionen overveje, om det er påkrævet at ændre reglerne med særlig hensyntagen til de af borgerne - f. eks. gennem privat opsparing, forsikring eller arbejdsaftaler - tilvejebragte suppleringer af de lovmæssigt sikrede ydelser. c. For det sociale sikringssystem som helhed bør kommissionen overveje, om der bør foretages en revision af den samlede finansiering. d. Kommissionen skal i sine overvejelser kunne inddrage andre spørgsmål, som skønnes at være af væsentlig betydning for den bedst mulige opbygning af det sociale sikringssystems struktur m. v. Endvidere udtales det i socialministeriets skrivelse: Kommissionen er bemyndiget til at lade iværksætte de undersøgelser, der er nødvendige for dens arbejde......kommissionen nedsættes med det forbehold, at dens arbejde ikke må standse eller forsinke den ajourføring, som måtte blive nødvendig, f. eks. af størrelsen af understøttelses- og pensionssatser m. m., og at arbejdet heller ikke må hindre, at der gennemføres de nydannelser, som måtte vise sig påkrævet. 2. Som kommissionens formand blev udpeget folketingsmand Kaj Andresen. Da Kaj Andresen straks efter kommissionens nedsættelse blev udnævnt til boligminister, ønskede han at udtræde af kommissionen, og i stedet blev organist H. C. Seierup udpeget som formand. Herefter fik kommissionen følgende sammensætning: Organist (nu forstander) H. C. Seierup, formand Sognerådsformand A. Daugaard, udpeget af De samvirkende Sognerådsforeninger i Danmark Folketingsmand P. E. Eriksen, udpeget af Venstres folketingsgruppe

4 4 Forretningsfører H. C. Hansen, udpeget af De samvirkende Centralforeninger af Sygekasser i Danmark Stiftamtmand J. Høirup, udpeget af socialministeriet Folketingsmand Asger Jensen, udpeget af Det konservative Folkepartis folketingsgruppe Borgmester Børge H. Jensen, udpeget af Københavns Magistrat Bogbindermester Fr. Knudsen, udpeget af Folkepensionisternes og Invalidepensionisternes Kontaktudvalg Forstander Peter Knudsen, 1 udpeget af Sammenslutningen af Købstædernes sociale Udvalg Fuldmægtig (nu ekspeditionssekretær), fru Rita Knudsen, udpeget af Dansk Kvindesamfund, Danske Kvinders Nationalråd og Fagbevægelsens Kvindesekretariat Folketingsmand Chr. Madsen, udpeget af Socialistisk Folkepartis folketingsgruppe Direktør Marvin Madsen, udpeget af Fællesrådet for danske Tjenestemands- og Funktionærorganisationer og Fællesrepræsentationen for danske Arbejdsleder- og tekniske Funktionærforeninger Borgmester Woldhardt Madsen, udpeget af Den danske Købstadforening Socialinspektør Bendt Meyer, udpeget af Socialinspektørforeningen Folketingsmand Niels Mørk, næstformand, udpeget af Socialdemokratiets folketingsgruppe Departementschef Finn Nielsen, næstformand, udpeget af socialministeriet Folketingsmedlem, fru Grethe Philip, udpeget af Det radikale Venstres folketingsgruppe Sognerådsformand, folketingsmand O. Vestergaard Poulsen, udpeget af Bymæssige Kommuner Underdirektør (nu vicedirektør) P. Schade- Poulsen, Død den 20/ efter at betænkningen var underskrevet. udpeget af Dansk Arbejdsgiverforening Ekspeditionssekretær (nu vicekontorchef) Rudy Schrøder, udpeget af De samvirkende Centralforeninger af Sygekasser i Danmark Direktionssekretær, cand. polit. Gorki Schultz, udpeget af Folkepensionisternes og Invalidepensionisternes Kontaktudvalg Amtsrådsmedlem, administrationschef Poul Stochholm, udpeget af Amtsrådsforeningen i Danmark Sekretær Sv. Bache Vognbjerg, udpeget af Landsorganisationen i Danmark Tilforordnede Kontorchef E. Arntzen, socialministeriet Kontorchef (nu direktør for revalidering og forsorg) W. Johannsen, socialministeriet Kontorchef K. Kampmann, arbejdsministeriet Konsulent Henning Møller, finansministeriet, skattedepartementet Konsulent (nu kontorchef) Heinrich Schlebaum, økonomiministeriet Ekspeditionssekretær (nu kontorchef) K. V. Stang, indenrigsministeriet Fuldmægtig (nu kontorchef) Niels Ussing, finansministeriet. 3. I tiden siden kommissionens nedsættelse er der sket følgende ændringer i dens sammensætning: Direktionssekretær Gorki Schultz blev i februar 1966 afløst af sekretær Arne Højsteen. Folketingsmand O. Vestergaard Poulsen blev i februar 1967 afløst af sognerådsformand Jacob Sørensen. Borgmester Woldhardt Madsen blev i december 1967 afløst af folketingsmand Axel Ivan Pedersen. Folketingsmand Christian Madsen blev i marts 1968 afløst af folketingsmand Kurt Brauer. Af tilforordnede har konsulent I. Børglum Jensen afløst kontorchef H. Schlebaum, der er fortsat som tilforordnet fra statsministeriet. Kontorchef N. C. Ussing blev i februar 1965 afløst af fuldmægtig Per Tofte, som i august 1969 blev afløst af konsulent Ole Bus Henriksen. Kontorchef N. Engberg, socialministeriet,

5 5 blev i november 1968 tilforordnet kommissionen. 4. I efteråret 1965 anmodede kommissionen socialforskningsinstituttet om at foretage en undersøgelse (socialreformundersøgelsen) af, hvilken virkning strukturen og den konkrete indretning af det sociale behandlingsapparat samt de kortperiodiske underholdsydelser har på forløbet af indkomstreducerende og/eller behandlingskrævende begivenheder som f. eks. sygdom, arbejdsløshed, tab af forsørger m.v. Undersøgelsens resultater vil blive offentliggjort af socialforskningsinstituttet, som løbende har udarbejdet notater om undersøgelsesresultater, efterhånden som de forelå, og en redegørelse er medtaget i betænkningsafsnit II. 5. I foråret 1966 nedsatte kommissionen 3 underudvalg: Strukturudvalget Serviceudvalget og Sikringsudvalget. Strukturudvalgets arbejdsområde har været den administrative, organisatoriske og finansielle opbygning af det samlede sociale tryghedssystem. Serviceudvalgets arbejdsområde har været de sociale serviceydelser, d. v. s. de foranstaltninger inden for det samlede sociale tryghedssystem, som ikke består i kontante underholdsydelser. Sikringsudvalgets arbejdsområde har været den kontante sociale sikring ved sygdom, arbejdsulykke, arbejdsløshed og andre ikke-permanente trangstilfælde. De 3 udvalgs kommissorier er optrykt som bilag nr. 2 til betænkningen. Som særlig sagkyndige har kontorchef Olaf Johansen, administrationsrådets sekretariat, og daværende kontorchef, nu kommitteret, Gudrun Refslund Thomsen, kommunalreformkommissionens sekretariat, bistået strukturudvalget. Fru Refslund Thomsen blev i december måned 1966 afløst af fuldmægtig, nu kommunaldirektør, K. Thornøe, der i april 1968 blev afløst af sekretær Ole Asmussen. Som særlig sagkyndige har direktør Henning Friis, socialforskningsinstituttet, og direktør V. Nørby, Byggeriets Realkreditfond, bistået serviceudvalget. Som særlig sagkyndige har direktør Alice Bruun, direktoratet for sygekassevæsenet, og direktør G. Hagen, direktoratet for ulykkesforsikringen, bistået sikringsudvalget. Direktør Hagen blev i juni 1966 afløst af direktør Asger Friis. Strukturudvalget har holdt 8 møder og serviceudvalget 5 møder. Struktur- og serviceudvalgene har holdt 5 fællesmøder. Struktur- og serviceudvalgene har udarbejdet grundlaget for denne betænknings afsnit III-VIII. Sikringsudvalget har holdt 15 møder og udarbejdet grundlaget for denne betænknings afsnit IX. 6. Kommissionen har modtaget en række henvendelser fra forskellige foreninger og organisationer. Henvendelserne er optaget som bilag nr i betænkningen. 7. Til støtte for formanden blev der etableret en arbejdsgruppe bestående af forskningsleder Bent Rold Andersen, sekretær Ernst Andersen og socialdirektør Orla Jensen. 8. Ved kommissionens nedsættelse blev ekspeditionssekretær, nu kontorchef, H. Koldby Nielsen udpeget som leder af sekretariatet. I januar 1967 blev Koldby Nielsen efter anmodning fritaget for dette hverv og afløst af kontorchef Arne Vejlby. Sekretariatet består ved betænkningens afgivelse i øvrigt af: Ekspeditionssekretær A. Trier Ekspeditionssekretær Ole Høeg Sekretær O. Baggesen Sekretær N. Raaschou-Nielsen Sekretær E. Bonnerup Nielsen. Kontorchef Carl Lange, direktoratet for revalidering og forsorg, bistår sekretariatet og har en tid været udlånt til dette. Endvidere er ekspeditionssekretær Kirsten Rudfeld, arbejdsministeriet, tilknyttet sekretariatet. I øvrigt har en række embedsmænd i arbejds- og socialministerierne bidraget til arbejdet. Sekretariatet for uddannelseskommissionen for det sociale område har udarbejdet oplysningerne om personalesituationen i afsnit I. 9. Kommissionen har holdt 15 møder. Forskellige mindretal har fremsat særudtalelser til betænkningen, navnlig til afsnit VIII. Særudtalelserne er samlet i afsnit XI. I øvrigt er betænkningen enstemmig. 10. Kommissionen anser ikke sit arbejde for afsluttet med afgivelsen af denne betænkning,

