regnvandshåndteringssystem i Københavns Kommune - barrierer for grønne og rekreative perspektiver

Transkript

1 Implementering af fremtidens regnvandshåndteringssystem i Københavns Kommune - barrierer for grønne og rekreative perspektiver TekSam - Institut for Miljø, Samfund og Rumlig Forandring - Roskilde Universitet

2 Speciale udarbejdet af: Aske Benjamin Akraluk Steffensen Studienummer: Vejleder: Øystein Leonardsen 31. januar 2014 Sideantal: 54 1

3 Abstract The Municipality of Copenhagen has developed visionary and extensive plans for a new stormwater management system (SMS). By handling the precipitation in green elements on the surface the system is supposed to contribute to more green and recreational urban areas of higher quality. Due to a significant level of political attention the new SMS is to be implemented before the development of the SMS has matured. The responsibility of the implementation will be moved from the original developers in the Climate Change Adaptation Team (Klimatilpasningsteamet) to the implementation Unit (Byens Fysik) before the plans are fully developed. This premature administrative transfer of responsibility leads to series of implementation challenges. The thesis looks into how the Climate Change Adaptation Unit can help to ensure a smooth implementation of the new SMS where a strong focus on green and recreational contributions to the city is maintained. Among other things the thesis concludes that an attempt to exercise meta-governance through a network strategy might be the best way forward. 2

4 Indhold 1 Problemfelt Problemformulering Metode Operationalisering af problemformulering Valg af teori Empiri Magtkampen om fremtidens regnvandshåndteringssystem Aktør-netværksteorien Netværket: Fremtidens Regnvandshåndteringssystem Delkonklusion Fremtidens regnvandshåndteringssystem - en innovationsproces Innovation Innovationsprocessen i det eksisterende planarbejde Delkonklusion Planerne for implementeringsprocessen Implementeringsplanen Finansiering af grønne og rekreative elementer Interessekonstruktører som styringsredskab Delkonklusion Styring af selvstyring Metastyringsteori Netværksstrategien som styring af Byens Fysik Delkonklusion Konklusion Perspektivering Klimatilpasning og grøn vækst Litteraturliste Bilagsliste

5 1 Problemfelt Den 2. juli 2011 blev København ramt at det kraftigste skybrud, byen har oplevet i nyere tid. På kun én time faldt der over 100 mm. nedbør (Københavns Kommune 2012a, 5), hvilket svarer til, hvad der normalt falder i hele juli og august måned i en gennemsnitlig dansk sommer (DMI.dk årsnedbør). Den høje intensitet, som nedbøren ramte byen med, skabte flaskehalse i kloaknettet med det resultat, at store dele af byen blev oversvømmet. Tusindvis af kældre lå under vand, telefonnettet brød sammen og flere områder i byen oplevede, at elektriciteten helt forsvandt (dr.dk store vandskader). Flere af byens samfundskritiske institutioner blev oversvømmet, heriblandt Rigshospitalet og Hvidovre Hospital (Beredskabsstyrelsen 2012, 6). Mere en 290 af Københavns Kommunes institutioner blev ligeledes oversvømmet, hvoraf vandskaderne i ca. halvdelen af tilfældene var så store, at institutionerne måtte lukket for en periode (kk.dk Frank Jensen; tv2.dk inst. lukket). De voldsomme ødelæggelser, som skybruddet forårsagede, resulterede i store ekstraudgifter til at udbedre skaderne på den offentlige infrastruktur og ikke mindst til et ellers uset stort antal forsikringsudbetalinger til private firmaer og borgere. Alene forsikringsudbetalingerne til de private firmaer og borgere, blev af forsikringsselskabernes brancheorganisation, Forsikring og Pension, opgjort til 6 milliarder kr. efter skybruddet d. 2. juli 2011 (altinget.dk regningen). Selvom skybruddet d. 2. juli 2011 var usædvanligt kraftigt, afspejler sådanne skybrud en stigende tendens i udviklingen mod et mere ekstremt nedbørsmønster i det globale klima. Ifølge forskere fra Danmarks Meteorologiske Institut (DMI) viser målinger fra de sidste 150 år en klar tendens til en generel stigning i årsnedbøren. Samtidig optræder skybrud hyppigere og er taget til i styrke (DMI 2008, 14 og DMI 2011, 20). Klimaforskerne er i dag ikke i tvivl om, at forandringerne i det globale klima og de lokale nedbørsmønstre hænger sammen med den menneskeskabte udledning af drivhusgasser til atmosfæren (Allan 2011, 344). I følge de mest optimistiske fremskrivninger fra FN s klimaforskningsenhed vil koncentrationen af drivhusgasser i atmosfæren fortsætte med at stige over de næste 100 år (DMI 2008, 5). Københavns Kommune har derfor god grund til at forsøge at tilpasse byen til en fremtid med et mere ekstremt nedbørsmønster, hvor årsnedbøren stiger, og hvor skybrud vil ramme byen hyppigere end tidligere og med en større kraft. Umiddelbart efter skybruddet d. 2. juli 2011 vedtog Københavns Kommune da også byens første Klimatilpasningsplan (Københavns Kommune 2012b, 2), der beskriver den overordnede vision for, hvordan Københavns Kommune skal ruste sig til fremtidens mere ekstreme nedbørsmønster (Københavns Kommune 2011). Med vedtagelsen af Klimatilpasningsplanen blev der derfor for alvor sat gang i Københavns Kommunes arbejde med at udvikle et nyt system til regnvandshåndtering, som bedre kan håndtere det mere ekstreme nedbørsmønster. Sidenhen er der blevet udarbejdet både en skybrudsplan og 7 såkaldte Konkretiseringer af Skybrudsplanen, som alle udelukkende beskæftiger sig med 4

6 udviklingen af et nyt system til regnvandshåndtering i Københavns Kommune (Københavns Kommune 2012b; Københavns Kommune 2013a-d; Københavns Kommune et al.2013a-b). Men er det virkeligt nødvendigt at opfinde et helt nyt system til regnvandshåndtering i Københavns Kommune? Hvorfor er det ikke tilstrækkeligt at udbygge det eksisterende kloaknet? Svaret skal findes i den historiske udvikling af kloaksystemet. Siden 1800-tallet, hvor de første kloakledninger blev anlagt, har kloaknettet fungeret som Københavns primære system til regnvandshåndtering (kloakviden.dk historik). Kloakken blev dog ikke oprindeligt designet med henblik på bortledning af regnvand; men blev derimod designet af hygiejniske hensyn. Formålet var at mindske sygdomsrisikoen ved at lede det beskidte spildevand ud af byen gennem underjordiske kloakledninger for derved at mindske kontakten mellem Københavns indbyggere og deres afføring (ibid.). Da de mange kloakledninger alligevel blev anlagt, var det nærliggende at håndtere regnvandet ved også at lede det ned i kloakken. Således har der været et sammenfald mellem den historiske udvikling af spildevandsystemet og regnvandssystemet i Københavns Kommune. Siden det Københavnske kloaknet blev grundlagt for over 150 år siden, har byen vokset sig større. Nye bydele er blevet koblet på nettet, og de gamle kloakledninger er løbende blevet udskiftet (ibid.). I dag dækker kloaknettet under Københavns Kommune et samlet areal på op mod 70 km 2. Med sine næsten km hovedkloakker og mere en stikledninger udgør det et vidt forgrenet system til regnvandshåndtering, der opsamler regnvand fra hele byen (Larsen et al.2012,17). Nede i kloakledningerne løber regnvandet sammen med spildevandet fra byens mange husstande, hvorefter det som en blandet masse ledes ud til et af byens to store rensningsanlæg. Her renses vandet før, det ender sin underjordiske rejse igennem systemet ved at blive ledt ud i Øresund (Ibid.). 5

