Gentofte Børnevenner Smakkegårdsvej Gentofte

Transkript

1 Gentofte Børnevenner Smakkegårdsvej Gentofte T i l s y n e t S t a t s f o r v a l t n i n g e n Gentofte Kommunes beslutninger om videreførsel af ubrugte midler fra et driftsår til det følgende budgetår Som formand for forældreforeningen Gentofte Børneve n- ner har du rettet henvendelse til Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 fører tilsyn med kommunerne. Du har anmodet Statsforvaltningen om at tage stilling til, om Gentofte Kommune har handlet i strid med forbuddet om delegation i kommunestyrelsesl ovens 40. Du har anført, at kommunalbestyrelsen den 26. marts 2012, som de foregående år, besluttede, at ubrugte mi d- ler fra driften i 2011 blev overført til fri disposition i Du har oplyst, at den kommunale forvaltning efterfølgende har besluttet at inddrage de ubrugte midler, og de sel v- ejende daginstitutioner kan herefter ansøge om at få del i nogle af midlerne efter kriterier opstillet af forvaltningen. S t o r e t o r v A a b e n r a a J O U R N A L N R. : / 4 7 S A G S B E H A N D L E R : J E T E I K D I R E K T E T E L E F O N : T e l e f o n : E A N - N r t i l s y n e s t a t s f o r v a l t n i n g e n. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g e n. d k E K S P E D I T I O N S T I D : M A N D A G - O N S D A G : T O R S D A G : F R E D A G : T e l e f o n t i d e r f i n d e s p å w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g e n. d k / t e l e f o n De selvejende daginstitutioner har imidlertid indrettet sig på og haft en berettiget forventning om, at de ubrugte midler kunne anvendes det følgende år, hvilket tillige fremgår af kommunens interne regler for økonomisk d e- centralisering. Endelig har du henvist til, at ifølge de enkelte protokoll a- ter om de selvejende daginstitutioners afta le med kommunen om selvforvaltning kan institutionerne frit dispon e- re over budgettet på en række konti, og der sker en sa m- let overførsel af over -/underskuddet til det følgende reg n- skabsår for de konti, som er omfattet af reglerne for sel v-

2 forvaltning. Efterfølgende har foreningen spurgt, om det er i overen s- stemmelse med kommunestyrelseslovens 2, at overlade en opgave til en selvejende institution og samtidig bevare den kontrollerende rådighed over den selvejende institut i- ons midler herunder overskud. Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Gentofte Kommune ikke har tilsidesat delegationsforbuddet i komm u- nestyrelseslovens 40, stk. 2. Statsforvaltningen lægger til grund, at Gentofte Kommune ifølge de foreliggende oplysninger ikke har haft en pr aksis om, at uforbrugte midler overføres, og ifølge de gældende regler, er der heller ikke mulighed for at have en praksis, som giver ret hertil. Statsforvaltningen har ikke kompetence til at tage stilling til, hvorvidt Gentofte Kommune efter aftaleretlig e regler skulle være forpligtet til at lade uforbrugte midler overf ø- re til det kommende års budget i henhold til de aftaler, som kommunen har indgået med de selvejende daginstit u- tioner, da aftalelovens regler gælder for både private og offentlige myndighed er. Statsforvaltningen foretager ikke yderligere i sagen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Gentofte Kommune har den 29. januar 2013 og den 2. marts 2013 blandt andet anført følgend e: Gentofte Kommunalbestyrelse besluttede den 13. septe m- ber 2011 ved 1. behandlingen af budgetforslaget for 2012, at 30 mio. kr. af de omfattende midler, som inst i- tutioner og områder havde opsparet efter decentralis e- ringsreglerne kunne anvendes via en cen tral styret pulje og efter administrativ forhandling med de berørte instit u- tioner og områder. Ved 2. behandlingen af budgettet for 2012 besluttede kommunalbestyrelsen den 11. oktober 2011 endeligt at anvende i alt 30 mio. kr. af de opsparede midler i Den 26. marts 2012 besluttede kommunalbestyrelsen at overføre uforbrugte midler fra regnskab 2011 til budget På mødet blev der henvist til, at kommunalbest y- relsen ved vedtagelsen af budgettet for 2012 havde b e- S I D E 2