6 6 men kommissionen agter under sit fortsatte arbejde dels at tage stilling til indpasningen af en række områder i den nu foreslåede sociale struktur, dels at overveje behovet for udbygning af sociale ydelser. 11. Efter at kommissionen har afsluttet sit arbejde med denne betænkning, har kommissionen modtaget en henvendelse fra Den danske Købstadforening. Denne henvendelse er aftrykt som bilag nr. 6. København, oktober Kurt Brauer A.Daugaard P. E. Eriksen H. C. Hansen J. Høirup Arne Højsteen Asger Jensen Børge H. Jensen Fr. Knudsen Peter Knudsen Rita Knudsen Marvin Madsen Bendt Meyer Grethe Philip H. C. Seierup Formand Niels Mørk Næstformand Jac. Sørensen Poul Stochholm Finn Nielsen Axel Ivan Pedersen Næstformand P. Schade-Poulsen Rudy Schrøder Sv. Bache Vognbjerg Arne Vejlby

7 Afsnit I Det sociale hjælpesystem historisk udvikling og oversigt over gældende regler

8

9 Kapitel I Historisk udvikling 1. Når der skal gives en kortfattet fremstilling af den danske sociallovgivnings historiske udvikling, støder man på den vanskelighed, at det kan være tvivlsomt, hvordan man skal afgrænse begrebet sociallovgivning. Forholdet er jo det, at sociale hensyn under en eller anden form gør sig gældende ved udformningen af en meget væsentlig del af de gældende lovbestemmelser også på områder, som ikke traditionelt betragtes som sociale, f.eks. skattelovgivning, boliglovgivning, jordlovgivning osv. Hvis begrebet sociallovgivning tages i vid forstand, vil en historisk fremstilling således nærmest blive en fremstilling af hele det danske samfunds udvikling. Den følgende fremstilling af den historiske udvikling vil dog begrænse sig til et langt snævrere felt, nemlig i hovedsagen til de områder, som var omfattet af socialreformen af 1933 og den lovgivning, som kan betragtes som en videreudvikling indenfor de livsområder, som socialreformen af 1933 beskæftigede sig med. Det synes dog vanskeligt at opstille en klar afgrænsning, idet lovgivningen på det område, der traditionelt anses for det sociale, jo må ses på baggrund af den almindelige samfundsudvikling. Ved socialreformen af 1933 blev et stort antal bestemmelser om størrelsen af og betingelserne for tildelingen af de sociale ydelser og om administration og finansiering af disse ydelser samlet i 4 omfattende love (om offentlig forsorg, om folkeforsikring, om forsikring mod følger af ulykkestilfælde og om arbejdsanvisning og arbejdsløshedsforsikring). Samtidig blev de fleste ældre lovbestemmelser på disse områder - bestemmelser i omkring 50 forskellige love - ophævet. Det lovkompleks, der betegnes socialreformen af 1933, dannede i en lang årrække det væsentlige lovmæssige grundlag for det dan- 2 ske tryghedssystem. I de senere år - navnlig i tiden siden er der imidlertid sket omfattende ændringer i dette lovmæssige grundlag. Bl.a. er lovene af 1933 om offentlig forsorg og om folkeforsikring ophævet og erstattet af anden lovgivning, og de to andre love, der indgik i socialreformen, er undergået omfattende ændringer. Imidlertid bygger den sociallovgivning, der er gældende i dag, stadig i stor udstrækning på de samme principper, der lå til grund for socialreformen af 1933, og socialreformen byggede atter i stort omfang på lovgivning, der var gennemført i slutningen af det 19. og begyndelsen af det 20. århundrede. Dette gælder ikke mindst den administrative opbygning. En kortfattet fremstilling af den historiske udvikling af den danske sociallovgivning synes herefter naturligt at kunne tage udgangspunkt i slutningen af det 19. århundrede. Perioden fra 1890erne til Ved denne tid var Danmark ved at udvikle sig fra et overvejende landbrugssamfund til et blandet landbrugs-, industri- og håndværkssamfund. Der foregik i byerne og de bymæssige bebyggelser en stor befolkningstilvækst af lønarbejderfamilier, der var afhængige af de varierende beskæftigelsesmuligheder. Familiens betydning som økonomisk enhed blev mindre, og der opstod et stigende behov for almene socialordninger, hvorigennem der kunne ydes hjælp, når de sædvanlige indtægtsmuligheder svigtede. Hvad angår den politiske baggrund for 1890'ernes danske sociallovgivning, må for det første nævnes grundloven af 1849, der i 89 indeholdt følgende bestemmelse: "Den, der ikke kan ernære sig eller sine, og hvis forsørgelse ikke påligger nogen anden, er berettiget

10 10 til at erholde hjælp af det offentlige, dog mod at underkaste sig de forpligtelser, som lovene herom påbyde." Endvidere må nævnes, at den offentlige forsørgelse af trængende forlængst var anerkendt som en opgave for det lokale fattigvæsen, og at det kommunale selvstyre i løbet af det 19. århundrede gennemgik en sådan udvikling, at det ved århundredets slutning måtte forekomme helt selvfølgeligt at overlade det til primærkommunerne at administrere den almindelige offentlige forsørgelse, herunder alderdomsunderstøttelsen. 3. Ved fattigloven af 9. april 1891 blev det kommunale forsørgelsesvæsens pligt til at komme trængende personer til hjælp og retsvirkningerne af modtagelse af hjælp nærmere reguleret, og administrationen og fordelingen af udgifterne blev nøje fastlagt. Om forsørgelsesmåden udtalte fattigloven, at den kommunale fattigbestyrelse skulle drage omsorg for, at de trængende ikke savnede det nødvendige til livets ophold eller tilbørlig kur og pleje i sygdomstilfælde, men i øvrigt overlod fattigloven det til fattigbestyrelsen at afgøre, hvorledes forsørgelsen af hver enkelt fattig skulle finde sted. Det var således overladt til fattigvæsenet at afgøre, om hjælpen skulle ydes i kontante penge eller helt eller delvis i naturalier. Ifølge loven kunne den, der efter sit forhold ikke egnede sig til understøttelse i hjemmet, af fattigvæsenet henvises til at modtage hjælpen i en forsørgelsesanstalt (fattighus, fattiggård eller arbejdsanstalt), men loven forudsatte, at understøttelse i eget hjem måtte være den normale form for fattigunderstøttelse. Udgifterne ved fattigunderstøttelsen skulle som hovedregel afholdes af opholdskommunen, men i en række tilfælde kunne denne efter indviklede regler kræve udgiften delvis refunderet af en anden kommune, hvis denne sidste var forsørgelseskommune. Modtagelsen af fattigunderstøttelse medførte en række retsvirkninger for den, der modtog hjælpen, eller for den, der undlod at opfylde sin forsørgelsespligt overfor ægtefælle eller børn med det resultat, at der måtte ydes fattighjælp til forsørgelse, kur eller pleje af disse sidstnævnte personer. Disse virkninger kunne bestå i pligt til at erstatte fattigvæsenet den ydede hjælp, udelukkelse fra at kunne indgå ægteskab uden forsørgelseskommunens samtykke, tab af valgret og valgbarhed til rigsdag og kommunale råd, udelukkelse fra visse andre socialydelser eller hjemsendelse til den kommune, hvor den pågældende var forsørgelsesberettiget, for udlændinge hjemsendelse til den pågældendes hjemland. Det må antages at have været hovedformålet med disse bestemmelser at motivere befolkningen til at klare sig selv i stedet for at søge offentlig hjælp. Der var dog mulighed for eftergivelse af fattighjælp, og herved bortfaldt de fleste af de retsvirkninger, der var knyttet til modtagelsen af hjælpen. Under visse betingelser havde kommunalbestyrelsen pligt til på begæring at eftergive en modtagen fattighjælp. 4. Fattighjælpens retsvirkninger blev vistnok i stigende omfang betragtet som nedværdigende for modtageren. Dette gjaldt i særlig grad bestemmelsen om tab af valgret og valgbarhed, en bestemmelse der blev indført allerede ved grundloven af Det måtte i mange tilfælde føles urimeligt, at disse virkninger blev knyttet til enhver modtagelse af fattigunderstøttelse, selv om der var tale om hjælp til en person, som uden egen skyld kom i trang. Dette gav anledning til, at der i 2. halvdel af forrige århundrede udviklede sig en "fri fattigforsørgelse" uden fattighjælpsvirkninger. Der oprettedes således - som regel for et område, der omfattede en kommune - en særlig kasse med betegnelsen De fattiges Kasse, hvortil midlerne blev tilvejebragt ved indsamling i kirkerne og ved andre frivillige gaver. Denne kasse skulle administreres af et særskilt råd uden forbindelse med kommunens almindelige fattigvæsen og dens midler anvendes til understøttelse til trængende, som ikke befandt sig under den lovbestemte kommunale fattigforsørgelse. Hjælp kunne ydes både ved trang i almindelighed og til udgifter til børns undervisning og skolegang. Modtagelsen af hjælp fra De fattiges Kasse havde ikke de retsvirkninger, der var knyttet til modtagelse af fattighjælp og skulle gøre det muligt for personer i trang at kunne holde sig borte fra det egentlige fattigvæsen. Man var herved allerede længe før fattigloven af 1891 kommet ind på at skelne mellem værdige trængende (der uforskyldt var i trang, og som kunne hjælpes gennem De fattiges Kasse) og andre trængende (som blev henvist til det almindelige fattigvæsen). Fattigloven indførte i øvrigt en bestemmelse

