Kommunernes ansvar efter vandløbsloven

Transkript

1 Kommunernes ansvar efter vandløbsloven Af advokat Jens Andersen-Møller og advokatfuldmægtig Jacob Brandt, Bech-Bruun Advokatfirma Kommunerne oplever i stigende grad, at meget intensive regnskyl skaber problemer for borgerne i form af oversvømmelser af marker, enge mv. Artiklen belyser kommunernes muligheder og forpligtelser efter vandløbsloven. 1. Indledning Klimaændringer har ført til et ændret nedbørsmønster, også i Danmark. Der er således generelt sket en stigning i antallet og intensiteten af ekstreme regnskyl siden midten af 90 erne, hvilket i stadig flere tilfælde har ført til overbelastning af vandløbene. Det er videre muligt, at vandafledningen allerede er eller vil blive belastet af en stigende vandstand i og ved de indre farvande som følge af global opvarmning. Vandløb og dræn mv. spiller en betydelig rolle i den samlede vandafledning. Kommunerne er myndighed efter vandløbsloven, hvorved de har pligt til at sikre, at både offentlige og private vandløb bidrager effektivt til vandafledningen, herunder i forbindelse med kraftige regnskyl. 1 Vandafledningsproblemet er accentueret over de senere årtier, hvilket har vanskeliggjort den mere intense udnyttelse af engarealer en udnyttelse, der mange steder er yderligere vanskeliggjort pga. betydelige sætninger af tørvholdige jorder. Dette er særligt relevant i forbindelse med afdræning, der fører til afbrænding af tørvelagene og dermed betydelige sætninger, hvilket gør arealerne mere følsomme over for oversvømmelser Kort om vandløbslovens formål Vandløbslovens 1, stk. 1, fastslår, at loven tager sigte på, at vandløb kan benyttes til afledning af vand, navnlig overfladevand, spildevand og drænvand. Tidligere havde vandløbsloven som primært sigte at sikre jordbrugets interesse i vandafledning. Selvom lovens formål er udvidet ved, at miljøet er blevet et integreret hensyn i administrationen af loven, er jordbrugets vandafledning stadigt et element, som må tillægges betydelig vægt. Det følger dog direkte af vandløbslovens 1, stk. 2, at der ved fastsættelse og gennemførelse af foranstaltninger efter loven skal ske hensyntagen til de miljømæssige krav til vandløbskvaliteten efter anden lovgivning. 1 Lovbekendtgørelse nr. 789 af 21. juni 2007 om vandløb. 2 For yderligere om denne særlige problemstilling, herunder de mere tekniske aspekter; se Mogens Eberling m.fl., Den tabte landbrugsjord, Vand & Jord, nr. 1, 1997, s. 3, Rolf Christiansen m.fl., Landbruget mister terræn, Vand & Jord, nr. 1, 1997, s. 8ff. og rapport udarbejdet for Miljøstyrelsen af Nellemann, Nielsen & Rauschenberger, Den nye vandløbslovs betydning for afvandingsforholdene på de vandløbsnære arealer, maj 1997.

2 Det følger af cirkulære om vandløbsloven, at det primært er målsætningerne for de enkelte vandløb i recipientkvalitetsplanerne, som må inddrages, men derudover bør vandindvindings-, frednings- og landbrugsplaner også tages i betragtning i forbindelse med administrationen af loven Hvad forstås ved et vandløb? Professor Flemming Tolstrup opstiller i U.1959B.157 tre krav til definitionen af et vandløb: 1) Vandets afstrømning må følge en afgrænset terrænfordybning, som åbenbart er dannet i det øjemed at samle og lede (at styre ) vandet. Om fordybningen er frembragt af naturkræfterne eller af menneskehånd, er uden betydning i denne forbindelse. ( ) 2) Afstrømningen må være bestandig eller dog regelmæssig. Tilfældig afstrømning efter usædvanlig kraftig nedbør eller i tøbrudstiden efter strenge vintre kan ikke komme i betragtning, selv om den følger eller midlertidig danner en afgrænset terrænfordybning. Det første gælder mange såkaldte slugter, medens det sidste gælder såkaldte skyllefurer. 3) Afstrømningen må være lovlig, d.v.s. enten en følge af naturkræfternes spil eller tilvejebragt i overensstemmelse med lovgivningen eller andre retsregler. 