3 sluttet at anvende 30 mio. kr. af genb evillingspuljen i 2012, og at formålet med puljen var at reducere institut i- onernes oparbejdede opsparing. Ifølge den økonomiske kvartalsrapportering pr. 31. marts 2012, som blev forelagt kommunalbestyrelsen den 29. maj 2012 og godkendt, fik dagtilbudsområdet 9 mio. kr. af genbevillingspuljen, hvoraf 4,5 mio. kr. blev afsat til ind i- viduel anvendelse på de enkelte institutioner, og de rest e- rende 4,5 mio. kr. blev afsat til fire puljer. Forvaltningen orienterede de selvejende institutioner om kommunalbestyrelsens beslutning og om mulighederne for at anvende genbevillingen. Hvis institutionerne ikke ø n- skede at deltage, ville genbevillingsløbet være uændret, men fortsat indefrosset. Hvis institutionen ønskede at de l- tage ville den få mulighed for at råde over en andel af genbevillingen mod at en anden del af genbevillingen in d- gik i de fire puljer, som institutionerne efterfølgende ville kunne søge yderligere midler fra. Gentofte Kommune har på denne baggrund bestridt, at forvaltningen har ændret G entofte Kommunalbestyrelses beslutning af 26. marts 2012 om at uforbrugte midler fra regnskabsåret 2011 skulle overføres til budget 2012 på daginstitutionsområdet. Vedrørende kommunens praksis om uforbrugte bevillinger har kommunen blandt anført følgende: Gentofte Kommunalbestyrelse godkendte den 19. dece m- ber 2005 Rammer for økonomisk decentralisering i Ge n- tofte Kommune. Disse principper har medført en løbende overførsel af over-/underskud fra det ene finansår til det andet. I regelsættet er der sat en grænse for positiv overførsel svarende til 5% af budgettet. Reglen om maksimalt 5% i positiv overførsel har været beregnet for daginstit u- tionerne under ét og ikke i forhold til den enkelte instit u- tion. Reglerne gælder for såvel kommunale som selveje n- de institutioner. På baggrund af mulige kommunaløkonomiske sanktioner i finanslovsaftalen for 2008 besluttede Gentofte Komm u- nalbestyrelse, at genbevillingsniveauet i 2008 skulle fas t- holdes på uændret niveau samlet set, hvilket i praksis ville sige fastfrosset, idet den beregnede serviceramme for kommunen ville blive overskredet, såfremt genbevi l- lingsniveauet ikke blev fastholdt. I årene har det fremgået af kommunalbest y- relsens dagsordenspunkter om overførsler, at genbevi l- S I D E 3

4 lingsniveauet fortsat skulle fastholdes på uændret niveau, altså fastfryses. På den baggrund har Gentofte Kommune bestridt, at kommunen har haft en fast praksis, hvorefter eventuelle uforbrugte midler blev bevilget til fri disposition. Kommunen har anført, at det i forbindelse med bu dgettet for 2012 blev muligt at anvende en del af de opsparede midler uden at bryde den beregnede serviceramme. Institutionerne fik således mulighed for i modsætning til tidligere at anvende en del af deres genbevilling. Kommunen har endvidere bemærket, at da kommunalbestyrelsens driftsbevillinger er 1 -årige, bortfalder de ved regnskabsårets afslutning. Kommunes institutioner har derfor ikke krav på overførsel af ubrugte bevillinger fra et regnskabsår til et andet. Vedrørende delegationsforbuddet i kom munestyrelseslovens 40 har kommunen blandt andet anført følgende: Kommunalbestyrelsen har taget bevillingsmæssigt stilling til overførslerne fra 2011 til 2012 i forbindelse med b e- handlingen og vedtagelsen af budgettet for 2012 og på møder den 26. marts 2012 og den 29. maj Kommunen har endvidere henvist til, at forbuddet mod delegation af bevillingsmyndigheden ikke betyder, at alle udgifts- eller indtægtsmæssige dispositioner i kommunen skal forelægges for kommunalbestyrelsen. Bestemmelsen er således ikke til hinder for, at kommunalbestyrelsen i sin bevillingsgivelse anvender bevillingsrammer, der ove r- lader kompetence og ansvar for bevillingens anvendelse og overholdelse til et udvalg eller til kommunens admin i- stration. På den bagrund har Gentofte Kommune anført, at den kompetence, der på dagtilbudsområdet er blevet overladt til forvaltningen, er sket i henhold til ovennævnte beslu t- ninger i kommunalbestyrelsen og indenfor rammen af, hvad der kan overlades til forvaltningen. Vedrørende kommunens indgåelse af aftaler med de e n- kelte selvejende institutioner har kommunen blandt a n- det anført følgende: Det fremgår af aftalerne, at de alene er gældende inde n- for de nuværende budgetmæssige rammer, og at Inst i- tutionens budget fastlægges i overensstemmelse med kommunalbestyrelsens vedtagne budgetter. S I D E 4