11 11 om, at offentlig hjælp i visse tilfælde ikke skulle have de sædvanlige retsvirkninger, selv om den blev ydet af fattigvæsenet. Lovens 61 bestemte nemlig, at omkostninger, der blev udredet af det offentlige til opdragelse, underhold og forsørgelse af blinde, døvstumme, idioter og sindssyge, ikke blev betragtet som fattighjælp, for så vidt de pågældende var anbragt på statsanstalter eller på dertil af staten godkendte anstalter. Der var her tale om tilfælde, hvor trangen klart ikke var selvforskyldt. Vedrørende personer, der led af kønssygdomme, bestemte i øvrigt en lov af 1874, at de skulle behandles for offentlig regning uden fattighjælpens retsvirkninger, og denne ordning blev opretholdt ved fattigloven. Begrundelsen for at yde hjælp uden retsvirkninger i de sidstnævnte tilfælde var naturligvis samfundets interesse i at formå disse patienter til at søge behandling for derved at bekæmpe smitten, og dette hensyn tillagde man altså her større vægt end ønsket om at tilskynde befolkningen til at klare sig uden offentlig hjælp. 5. Udviklingen fra 1890'erne og frem til socialreformen af 1933 blev præget af, at man i stadig større omfang indførte regler om offentlige socialydelser, der blev ydet uden fattighjælpsvirkning i tilfælde, hvor trangen blev anset for ikke-selvforskyldt. 6. Samtidig med fattigloven blev der således gennemført en lov om alderdomsunderstøttelse til værdige trængende udenfor fattigvæsenet. Ifølge denne lov fik enhver dansk statsborger over 60 år ret til alderdomsunderstøttelse, for så vidt den pågældende var ude af stand til at skaffe sig det fornødne. Yderligere krævedes der, at den pågældende i de sidste 10 år havde opholdt sig her i landet og i dette tidsrum ikke havde modtaget fattighjælp. I øvrigt stilledes der visse værdighedsbetingelser, og trangen måtte ikke være selvforskyldt f.eks. ved bortgivelse af midler til børn eller ved uordentligt eller ødselt levned. Understøttelsens størrelse var ikke fastsat i loven, men skulle udgøre hvad der til enhver tid behøvedes til den understøttedes og hans families nødvendige underhold eller til kur og pleje i sygdomstilfælde. Der var imidlertid tale om en løbende understøttelse af vedvarende karakter, idet loven bestemte, at den understøttede, for så vidt hans trang ikke havde været begrundet i midlertidige årsager såsom forbigående sygdom, arbejdsløshed og deslige, beholdt den én gang tilståede understøttelse, så længe hans forhold forblev uforandrede. Administrationen blev henlagt til kommunalbestyrelserne, men staten ydede kommunerne en vis refusion af udgifterne. 7. På et enkelt område havde man allerede afhjulpet et behov for offentlig hjælp ad anden vej end gennem fattighjælp. Ifølge en lov af 20. april 1888 om underholdsbidrag til børn uden for ægteskab fik moderen til et sådant barn ret til under visse betingelser at forlange barnefaderens bidrag til barnet udbetalt af faderens opholdskommune, uden at dette blev betragtet som en fattigunderstøttelse til moderen. 8. Samtidig var der imidlertid en folkelig bevægelse i gang for gennem gensidig forsikring på frivilligt grundlag at sikre deltagerne mod økonomisk risiko ved sygdom og arbejdsløshed, således at de pågældende i disse situationer i vidt omfang skulle kunne klare sig uden fattighjælp. I slutningen af det 19. århundrede blev der således oprettet et stort antal private syge- og begravelseskasser, der noget senere indledte et samarbejde, og fagforeningerne kom efterhånden ind på at yde understøttelse til deres medlemmer under arbejdsløshed. 9. Der var en vis interesse for at støtte den frivillige socialforsikring gennem offentlige tilskud, og det første udslag heraf var sygekasseloven af Ifølge denne lov blev der givet sygekasser adgang til offentlig anerkendelse, når de opfyldte visse betingelser. Bl.a. skulle en sygekasse enten være knyttet til et bestemt fag i handel, industri eller håndværk eller til et bestemt stedligt område, i almindelighed kommunen. Kassen måtte som medlemmer kun optage ubemidlede arbejdere, husmænd, håndværkere og næringsdrivende, lavt lønnede bestillingsmænd og andre med de nævnte i økonomisk henseende ligestillede mænd og kvinder. Optagelse i en anerkendt sygekasse kunne ikke nægtes nogen, der opfyldte betingelserne ifølge loven og kassens vedtægt for at blive medlemmer. Anerkendelse af en sygekasse gav sygekassen ret til et statstilskud, og endvidere blev der givet kassen nedsættelse af den almindeligt gældende betalingstakst for indlæggelse på offentlige sygehuse, herunder sindssygeanstalter.