4 Eftersom vandløbsloven ikke indeholder en egentlig definition af et vandløb, er ovennævnte bud en udmærket rettesnor. Det er da også i hovedsagen ovennævnte krav, der gengives i den begrænsede litteratur, der overvejer spørgsmålet. 5 Det kan imidlertid give anledning til problemer, at lovgiver i vandløbsloven nærmest som en indskudt bemærkning har ladet vandløbslovens regler omfatte grøfter, kanaler, rørledninger og dræn samt søer, damme og andre lignende indvande, jf. vandløbslovens 2, stk. 1. Det må antages, at reglerne kun finder anvendelse på de nævnte anlæg, hvis de opfylder en funktion, der falder inden for lovens formål, og hvis det i øvrigt giver mening at anvende reglerne analogt på den pågældende grøft, rørledning mv. 6 Dette indebærer eksempelvis, at reglerne kun finder anvendelse på vandførende rørledninger. Vandforsynings- og kloakledninger er ikke omfattet. Efter vandløbslovens 2, stk. 4, er også diger, sluser, broer og andre anlæg i og ved vandløb omfattet af loven. Efter vandløbslovens 2, stk. 3, er det dog kun vandløb, hvis tilstedeværelse og vedligeholdelse flere end en enkelt har interesse i, som vandløbslovens regler finder anvendelse på. 7 3 Cirkulære nr. 21 af 26. februar 1985 om vandløbsloven. 4 U.1959B.157, s. 157f. 5 Se eksempelvis Flemming Tolstrup og Jørgen Barfod, Vandløbs- og vandforsyningsloven, 1975, s. 72 og note 9 i Karnov s kommentar til vandsløbsloven. 6 Folketingets Ombudsmand udtalte i MAD , at det var tvivlsomt, om en grøft, som ikke havde været vandførende siden 1966, var omfattet af vandløbslovens regler. 7 Så herom også Østre Landsrets dom i MAD

3 3. Vandløbslovens vedligeholdelsespligt Efter vandløbsloven skal der gennemføres regelmæssige vedligeholdelsesforanstaltninger for at sikre vandløbets vandafledningsevne, jf. vandløbslovens 27, jf. 1. Kommunen er forpligtet til at vedligeholde de offentlige vandløb, jf. lovens 31, stk. 1, mens det påhviler bredejerne at vedligeholde de private vandløb, jf. lovens 35, stk. 1. Kommunen har dog som vandløbsmyndighed, jf. 7, stk. 1 mulighed for at fastsætte bestemmelser om de private vandløbs skikkelse, vandføringsevne og vedligeholdelse, jf. lovens 15, jf. 16 og 36. Udgifterne hertil fordeles på bredejerne efter et nyttesynspunkt, som er omtalt nærmere under afsnit Offentlige vandløb Borgernes berettigede forventninger til de offentlige vandløbs skikkelse, vandføringsevne og vedligeholdelse fremgår af et regulativ, som kommunen er forpligtet til at udarbejde, jf. lovens 12, stk. 1, nr. 1 og 2. Vedligeholdelsen kan baseres på enten et skikkelsesprincip eller et vandføringsevneprincip. Skikkelsesprincippet indebærer, at der fastlægges en geometrisk profil med faste krav til bundbredde, bundkote og skråningsanlæg. Vandløbets evne til at aflede vand følger herved af opretholdelsen af det definerede profil. Ved vandføringsevneprincippet forstås vandløbets evne til at aflede en given vandmængde ved en given maksimal vandstand. 8 Kommunens forpligtelser vil således være fastlagt i regulativer udstedt i medfør af vandløbsloven, og myndigheden er både forpligtet og begrænset af de således fastlagte regulativmæssige rammer. Miljøministeren har udstedt en bekendtgørelse om regulativer for offentlige vandløb. 9 Der er fastsat detaljerede krav til, hvad regulativerne skal indeholde bestemmelser om. Regulativet skal regulere vandløbets skikkelse og/eller vandføringsevne, hvilket hænger tæt sammen med bestemmelserne om vandløbets vedligeholdelse, jf. bekendtgørelsens 3, nr. 1 og 2. Kommunen er direkte ansvarlig for at sikre, at de offentlige vandløb fungerer i overensstemmelse med regulativet. Miljøstyrelsen har tidligere udtalt, at der ikke kan stilles krav om, at et vandløb skal kunne afværge enhver nedbørsmængde, og at det er i overensstemmelse med loven, at de i vandløbsregulativerne fastsatte krav indebærer, at der er en statistisk risiko for oversvømmelse. 