5 Kommunen har henvist til, at aftalerne med de selvejende institutioner således kan ændres ved kommunalbestyre l- sens budgetbeslutninger. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at k ommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Lovgivning, der gælder for både kommuner og private, er ikke omfattet af Statsforvaltningens kompetence. Retsgrundlaget Følgende fremgik af den dagældende bekendtgørelse nr af 1. november 2010 og fremgår af den nugældende bekendtgørelse nr. 186 af 19. februar 2014 af lov om kommunernes styrelse: 2. Kommunernes anliggender styres af kommunalbestyre l- ser, der vælges efter re glerne i lov om kommunale og regi o- nale valg. 36. Kommunens regnskabsår løber fra den 1. januar til den 31. december Årsbudgettet afgiver i den form, hvori det endeligt er vedtaget af kommunalbestyrelsen, den bindende regel for størrelsen af næste års kommunale skatteudskrivning. De p o- ster på årsbudgettet, hvortil kommunalbestyrelsen ved år s- budgettets vedtagelse har taget bevillingsmæssig stilling, jf. 38, stk. 2, afgiver tillige den bindende regel for næste års kommunale forvaltning. Stk. 2. Bevillingsmyndigheden er hos kommunalbestyrelsen. Foranstaltninger, der vil medføre indtægter eller udgifter, som ikke er bevilget i forbindelse med vedtagelsen af årsbu d- gettet, må ikke iværksættes, før kommunalbestyrelsen har meddelt den fornødne bevilling Følgende fremgik af den dagældende bekendtgørelse nr. 848 af 30. juni 2011 og fremgår af den nugældende b e- kendtgørelsen nr. 34 af 14. januar 2014 om kommunernes budget- og regnskabsvæsen, revision m.v., bilag 1 Budget og regnskabssystem for kommuner: 6.4 Rammestyring og overførselsadgang for institutioner m.v. S I D E 5

6 Bevillinger afgives altid af kommunalbestyrelsen og i reglen til økonomiudvalget eller et af de stående udvalg. Dette hi n- drer imidlertid ikke, at der lægges budgetansvar ud til institutioner eller andre administrative enheder. Rent bevillingsteknisk kan en sådan rammestyring af institut i- oner mv. ske på flere måder: Dels kan kommunalbestyrelsen etablere en ordning, der a d- ministreres af det stående udvalg. I denne situation give r kommunalbestyrelsen en»bred«bevilling til udvalget - eventuelt én bevilling, der dækker hele udvalgets område. Udvalget tildeler herefter økonomiske rammer til de enkelte institutioner mv. og bestemmer de nærmere vilkår for ra m- mernes udnyttelse. Dels kan kommunalbestyrelsen afgive en rammebevilling til den enkelte institution, idet der i bemærkningerne fastsættes nærmere retningslinjer for, hvilket ansvar og hvilket råderum den pågældende institution skal have. De to eksempler betegner yderpunkterne på en glidende skala, og der er vide muligheder for at tage lokale og individue l- le forhold i betragtning, når en kommune indretter et økon o- misk rammestyringssystem. Blandt de spørgsmål, kommunalbestyrelsen vil skulle tage stilling til, kan nævnes: Skal inst itutionen tildeles en nett o- ramme eller en bruttoramme? Skal der være adgang til at overføre midler fra øvrige driftskonti til lønkonti og omvendt? Rammestyring af institutioner aktualiserer også spørgsmålet om adgang til at overføre uforbrugte bevillinger til det følgende år og tilsvarende om adgang til at»låne«af næste års budget. Det er ofte fremført, at de disponerende enheder kan føle sig tilskyndet til at bruge bevillingen helt op, fordi et eventuelt restbeløb bortfalder ved årets udgang. Tilsvaren de kan et mindreforbrug give kommunalbestyrelsen indtryk af, at enh e- den generelt kan løse sine opgaver inden for en snævrere økonomisk ramme end hidtil forudsat. Disse synspunkter har ved flere lejligheder ført til overveje l- ser omkring mulighederne for ov erførsel af bevillinger mellem budgetårene. En nærmere redegørelse for disse overvejelser findes i betænkning nr om»det fremtidige budget - og regnskabssystem for kommuner og amtskommuner«, januar Det skal på denne baggrund præciseres, at der ikke inden for den gældende lovgivnings rammer foreligger mulighed for at S I D E 6