7 Faktorer, der har skabt flaskehalse i kloaknettet: 1 Byen er vokset og flere bydele er blevet tilkoblet kloaknettet. 2 Byen er blevet tættere, og der er blevet færre grønne områder, som kan tilbageholde og nedsive regnvandet lokalt. 3 Skybrudene har taget til i kraft og optræder hyppigere. Figur 1: Historiske faktorer, der skaber flaskehalse i kloaknettet. Grunden til at det Københavnske kloaknet led overlast ved det voldsomme skybrud d. 2. juli 2011, kan ifølge Marina Bergen Jensen, professor i Klimatilpassede Bylandskaber ved Københavns Universitet, sammenfattes med følgende historiske faktorer 1, som har skabt flaskehalse i kloaknettet: Det konventionelle svar på flaskehalse i kloaknettet ville være, at udbygge systemet med større kloakledninger og flere underjordiske bassiner til at opmagasinere vandet; men at fortsætte i dette gamle kloakspor giver nogle udfordringer: Der er en relativ stor usikkerhed forbundet med fremskrivningen af udviklingen i det globale klima (DMI 2008, 5) og deraf også fremskrivningen af det lokale nedbørsmønster over København. Der er også en relativ stor usikkerhed forbundet med at forudsige, hvordan byen vil udvikle sig over de næste 100 år, som er den tidshorisont, der opereres med i skybrudsplanlægningen (Københavns Kommune 2011, 23). Begge usikkerheder taler for, at der bør satses på et system, der løbende kan udvides, som årene skrider frem, og vi bliver klogere på udviklingen. Holdt op mod et sådan fleksibilitetsprincip klarer kloakken sig dårligt. For hver gang kapaciteten i kloaksystemet skal udvides, skal kloakledninger graves op og helt erstattes med nye og større ledninger, hvilket er en kostelig affære. Kloaksystemets manglende fleksibilitet, udviklingen mod et mere ekstremt nedbørsmønster og den historiske udvikling, om at København har vokset sig større og er blevet tættere bebygget har altså bevirket, at kloaknettet, som regnvandshåndteringssystem, har vist sig utilstrækkeligt. Denne udvikling repræsenterer dog ikke nogen ny viden i Københavns Kommune, så det kan umiddelbart virke besynderligt og paradoksalt, at Københavns Kommune ikke havde gjort mere for at forebygge skaderne fra skybruddet d. 2. juli Paradokset kan forklares med Geels teori om socio-tekniske 1 Figuren er taget fra Marina Bergen Jensens tiltrædelsesforelæsning på Københavns Universitet d. 9. september 2011 (life.ku.dk tiltrædelsesforelæsning) 6

8 systemer og sporafhængigheden i disse. Geels definerer socio-tekniske systemer således: Socio-technical systems consist of a cluster of elements, including technology, regulation, user practices and markets, cultural meaning, infrastructure, maintenance networks and supply networks, (Geels 2005, 446). Anskuet som et socio-teknisk system består kloakken således både af fysiske elementer så som kloakledninger, vejbrønde og renseanlæg; men også af ikke-fysiske elementer så som spildevandsloven, markedsrelationen mellem forsyningsselskabet HOFOR og Københavns Kommune, den nyeste vandrensningsteknologi og vores kulturelle forståelse af kloakken som noget beskidt, der ligger under jorden. Systemet bliver holdt sammen af dets mange forskellige sociale grupper, som alle har forskellige motivationer til at opretholde systemet i lige netop den form, som det har (Ibid.). Opretholdelsen af systemet skaber samtidig en gensidig afhængighedsrelation mellem det socio-tekniske systems mange forskellige elementer, som ifølge Geels skaber den sporafhængighed og det systemiske lock-in, som gør det svært for nye teknologier at bryde igennem uagtet, hvor gavnlige de end måtte være (Geels 2005, 447). Følger man Geels teori om sociotekniske systemer, kan paradokset med den manglende forebyggende indsats mod skybrud i Københavns Kommune forklares som sporafhængighed, hvor regnvandshåndteringssystemet har låst sig fast i den udformning, vi i dag kender som kloaksystemet. Hvad skal der så til for, at sporafhængigheden brydes, så et nyt og mere klimatilpasset regnvandshåndteringssystem i Københavns Kommune kan overtage kloakkens funktion? Geels forklarer, at forandringer i sporafhængige socio-tekniske systemer sker ved at systemet udsættes for en landskabelig forandring. Landskabelige forandringer er udefrakommende forandringer, der sætter systemet under Figur 2: Forandringer i det socio-tekniske landskab bryder med det systemiske lock-in, og nicheteknologier kan være med til at forme et nyt system (Geels 2005, 452) så stort et pres, at den gensidige afhængighed mellem systemets forskellige elementer ikke længere er stærk nok til at opretholde systemet i en status quo. Derved skaber den landskabelige forandring et Window of Opportunity for at nye (niche)teknologier kan bryde igennem og præge det ellers fastlåste socio-tekniske system (Geels 2005, 452). 7

9 Skybruddet over København d. 2. juli 2011 var netop en sådan landskabelig forandring. De enorme oversvømmelser satte kloaksystemet under så stort et pres, at det blev endog meget svært at argumentere for status quo i måden, hvorpå Københavns Kommune håndterer sit regnvand. Skybruddet d. 2. juli 2011 kan derfor ses som hændelsen, der har muliggjort et brud med kloaksystemet og derved åbnet et Window of Opportunity for, at et nyt og fundamentalt anderledes system til regnvandshåndtering kan blive udviklet og implementeret. Med vedtagelsen af Københavns Klimatilpasningsplan, kun en måned efter skybruddet d. 2. juli 2011, blev grundstenen lagt til et nyt regnvandshåndteringssystem i Københavns Kommune (Københavns Kommune 2012b, 2). Klimatilpasningsplanen forholder sig til udviklingen af FRHS på et overordnet niveau. I stedet for at beskrive konkrete tiltag i byen, identificerer Klimatilpasningsplanen hvilke udfordringer Københavns Kommune stilles overfor som en konsekvens af fremtidens mere ekstreme nedbørsmønstre. På baggrund af udfordringerne opsætter planen derefter nogle overordnede mål, som fremtidens regnvandshåndtering i Københavns Kommune skal leve op til. Således har Klimatilpasningsplanen haft en rammesættende funktion for det efterfølgende planarbejde på regnvandshåndteringsområdet. De forventede udfordringer, der identificeres i Klimatilpasningsplanen, kan overordnet sammenfattes i følgende tre udfordringer: Flere og kraftigere skybrud Årsnedbøren stiger med 30 % Sommerens tørkeperioder bliver længere og varmere De overordnede mål, som Klimatilpasningsplanen opsætter, forstås bedst i relation til den overordnede løsning, som planen også peger på. Planen fremlægger grundtankerne bag et sammenhængende system til regnvandshåndtering, hvor håndteringen af fremtidige skybrud og den stigende årsnedbør kombineres med, at der skabes flere rekreative og grønne områder til glæde for byens borgere. Det er derudover planen, at udviklingen og implementeringen af det nye system, skal føre til flere lokale arbejdspladser samt danne grundlaget for at skabe en såkaldt grøn vækst af nye teknologier til regnvandshåndtering i København (Københavns Kommune 2011, 63ff). Ikke så overraskende er der i klimatilpasningsplanen opsat mål for, at regnvandshåndteringssystemet skal forebygge oversvømmelser fra fremtidige skybrud samt håndtere den forventede stigning i årsnedbøren på 30 % over de næste 100 år. Det interessante ved systemet er, at det i det omfang det er muligt, skal anlægges som løsninger på byens overflade, da sådanne overfladeløsninger er billigere at anlægge end nye 8