10 Kommunen kan i regulativet selv fastsætte en højere eller lavere standard for vedligeholdelsen af et vandløb under forudsætning af, at de miljømæssige hensyn varetages og det pågældende vandløb fortsat opfylder kravet i vandløbslovens 1, stk. 1, om, at vandløbet kan benyttes til afledning af vand. Det er dog klart, at vedligeholdelsen ikke må få karakter af regulering. 11 Det vil sige, at kommunen ikke kan vedtage at foretage en så intensiv vedligeholdelse, at vandløbet derved ændrer vandføringsevne eller skikkelse. 8 Søren Bach, Vandløbs vedligeholdelse og vands afledning, Juristen, nr , s. 193, note 8 og 9. 9 Bekendtgørelse nr af 11. december 2007 om regulativer for offentlige vandløb. 10 Miljøstyrelsens udtalelse af 31. juli 1984, j.nr. M Miljøstyrelsens afgørelse af 23. maj 1986, j.nr. M

4 Med kommunens vedtagelse af et regulativ for et vandløbs vedligeholdelse vedtages normen for, hvornår en kommune kan ifalde ansvar for skader som følge af manglende eller mangelfuld vedligeholdelse. Der er i retspraksis adskillige eksempler på, at en kommune er blevet erstatningsansvarlig for oversvømmelsesskader, der er opstået som følge af en tilsidesættelse af vedligeholdelsespligten efter vandløbsregulativet. I en ældre dom fra 1968 blev en kommune fundet erstatningsansvarlig for en høstskade pga. manglende rettidig oprensning af et offentligt vandløb. 12 En række lodsejere rettede i august 1963 henvendelse til kommunen, idet et offentligt vandløb havde forhøjet vandstand. Vandløbet var ikke igennem længere tid blevet vedligeholdt i overensstemmelse med regulativet. Kommunen deltog i et møde på stedet den 22. august 1963 og gav herefter tilsagn om, at oprensningen ville blive påbegyndt snarest. Oprensningen var imidlertid først gennemført den 10. oktober Kommunen blev ikke fundet ansvarlig for, at der gennem længere tid ikke var blevet oprenset i overensstemmelse med regulativet. Dette blev begrundet i, at lodsejerne ikke tidligere havde klaget over den manglende vedligeholdelse - passivitetsbetragtninger. Kommunen blev imidlertid fundet ansvarlig pga. tilsagnet om at påbegynde oprensningen snarest. Retten lægger vægt på, at det allerede den 22. august 1963 stod klart for kommunen, at der var store værdier på spil, og at arealerne var oversvømmede. Kommunen fandtes herefter ansvarlig for de høstskader, der var forårsaget af oversvømmelsen, med den begrundelse, at kommunen på trods af et tilsagn om at sikre en hurtig oprensning ikke havde foranlediget, at oprensningen var sket inden for regulativets tidsfrist. I det konkrete tilfælde ville kommunen således formentlig ikke være fundet ansvarlig, hvis der ikke havde været særlige holdepunkter for, at kommunen burde havde forestået en hurtig oprensning efter den 22. august Lodsejerne ville således være bundet af, at de ikke på et tidligere tidspunkt havde klaget over, at vandløbsregulativet ikke var blevet overholdt af kommunen. I forhold til denne dom hører det dog med til historien, at lodsejerne selv skulle bekoste vedligeholdelsen indtil 1. maj 1963, hvor en lovændring trådte i kraft. Efter dansk rets almindelige regler om erstatning anses tilsidesættelsen af offentligretlige forskrifter normalt for ansvarspådragende. I en sag for Østre Landsret var spørgsmålet imidlertid om en landmand kunne støtte ret på, at kommunen i en periode havde haft et højere vedligeholdelsesniveau end vandløbsregulativet foreskrev. 13 En landmands marker var blevet oversvømmet, og der var fortsat risiko for, at oversvømmelse ville ske. Årsagen var bl.a., at kommunen kun vedligeholdt vandløbet i overensstemmelse med vandløbsregulativet. Normen i vandløbsregulativet var vedtaget i 1948, men det var videreført uændret i et tillægsregulativ fra 1988 og det gældende regulativ fra Kommunen havde imidlertid i en periode fra 1967 til 1988 foretaget en langt mere intensiv vedligeholdelse end regulativet foreskrev. Sagsøgeren mente herefter, at kommunen havde handlet ansvarspådragende ved at sænke vedligeholdelsesniveauet til det regulativfastsatte, hvilket blev afvist af landsretten. Det er dog ikke enhver tilsidesættelse af et vandløbsregulativ, der er ansvarspådragende. 4 ud af 5 medlemmer af Overlandvæsenskommissionen for Storstrøms Amt udtalte i en sag, at en 12 U H. 13 MAD