7 indføre en formel adgang for udvalg eller rammestyrede inst i- tutioner m.v. til at overføre uforbrugte bevillinger (driftsbevi l- linger og rådighedsbeløb) fra et år til det følgende - eller til at»låne«af et kommende års bevilling. Dette følger af den kommunale styrelseslovs bestemmelser om, at driftsbevillinger (og rådighedsbeløb) er ét -årige, at det er kommunalbestyrelsen, der har bevillingskompetencen, og at der er et forbud mod at delegere denne kompetence. De eksisterende regler giver dog mulighed for anvendelse af uformelle ordninger. Der kan peges på to principielle»mode l- ler«for tilrettelæggelsen af sådanne ordninger. Den ene model, som anvendes i mange kommuner, går ud på, at kommunalbestyrelsen i budgetbemærkningerne vedrørende en given bevilling tilkendegiver, at man vil være indstillet på at genbevilge eventuelle uforbrugte beløb i det følgende år i form af en forhøjelse af den ordinære bevilling. Der kan eve n- tuelt føjes restriktioner på en sådan tilkendegivelse om ge n- bevilling, f.eks. kan overførselsadgangen begrænses til en bestemt procentdel af bevillingen og/eller den kan gøres b e- tinget af, at det opsparede beløb anvendes til en bestemt større anskaffelse. På helt tilsvarende måde kan der gennemføres en uformel a d- gang til at»låne«af næste års bevilling. Kommunalbestyre l- sen tilkendegiver da i budgetbemærkningerne, at ansøgni n- ger om tillægsbevillinger - eventuelt op til en bestemt beløbsramme - kan forventes imødekommet mod en tilsvarende nedsættelse af bevillingen for det følgende år. Anvendes denne model for overførselsadgang, må der for e- lægges en tillægsbevillingssag for den samlede kommunalb e- styrelse i de tilfælde, hvor en bevillingshaver ønsker at udny t- te overførselsadgangen. De i budgetbemærkningerne anførte tilkendegivelser har med andre ord ingen selvstændig bevi l- lingsmæssig karakter, men er alene udtryk for kommunalb e- styrelsens forhåndsindstilling til en senere forelagt konkret tillægsbevillingsansøgning om overførsel af bevillingsbeløb på det pågældende område. Det vil ofte være muligt at samle disse sager til samlet b e- handling i kommunalbestyrelsen. Såfremt kommunalbestyre l- sen ønsker at henlægge denne b ehandling til et senere tid s- punkt på året - eventuelt det sidste kommunalbestyrelsesm ø- de i året - vil behandlingen dog alene kunne omfatte sager vedrørende overførsel af bevillingsbeløb til det kommende budgetår. Sager vedrørende»lån«af det kommende budg etårs bevilling må derimod behandles i kommunalbestyrelsen, fo r- inden der kan disponeres over de omhandlede beløb. S I D E 7

8 Hvis kommunalbestyrelsen ønsker at undgå denne enkel t- sagsbehandling, kan den anvende en anden model for overfø r- selsadgang, som bygger på, at ordningerne administreres af udvalgene: En forudsætning for denne model er, at kommunalbestyrelsen anvender brede rammebevillinger - f.eks. én samlet bevilling til udvalget eller en bevilling, der omfatter et større antal i n- stitutioner. Udvalget fordeler herefter dispositionsrammer til institutionerne, og det er udvalget, der tager stilling til a n- modninger fra institutioner om enten overførsel af rammeb e- løb, lån eller forbrug af tidligere overførte beløb. Når udva l- get behandler disse anmodninger, må det sk e under hensyntagen til, at opsparing og merforbrug skal opveje hinanden, således at udvalgets samlede bevilling for det pågældende år overholdes. Uanset hvilke former for ordninger, som kommunalbestyrelsen måtte vælge at indføre, er det vigtigt, at der f oreligger en udførlig beskrivelse af»spillereglerne«i ordningerne. Følgende fremgår af pkt i vejledning nr. 31 af 6. maj 2009 om dagtilbud, fritidshjem og klubtilbud til dagtilbudsloven (lovbekendtgørelse nr af 29. okt o- ber 2013): Indgår kommunalbestyrelsen aftale med en selvejende da g- institution, indgår den selvejende daginstitution i den ko m- munale forsyning og får dækket den budgetterede udgift ved drift af ordningen, ligesom kommunalbestyrelsen anviser børn til den selvejende daginstitution I forhold til den selvejende daginstitution handler kommunen på privatretligt grundlag i henhold til den mellem parterne indgåede driftsaftale. Aftalen hviler således på aftaleretlige principper Uforbrugte kommunale driftsmidle r skal tilbageføres til kommunen, medmindre kommunale regler om adgang til overfø r- sel af over-/underskud tilsiger andet. Således er selvejende daginstitutioner på samme måde som kommunale daginstit u- tioner stillet ens med hensyn til modtagelsen af driftstil skud. Gennem aftalen skal det sikres, at selvejende daginstituti o- ner på samme måde som kommunale daginstitutioner ove r- holder reglerne i den kommunale styrelseslov om budgetlæ g- ning, regnskabsførelse med videre og revision. Bestemmelsen i kommunestyrelseslovens 40, stk. 2, skal forstås som et forbud mod delegation af bevilling s- S I D E 8