10 og større kloakledninger og samtidig både er billigere og lettere at udbygge løbende i takt med, at byen vokser og nedbørsmønstret ændrer sig (Københavns Kommune 2011, 13; 22-27). I det omfang at løsningerne anlægges på byens overflade åbnes muligheden for, at de kan tage form af grønne og rekreative elementer til regnvandshåndtering. De grønne elementers hydrauliske funktion kommer i form af, at de kan tilbageholde, nedsive, fordampe og/eller rense vandet lokalt således, at man undgår at lede regnvandet til kloakken. Disse metoder til regnvandshåndtering, er bedre kendt under den samlende betegnelse: LAR, Lokal Afledning af Regnvand (laridanmark.dk om metoden). De grønne elementer bidrager således til håndteringen af den forventede stigning i årsnedbøren. Forgrønningen af byen har også andre fordele. Klimatilpasningsplanen opsætter mål for bedre lokale miljøer gennem forgrønning (Københavns Kommune 2011, 12). Samtidig styrkes byens biologiske mangfoldighed ved at forbinde byens grønne områder (Københavns Kommune 2011, 55-56). Som nævnt tidligere forventes det, at sommerens tørkeperioder vil blive længere, og at der vil komme temperaturstigninger på to til tre grader med flere og mere intense hedebølger. (Københavns Kommune 2011, 41-43; 58). En forgrønning af byen vil i denne sammenhæng bidrage til at afkøle den i de varmeste perioder, (ibid.) i det planter, i modsætning til sten og asfalt, afgiver varme i form af fordampning 2, således at byen afkøles. Det rekreative element, som overfladeløsningerne bidrager med, kan både komme i form af flere grønne områder; men også i form af ikke-grønne elementer, der på anden vis tilfører byen en ekstra rekreativ værdi, ex. et tilbageholdelsesbassin til regnvand, der er anlagt som en asfalteret boldbane, som er sænket 2 meter under gadeplan (Københavns Kommune 2011, 6; 12; 73; 84; 96). Målet om, at systemet skal bidrage til en grøn vækst, skal ses som et ønske om, at investeringerne til udvikling og implementering af FRHS, skal give et afkast i form af øget beskæftigelse og eksport af nye teknologier til regnvandshåndtering (Københavns Kommune 2011, 63). Målene som Klimatilpasningsplanen opsætter for FRHS kan sammenfattes således: Systemet skal gøre byen mere robust overfor kommende skybrud. Systemet skal aflaste det eksisterende kloaknet ved at afkoble 30 % (den forventede stigning) af årsnedbøren fra kloaknettet således, at kloakken ikke skal udvides. Gennem en forgrønning skal systemet: 2 Da sommerens tørkeperioder forventes at blive både længere og varmere, er de grønne elementers positive sideeffekter betinget af, at de i fremtiden tilføres ekstra vand i tørkeperioderne (Berggreen 2013, 16:25) 9

11 o Bidrage til et bedre lokalt miljø. o Øge den biologiske mangfoldighed o Afkøle byen i de varmeste perioder Systemet skal bidrage til at skabe flere rekreative områder i byen. Udviklingen og implementeringen af systemet skal medføre en grøn vækst på området. Ved et første øjekast på ovenstående liste kan forgrønningsmålene og målet om flere rekreative områder vække en vis undren. For selvom Klimatilpasningsplanen argumenterer fint for, hvordan de hydrauliske mål om at håndtere de fremtidige skybrud, og den stigende årsnedbør kan kædes sammen med en skabelse af flere grønne og rekreative områder, er det ikke en umiddelbar intuitiv sammenkædning. At sammenkædningen alligevel finder sted skal formentlig forklares med, at Klimatilpasningsplanen er udviklet i Center for Park og Natur, hvor kommunens Klimatilpasningsteam hørte hjemme frem til omstruktureringen af Teknik- og Miljøforvaltningen, der trådte i kræft d. 1/ Center for Park og Natur var ansvarlige for at drive og udvikle byens mange parker og havde således både udviklet strategier for, hvordan en forgrønning af byen skal sikre borgerne et bedre lokalmiljø, flere rekreative opholdssteder (Københavns Kommune 2009, 1 ff.) og en strategi for styrkelse af den biologiske mangfoldighed i København (Københavns Kommune 2010, 1 ff.). At forgrønningsmålene og den rekreative målsætning har fundet vej ind i Klimatilpasningsplanen ses derfor som Center for Park og Naturs særlige fingeraftryk på udviklingen af FRHS i Københavns Kommune. Siden vedtagelsen af Klimatilpasningsplanen er der sket en forskydning i prioriteringen af de forskellige mål for regnvandshåndteringen således, at planernes grønne og rekreative målsætninger er blevet underordnet hydrauliske og økonomiske hensyn. Projektleder i Københavns Kommunes Klimatilpasningsteam, Henriette Berggreen, oplever en reel fare for, at de grønne og rekreative elementer kommer til at stå så meget i skyggen af de hydrauliske perspektiver, at de ender med at miste deres værdi (Berggreen 2013, 9:30; 24:25). Der er jo mange års erfaringer om, at det grønne falder. (Berggreen 2013, 31:19). En forklaring på hvorfor denne forskydning er sket kan findes i interessekonflikten mellem Klimatilpasningsteamet og en anden central aktør, Hovedstadsområdets Forsyningsselskab (HOFOR). HOFOR ejer og driver kloaknettet under København og er således en af de helt centrale aktører bag det gamle regnvandshåndteringssystem. Set i forhold Geels terminologi kan HOFOR derfor ses som en af de 3 Frem til omstruktureringen af Københavns Kommunes Teknik- og Miljøforvaltning, der trådte i kræft d. 31. januar 2013, havde Klimatilpasningsteamet hjemme i Center for Park og Natur. Som led i omstruktureringen er Center for Park og Natur nedlagt sammen med de resterende Centre i Teknik- om Miljøforvaltningen, og nye centre er blevet oprettet og samlet under 4 såkaldte Serviceområder. Således er Klimatilpasningstemaet pr. d. 1/ overgået til det nyoprettede serviceområde Byens Udvikling. (Teknik og miljøforvaltningen 2013, 1) 10

12 sociale grupper, der havde en stærk interesse i at fastholde det gamle regnvandshåndteringssystem i en status quo. HOFOR er dog samtidig en uundværlig aktør i skabelsen af FRHS. Gennem forsyningsselskabets mangeårige arbejde med at håndtere regnvandet i Københavns Kommune, har HOFOR opbygget en viden om de hydrauliske forhold omkring regnvandshåndtering, som kommunen næppe vil være foruden, hvis målene skal indfries om, at FRHS skal kunne håndtere kommende skybrud og stigningen i årsnedbør. Efter vedtagelsen af Klimatilpasningsplanen har HOFOR da også været en af Klimatilpasningsteamets vigtigste samarbejdspartnere i udarbejdelsen af planerne for FRHS. Interessekonflikten mellem HOFOR og Klimatilpasningsteamet omhandler ikke de hydrauliske målsætninger; men derimod hvilken rolle de grønne og rekreative elementer skal spille. Konflikten bunder i måden HOFOR drives og styres på. HOFOR er ejet af kommunerne i hovedstadsområdet; men drives som en privat virksomhed. Kommunerne styrer HOFOR gennem et sæt af love, regulativer og kontrolinstanser, der fastsætter målene og rammerne for forsyningsselskabets aktiviteter (HOFOR.dk faktaark). Disse love, regulativer og kontrolinstanser er historisk udviklet til det gamle system, kloaksystemet. Konkret har det betydet, at HOFOR ikke har haft lov til at investere i grønne eller rekreative regnvandshåndteringsløsninger, som koster mere end, hvad en tilsvarende konventionel kloakløsning ville koste (Larsen et al. 2012,44). De styringsmæssige rammer omkring HOFOR har således bidraget til, at de grønne og rekreative perspektiver i FRHS i stigende grad er blevet underordnet det hydrauliske perspektiv. Sammenfattende kan man sige at de grønne og rekreative perspektiver startede med at være relativt stærkt repræsenteret i Klimatilpasningsplanen; men løbende og over tid er de blevet underordnet det hydrauliske perspektiv. Hvis de grønne og rekreative perspektiver skal have den plads i FRHS, som der lægges op til i Klimatilpasningsplanen, skal der arbejdes aktivt for at modvirke denne tendens. Det store politiske fokus på arbejdet, som skybruddet d. 2. juli 2011 skabte, har betydet, at Københavns Kommune står overfor at skulle igangsætte implementeringen allerede i 2015 (Center for Park og Natur 2013, 4), selvom FRHS på dette tidspunkt ikke er færdigudviklet. Derfor må implementeringsfasen nødvendigvis også inkludere et udviklingsperspektiv, hvis regnvandshåndteringssystemet, der ender med at blive implementeret i Københavns Kommune, skal afspejle målene i Klimatilpasningsplanen. Indtil nu har ansvaret med at udvikle fremtidens system til regnvandshåndtering ligget i Klimatilpasningsteamet; men når projekterne skal implementeres overgår ansvaret til anlægsfolkene i Byens Fysik (Hjortskov Jensen 2013, 33:20). Normalt når Byens Fysik modtager projekter til implementering fra andre dele af forvaltningen, er udviklingsfasen overstået. Medarbejderne i Byens Fysik koncentrerer sig om arbejdet med at omsætte projekterne til egentlige anlægsprojekter, der kan føres ud i livet (Poulsen 2013, 3:26). I betragtning af at Byens Fysik af indlysende årsager ikke har opbygget erfaring med at implementere FRHS, 11