12 12 Kommunalbestyrelsen skulle varetage befordring til afhentelse af den af kassen benyttede læge eller jordemoder til medlemmer, der boede på landet, og til den syges henbringelse til bemeldte læge eller jordemoder. Anerkendelsen medførte, at sygekassen blev undergivet tilsyn af statens sygekasseinspektør, og at kassen var pligtig til at yde visse former for hjælp til medlemmerne, navnlig fri lægehjælp, fri sygehusbehandling, og - bortset fra visse grupper af medlemmer - en daglig pengehjælp. 10. En lovreguleret ulykkesforsikring blev indført ved lov af 7. januar 1898 om arbejderes forsikring mod følger af ulykkestilfælde. Loven gav arbejdere eller deres efterladte krav på ydelser ved ulykkestilfælde, der medførte midlertidig eller varig forringelse af arbejdsevnen eller døden, såfremt ulykken var bevirket ved driften eller de forhold, under hvilke denne foregik. Loven omfattede kun visse arter af erhvervsvirksomhed, navnlig fabriksvirksomhed, bygge-, anlægs- og transportvirksomhed, og den gjorde det ikke til en pligt for de af loven omfattede virksomheder at afgive deres risiko til et forsikringsselskab, men indenrigsministeren var bemyndiget til at anerkende forsikringsselskaber, hvortil arbejdsgivere kunne afgive deres risiko efter loven. Ved senere love blev området for forsikringen udvidet, og det blev gjort til en pligt for arbejdsgivere at afgive deres risiko efter loven til et anerkendt forsikringsselskab, hvis vedtægter skulle stadfæstes af indenrigsministeren. Ydelserne efter loven omfattede dagpenge, invaliditetserstatning og - ved dødsfald - begravelseshjælp og efterladteerstatning. Dagpenge blev først ydet, når der var forløbet 13 uger efter ulykkestilfældet, hvad der må ses i forbindelse med, at medlemmer af sygekasser kunne sikre sig dagpenge under sygeperioder på mindst 13 uger i løbet af et år. Til brug ved administrationen af loven oprettedes der et arbejderforsikringsråd med en af kongen udnævnt formand, 2 lægekyndige medlemmer, 2 arbejdsgivere og to arbejdere. 11. Ved lov nr. 88 af 9. april 1907 indførtes der en adgang til offentlig anerkendelse af arbejdsløshedskasser, der enten skulle være knyttet til et eller flere bestemte fag eller udelukkende være stedligt begrænset. Loven indeholdt visse bestemmelser om betingelserne for optagelse i en arbejdsløshedskasse, om medlemsbidragets størrelse, om betingelserne for adgang til understøttelse og om understøttelsens art og størrelse, men overlod det i øvrigt til kassens vedtægt at fastsætte de nærmere regler. Det var bl.a. et vilkår for adgang til understøttelse, at vedkommende var arbejdsfør og villig til at overtage et af kassens bestyrelse anvist passende arbejde. Optagelse i en anerkendt kasse kunne ikke nægtes nogen, når han opfyldte visse generelle betingelser, og offentlig anerkendelse kunne ikke nægtes en kasse, der opfyldte loven betingelser, medmindre der allerede måtte findes en anerkendt kasse inden for vedkommende fag eller stedlige område. Anerkendelsen gav ret til offentligt tilskud. Kasserne blev undergivet tilsyn af en statsmyndighed (arbejdsløshedsinspektøren). Der blev oprettet et arbejdsløshedsnævn med arbejdsløshedsinspektøren som formand og i øvrigt bestående af et antal repræsentanter for kasserne. Afgørelser af en kasses bestyrelse om en persons medlemsret eller ret til understøttelse kunne indbringes for nævnet. Nævnet skulle også give indstilling vedrørende anerkendelse og tilbagekaldelse af anerkendelse og udarbejde regler for overflytning mellem kasser og samvirken mellem kasser. 12. En pensionslignende ydelse til invalider uden for institution blev først udskilt fra den almindelige fattigunderstøttelse ved lov nr. 253 af 6. maj 1921 om invalideforsikring. (Dog kunne der ifølge en lov af 25. februar 1914 ydes underholdshjælp til ikke-anstaltsindlagte blinde uden fattighjælpsvirkning). Ifølge loven blev ubemidlede nydende sygekassemedlemmer automatisk omfattet af en invalideforsikring, der gav ret til invaliderente ved nedsættelse af erhvervsevnen til 1/3 eller derunder. Adgangen til invaliderente var ikke betinget af økonomisk trang, og renten blev ydet med det fulde beløb uden hensyn til, om den pågældende eventuelt havde andre indtægter. Endvidere havde de forsikrede under nærmere betingelser ret til hjælp til kur og pleje, hjælpemidler og oplæring. Afgørelsen af, om en forsikret havde ret til invaliderente, blev afgjort ved kendelse af en invalideforsikringsret bestående af en kongeligt udnævnt præsident, 2 læger, et sygekassemedlem og en arbejdsgiver samt som tilforordnede sygekasseinspektøren og en repræsentant for arbejderforsikringsrådet. Invaliderenten, hvis størrelse var fastsat i

13 13 loven, blev udbetalt af vedkommende sygekasse, og udgifterne til invaliderenter og helbredelsesforanstaltninger blev afholdt af en invalideforsikringsfond. Fondens midler blev tilvejebragt dels ved invalidepræmier, som opkrævedes af sygekasserne sammen med medlemsbidragene, dels ved arbejdsgiverbidrag og statstilskud. 13. Generelle bestemmelser om forsorg for børn og unge blev gennemført ved lov nr. 72 af 14. april 1905 om behandling af forbryderske og forsømte børn og unge personer. I medfør af denne lov blev der i hver kommune oprettet værgeråd, der havde til opgave at iværksætte foranstaltninger over for børn og unge, som havde begået strafbare handlinger eller i øvrigt handlinger, som vidnede om sædelig fordærvelse eller vanrøgt, eller som blev vanrøgtet eller mishandlet af forældre eller andre opdragere. Værgerådet bestod af 3 medlemmer udpeget af kommunalbestyrelsen, heraf 1 udpeget blandt kommunalbestyrelsens egne medlemmer, sognepræsten (eventuelt en af provsten udpeget præst i kommunen) og en ved kommunen ansat lærer eller lærerinde, udpeget af kommunens lærerpersonale. I de større kommuner kunne der oprettes flere værgerådskredse med hver sit værgeråd, der skulle bestå af en af justitsministeren udpeget, juridisk uddannet formand, en af kommunalbestyrelsen beskikket læge, 3 af kommunalbestyrelsen beskikkede andre medlemmer, heraf 1 kvinde, en ved kommunens skolevæsen ansat lærer og en af provsten beskikket sognepræst. I visse tilfælde skulle retskredsens underdommer deltage i rådets møder og i disse tilfælde lede en iværksat undersøgelse. Et værgeråds beslutninger om fjernelse af et barn fra hjemmet kunne indankes for et overværgeråd, der bestod af overinspektøren for opdragelsesanstalterne som formand, et medlem udpeget af justitsministeriet og et medlem beskikket af kirke- og undervisningsministeriet. Ved samme lov oprettedes et embede som overinspektør for opdragelsesanstalterne, og der fastsattes regler om, at børnehjem, på hvilke børn skulle kunne anbringes efter loven, skulle have ministeriel anerkendelse (af kirkeog undervisningsministeriet). Ved siden af det af overinspektøren udøvede tilsyn skulle værgerådene føre stedligt tilsyn med de i kommunen beliggende anerkendte børnehjem. Ved lov nr. 420 af 30. juni 1919 blev der indført årlige statstilskud til fremme af forebyggende børneforsorg, nemlig til vuggestuer, småbørnsasyler, børnehaver, dagarbejdsskoler eller fritidshjem. Tilskud blev gjort betinget af, at institutionen blev godkendt af undervisningsministeriet, og at institutionen blev undergivet statstilsyn. 14. En offentlig arbejdsanvisning blev indført ved lov nr. 110 af 29. april Kontorerne kunne oprettes af købstad-, sogne- eller amtskommuner eller af flere kommuner i forening, og et kontor skulle ledes af en bestyrelse, der skulle vælges af vedkommende kommunale råd og bestå af en formand og et lige stort antal arbejdsgivere og arbejdere. For København blev oprettet et central-arbejdsanvisningskontor, der både var lokalt kontor for København og centralkontor for hele landet. Indenrigsministeren var bemyndiget til at lade oprette kontorer på steder, hvor der ikke inden en vis frist var blevet oprettet kontorer, og til om fornødent at vælge bestyrelserne for disse. Der blev fastsat nærmere regler om samarbejde mellem de anerkendte arbejdsløshedskasser og den offentlige arbejdsanvisning. Der blev oprettet et statstilsyn med arbejdsanvisningen og fastsat regler om statstilskud til drift af kontorerne. 15. De foran fremstillede regler udgjorde i store træk grundlaget for den lovgivning, der bestod, da socialreformen blev gennemført i Adskillige af de fornævnte socialordninger var blevet yderligere udbygget. Således blev f.eks. De fattiges Kasse ved lov nr. 125 af 4. maj 1907 afløst af de kommunale hjælpekasser, hvis virksomhed fortsat blev administreret og finansieret adskilt fra det almindelige fattigvæsen. Ved lov nr. 131 af 27. maj 1908 om hustruers og ægtebørns retsstilling fik moderen til et ægtebarn i trangstilfælde adgang til forskudsvis udbetaling hos det offentlige af bidrag pålagt faderen bl.a. ved separation eller skilsmisse, og ved lov nr. 124 af 29. april 1913 fik trængende enker med børn ret til understøttelse til ægtebørn. Ved lov nr. 348 af 7. august 1922 blev den skønsmæssige alderdomsunderstøttelse afløst af en aldersrente, der blev ydet med lovbestemte satser, og der blev fastsat regler om fradrag i - og eventuelt bortfald af - renten under hensyn til den pågældendes øvrige indtægt eller under hensyn til formue. Ved lov nr. 151 af 1. juli 1927 om arbejdsanvisning