9 kompetence. Alle sager om meddelelse af bevillinger skal således behandles i kommunalbestyrelsen. Bestemmelsen er ikke til hinder for, at kommunalbestyre l- sen ved sin bevillingsafgivelse anvender et bevillingsn i- veau, der overlader kompetence og ansvar for bevillinge r- nes anvendelse og overholdelse til økonomiudvalget eller de stående udvalg og eventuel videre til de udførende led i den kommunale forvaltning, jf. pkt. 6.4 i bekendtgørelse om kommunernes budget - og regnskabsvæsen, rev i- sion m.v. Der er ikke hjemmel til at foretage overførsel af bevilli n- ger mellem budgetår. De af kommunalbestyrelsen afgivne driftsbevillinger og rådighedsbeløb er étårige og bortfa l- der således ved regnskabsårets afslutning. Tilsvarende kan der ikke i et regnskabsår anvendes midler fra næste års bevilling. En overførsel af midler forudsætter komm u- nalbestyrelsens tilslutning ved meddelelse af de fornødne forudgående tillægsbevillinger fo r det regnskabsår, hvortil beløbet ønskes overført, jf. kommunestyrelseslovens 36, stk. 1, og pkt. 6.4 i bekendtgørelse om kommunernes budget- og regnskabsvæsen, revision m.v. Statsforvaltningen finder ikke, at Gentofte Kommune har handlet i strid med kommunestyrelseslovens 40, stk. 2, om forbud mod delegation af bevillingskompetencen i fo r- bindelse med kommunalbestyrelsens behandling af budget Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at kommuna l- bestyrelsen har vedtaget budgettet for 2012 på møder i kommunalbestyrelsen den 13. september og 11. oktober Vi har endvidere lagt vægt på, at kommunalbestyrelsen på møde den 26. marts 2012 vedtog at overføre i alt 30 mio. kr. af institutionernes opsparede midler til 2012, og at kommunalbestyrelsen på møde den 29. maj 2012 go d- kendte, at 9 mio. kr. heraf blev overført til daginstitut i- onsområdet. Vedrørende kommunens praksis for overførsler af ufo r- brugte midler fra et år til det efterfølgende lægger Stat s- forvaltningen til grund, at Gentofte Kommune ifølge de foreliggende oplysninger ikke har haft en praksis om, at uforbrugte midler overføres, og ifølge de gældende regler, er der heller ikke mulighed for at have en praksis, som g i- ver ret hertil. Statsforvaltningen har ikke kompetence til at tage sti lling til, hvorvidt Gentofte Kommune efter aftaleretlige regler S I D E 9

10 skulle være forpligtet til at lade uforbrugte midler overf ø- re til det kommende års budget i henhold til de aftaler, som kommunen har indgået med de selvejende daginstit u- tioner, da aftalelovens regler gælder for både private og offentlige myndigheder. Statsforvaltningen skal vedrørende kommunestyrelsesl o- vens 2 bemærke, at kommunalbestyrelsen har fri adgang til at indgå aftaler med private om at løse en kommunal opgave. De forpligtelser, som e n kommune har efter lovgivningen, kan kommunen imidlertid ikke fraskrive sig ved at indgå aftaler med private, jf. Lov om kommunernes st y- relse med kommentarer af Hans B. Thomsen m.fl., 2010, side 54. Selv om Gentofte Kommune har indgået aftaler med sel v- ejende daginstitutioner om drift af daginstitutioner, har kommunen således pligt til at sørge for, at de selvejende institutioner overholder ovenstående regler, hvorfor Ge n- tofte Kommune ikke har handlet i strid med kommunest y- relseslovens 2 ved at sørge for, at de selvejende instit u- tioner ikke overfører uforbrugte midler til kommende bu d- getår. Statsforvaltningen foretager sig herefter ikke yderligere. Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til Gentofte Kommune. Med venlig hilsen Jette Eikrem specialkonsulent S I D E 10