5 mangelfuld vedligeholdelse skal påvirke vandløbets skikkelse eller vandføringsevne, før der er tale om en ansvarspådragende tilsidesættelse af et vandløbsregulativ. 14 Afgørelsen er udtryk for, at dansk rets almindelige erstatningsbetingelser skal være opfyldt, idet der skal være lidt et tab, der er opstået som følge af den ansvarspådragende handling årsagssammenhæng. Der var tale om en oversvømmelse, som opstod i forlængelse af nogle kraftige regnskyl i september 1994, og flertallets tilkendegivelse var udtryk for, at der ikke var ført bevis for, at en grødeskæring 1-2 uger tidligere end angivet i regulativet havde medført en sådan øget vækst i vandløbet i løbet af sommeren, at dette var årsag til oversvømmelsen. Det sidste medlem af kommissionen var imidlertid af den opfattelse, at den forlængede vækstperiode havde medført forringet vandføringsevne i vandløbet, og at kommunen derfor kunne holdes ansvarlig for skaderne som følge af oversvømmelsen. Overlandvæsenskommissionens afgørelse blev forgæves søgt prøvet ved de almindelige domstole. 15 En Overlandvæsenskendelse fra 1999 illustrerer, at den kommunale forpligtelse er tæt knyttet til de krav, som regulativet stiller til vandløbsvedligeholdelsen. 16 Sagen omhandlede en række af mange oversvømmelser, der over hele landet indtraf den september Allerede i forbindelse med vedtagelsen af et tillægsregulativ, der skulle implementere præciseringen i vandløbsloven om inddragelse af miljømæssige hensyn, havde der været rejst utilfredshed over fastlæggelsen af kommunens regulativforpligtelser vedrørende vandløbsvedligeholdelsen. Efter det ekstreme regnskyl medio september 1994 havde ført til omfattende oversvømmelser rejste lodsejerne sag ved landsvæsenskommissionen, der gav lodsejerne medhold, idet kommissionens fandt, at amtet som alternativ til grødeskæring med både havde haft pligt til at iværksætte grødeskæring med mejekurv og le. Kommissionen kunne ikke følge amtets betragtning om, at en sådan grødeskæring ikke var i overensstemmelse med regulativet og lovens krav om miljøvenlig vedligeholdelse i overensstemmelse med recipientkvalitetsplanen. Overlandvæsenskommissionen afviste indirekte denne argumentation. Det forhold, at høj vandstand havde medført, at det var umuligt at udføre vedligeholdelse i overensstemmelse med regulativet, havde ikke en sådan påregnelig karakter, at der efter det anførte er grundlag for at kritisere det skøn, der lå til grund for vandløbsvedligeholdelsen. 17 I en sag fra 1978 var det kommunens nøl, som var afgørende for, at der blev statueret erstatningspligt. 18 En vandløbsledning i et offentligt vandløb var pga. store nedbørsmængder og tilstopning årsag til en oversvømmelse med skade på en roemark til følge. Sagsøgeren havde rettet henvendelse til kommunen, som havde truffet forskellige foranstaltninger til at afværge 14 Tidsskrift for Landbrugsret, 2004, s U H. 16 Tidsskrift for Landbrugsret, 1999, s Tilsvarende force majeure-betragtninger var fremme i forbindelse med Landvæsenskommissionen for Nordjyllands Amts kendelse af 12. maj 2003 (LDVS 12/1995), hvor amtet blev frifundet for en ikke regulativmæssig vandafledningsevne i et vandløb hvis bund pga. stadige hævninger ikke kunne vedligeholdes til en stand, der gjorde det muligt at overholde regulativets vandafledningskrav. Amtet blev frifundet med henvisning til oplysningerne om bundforholdene, hvorefter det måtte antages, at det var umuligt at overholde regulativet på det pågældende punkt. 18 U Ø.