13 kan man ikke forvente, at Byens Fysik alene er i stand til at færdigudvikle projekterne. Man kan heller ikke forvente, at Byens Fysik har bedre forudsætninger end Klimatilpasningsteamet til at modvirke tendensen om, at de rekreative og grønne elementer i FRHS i stigende grad bliver underlagt hydrauliske hensyn. Det er trods alt i Klimatilpasningsteamet, at man har opbygget erfaringerne med at håndtere de komplekse samarbejdsrelationer med HOFOR og andre vigtige interessenter i forbindelse med udviklingen af FRHS. Hvis ikke der gøres en aktiv indsats for at samarbejde med Byens Fysik om at styrke videreudviklingen af de grønne og rekreative elementer i implementeringsfasen, er der en overvejende risiko for at implementere et regnvandshåndteringssystem, hvor de grønne og rekreative elementer har mistet deres tiltænkte værdi. Specialets problemformulering lyder således: 1.1 Problemformulering Hvordan kan Klimatilpasningsteamet sikre, at de grønne og rekreative perspektiver vil blive tilgodeset i implementeringen af fremtidens regnvandshåndteringssystem? 12

14 2 Metode 2.1 Operationalisering af problemformulering Det vil her blive præsenteret, hvordan jeg har valgt at operationaliseret min problemformulering, med henblik på synliggøre min metodiske fremgang i specialet frem mod en endelig besvarelse af problemformuleringen. Som det fremgår af problemfeltet, er der en risiko for, at de grønne og rekreative perspektiver i fremtidens regnvandshåndteringssystem (omtales herefter som FRHS) kommer til at stå så meget i skyggen af det hydrauliske perspektiv, at de mister deres tiltænkte værdi. Processen med at udvikle og implementere FRHS foregår ikke et magtfrit rum, men er præget af en kamp mellem forskellige interesser, der alle forsøger at sætte deres præg på hvad FRHS skal være. I Kapitel 3 bliver magtkampen mellem de grønne og rekreative perspektiver og det hydrauliske perspektiv analyseret med henblik på at opnå en bedre forståelse af de bagvedliggende årsager. En helt central udfordring i forhold til at sikre, at de grønne og rekreative perspektiver bliver tilgodeset i implementeringen af FRHS er, at FRHS ikke er blevet udviklet tilstrækkeligt til, at den uden videre kan omsættes til konkrete anlægsprojekter. Det vil derfor i kapitel 4 blive analyseret, hvor langt Københavns Kommune er nået i udviklingsprocessen med henblik på at vise hvilke elementer, der stadig mangler at blive færdigudviklet. Implementeringen af FRHS er endnu ikke blevet igangsat, men Københavns Kommune og HOFOR er i gang med at udarbejde en omfattende plan for, hvordan implementeringen skal forløbe over de næste mange år. Implementeringsplanen udgør således rammen for implementeringen af FRHS. I kapitel 5 vil jeg derfor analysere implementeringsplanen med fokus på de grønne og rekreative perspektiver. Med kapitel 3, 4 og 5 skulle grundlaget for at kunne besvare problemformuleringen gerne være lagt. Jeg vil således i kap. 6 gå ind i kernen af problemformuleringen og analysere Klimatilpasningsteamets muligheder for at påvirke Byens Fysik for at tilgodese de grønne og rekreative perspektiver i implementeringen af FRHS. I kapitel. 7 konkluderes der endeligt på besvarelsen af problemformuleringen. Nedenfor ses en sammenfatning af, hvordan problemformuleringen er blevet operationaliseret ud i mindre delanalyser, samt i hvilke kapitler analyserne optræder i. Kap. 3 Magtkampen om fremtidens regnvandshåndteringssystem. Kap. 4 Fremtidens regnvandshåndteringssystem - en innovationsproces. Kap. 5 Planerne for implementeringsprocessen. Kap. 6 Styring af selvstyring Kap. 7 Konklusion 13

15 2.2 Teori Den teoretiske ramme for specialet vil her blive præsenteret med henblik på at klarlægge, hvordan teorierne underbygger specialets forskellige delanalyser. Beskrivelsen af de enkelte teorier vil ske løbende i specialet i takt med, at de inddrages i analyserne. De valgte teorier beskæftiger sig på forskellige måder med temaerne teknologi, innovation, magt og styring. I problemfeltet blev det beskrevet, hvordan skybruddet d. 2. juli 2011 udløste et brud med kloaksystemet som Københavns Kommunes dominerende system til regnvandshåndtering, hvorfor et nyt system til regnvandshåndtering skal udvikles. Aktør-netværksteorien som Bruno Latour (1993; 2008) er fortaler for, bruges til at analysere det magt- og interessespil, der udspiller sig omkring tilblivelsen af FRHS, imellem de grønne og rekreative perspektiver og det hydrauliske perspektiv. Teorien bruges ligeledes til at analysere, hvordan Klimatilpasningsteamet kan styrke de grønne og rekreative perspektiver i dette interessespil. Udover at være en skueplads for kampene imellem de forskellige interesser og perspektiver, kan udviklingen og implementeringen af FRHS også anskues som en innovationsproces. Eva Sørensen og Jakob Torfings (2011) udlæggelse af innovationsprocessens fire analytiske faser bruges til at analysere, hvor langt Københavns Kommune er kommet i arbejdet med at udvikle og implementere FRHS med henblik på at vise hvilke dele af innovationsprocessen, der mangler at blive gennemført, da disse delvist skal gennemføres af Byens Fysik i implementeringsfasen. For at påvirke implementeringen af FRHS må Klimatilpasningsteamet forholde sig til Byens Fysik, der forestår implementeringen af de mange anlægsprojekter. Som den afsluttende teori i specialet, bruges Eva Sørensens udlægning af teorierne om metastyring og netværksstyringsstrategien til at analysere, hvordan Klimatilpasningsteamet kan påvirke Byens Fysik til at tilgodese de grønne og rekreative perspektiver i implementeringen af FRHS. 2.3 Empiri Som problemfeltet antyder, har jeg en forforståelse af feltet, der indikerer, at det er præget af komplekse problemstillinger og uklare kausalitetsrelationer, hvorfor jeg har valgt at belyse problemformuleringen kvalitativt (Bryman 2004). Jeg har baseret min empiriindsamling på kvalitative ekspertinterviews med udvalgte nøglepersoner. 14

16 Semistrukturerede interviews Mine interviews har jeg gennemført ud fra semistrukturerede interviewguides, hvor jeg har udvalgt en række temaer for de enkelte interviews. Ved at gennemføre interviewene ud fra de udvalgte temaer har jeg sikret, at de udvalgte temaer er blevet belyst i samtalen. Samtidigt har interviewpersonerne løbende haft mulighed for at påvirke udviklingen og indholdet i interviewet. Således har jeg forsøgt at give plads til at interviewpersonerne kunne udfolde deres syn på temaerne ud fra deres personlige ståsted og styre samtalen derhen, hvor de mente, at de vigtige perspektiver af temaet skulle findes. Inspirationen til den semistrukturerede interviewform kommer fra Steinar Kvale, professor i Pædagogisk psykologi. Kvale beskriver det semistrukturerede interview som en empiriindsamling: hvis formål er at opnå beskrivelser af de interviewedes livsverden med respekt for fortolkning af de beskrevne fænomener (Kvale 1997, 133). Netop denne form for empiri har gjort det muligt at belyse, hvordan de grønne og rekreative perspektiver bliver tænkt ind i implementeringen af FRHS og hvilke forestillinger og planer, de interviewede har om implementeringen. Interviewguiderne Interviewguiderne er blevet udarbejdet med udgangspunkt i problemformuleringen og er frem til interviewets afvikling løbende blevet tilpasset den nye viden, jeg har erhvervet mig gennem forudgående interviews og analyser. Interviewtemaerne er blevet udbygget med underspørgsmål, der har fungeret som en form for dynamisk tjekliste. Interviewguiderne findes i bilag XX Interviewbearbejdning Alle interviewene er blevet optaget med tilladelse fra interviewpersonerne. Umiddelbart efter hvert interview har jeg gennemhørt optagelsen af interviewet med det formål hurtigt at få korrigeret eventuelle misfortolkninger af interviewet. Interviewene er blevet transskriberet for at lette adgangen til informationerne i interviewet. Enhver transskription fra en kontekst til en anden, i dette tilfælde fra tale til skrift, bygger på en række vurderinger og beslutninger (Kvale 1997, 163). Jeg har derfor for gennemsigtighedens skyld vedlagt både transskriberinger og optagelserne af interviewene på den vedlagte Bilags DVD bagerst i specialet. I specialet henvises der til interviewpersonerne ved efternavn, årstal og tidspunkt i interviewet. 15