14 14 og arbejdsløshedsforsikring ændredes organisationen af arbejdsanvisningen, således at der som hovedregel kun skulle være ét offentligt arbejdsanvisningskontor i hvert amt. Socialreformen af Socialreformen af 1933 bygger i høj grad på principper, som den daværende socialminister Steincke havde gjort sig til talsmand for gennem en årrække, særlig i værket Fremtidens Forsørgelsesvæsen fra De principper, Steincke særlig ønskede at lægge vægt på, var forenkling og rationalisering, tillæggelse af sociale ydelser efter et retsprincip i stedet for et almisseprincip og indførelse af refusions- og finansieringsregler, der fremmer lovens almindelige formål, og ikke gør kommunale myndigheder interesserede i ud fra refusionshensyn at vælge én hjælpeform fremfor en anden. Endvidere lagde Steincke vægt på, at der blev mulighed for en større humanitet over for de understøttede, men således at der dog kunne udvises passende strenghed over for personer, der havde udvist ansvarsløs eller asocial adfærd. Ved socialreformen af 1933 samledes som nævnt de væsentligste bestemmelser i den foran omtalte sociallovgivning i 4 hovedlove. Med hensyn til den administrative struktur byggede socialreformen videre på det princip, at ansvaret for den lokale administration som hovedregel påhvilede kommunale myndigheder, og reformen medførte ingen større ændringer i de opgaver, der påhvilede sygekasser, arbejdsløshedskasser eller ulykkesforsikringsselskaber bortset fra, at beregning og udbetaling af invaliderente overgik fra sygekasserne til kommunerne. 17. Ønsket om rationalisering gav sig bl.a. udslag i, at den administration, som hidtil havde været spredt hos fattigvæsen, hjælpekasser, værgeråd og - for nogle børnebidrags vedkommende - politimestre, blev samlet under et udvalg under kommunalbestyrelsen, det sociale udvalg. Loven bestemte dog, at dette udvalg kunne nedsætte et særligt udvalg til at varetage administrationen af børneværnet, og dette underudvalg kunne tiltrædes af enkelte personer, der var valgt af kommunalbestyrelsen for dens medlemskreds. De tilfælde, hvor en opholdskommune kunnne kræve refusion fra en anden kommune, blev betydeligt indskrænket, og hele det administrative arbejde med at udfinde en persons legale forsørgelseskommune bortfaldt i hovedsagen. Derimod blev der for at opnå en vis byrdeudligning mellem kommunerne indført en mellemkommunal refusion, således at en del af de sociale udgifter blev båret af alle landets kommuner i fællesskab efter en ordning, hvortil kommunerne skulle yde tilskud under hensyn til indbyggertal, skattepligtig indkomst og ejendomsværdi. Staten overtog en større andel af udgifterne end hidtil, bl.a. udgifter ved ophold under særforsorg. Den hidtidige skelnen mellem fattigunderstøttelse og hjælpekasseunderstøttelse bortfaldt, og der blev indført 3 former for offentlig hjælp: særhjælp, kommunehjælp og fattighjælp. Kun modtagelse af kommunehjælp og fattighjælp medførte tilbagebetalingspligt, og modtagelse af fattighjælp medførte tab af valgret og valgbarhed. Det var angivet i loven, i hvilke tilfælde hjælpen skulle ydes under den ene eller den anden af disse former, og fattighjælp blev i det væsentlige begrænset til personer, der havde udvist asocial adfærd. 18. På alders- og invaliderentens område bestod ændringerne navnlig i, at der for en stor del blev indført ensartede regler om beregningen og administrationen af disse to former for ydelser. Som noget nyt blev det gjort til en betingelse for adgangen til aldersrente, at ansøgeren havde vedligeholdt medlemskab af en anerkendt sygekasse. 19. Selv om socialreformen af 1933 betød en væsentlig rationalisering af de hidtil gældende regler, opretholdt man dog ved socialreformen forskellige ordninger, som - i hvert fald for en senere tids betragtning - må forekomme komplicerede. Dette hang navnlig sammen med, at man principielt sondrede mellem forsikringsmæssige ydelser og forsorgshjælp og søgte at opretholde det princip, at forsikringsmæssige ydelser skulle gå forud for forsorgshjælp. Bl.a. blev der ud fra forsikringsmæssige betragtninger stillet visse krav til helbred og erhvervsevne for optagelse i sygekasse og for optagelse i den for sygekassemedlemmer etablerede invalideforsikring. Personer, der ikke opfyldte disse optagelsesbetingelser, kunne ikke opnå invaliderente, men hvis de i øvrigt opfyldte betingelserne for tilkendelse af rente, kunne de

15 15 opnå en i hovedsagen tilsvarende ydelse, hjælp til kronisk syge, der dog blev finansieret efter andre regler end invaliderente. Personer, der havde opbrugt retten til hjælp fra sygekassen, men som fortsat var sygemeldte, kunne i et vist omfang overgå til at modtage en tilsvarende hjælp - fortsat sygekassehjælp - fra det sociale udvalg. Personer, der havde fået tilkendt alders- eller invaliderente, og som var inddraget under særforsorg, skulle under dette ophold vedblivende have beregnet rente, men denne skulle som hovedregel af kommunen»afregnes«med staten, dvs. anvendes til delvis dækning af statens udgifter ved forsorgen. Udviklingen siden Ved en fremstilling af udviklingen siden 1933 kan det for overskuelighedens skyld være hensigtsmæssigt at skelne mellem forskellige perioder. Det må dog fremhæves, at der på ingen måde er tale om perioder, der lader sig skarpt afgrænse. Perioderne kan snarere karakteriseres ved, at der synes at kunne påvises forskelle i de hovedtendenser, der har gjort sig gældende. Perioden Som den første af disse perioder kan regnes tiden fra 1933 til afslutningen af krigen Denne periode var ikke præget af større ændringer i det lovkompleks, der indgik i socialreformen. I denne periode måtte samfundets indsats på det sociale område hovedsagelig bestå i at tilrettelægge det sociale arbejde inden for de rammer, der var givet med socialreformen, men de økonomiske og politiske muligheder for at gennemføre en yderligere udvikling var forholdsvis begrænsede. I en stor del af perioden måtte arbejdsløsheden stå som det alvorligste sociale problem, hvis løsning måtte gøre krav på en særlig indsats fra samfundet. Det må ses i denne sammenhæng, at den almindelige tilgangsalder for adgang til aldersrente i 1937 blev nedsat fra 65 til 60 år, idet ændringen netop blev begrundet med de svigtende beskæftigelsesmuligheder for ældre. På forskellige områder blev der dog i denne periode gennemført bestemmelser, der var udtryk for en stigende erkendelse af, at samfundet på det sociale område ikke blot burde yde en nødtørftig økonomisk hjælp til trængende, men burde iværksætte revaliderende og sygdomsforebyggende foranstaltninger. Som eksempler kan nævnes lovgivningen fra 1930'erne og 1940'erne om beskæftigelsesforanstaltninger for langvarigt arbejdsløse og lov nr. 85 af 31. marts 1937 om bekæmpelse af sygelighed og dødelighed blandt børn i det første leveår. Den sidstnævnte lov gav kommuner, herunder amtskommuner, adgang til statstilskud til udgifterne ved sundhedsplejersker og kommunale rådgivende børneplejestationer, når de her omhandlede sygdomsforebyggende foranstaltninger blev iværksat under nærmere tilsyn fra sundhedsstyrelsen. 22. En vigtig nydannelse inden for det område, der traditionelt betragtes som sociallovgivning, er mødrehjælpsinstitutionerne, der blev indført ved lov nr. 119 af 15. marts 1939, samtidig med en ny lovgivning om svangerskabsafbrydelse, og efter at befolkningskommissionen af 1935 havde afgivet betænkning angående moderens rettigheder i anledning af fødsel samt angående seksualoplysning. Det principielt nye ved mødrehjælpsloven var dels arten af de ydelser, der blev stillet til rådighed, dels administrationens ordning. De ydelser, mødrehjælpsinstitutionerne skulle stille til rådighed for svangre kvinder og kvinder med småbørn, var dels rådgivning og vejledning på det personlige, sociale, juridiske og medicinske område, dels hjælpeydelser som ophold på svangre- eller mødrehjem, hjælp til spædbørnstøj og anden direkte økonomisk støtte. Både i befolkningskommissionens ovennævnte betænkning og i lovforslagets bemærkninger (Rigsdagstidende 1938/39, tillæg A, sp og flg.) henvises der vedrørende mødrehjælpens ydelser navnlig til, at det var en forudsætning for svangerskabsloven, at der, inden denne lov trådte i kraft, blev gennemført forskellige foranstaltninger til hjælp og støtte for kvinder til gennemførelse af svangerskab og i anledning af fødsel. Der henvises til bemærkningerne til lovforslaget til svangerskabslov, hvorefter institutionerne skal virke som led i det arbejde, der sættes ind på at fjerne eller afsvække de grunde, der bestemmer en kvinde til at ønske sit svangerskab afbrudt. Vedrørende administrationen fastsatte loven, at der ved det offentliges foranstaltning skulle oprettes mødrehjælpsinstitutioner. Socialministeren skulle efter forhandling med et tilsynsråd afgøre, hvor der skulle oprettes institutioner, og det amt, i hvilket en institution skulle oprettes, skulle herefter