6 tilstopningen, som delvist skyldtes en ensilagestak tæt ved vandløbsledningen. Der fandtes desuden tegn på ledningsbrud. Kommunen blev fundet ansvarlig, fordi man ikke med fornøden hurtighed havde truffet foranstaltning til genoprettelse af vandets frie løb. 19 Kommunerne er forpligtede til at udarbejde et regulativ, som normerer pligten efter vandløbslovens 27, stk. 1, jf. 1, stk. 1. Efter bestemmelserne er kommunerne for offentlige vandløb forpligtede til at udføre vedligeholdelse på en måde, så vandløbene kan benyttes til afledning af vand. Hvis de offentlige vandløb ikke er vedligeholdt i overensstemmelse med regulativet, og forsømmelsen er årsag til, at vandløbets skikkelse eller vandledningsevne ikke lever op til kravene, vil kommunen kunne ifalde ansvar for skader, der eksempelvis opstår i forbindelse med oversvømmelser. Det er dog klart, at dette udgangspunkt modificeres, hvor kommunen ikke pga. bredejernes forhold er forhindret i at udføre vedligeholdelsen. 20 Det må dog også i forbindelse med ekstraordinære kraftige regnskyl skulle påvises, at vedligeholdelse i overensstemmelse med regulativet ville have afværget oversvømmelsesskaden. 3.2 Private vandløb Vedligeholdelsesforpligtelsen for private vandløb påhviler som udgangspunkt bredejerne, jf. vandløbslovens 35, stk. 1, 1. led. 21 Indholdet og omfanget af vedligeholdelsesforpligtelsen for private vandløb er dog som udgangspunkt kun normeret ved vandløbslovens 27, jf. 1. Der er derfor et knap så konkret og detaljeret grundlag for at fastslå, om en grundejer har tilsidesat sin vedligeholdelsesforpligtelse af et privat vandløb. Kommunerne har dog efter vandløbslovens 36 mulighed for at fastsætte bestemmelser om private vandløbs vedligeholdelse, herunder om hvem, der bærer byrden, vedligeholdelsens omfang, udførelse mv. Dette udgør i kombination med bestemmelserne i vandløbslovens 24, stk. 1, og 35, stk. 2, om at udgifterne til regulering og øget vedligeholdelse af private vandløb fordeles efter et nyttesynspunkt, en modifikation til, at bredejeren bærer forpligtelsen. Der gælder dog muligvis en bagatelgrænse. Overtaksationskommissionen for Fyns, Ribe og Sønderjyllands amtsrådskredse fastslog i kendelse af 28. juni 2006, at der pga. de meget beskedne mængder vand, som en lodsejer ledte til et vandløb, ikke var grundlag for at pålægge denne bidragspligt til vedligeholdelsen af et vandløb. 22 Det var dog ikke i sagen godtgjort, at grundejeren havde stillet særlige krav til den vedligeholdelsesmæssige standard. Betingelsen i 35, stk. 2, om en øget vedligeholdelsesbyrde kunne derfor ikke anses for opfyldt. Det er således uklart, om det var den beskedne vandtilførsel eller betingelsen i lovens 35, stk. 2, der var udslagsgivende for, at kommissionen ikke fandt grundlag for at pålægge lodsejeren bidragspligt. 19 Se også kendelse den i note 16 nævnte kendelse, hvor amtet blev frifundet med henvisning til, at amtet efter en oversvømmelsesskade havde iværksat kantskæring uden ugrundet ophold, da dette pga. faldende vandstand blev muligt. 20 Søren Bach, Vandløbs vedligeholdelse og vand afledning, Juristen, nr , s I forhold til eksempelvis private rørledninger og dræn gælder samme princip, jf. 2, stk.1, hvorefter vedligeholdelsesforpligtelsen efter vores opfattelse må påhvile grundejerne. 22 KFE

7 Derudover har kommunerne mulighed for at træffe bestemmelse om regulering af vandløbet, jf. vandløbslovens 15, jf. 16. Kommunen har således adgang til at træffe afgørelse om, at vandløbet skal ændres, så en effektiv benyttelse til vandafledning bliver mulig. Kommunen kan bl.a. fastsætte bestemmelser om vandløbets forløb, bredde, bundkote og skråningsanlæg, medmindre foranstaltningerne er omfattet af reglerne i lovens kapitel 8 om vandløbsrestaurering eller kapitel 10 om broer, opstemningsanlæg, flodemål m.m. I forhold til byrdefordelingen spredes denne normalt forholdsmæssigt efter, hvor stor nytte den enkelte grundejer har af det nye eller regulerede vandløb. Overlandvæsenskommissionen for Århus og Ringkøbing Amtskommuner afsagde den 10. februar 1997 kendelse i en sag, hvor kommunen ikke havde sikret, at udgiftsfordelingen efter en regulering af et privat rørlagt vandløb skete efter et nytteprincip. 