17 Interviewbearbejdning Alle interviewene er blevet optaget med tilladelse fra interviewpersonerne. Umiddelbart efter hvert interview har jeg gennemhørt optagelsen af interviewet med det formål hurtigt at få korrigeret eventuelle misfortolkninger af interviewet. Interviewene er blevet transskriberet for at lette adgangen til informationerne i interviewet. Enhver transskription fra en kontekst til en anden, i dette tilfælde fra tale til skrift, bygger på en række vurderinger og beslutninger (Kvale 1997, 163). Jeg har derfor for gennemsigtighedens skyld vedlagt både transskriberinger og optagelserne af interviewene på den vedlagte Bilags DVD bagerst i specialet. I specialet henvises der til interviewpersonerne ved efternavn, årstal og tidspunkt i interviewet. Interviewpersoner Figur 3: Oversigt over interviewpersoner Nedenfor præsenteres de enkelte interviewpersoner med en kort begrundelse for deres særlige bidrag til rapporten Jakob Hjortskov Jensen Jakob Hjortskov Jensen er Klimatilpasningsteamets projektleder for implementeringsplanen, han besidder en stor og detaljeret viden om, hvordan implementeringsplanen tænkes og forhandles i samspil med de 16

18 øvrige aktører. Klimatilpasningsteamet er initiativtagere til implementeringsplanen, og Jakob Hjortskov Jensen har det daglige ansvar for planens fremdrift. Ditte Poulsen Ditte Poulsen er Byens Fysiks projektleder for implementeringsplanen, og hun har indgående kendskab til, hvordan Byens Fysik forestiller sig FRHS, og hvordan Byens Fysik normalt griber en anlægsopgave an. Byens Fysik har ansvaret for den konkrete implementering af alt anlægsarbejdet, som konkretiseringerne af Skybrudsplanen afstedkommer. Henriette Berggreen Henriette Berggreen er projektleder på projektet Grøn Klimatilpasning, der er et beslutningsstøtteværktøj, der skal udvikle det grønne og det rekreative perspektiv i forbindelse med konkretiseringerne af Skybrudsplanen. Henriette Berggreen er således den i kommunen, der arbejder mest med det grønne og rekreative i relation til klimatilpasning, og hun har derfor solidt kendskab til, hvordan og hvorfor disse perspektiver presses, og hvad der kan gøres for at modvirke det. Lykke Leonardsen Lykke Leonardsen har det ledelsesmæssige ansvar for Klimatilpasningsteamet og har været en af de væsentligste drivkræfter for at Københavns Kommune engagement i arbejdet med klimatilpasning. Lykke Leonardsen har et bredt strategisk overblik over, hvordan klimatilpasning forhandles i relation til kommunens andre interesseområder. 17

19 3 Magtkampen om fremtidens regnvandshåndteringssystem Geels teori om socio-tekniske systemer forklarede, hvordan skybruddet d. 2. juli brød med sporafhængigheden i den måde regnvandet blev håndteret i København Kommune således, at kloakken som regnvandshåndteringsteknologi nu har mistet sin eneret til at definere, hvad regnvandshåndtering er. Men som interessekonflikten mellem HOFOR og Klimatilpasningsteamet viser, betyder det ikke, at udviklingen af fremtidens regnvandshåndteringssystem (FRHS) har foregået i et magtfrit rum, hvor Klimatilpasningsteamet har været fritaget fra at skulle forholde sig til andre aktørers interesser og magtpositioner, tværtimod. For ved at pege på, at fremtidens system til regnvandshåndtering skal løftes op på byens overflade, bliver regnvandshåndteringen, som før var HOFORs domæne, gjort til en del af det offentlige byrum, hvor den skal dele pladsen med byens mange andre funktioner. På veje og i gader skal regnvandshåndteringen konkurrere om pladsen med byens trafikale funktioner. På pladser og i parker skal regnvandshåndteringen konkurrere med byrummenes rekreative funktioner. I hvilken grad det vil lykkes at integrere regnvandshåndteringen med byens eksisterende funktioner kommer helt an på, hvordan de konkrete teknologiske løsninger til regnvandshåndtering bliver udformet eller med Geels ord, hvilke niche- teknologier, der kommer til at forme det nye system. Således kommer den fysiske udformning af FRHS til at spille en afgørende rolle for en hel del andre aktører end lige netop Klimatilpasningsteamet. Det må derfor forventes, at disse aktører vil forsøge at påvirke udformningen af systemet, så systemet kommer til at gavne deres egne interesser eller i det mindste ikke modarbejder dem. Udviklingen og implementeringen af FRHS bliver således genstand for et større magtspil omkring byudviklingen i Københavns Kommune. Hvor Geels teori har vist, at der nu er et Window of Opportunity for at nye teknologier kan bryde igennem og være med til at forme FRHS, bidrager den ikke til en større forståelse af magt- og interessespillet ej heller til, hvordan Klimatilpasningsteamet kan styre processen, så de grønne og rekreative perspektiver vil blive tilgodeset i implementeringsprocessen. Her kan aktør-netværkteorien bidrage til en bedre forståelse af de interessekampe, der udspiller sig omkring FRHS. 3.1 Aktør-netværksteorien En af de mest fremtrædende repræsentanter for aktør-netværkteorien er den franske sociolog Bruno Latour. Med aktør-netværksteorien gør Latour op med ideen om, at samfundet og naturen kan betragtes som to adskilte domæner. Ifølge Latour er de sociale processer og de fysiske rammer én og samme virkelighed. Det ville derfor være udtryk for en falsk dialektik at anlægge enten en samfundsvidenskabelig analyse eller en naturvidenskabelig analyse af udviklingen og implementeringen af FRHS. For en sådan 18

20 skelnen mellem natur og samfund, fysiske teknologier og sociale magtspil giver ingen mening, da hverken natur eller samfund findes i en ren form (Latour 1993, 32ff). Verden er derimod drevet af komplekse relationer mellem utallige elementer forstået i sin allerbredeste forstand. Latour går så langt som til at sige, at alt hænger sammen med alt andet 4 (Latour 2008, 29). Feedback-mekanismen I forhold til udviklingen og implementeringen af FRHS i Københavns Kommune betyder det, at der er en kontinuerlig feedback-mekanisme mellem vidensproduktionen på området og den fysiske virkelighed. Vidensproduktionen omkring sanitære forhold i byer og vandets hydrauliske egenskaber har haft stor betydning for, at det Københavnske regnvandshåndteringssystem har taget form af netop kloaksystemet. Med skybruddet d. 2. juli 2011 viste feedback-mekanismen sig ved, at kloaksystemet fejlede, og der blev sat gang i en omfattende vidensproduktion for at lave et nyt system til regnvandshåndtering i Københavns Kommune. Når de første elementer af FRHS er blevet implementeret og integreret med byens øvrige funktioner, vil der igen opstå en feedback-mekanisme, hvor de første praktiske erfaringer med systemet vil påvirke den forsatte vidensproduktion på området. Således kan introduktionen af fysiske teknologier til regnvandshåndtering bruges som styringsredskab i kampen om at definere, hvad FRHS skal være. Netværksbegrebet At alt hænger sammen med alt andet betyder ikke, at de enkelte objekter/elementer/fænomener (fremover kaldet entiteter), mister deres mening; men blot at entiteten skal forstås via det netværk af relationer, det har til andre entiteter intet objekt har en essens, som er givet i kraft af sig selv. Et objekt defineres fuldstændig af dets relationer til andre objekter i netværket (Jensen 2003, 6). FRHS i Københavns Kommune som entitet har altså ikke nogen på forhånd given essens; men skal forstås og studeres ud fra dets netværk af relationer til andre entiteter. Netværksbegrebet bliver således en metafor for entitetens relationer til andre entiteter (Jensen 2003, 6-7). Et oplagt eksempel på en relation, der er afgørende for at forstå FRHS i Københavns Kommune som netværk, er dets relation til skybruddet d. 2. juli Uden skybruddet var Klimatilpasningsplanen næppe blevet vedtaget så hurtigt, som den blev (jf. problemfeltet). Virkeligheden omkring et netværk er hele tiden i bevægelse, og netværkets relationer til de andre entiteter er derfor også i bevægelse. Da relationerne udgør selve essensen af et netværk, er netværk pr. definition 4 At alt hænger sammen med alt andet i én virkelighed gør det næsten umuligt at begrebsliggøre aktør-netværksteorien for udenforstående. For i samme øjeblik at f.eks. den fysiske virkelighed nævnes, bliver der ifølge Latour, opsat en falsk dialektik mellem det fysiske og det ikke-fysiske. Ikke desto mindre har jeg fundet det nødvendigt at gøre brug af sådanne falske dialektikker for at kunne forklare teorien i det følgende afsnit. 19