16 16 tage initiativ til at danne en lokal bestyrelse. Bestyrelsen skulle omfatte repræsentanter for amtsråd og købstæder, en sygehusoverlæge og eventuelt repræsentanter for foreninger til støtte for mødrehjælpsarbejde. Bestyrelsen skulle udpege institutionens daglige leder, hvis udnævnelse skulle godkendes af socialministeren. Til institutionen skulle være knyttet lægelig bistand. Udgifterne ved institutionernes virksomhed blev i hovedsagen fordelt mellem staten og vedkommende kommuner, dog at visse supplerende hjælpeydelser skulle afholdes af midler, som fra privat side måtte blive stillet til rådighed. Spørgsmålet om mødrehjælpens organisationsform blev indgående drøftet i befolkningskommissionens nævnte betænkning, side 89 og flg. Befolkningskommissionen tog afstand fra den tanke at henlægge mødrehjælpsarbejdet i almindelighed til sygehusklinikker. Kommissionen henviste bl.a. til, at selv om både læger og sygeplejersker viste stigende forståelse for den sociale baggrund, stillede de her omhandlede spørgsmål så store krav til særlig viden og udelt interesse for opgaven, at de kun ville kunne udføres af særlig dertil uddannede personer. Videre gøres det gældende, at sygehusene i befolkningens bevidsthed alene står som organer til løsning af lægelige opgaver. Det ville derfor være langt vanskeligere at vænne folk til at henvende sig på sygehuset vedrørende den her omhandlede hjælp end på en særlig derpå indrettet institution. Kommissionen tog også afstand fra den tanke, at mødrehjælpsarbejdet blev henlagt til helt igennem offentlige institutioner. Dette begrundes med hensynet til publikum og med ønsket om at få knyttet interesserede personer til arbejdet. Om hensynet til publikum hedder det bl.a.:»for at arbejdet skal lykkes, må hvert tilfælde behandles individuelt, og ansøgeren føle tillid til institutionen og trygt komme frem med sine bekymringer. En institution, der udadtil fremtræder som et offentligt kontor, vil her næppe - med rette eller urette - blive mødt med samme tillid. Meget af det personlige arbejde forudsætter derfor, at institutionen udadtil i forhold til publikum fremtræder som en privat institution. Dertil kommer, at mange af de vordende mødre - og ikke de dårligst stillede - vil skræmmes af den offentlige institution, således at de helt holder sig borte, medens de vil have lettere ved at søge en institution af privat karakter. Hvis institutionen er organiseret som et offentligt kontor, vil mange af de mennesker, som netop trænger til den personlige støtte, gå glip af denne til skade for den enkelte og for samfundet.«blandt andre argumenter for at organisere mødrehjælpen som private institutioner anfører kommissionen:» det er af stor betydning, at de rigtige personer kommer ind i dette arbejde. Det har tidligere vist sig, at privat organiserede foreninger, der står mere frit i deres valg af personer, har bedre betingelser for at skaffe de bedst egnede mennesker end en offentlig institution. Dertil kommer, at selve den kreds af ledende personer, der knyttes til en privat organiseret virksomhed, i alle tilfælde vil blive mennesker, som virkelig viser sagen interesse, medens man derimod ikke er sikker på, at en institution, der indgår som et led i en kommunes eller et amts almindelige virksomhed, får en ledelse, der vil gå op i sagen med samme interesse eller energi. Ved at vælge den private organisationsform sikrer man sig tilknytning til sådanne kredse, der vil hjælpe og støtte dette arbejde. Dette samarbejde med det private initiativ bør man derfor fra det offentliges side støtte.«i bemærkningerne til lovforslaget henvises vedrørende organisationsformen til befolkningskommissionens synspunkter, herunder til betydningen af, at det private initiativ gennem tilslutning af foreninger får indflydelse på institutionerne. Det anføres, at socialministeriet lægger stor vægt på, at disse institutioner i befolkningens øjne ikke kommer til at stå som institutioner, der på samme måde som socialkontorerne alene tager sigte på den mest ubemidlede del af befolkningen. Mødrehjælpsinstitutionerne bør i den offentlige bevidsthed have samme præg som sygehusene og andre tilsvarende institutioner, der søges af alle befolkningskredse. Perioden Den følgende periode kan tilnærmelsesvis sættes fra 1945 til Denne periode er præget af ændringer, der er langt mere omfattende end i den forrige periode, men som indpasses i den struktur, der var fastlagt ved socialreformen. 24. Inden for forsorgshjælpens område var der tilbøjelighed til at skille visse tilfælde ud til særlig behandling og give adgang til hjælp på et højere niveau end den i øvrigt efter forsorgsloven ydede nødtørftige forsørgelse. Allerede ved en lov af 1939 var der blevet fastsat bestemmelser om udvidet adgang til særhjælp til værnepligtige, der blev genindkaldt til militærtjeneste. Der blev givet adgang til i disse tilfælde at yde hjælp i et sådant omfang, at den genindkaldtes familie inden for rimelige grænser skulle kunne opretholde den vante levestandard. Der kunne derfor bl.a. ydes hjælp til fortsættelse af lejemål, til afdrag på visse gældsforpligtelser m.m. Synspunktet var, at indgrebet i den indkaldtes sædvanlige