23 Kommunen havde godkendt udgiftsfordelingen efter et solidaritetsprincip, hvor der ikke var taget hensyn til, hvor stor nytte den enkelte grundejer havde af det regulerede vandløb. Eftersom klagerne ikke havde nogen nytte af det regulerede vandløb, blev afgørelsen ophævet og hjemvist til fornyet behandling i kommunen med henblik på, at kommunen kunne foretage en samlet vurdering af sagens økonomiske aspekter. Et andet eksempel fra praksis er kendelse af 1. marts 2006 fra Overtaksationskommissionen for Roskilde og Storstrøms Amtsrådskredse. 24 En udgiftsfordeling baseret på et generelt nytteværdiprincip blev godkendt. Sagen angik fordeling af udgifter til regulering af et rørlagt privat vandløb i et ikke-kloakeret sommerhusområde. Skov- og Naturstyrelsen havde godkendt vandløbsreguleringen. Det godkendte reguleringsforslag indeholdt en fordelingsnorm, der indebar, at ejendommenes samlede spildevandsinteresser skulle bære 2/3 af udgifterne, mens afvandingsinteresserne skulle bære 1/3 af de samlede udgifter, hvorefter hver enkelt ejendom omfattet af reguleringsforslaget skulle betale samme engangsbeløb for afledning af spildevand, mens betalingen for afvanding skete med et grundarealafhængigt beløb pr. m². Der var imidlertid nogle grundejere, der protesterede over fordelingsnormen. Dette blev dels begrundet i, at nogle af grundejernes konkrete aktuelle vandforbrug og dermed spildevandsmængde var lille. Dels var begrundelsen fra nogle af grundejerne, at de ikke havde behov for afvanding. Taksationskommissionen godkendte fordelingsnormen i reguleringsforslaget som udtryk for en rimelig afvejning af spildevands- og afvandingsinteresser og udtalte, at konkrete aktuelle interesser var uden betydning, da nytteværdien for de enkelte ejendomme måtte forstås som generel nytteværdi henover tid. En enkelt grundejer påklagede udgiftsfordelingen til overtaksationskommissionen og gjorde i hovedsagen gældende, at de aktuelle konkrete spildevands- og afvandingsinteresser måtte tillægges vægt ved fastlæggelsen af nytteværdi for de berørte ejendomme. Overtaksationskommissionen stadfæstede kendelsen og udtalte principielt angående fortolkningen af vandløbsloven 24, stk. 1, at nytte i vandløbslovens forstand må opfattes som den samlede nytte, den foretagne regulering medfører eller vil kunne få for ejendommen. 23 MAD MAD

8 Hvis der uenighed om byrdernes fordeling kan spørgsmålet forlanges indbragt for taksationsmyndighederne efter reglerne i vejloven, jf. 24, stk. 3 og 35, stk Kommunens tilsynsforpligtelse Kommunen fører tilsyn med, at vandløbsloven overholdes. Vandløbslovens 54a svarer til miljøbeskyttelseslovens 68 og planlovens 51, stk. 5. Kommunen er efter bestemmelserne forpligtet til at foranledige et ulovligt forhold bragt til ophør, medmindre der er tale om et underordnet forhold. I modsætning til miljøbeskyttelsesloven ( 65, stk. 1) og planloven ( 51, stk. 1) indeholder vandløbsloven ikke en eksplicit tilsynsforpligtelse for kommunerne. Selvom kommunerne således ikke direkte er forpligtet til på eget initiativ at føre et aktivt tilsyn med, at alle landets private vandløb, rørledninger, dræn osv. lever op til vandløbslovens krav, kan der dog næppe være tvivl om, at kommunen som vandløbsmyndighed må agere på viden, der tilgår kommunen. Det følger således indirekte af vandløbslovens 54a, at kommunen må undersøge, om der foreligger et ulovligt forhold, hvis kommunen modtager en klage, henvendelse eller på anden måde får en viden, der kunne tyde på det. Selvom kommunen har pligt til at gribe ind overfor en ulovlig tilstand, er der efter vandløbslovens 54a en bagatelgrænse. Det er op til kommunen konkret at vurdere, om der foreligger en bagatelagtig overtrædelse i den enkelte sag. Kommunen har i medfør af vandløbslovens 54, stk. 1, 2. pkt. hjemmel til at meddele påbud om udførelse af manglende vedligeholdelsesarbejder. Efter 1. pkt. i samme bestemmelse har kommunen adgang til at meddele påbud om genoprettelse af den hidtidige tilstand, hvis et vandløb eller andet omfattet af loven beskadiges. Det er dog klart, at der kan blive tale om retlig lovliggørelse, hvis der er hjemmel hertil i lovens øvrige bestemmelser. Påbud om genoprettelse af den hidtidige tilstand kan også meddeles, hvis der udføres foranstaltninger i strid med loven. Udover forpligtelsen til at søge ulovlige forhold lovliggjort er der også i vandløbslovens 55 en forpligtelse for kommunen til at afværge en fare for betydelig skade, hvis årsagen til risikoen er et vandløbs