21 ustabile. I tilfældet med netværket, FRHS i Københavns Kommune, viser det sig ved, at der ikke er opnået en endelig konsensus om, hvad netværket skal bestå af. Målene i Klimatilpasningsplanens skal i den forbindelse ses, som Klimatilpasningstemaets aktive forsøg på at påvirke netværket i en bestemt retning. Aktantbegrebet Når et netværk opnår så høj en grad af stabilitet, at det fremstår i en vedblivende og fast form, betegnes det som en aktant (Jensen 2003, 7). Et eksempel på en sådan aktant er kloaksystemet. Helt frem til skybruddet d. 2. juli 2011 kunne man med få undtagelser sætte et lighedstegn mellem regnvandshåndteringen i Københavns Kommune og kloaksystemet. Kloaksystemet (aktanten) var således den stabiliserede form af kommunens regnvandshåndteringssystem (netværket). Ordet aktant kommer af aktørbegrebet og refererer til entitetens egenskab til at påvirke andre entiteter. Men aktantbegrebet adskiller sig fra aktørbegrebet ved også at omfatte ikke-levende entiteter som f.eks. teknologier, ideer, vejrfænomener, lovgivning og kommunale planer. Da en aktant er resultatet af en fastlåsning af et netværk, henviser de to begreber i princippet til den samme størrelse, hvorfor det ikke er essentielt at skelne mellem begreberne (Jensen 2003, 7). Det interessante er imidlertid processen, hvormed et netværk bliver til en aktant og ikke mindst, hvordan denne proces kan påvirkes i en bestemt retning. Eller set i forhold til problemformuleringen: Hvordan kan Klimatilpasningsteamet påvirke netværket FRHS i Københavns Kommune, så det stabiliseres som aktant i en form, hvor de grønne og rekreative perspektiver tilgodeses? Denne stabiliseringsproces kalder Latour for translationen (Jensen 2003, 8-9). For at et netværk kan gennemgå en translation, skal et flertal af aktanter, der tilsammen udgør netværket, kunne se deres interesser repræsenteret i den samme udlægning af netværket. Aktanterne skal altså kunne enes om en fælles forståelse af, hvad netværket er. En sådan proces sker ved, at én aktant bliver fortaler for netværket ved, at aktanten også formår at repræsentere de andre aktanters motivationer for at agere, kaldet cirkulerende enheder, i sin udlægning af, hvad netværket er. Når en aktant på denne måde styrker sin position i netværket, sker det på bekostning af den translaterede aktant: Hver eneste gang en aktant translaterer en anden og derigennem øger sin styrke, sker der en form for afbøjning, udnyttelse eller misbrug (Jensen 2003:9). I denne optik er FRHS en åben kampplads, hvor aktanterne manipulerer, udnytter og disciplinerer hinanden for at kunne styrke deres egen position til at definere, hvad regnvandshåndteringen skal være. Hvis det lykkes for en aktant at blive fortaler for netværket og repræsentere de andre aktanters cirkulerende enheder, er der etableret det, som Latour kalder et obligatorisk passagepunkt (Jensen 2003, 21). 20

22 Interessekonstruktører I forlængelse af feedback-mekanismen kan et netværk af aktanter i visse tilfælde styrke deres fælles forståelse af netværket ved, at der introduceres nye teknologier, der varetager aktanternes interesser til en fælles løsning. Sådanne teknologier kaldes for interessekonstruktører (Jensen 2003, 19). Der ligger altså her en mulighed for, at Klimatilpasningsteamet kan påvirke translationen af netværket FRHS ved at udvikle konkrete teknologier, der også rummer de andre aktanters cirkulerende enheder. 3.2 Netværket: Fremtidens Regnvandshåndteringssystem FRHS kan ud fra aktør-netværksteorien analyseres som et netværk, der er i færd med at undergå en stabiliseringsproces. Ifølge feedback-mekanismen vil implementeringen af de første dele af regnvandssystemet kunne fremskynde translationsprocessen forudsat, at de implementerede teknologier kan fungere som interessekonstruktører for netværkets aktanter. Hvis der derimod implementeres teknologier, som ikke formår at rumme aktanternes cirkulerende enheder, kan teknologierne derimod modvirke, at det obligatoriske passagepunkt etableres. Det bliver derfor helt centralt for Klimatilpasningsteamet at afdække de andre aktanters cirkulerende enheder, så der kan udvikles teknologier til regnvandshåndtering, der kan fungere som interessekonstruktører. Eller som Latour forklarer det: det er det, der flyder oppefra eller det, der foregår længere nede af strømmen, der er interessant. Følg strømmen! Ja, følg aktørerne. Eller rettere: Følg det, der får dem til at agere, nemlig de cirkulerende enheder (Latour 2008, 275). Når Latour går så langt som til at sige, at alt hænger sammen med alt andet (Latour 2008, 29), betyder det også, at der ikke er nogen øvre grænse for, hvor mange aktanter et netværk kan bestå af i dets ikkereducerede udbredelse. For at kunne afdække netværket, FRHS, reducerer jeg det til en overkommelig størrelse. Jf. problemfeltet udspiller den relevante interessekonflikt sig mellem det grønne, det rekreative og det hydrauliske perspektiv. Derfor har jeg udvalgt disse tre perspektiver til at være de aktanter i FRHS, som jeg her vil belyse. I en undersøgelse fra 2012 er aktør-netværksteorien blevet brugt til at analysere, hvordan kampen mellem disse tre perspektiver har udspillet sig i samarbejdet omkring at udvikle nye teknologier til regnvandshåndtering i Københavns Kommunes pilotprojekt for Klimatilpasning i Skt. Kjelds kvarteret på Ydre Østerbro (Larsen et al. 2012). Pilotprojektet i Skt. Kjelds kvarteret kører sideløbende med den øvrige planlægning af FRHS i Københavns Kommune og har til formål at teste teknologier til regnvandshåndtering i en 1:1 skala (Larsen et al. 2012, 36). Deltagerne i pilotprojektets projektkoordineringsgruppe, som er undersøgelsens primære 21