17 17 tilværelse burde være så lidt føleligt som muligt. Herved blev der i 2 henseender gjort afvigelse fra de almindeligt gældende principper for hjælp efter forsorgsloven. Hjælpen kunne ydes med noget rigeligere beløb, og kravet om, at der skulle foreligge økonomisk trang, kunne fortolkes lempeligere end efter loven i øvrigt. I 1940 var tilsvarende bestemmelser blevet gennemført for værnepligtige, der blev indkaldt til civilbeskyttelsestjeneste, og ved lov nr. 342 af 16. juli 1945 blev en tilsvarende regel gennemført for alle værnepligtige, der forrettede militærtjeneste. 25. Ved lov nr. 177 af 12. april 1949 blev der indført noget lignende regler om udvidet hjælp til personer, der led af tuberkulose. Baggrunden for forslaget var en udvalgsbetænkning om efterforsorg for tuberkulosepatienter. Heri fremhævedes betydningen af, at disse patienter efter udskrivning fra helbredelsesanstalt blev skånet, så at risikoen for tilbagefald blev formindsket. Ifølge lovbestemmelsen skulle der foreligge indstilling om hjælp fra vedkommende tuberkulosestation, og det var en betingelse for ydelsen af hjælp, at patienten rettede sig efter tuberkulosestationens anvisninger. Bestemmelsen fremhævede, at der kunne ydes hjælp til erhvervelse af sundere bolig, nærende kost og huslig medhjælp. Hjælpen kunne ydes i en begrænset årrække. Ved lov nr. 77 af 31. marts 1953 blev noget tilsvarende bestemmelser gennemført for patienter angrebet af børnelammelse. 26. Ved lov nr. 152 af 29. april 1955 blev der givet enker med børn adgang til en lignende, særlig rigelig hjælp i en overgangstid efter ægtefællens død, og der blev givet enlige mødre adgang til særhjælp, når de var ude af stand til at påtage sig beskæftigelse i normalt omfang enten på grund af pasning af børn eller på grund af deltagelse i uddannelse. Ved lov nr. 259 af 2. oktober 1956 blev området for denne særhjælp af vedvarende karakter udvidet bl.a. til kvinder, der var blevet enker efter det 50. år (selv om de ikke havde børn). Ved en ændring af mødrehjælpsloven i 1956 blev der bl.a. givet mødrehjælpsinstitutionerne adgang til at yde hjælp til uddannelse af enlige mødre. 27. Ved lov nr. 175 af 12. april 1949 blev der indført bestemmelser om husmoderafløsning til private hjem, der midlertidig havde behov herfor på grund af sygdom eller fødsel. Det blev overladt til de enkelte kommuner at afgøre, om kommunen ville indføre husmoderafløsning, men når en kommune havde indført husmoderafløsning efter lovens regler, blev der ydet en vis refusion af udgifterne ved ordningen. Husmoderafløsning skulle ydes gratis til ubemidlede, medens der i øvrigt skulle opkræves betaling efter nærmere regler fastsat af socialministeren. Organisationen af husmoderafløsning påhvilede det sociale udvalg, der dog kunne træffe aftale om at overlade den daglige administration til en offentlig eller privat institution under udvalgets tilsyn. 28. Med hensyn til de generelle forebyggende foranstaltninger må fremhæves de lovbestemmelser, der i 1945 og 1946 blev gennemført om svangerskabshygiejne og om lægeundersøgelse af børn. Disse love gav adgang til et vist antal forebyggende helbredsundersøgelser af kvinder før og efter fødsel og af børn under skolealderen. Udgifterne blev fuldt ud afholdt af det offentlige (staten og kommunerne). 29. På alders- og invaliderentens område skete der i 1946 en forbedring af ydelserne og en lempelse af fradragsreglerne. Aldersgrænsen for adgang til aldersrente blev forhøjet fra 60 til 65 år. For enlige kvinder fastholdt man dog en tilgangsalder på 60 år, og andre personer fik adgang til i tilfælde af svigtende helbred og lignende undtagelsesvis at opnå aldersrente fra det 60. år. Ved lov nr. 143 af 31. marts 1950 ændredes invaliditetsbegrebet, og der indførtes bistands- og plejeydelser til personer, som uanset et vedvarende bistands- og plejebehov udførte en erhvervsmæssig beskæftigelse. Ved lov nr. 258 af 2. oktober 1956, efter at en folkeforsikringskommission havde afsluttet sit arbejde med en betænkning om folkepension, blev der gennemført en række principielle ændringer. Betegnelsen for ydelserne blev ændret ti/ folkepension og invalidepension. På alderspensionens område indførte man folkepensionens mindstebeløb, som skulle kunne ydes alle over 67 år uden hensyn til indtægt eller formue, for så vidt de pågældende ikke modtog indtægtsbestemt folkepension. Tilgangsalderen for indtægtsbestemt folkepension blev forhøjet til 67 år (62 år for enlige kvinder), men adgangen til efter særlig dispensation at opnå pension allerede fra 60 års alderen på

18 18 grund af svigtende helbred eller andre ganske særlige omstændigheder blev opretholdt. Ved lov nr. 118 af 12. april 1957 blev der åbnet adgang til at anke til et ankenævn over invalideforsikringsrettens afgørelser om tilkendelse og inddragelse af invalidepension med tillæg. 30. Ved lov nr. 100 af 18. april 1958 blev der indført et særligt rådighedsbeløb, som af kommunerne kunne anvendes til udsendelse af hjemmehjælpere til invalide- og folkepensionister. Formålet var at yde hjælp i den daglige husførelse til forskelligt arbejde, som det kunne volde svækkede pensionister vanskeligheder selv at udføre. Herved skulle det blive muligt for disse pensionister, når de selv ønskede det, at forblive i deres eget hjem, så at de ikke behøvede at søge optagelse i alderdomshjem el.lign. 31. Ved lov nr. 70 af 13. marts 1959 blev der indført en genere/ enkepension på samme niveau som den indtægtsbestemte folkepension til visse grupper af enker og - efter særlig dispensation - til enlige kvinder over 50 år. 32. På særforsorgens område blev forsorgslovens regler om statens ansvar for udbygningen og finansieringen af disse forsorgsforanstaltninger opretholdt, og reglerne suppleredes ved en lov af 1950 om foranstaltninger vedrørende døve og tunghøre og en lov af 1956 om foranstaltninger vedrørende blinde og stærkt svagsynede. Disse love fastsatte navnlig regler om undervisning og uddannelse af de særlige grupper, som de vedrørte, og indeholdt bestemmelser om oprettelse af forskellige nævn (døvenævn, tunghørenævn og blindenævn), der bl.a. skulle omfatte medlemmer udpeget af organisationerne af døve osv. Ved lov nr. 192 af 5. juni 1959 om forsorgen for åndssvage og andre særlig svagt begavede ændredes organisationen af åndssvageforsorgen. De hidtil bestående formelt private åndssvageanstalter blev henlagt under en landsomfattende selvejende institution, statens åndssvageforsorg, under ledelse af en af socialministeren udpeget bestyrelse med en kongeligt udnævnt forsorgschef som formand. Til udøvelse af forsorgen skulle der oprettes lokale forsorgscentre. Ved denne lov blev der tilvejebragt en ramme for den udbygning af åndssvageforsorgens forskellige institutioner, der derefter blev påbegyndt. 33. Et behov for koordinering af forskellige erhvervsmæssige foranstaltninger for erhvervshæmmede begyndte i 1950'erne at gøre sig gældende. Initiativet til sådanne foranstaltninger var taget fra forskellig side, bl.a. af kommuner, invalideorganisationer, sygdomsbekæmpende foreninger og den offentlige arbejdsformidling, og udgiften ved iværksættelsen af sådanne foranstaltninger blev afholdt på forskellig måde, bl.a. ved støtte fra invalideforsikringsfonden, den lovpligtige ulykkesforsikring eller af staten efter reglerne om særforsorg. Lov nr. 130 af 25. maj 1956 om samordning af foranstaltninger for erhvervshæmmede havde til formål at gennemføre en vis koordinering på dette område. Loven gav anvisning på, at kommunerne kunne nedsætte kontaktudvalg med det formål at samordne og fremme bestræbelser for erhvervshæmmedes indpasning på arbejdsmarkedet. 34. Ved lov nr. 192 af 7. juni 1958, der byggede på forslag fra et udvalg om børneforsorgens administration, blev der foretaget væsentlige ændringer i børneforsorgens administration, bl.a. med det formål at fremhæve, at børneforsorgen i højere grad burde betragtes som tilbud end som tvangsmæssige foranstaltninger. Ved loven skete der den ændring i det kommunale børneværnsudvalgs sammensætning, at kommunalbestyrelsen fik adgang til at vælge udvalgets medlemmer uden for kommunalbestyrelsens egen kreds, alene med den begrænsning, at mindst 1 af det sociale udvalgs medlemmer, herunder altid dets formand, skulle være medlemmer af børneværnsudvalget. Desuden blev det bestemt, at børneværnsudvalget skulle bestå af både mænd og kvinder. Som noget nyt blev det bestemt, at børneværnsudvalget i sager, hvor der kunne være tale om fjernelse fra hjemmet, ikke blot skulle suppleres med vedkommende underretsdommer, men at udvalget i sådanne tilfælde også i fornødent omfang burde søge psykiatrisk, psykologisk eller pædagogisk bistand og gøre brug af de ved loven indførte børneværnskonsulenter. Der blev endvidere bl.a. indført regler om anerkendelse af og tilskud til rådgivningsklinikker for børn, om stedlige børneværnskonsulenter ansat af socialministeren og om efter-