mangelfulde tilstand eller usædvanlige nedbørsforhold. Det vil herefter være op til kommunen at inddrive de afholdte udgifter hos den ansvarlige. Kommunens reaktion i en akut situation var netop spørgsmålet i en højesteretssag fra I sagen blev en porremark oversvømmet, da et vandløb ikke kunne klare presset i forbindelse med et tøbrud. Sagsøgeren anførte, at mangelfuld vedligeholdelse af vandløbet var årsag til ophobning af is, der medførte oversvømmelsen. Hverken landsretten eller Højesteret fandt det godtgjort, at kommunens vedligeholdelse af vandløbet havde været mangelfuld. Men landsretten ville pålægge kommunen ansvar for oversvømmelsesskaden, fordi kommunen ikke havde reageret ved en undersøgelse af forholdene og tiltag til afværge af skaden i forlængelse af henvendelsen til kommunen. Højesteret fandt imidlertid ikke, at der var grundlag for at fastslå, at kommunen havde pligt til at fjerne is og sne fra vandløbet, og Højesteret vurderede ligeledes, at skaden ikke kunne være afværget ved, at bestræbelser herpå var blevet iværksat umiddelbart efter skadelidtes henvendel- 25 U H

9 se til kommunen. Kommunen blev derfor frifundet. Sagen er et eksempel på, at kommunen ikke skal håndtere et hvilket-som-helst akut problem, der opstår. Der skal som det angives i vandløbslovens 55 være tale om en mangelfuld tilstand eller et usædvanligt kraftigt regnskyl. 26 Vandløbslovens 55 indebærer dog, at kommunen i visse situationer vil være forpligtet til aktivt at gribe ind, hvilket i første omgang kan ske for egen regning. Efter lovforslagets bemærkninger forudsættes bestemmelsen kun anvendt i ekstraordinære tilfælde. Tendensen til mere ekstreme vejrforhold i Danmark som følge af klimaforandringerne, vil dog sandsynligvis betyde, at kommunerne må forvente, at der fremover vil være flere, som vil stille krav om, at kommunen agerer i henhold til bestemmelsen. 4. Kommunens underretningspligt? En Østre Landsretsdom fra 1999 giver anledning til at overveje, hvorvidt kommunen i visse situationer kan ifalde ansvar for manglende underretning af potentielt skadelidte. 27 Ved dommen fastslog Østre Landsret, at reglen i vandforsyningslovens 23 ikke kunne finde analog anvendelse på en grundvandsstigning, der var en følge af, at et vandværk indstillede vandindvindingen. Bestemmelsen tager bl.a. sigte på erstatning for skade forvoldt i bestående forhold, hvor et anlægs drift eller prøveboringer og pumpninger fører til en forandring i grundvandsstanden. Det blev lagt til grund, at det efter det oplyste om baggrunden for bestemmelsen og motiverne til denne, ikke havde været tanken med bestemmelsen, at denne skulle omfatte skader som følge af nedsættelse eller ophør af en vandindvinding, således som det var tilfældet i den forelagte sag. 28 Ved dommen blev vandforsyningen pålagt ansvar med henvisning til forsømmelse med at give de muligt berørte lodsejere orientering om indstillingen af vandindvindingen og den heraf følgende nærliggende konsekvens for grundvandsstanden ved ejendommen. Kommunen blev fundet erstatningsansvarlig ved ikke i rimelig tid at have sørget for at gøre ejendommens ejer bekendt med, at vandindvindingen i en periode blev indstillet. Det er bl.a. derfor interessant at overveje, om der gælder en generel forpligtelse for kommunen til at informere borgere og virksomheder, hvis kommunen er vidende om omstændigheder, der medfører en nærliggende risiko for oversvømmelse. Efter forvaltningslovens 7 skal en forvaltningsmyndighed i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Det antages i almindelighed, at bestemmelsen ikke vedrører faktisk forvaltningsvirksomhed, men at det kan være i strid med god forvaltningsskik ikke i parallelle situationer ved udøvelse af faktisk forvaltningsvirksomhed at give en vis information og vejledning. Flere steder i særlovgivningen, herunder vandløbsloven, findes bestemmelser, der underbygger en informationsforpligtelse inden for det naboretlige felt. Efter vandløbslovens 3, stk. 3, skal den der, for så vidt angår vandløbet, foretager foranstaltninger, der kan være til ulempe for et dambrug beliggende nedstrøms, give underretning om, hvornår arbejdet påbegyndes. Byggeloven 12, stk. 26 Se om dommen Bo von Eyben og Helle Isager, Lærebog i Erstatningsret, 6. udgave, 2007, s. 45f. 27 U Ø 28 Lovbekendtgørelse nr. 71 af 17. januar 2007 om vandforsyning m.v.