23 analyseobjekt er: 1) Områdeløftet Skt. Kjelds Kvarter, der arbejder for at give kvarteret et socialt og fysisk løft, 2) Bolig og Byfornyelsen, der giver økonomiske støtte til, at private boligforeninger kan renovere nedslidte boliger og baggårde, 3) HOFOR 5 og endelig 4) Københavns Kommunes Klimatilpasningsteam. Gennem interviews af personer, der repræsenterer ovennævnte organisationer i pilotprojektet fandt Larsen et al. frem til, at HOFOR havde meget svært ved at se, hvordan deres cirkulerende enhed: At sikre regnvandshåndteringens hydrauliske funktion, kunne kombineres med lokale, rekreative og grønne hensyn. Som HOFORs repræsentant i projektkoordineringsgruppen, Maj-Britt Poulsen, formulerede det: Vi er sat i verden for at få vandet væk indenfor de krav, der er for det. Og så skal vi selvfølgelig også lave en økonomiske forsvarlig og langtidsholdbar løsning, der skal kunne fungere og Vi kan ikke bare sige, at her er et forslag, som ser meget pænere ud, så derfor vælger vi det, og desværre fru. Hansen, nu har du så vand i stuen (Larsen et al. 2012, 44) Områdeløftet, som har det borgernære og rekreative perspektiv som deres cirkulerende enhed, ser anderledes opportunistisk på samarbejdet: Vores offentlige gaderum kan fungere som nye parker. Klimatilpasning betyder, at der skydes flere penge i at løfte kvarteret. (Larsen et al. 2012, 47). I Klimatilpasningsteamet, som kan ses som garant for det grønne perspektiv, ses der også med opportunistiske øjne på samarbejdet. Klimatilpasningsteamets chef, Lykke Leonardsen udtalte således: Klimatilpasning skal ses som en mulighed. CPN har det grønne og det blå som vision, så det element skal også med i klimatilpasningen. Klimatilpasning og forgrønning passer logisk sammen. (Larsen et al. 2012, 47). I undersøgelsen konkluderes det, at konkrete fysiske teknologier ville kunne fungere som interessekonstruktører for pilotprojektets parter (Larsen et al. 2012, 54). De ovenstående citater viser dog, at HOFOR oplevede det rekreative og grønne perspektiv som en trussel mod, at de kunne forfølge deres cirkulerende enhed, hydraulikken. Hvis teknologierne skal kunne fungere som interessekonstruktører for FRHS, er det derfor særlig vigtigt at sikre sig, at teknologierne rent faktisk kan håndtere den hydrauliske udfordring samtidig med, at de tilfører byen en ekstra rekreativ værdi og bidrager til at nå klimatilpasningsplanens grønne målsætninger. 3.3 Delkonklusion Tilblivelsen af FRHS kan ud fra Latours optik ses som en kampplads, hvor de forskellige aktanter kæmper for, at deres egne cirkulerende enheder skal præge stabiliseringsprocessen mest muligt. I forlængelse af 5 HOFOR omtales i undersøgelsen som Københavns Energi, da HOFOR endnu ikke var oprettet på daværende tidspunkt (kk.dk KE fusionere). 22

24 feedback-mekanismen kan indførelsen af konkrete fysiske teknologier til regnvandshåndtering fungere som interessekonstruktører ved at repræsentere alle aktanternes cirkulerende enheder i teknologierne. Erfaringerne fra pilotprojektet i Skt. Kjelds Kvarteret viser dog, at hvis HOFOR skal nærme sig det obligatoriske passagepunkt, så skal sådanne teknologier vise, at det rent faktisk er muligt at tilføre byen en ekstra rekreativ værdi og bidrage til at nå Klimatilpasningsplanens grønne målsætninger uden, at der gås på kompromis med teknologiernes hydrauliske funktion. 23

25 4 Fremtidens regnvandshåndteringssystem - en innovationsproces I kapitel 3 blev det vist, hvordan tilblivelsen af fremtidens regnvandshåndteringssystem (FRHS), kan ses som en kampplads mellem forskellige interesser. Men tilblivelsen af FRHS kan også analyseres som en innovationsproces. For bruddet med kloaksystemet skete jo netop i anerkendelse af, at der må udvikles et grundlæggende nyt og anderledes system til regnvandshåndtering i Københavns Kommune. I dette afsnit vil jeg derfor gøre brug af innovationsteorien til at analysere, hvor langt København Kommune er nået i processen med at udvikle og implementere fremtidens system til regnvandshåndtering med henblik på at analysere og diskutere, hvilke elementer af innovationsprocessen omkring FRHS, der endnu mangler at blive færdigbearbejdet. 4.1 Innovation I antologien Samarbejdsdrevet innovation i den offentlige sektor beskæftiger Eva Sørensen og Jakob Torfing sig med forskellige praktiske og teoretiske aspekter af, hvad innovation i den offentlige sektor er (Sørensen & Torfing 2011). Definition af innovation Ordet innovation bruges i dag i mange forskellige sammenhænge og kan dække over lige så mange forskellige forståelser. I takt med at innovation er blevet et nyt modeord i den offentlige sektor, risikerer begrebet at blive så upræcist, at det blot bliver synonymt med nytænkning eller forandring (Sørensen & Torfing 2011, 29). En så upræcis forståelse af begrebet bidrager ikke med nogen nævneværdig analytisk værdi. Jeg vil derfor præcisere, hvad jeg forstår ved begrebet innovation. Her lægger jeg mig op af Sørensen og Torfings forståelse af begrebet: Innovation refererer til en mere eller mindre intenderet og proaktiv proces, som udvikler, implementerer og spreder nye og kreative ideer, der skaber en kvalitativ forandring i en given kontekst (Sørensen & Torfing 2011, 29). Min primære anvendelse af innovationsbegrebet relaterer sig til de faser, man ifølge Sørensen og Torfing kan inddele innovationsprocessen i. Men før jeg dykker ned i innovationsprocessens forskellige faser, vil jeg først folde innovationsbegrebet lidt mere ud, da det vil tydeliggøre parallellen til udviklingen og implementeringen af et nyt regnvandshåndteringssystem i Københavns Kommune. Innovationsbegrebet kan udspecificeres i fire punkter (ibid.) 24

26 Innovation er et udtryk for en tilstræbt forandring Sørensen og Torfing forklarer, at innovation er et resultat af en bevidst søgen efter nye, kreative og brugbare løsninger på problemer, der af den ene eller anden årsag lander på den politiske og administrative dagsorden (Ibid.). Det gælder også i de tilfælde, hvor innovationsprocessen er igangsat af en tilfældig krise, der kommer dumpende ned oven fra. (Ibid.). Det betones, at tilfældige opdagelser kan dukke op undervejs i søgeprocessen; men at valget af hvilke opdagelser, der bliver inkorporeret i den endelige løsning ikke er tilfældige; men derimod et resultat af en målbevidst søgeproces. I tilfældet med regnvandshåndtering i Københavns Kommune var den tilfældige krise, der satte gang i innovationsprocessen med at udvikle et nyt system til regnvandshåndtering i Københavns Kommune: Skybruddet d. 2. juli Skybruddet dumpede bogstaveligt talt ned ovenfra og ramte den politiske og administrative dagorden i Københavns Kommune på så kraftig en måde, at man ikke kunne være i tvivl om, at der skulle nogle nye og radikale tiltag til for at løse problemerne med oversvømmelser i København. Den tilstræbte forandring er KK-visionen (jf. kap XX (om KK-visionen)), hvor oversvømmelser forebygges, gennem et vidtforgrenet system til regnvandshåndtering, der samtidig bidrager til byen med flere grønne og rekreative område, som er forankrede i den lokale kontekst. Innovation skal omsættes til virkelige forandringer Kreativ ideudvikling og nye måder at løse et givent problem på er en meget væsentlig del af begrebet innovation; men kan ikke stå alene. Der er først tale om innovation, når ideerne bliver ført ud i livet i et sådan omfang, at de skaber en reel kvalitativ forandring. Innovation kan således opfattes som nye ideer, der virker i praksis og har signifikante effekter. (Ibid.). Det nye system til regnvandshåndtering er endnu ikke blevet omsat til konkrete anlægsprojekter i det omfang, der er lagt op til. Så selvom der allerede er lagt store kræfter i at udvikle systemet, kan man endnu ikke sige med sikkerhed, hvad effekten af systemet vil blive. Innovation er noget grundlæggende anderledes At lave mere af det samme kan ikke betegnes som innovation. Det kan det derimod, hvis indsatsen baserer sig på en ny forståelse af de grundlæggende sammenhænge eller, hvis der ændres kvalitativt på indholdet og formen på det nye produkt eller på processen bag produktet. Som beskrevet tidligere, er hele indsatsen omkring klimatilpasningen i Københavns Kommune baseret på en ny forståelse af de grundlæggende sammenhænge mellem den globale opvarmning og de lokale nedbørsmønstre over København (Klimatilpasningsplanen). Jævnfør kap. XX (KK-visionen) vil det resultere i 25