19 19 værnsforanstaltninger for tidligere børneværnselever i anledning af uddannelse. På centralt plan indførtes til bistand for socialministeren et økonomisk og et pædagogisk nævn vedrørende børne- og ungdomsforsorgen. Betegnelsen for lederen af statens almindelige overtilsyn med forsorgen ændredes fra overinspektør til direktør for børne- og ungdomsforsorgen. Visse administrative funktioner blev flyttet fra landsnævnet for børneforsorg bl.a. til amtmændene, således at landsnævnets virksomhed hovedsagelig omfattede funktionen som ankeinstans. I lovforslaget indgik også oprettelsen af en specialdomstol, der skulle behandle sager om børns anbringelse uden for hjemmet (efter at sagen havde været afgjort af landsnævnet). Denne ændring blev ikke gennemført, men domstolsprøvelsen blev henlagt til vedkommende landsret, der i sådanne sager skulle tiltrædes af specialsagkyndige bisiddere. 35. På sygeforsikringens område blev en betydningsfuld ændring i denne periode gennemført på grundlag af forligsmandens mæglingsforslag af 1956, der bl.a. indeholdt en bestemmelse om, at der skulle gennemføres en sygelønsordning. En sådan ordning blev derefter nærmere udarbejdet af et udvalg, hvis indstilling blev tiltrådt af arbejdsmarkedets hovedorganisationer. Denne ordning gav lønarbejdere væsentlig højere dagpenge i sygdomstilfælde, end det efter de dagældende regler var muligt at sikre sig gennem sygekassen. (Sygekassedagpengenes maksimum udgjorde 6 kr. pr. dag, et beløb der havde været uændret siden 1921). Ordningen blev finansieret ved bidrag fra arbejdsgivere og arbejdere, og administrationen blev varetaget af sygekasserne. 36. På ulykkesforsikringens område blev der ikke gennemført større principielle ændringer i denne periode. Det kan dog nævnes, at dagpenge ifølge en lovændring fra 1949 som hovedregel begyndte at løbe fra den 7. dag efter ulykkestilfældet, medens de tidligere først begyndte at løbe fra den 14. uge efter ulykken. Ved en lovændring fra 1959 udvidedes området for de erhvervssygdomme, der omfattedes af forsikringen, erstatningsydelserne til efterladte blev ændret fra kapitalerstatning til en løbende rente, og der blev givet adgang til at klage til en uafhængig klageinstans, ulykkesforsikrings-rådet. Ved loven blev karenstiden for ydelse af dagpenge nedsat til 3 dage, dog med efterbetaling fra den første dag efter ulykkestilfældet, for så vidt arbejdsudygtigheden vedvarer mindst 10 dage. Tiden siden Udviklingen i tiden siden omkring 1960 er karakteriseret ved, at der i langt større omfang end i de forudgående år er gennemført ændringer, der synes at gå «på tværs«af den struktur og de principper, som lå til grund for socialreformen af Som en enkelt af de faktorer, der i de senere år i stigende grad har haft betydning med hensyn til tilvejebringelse og vurdering af baggrundsmateriale på det sociale og sundhedsmæssige område, må nævnes social forskningsinstituttet, der blev oprettet ved lov nr. 101 af 18. april I 1961 gennemførtes en ny lov (nr. 169 af 31. maj 1961) om offentlig forsorg. Loven afveg navnlig fra den tidligere lov ved, at der ikke sondres mellem særhjælp, kommunehjælp og fattighjælp. Modtagelse af offentlig hjælp medfører ikke længere i noget tilfælde tab af valgret og valgbarhed, og kun i særlige undtagelsestilfælde kan en ydet hjælp kræves tilbagebetalt. Loven skelner mellem hjælp ved trang i almindelighed og udvidet hjælp. Omfanget af den hjælp, der kan ydes ved trang i almindelighed, beror på, hvad der kunne være ydet som folkepension, medens den udvidede hjælp (der bl.a. kan ydes til tuberkulosepatienter, til indkaldte værnepligtige og til visse enlige mødre med børn) kan ydes efter mindre strenge regler med det formål at søge vedkommendes levevilkår opretholdt inden for rimelige grænser. Vedrørende administrationens ordning medførte den nye forsorgslov ikke særlige ændringer, men som noget nyt kan nævnes, at det i lovens formålsparagraf anføres, at det offentlige, hvor forholdene tilsiger det, skal tilstræbe at yde bistand med henblik på i stedet for understøttelse at skaffe den hjælpsøgende mulighed for erhvervsmæssigt arbejde for at udvikle eller genoprette hans erhvervsevne. Ved en ændringslov fra 1965 bortfaldt som hovedregel pligten for ikke-trængende personer til at betale for særforsorg, herunder forældres betalingspligt for børn med ophold under særforsorg. Ved en ændring fra 1966 fik visse

20 20 langvarigt syge adgang til den ved loven fastsatte udvidede hjælp. Ved lovændringer fra 1967 og 1969 blev der givet adgang til hjælp til personer, der i hjemmet forsørger et kronisk sygt barn, hvis lidelse medfører særudgifter. Ved lovændringer fra 1964 og 1969 ophævedes indtægtsgrænserne for adgangen til at få børnebidrag udbetalt af det offentlige. Ved en lovændring fra 1969 ophævedes bestemmelser om, at forsømmelige forsørgere ved administrativ beslutning kunne anbringes på forsorgshjem, og de hidtil gældende regler om udvidet hjælp til enlige mødre blev gjort anvendelige på enlige forsørgere (både mænd og kvinder). 39. I 1960 blev den hidtil gældende lov om folkeforsikring ophævet og afløst dels af en lov nr. 238 af 10. juni 1960 om invalide- og folkepension, dels af de senere omtalte love om revalidering og om sygeforsikrinng. Ved loven om invalide- og folkepension, der i hovedsagen byggede på en betænkning fra en i 1956 nedsat invalideforsikringskommission, bortfaldt det særlige begreb medlemskab af invalideforsikringen, der hidtil havde været en betingelse for adgangen til invalidepension. Samtidig bortfaldt bestemmelserne om, at personer, der ikke havde vedligeholdt medlemskab af sygekasse, kunne være afskåret fra adgangen til pension, og bestemmelserne om udelukkelse af personer, der havde modtaget visse former for offentlig hjælp, eller som ved deres levned havde givet anledning til forargelse. Adgangen til pension blev herefter alene betinget af, at den pågældende opfyldte visse betingelser med hensyn til indfødsret, ophold i Danmark og alder. Hertil kom for adgangen til invalidepension de særlige betingelser om varig nedsættelse af erhvervsevnen og for adgangen til indtægtsbestemt folkepension betingelserne vedrørende indtægtens størrelse. Som følge af denne lovændring kunne man ophæve de hidtil gældende bestemmelser om hjælp til kronisk syge, dvs. en pensionslignende ydelse til personer, hvis erhvervsevne efter invalideforsikringsrettens bedømmelse var varigt og væsentligt nedsat, men som ikke var optaget i invalideforsikringen, f.eks. fordi der forelå en medfødt erhvervshæmmende lidelse. Endvidere bortfaldt de hidtil gældende særlige præmier til invalideforsikringen, der var blevet opkrævet gennem sygekasserne hos medlemmer i bestemte aldersklasser. Ved loven blev der indført enkelte andre ændringer vedrørende invalidernes forhold. Invaliditetsbegrebet blev ændret, så at der ved invaliditetsbedømmelsen i højere grad end tidligere blev lagt vægt på revalideringsmuligheder. Invalideforsikringsrettens sammensætning blev ændret, så at De samvirkende Invalideorganisationer udpegede et medlem, og der blev åbnet mulighed for, at visse "oplagte" invalidepensionssager kunne afgøres af retsformanden uden forelæggelse i retsmøde. Der blev indført en invaliditetsydelse til personer, der havde en alvorlig lægelig invaliditet og som - efter invalideforsikringsrettens bedømmelse - ville være berettiget til invalidepension, såfremt de ikke udøvede erhvervsmæssigt arbejde. Ved lov nr. 195 af 4. juni 1964 blev der - til dels på grundlag af forslag fra folkepensionskommissionen af indført regler om overgang til fuld folkepension, dvs. om gradvis afvikling af indtægtsreguleringen (fradragsreg- 1erne) ved beregning af pensionens grundbeløb for pensionister over 67 år og om et særligt pensionstillæg til pensionister, der ikke havde væsentlige indtægter ud over pensionen. Dette pensionstillæg omfattede bl.a. medlemsbidrag til sygekassen, som altså for de heromhandlede pensionisters vedkommende blev betalt af det offentlige som tillæg til pensionen. Ved loven afskaffedes de hidtil gældende komplicerede regler om anvendelse af særforsorgspatienters invalide- eller folkepension til delvis dækning af opholdsudgifterne, og i stedet indførtes den regel, at pension bortfaldt, når en pensionist fik ophold af længere varighed under særforsorg. Ved lov nr. 46 af 7. marts 1964 om arbejdsmarkedets tillægspension gennemførtes med udgangspunkt i forhandlinger mellem arbejdsmarkedets hovedorganisationer en tillægspensionsordning for lønmodtagere, finansieret ved bidrag fra arbejdsgivere og lønmodtagere. Tillægspensionens størrelse beror på varigheden af den tid, i hvilken den pågældende har været medlem af arbejdsmarkedets tillægspension. Perioder, i hvilke den pågældende (på grund af særlig kort arbejdstid) kun har betalt halvt bidrag, medregnes i denne forbindelse kun med halvdelen. Tillægspensionens størrelse afhænger ikke af størrelsen af den indtægt, vedkommende har haft i den periode, i hvilken han har været medlem af arbejdsmarkedets tillægspension. Overvejelser om på grundlag af tillægspensionsudvalgets betænkning af 1967 at indføre en tillægspension afpasset efter den