10 4, fastslår, at den, der agter at foretage et arbejde med fundering, udgravning, ændring af terrænhøjde eller anden terrænregulering på en grund, med mindst 14 dages varsel skal give naboen en skriftlig meddelelse om arbejdets art og omfang samt tidspunktet for dets udførelse. Reglerne må i et vist omfang tages som udtryk for en almindelig underretningspligt, således at man sikrer sig, at naboer får mulighed for at træffe de fornødne modforholdsregler. I den ovenfor omtalte dom U Ø om Københavns vandforsyning fastslog retten, at selv om reglerne om ansvar efter vandforsyningsloven ikke fandt anvendelse, var der alligevel forhold, der kunne begrunde et erstatningsansvar for vandforsyningen. Retten fandt således, at det måtte være åbenbart, at en indstilling af vandindvindingen ville kunne føre til, at der opstod problemer med grundvandstanden i området, hvorfor vandforsyningen kunne og burde have sørget for, at de muligt berørte grundejere inden rimelig tid blev gjort bekendt med, at grundvandsstanden ville stige i området, således at de kunne tage de fornødne forholdsregler i forbindelse hermed. Det må dog anses som tvivlsomt, at der gælder en generel underretningspligt, hvor kommunen kan ifalde erstatningsansvar for ikke at informere om, at der er uvejr på vej. Dette udgangspunkt må dog modificeres, hvor kommunen har positiv viden om, at der er konkrete problemer i et nærmere afgrænset område. Det kunne eksempelvis være, hvis et vandløb i nærheden af et område, som er sårbart for oversvømmelser, midlertidigt har nedsat kapacitet, eksempelvis pga. vedligeholdelsesarbejder eller igangværende udførelse af en regulering. Dette hænger bl.a. sammen med, at borgere og virksomheder skal have rimelig mulighed for at træffe nødvendige modforanstaltninger. Hvis udviklingen i nedbørsmængderne pga. klimaforandringer eskalerer, kan det dog ikke udelukkes, at udgangspunktet ændres således, at en generel underretningspligt må antages at gælde. En sådan generel underretningspligt vil dog formentlig kunne opfyldes med en mere generel orientering, der forklarer om områdets problemer, og som giver forslag til, hvordan de kan undgås. I det omfang en underretningspligt består, vil manglende underretning selvsagt kunne være ansvarspådragende. 5. Sammenfatning Samlet set udgør de forhold, der reguleres af vandløbsloven, et centralt led i vandafledningen i forbindelse med kraftige regnskyl. Kommunerne har som myndighed efter vandløbsloven en række muligheder for at medvirke til, at der i forbindelse med en øget hyppighed for ekstreme regnskyl ikke opstår oversvømmelse med skader på bl.a. kældre og marker til følge. Det er kommunen selv, som gennem vedtagelse sætter standarden for, hvorledes de offentlige vandløb skal vedligeholdes og dermed hvor meget der skal til før, at kommunen ifalder et ansvar for manglende vedligeholdelse. Kommunen har også mulighed for at regulere de offent-

11 lige vandløb på en måde, så det sikres, at de på tilfredsstillende vis kan benyttes til vandafledning i overensstemmelse med nedbør. De private vandløb skal vedligeholdes af de grundejere, hvis ejendom støder op til vandløbet. Kommunen har dog mulighed for at fastsætte bestemmelser om private vandløbs skikkelse, vandføringsevne og/eller vedligeholdelse. Kommunen kan bl.a. fastsætte bestemmelser om vandløbets forløb, bredde, bundkote og skråningsanlæg. Det er desuden kommunens opgave at meddele påbud til grundejerne om, at de skal bringe eventuelle ulovlige forhold i orden. Kommunen har således ikke en eksplicit forpligtelse til at føre et generelt aktivt tilsyn med lovens overholdelse, men kommunen er dog som vandløbsmyndighed forpligtet til at agere i forhold til den viden, som tilgår kommunen. En tilsidesættelse af handlepligten efter vandløbslovens 54a vil betyde, at kommunen pådrager sig et ansvar. Derudover vil kommunen formentlig også have en underretningspligt. Det kan ikke udelukkes, at kommunen vil blive erstatningspligtig i en situation, hvis kommunen ikke underretter potentielle skadelidte, hvor kommunen er i besiddelse af konkret viden om et misligholdt vandløb, og at kraftigt nedbør vil betyde oversvømmelsesskader i området. Hvis klimaforandringerne som mange forventer indebærer, at Danmark i de kommende år vil opleve mere ekstreme vejrforhold, herunder især meget kraftige regnskyl, kan vandløbslovens 55 i fremtiden vise sig at udgøre en ikke ubetydelig forpligtelse for kommunerne til at gribe til selvhjælpshandlinger. Det fremgår eksplicit af bestemmelsen, at usædvanlige nedbørsforhold kan begrunde en indgriben, hvis der er fare for betydelig skade.