27 et mere ekstremt nedbørsmønster, hvor de voldsomme skybrud vil forekomme oftere. Årsnedbøren vil stige, og tørkeperioderne vil blive længere. Formen og indholdet af FRHS adskiller sig ligeledes grundlæggende fra det gamle system, kloaknettet, i det regnvandet her tænkes ind, som det bærende fundament for en forgrønning af byen og en øget rekreativ værdi. Innovation er kontekstuel Det er konteksten, der bestemmer om, det nye er nyt. Dvs. at en given idé kan betegnes som innovativ, selvom den både er blevet opfundet og implementeret på et tidligere tidspunkt i en anden kontekst. Så længe ideen er ny i den konkrete kontekst, den skal implementeres i, vil effekten af implementeringen opleves som noget kvalitativt nyt. Derudover vil der altid finde en specifik oversættelse og tilpasning sted, når ideer oversættes fra en kontekst til en anden. Ideen tillægges herved en ny mening, og praksis omkring den ændres. Man ender således med at gøre det >>samme<<; men på en lidt anden måde. (Sørensen & Torfing 2011, 30). Når der eksempelvis ændres i udformningen af et specifikt åløb i Københavns Kommune, så det bedre kan lede skybrudsvandet til havnen, er det således tilpasningen til den lokale kontekst, som åløbet ligger i, der gør det innovativt. Innovationsprocessens fire faser Innovationsprocessen kan ifølge Sørensen og Torfing inddeles i fire analytiske faser: ideudviklingsfasen, ideudvælgelsesfasen, implementeringsfasen og spredningsfasen (Sørensen & Torfing 2011, 31). I den første fase, ideudviklingsfasen, bliver problemer og udfordringer defineret. Der bliver opsat målsætninger for projektet, og der udvikles nye og kreative ideer som svar på udfordringerne (Ibid.). I ideudviklingsfasen er der stadigt et åbent syn på problemstillingen og de bagvedliggende dynamikker, der ligger til grund for problemet. Her er det vigtigt først at sætte sig ind i de større sammenhænge, som den konkrete problemstilling indgår i, før målsætningerne for projektet fastsættes, og den kreative ideudviklingsproces sættes i gang. I den anden fase, ideudvælgelsesfasen, bliver ideerne vurderet og testet, og de mest lovende af ideerne udvælges (Ibid.). Nu hvor den grundlæggende forståelse af problemet er belyst, og målsætningerne for projektet er fastlagt, kan man gå mere stringent og målorienteret til værks med at vurdere, teste og udvælge ideerne. I den tredje fase, implementeringsfasen, bliver ideerne operationaliseret til konkrete tiltag og ført ud i livet (Ibid.). I tilfældet med implementeringen af et nyt regnvandshåndteringssystem i Københavns Kommune, 26

28 skal der her implementeres et større antal anlægsprojekter i byen, der tilsammen skal udgøre fremtidens system til regnvandshåndtering. Operationaliseringen består i at omsætte de udvalgte ideer til konkrete anlægsprojekter, som så kan blive gennemført. I et typisk anlægsprojekt i Københavns Kommune består operationaliseringen af en programmeringsfase og en projekteringsfase. I programmeringsfasen specificeres kravene til anlægsprojektet med reference til de relevante juridiske bindende sektorplaner. I programmeringen af en skybrudsvej ville det eksempelvis med henvisning til kommuneplanen og spildevandsplanen blive udspecificeret, hvor mange l 3 /s skybrudsvejen skal kunne bortlede. I den efterfølgende projekteringsfase bliver de kravspecifikke mål så omsat til et konkret anlægsprojekt, som kan sendes offentligt i udbud (Poulsen 2013, X). I den fjerde fase, spredningsfasen, bliver de nye tiltag formidlet ud til andre dele af organisationen (Sørensen & Torfing 2011, 31). Hvor meget, der skal videreformidles, afhænger i høj grad af, hvor stor en indvirkning innovationen har på andre dele af organisationen. Implementeringen af fremtidens system til regnvandshåndtering vil formentlig have omfattende konsekvenser for byens udformning og den måde, vi anvender den på. Implementeringen vil derfor også have store konsekvenser for en lang række andre kommunale planlægningsområder, hvorfor en relativ stor videreformidling er nødvendig (Poulsen 2013 X). Figuren nedenfor sammenfatter innovationsprocessens fire faser i kronologisk rækkefølge. Figur 4: Innovationsprocessens fire analytiske faser En inddeling af innovationsprocessen i fire separate faser giver god mening ud fra et analytisk synspunkt. Det dog sjældent, at innovationsprocesser følger den kronologiske orden, som den er beskrevet ovenfor. Sørensen & Torfing pointerer, at innovationsprocesser i praksis ofte viser sig at være komplekse og kaotiske med mange overlap og feedback-mekanismer mellem de forskellige faser (Sørensen & Torfing 2011, 31.). F.eks. kan nye problemer blive afdækket i implementeringsfasen, som gør, at man må revurdere hele konceptet og springe tilbage til ideudviklingsfasen og redefinere målene. Tilbagemeldinger fra andre dele af organisationen, som led i spredningsprocessen, kan også resultere i, at produktet må revurderes og tilpasses i et større eller mindre omfang (Sørensen & Torfing 2011, 31). 27

29 Figur 5: Eksempel på innovationsprocessen i praksis Udviklingen af FRHS i Københavns Kommunes er et godt eksempel på, at en innovationsproces i praksis ofte har mange overlap og feedback-mekanismer mellem de fire faser. 4.2 Innovationsprocessen i det eksisterende planarbejde Indtil nu har arbejdet med at udvikle FRHS i Københavns Kommune ligget hos Klimatilpasningsteamet. Men som beskrevet i problemfeltet er det ikke Klimatilpasningsteamet; men derimod Byens Fysik, der skal stå for implementeringen af de mange konkrete anlægsprojekter, som arbejdet i sidste ende skal udmønte sig i (Hjortskov Jensen 2013, 33:20). Da FRHS ikke kan nå at blive færdigudviklet inden, Byens Fysik skal overtage de første projekter til implementering, må Byens Fysik inddrages i udviklingsprocessen (jf. problemfeltet). Jeg vil her analysere det eksisterende planarbejde omkring udviklingen af FRHS for at afdække hvilke dele af videreudviklingen, Byens Fysik skal inddrages i. Det eksisterende planarbejde Til d.d. omfatter planarbejdet, der skal lede frem til implementeringer af FRHS, følgende planer: Københavns Kommunes Klimatilpasningsplan, Københavns Kommunes Skybrudsplan og de Syv Konkretiseringer af Skybrudsplanen. Klimatilpasningsplanen Som det også blev beskrevet i problemfeltet, forholder Klimatilpasningsplanen sig til FRHS ved at identificere udfordringerne og opsætte de overordnede målsætninger for FRHS. Til at opnå målsætninger vælges der to overordnede strategier, der tilsammen skal danne fundamentet for FRHS: 28

30 1. Afkobling af regnvand fra kloakken ved separering eller LAR 2. Metoder til at lede overskydende regnvand hen, hvor det gør ingen eller kun lidt skade, den såkaldte Plan B, (Københavns Kommune 2011, 25). De to strategier repræsenterer to grundlæggende forskellige tilgange til, hvordan regnvandet skal håndteres. Den første strategi repræsenterer løsninger, hvor vandet håndteres på byens overflade frem for i ledninger og rør under byen. Ofte er elementerne grønne og lavteknologiske og vil derfor kunne bidrage til en grønnere by i form af fx. regnbede, grønne grøfter, søer og kanaler, (Københavns Kommune 2011, 26). I denne strategi er det altså de rekreative og grønne perspektiver, der er i fokus. Den anden strategi: At lede det overskydende regnvand derhen, hvor det gør mindst skade, fokuserer derimod på det rent hydrauliske perspektiv, hvilket afspejler sig i de løsningseksempler, der nævnes: Der kan fx. være tale om høje kantsten, render og lignende. (Københavns Kommune 2011, 26). Et træk, der kendetegner Klimatilpasningsplanen er, at den forholder sig til regnvandshåndteringen på et meget overordnet niveau. Målsætninger beskrives i overordnede termer så som: At regnvandet skal gøre mindst muligt skade på byen, og at klimatilpasningen samtidig skal bidrage til en forgrønning af byen, der fører til flere rekreative områder og et bedre lokalmiljø (Københavns Kommune 2011, 12; 26). Sammenholdes Klimatilpasningsplanen med innovationsprocessens fire analytiske faser passer den bedst sammen med ideudviklingsfasen, hvor problemer og udfordringer defineres, og målsætninger for projektet blive opsat. Men Klimatilpasningsplanen forholder sig til disse på et så overordnet niveau, at den ikke i tilstrækkelig grad kan siges at udfylde ideudviklingsfasen. I Klimatilpasningsplanen mangler der derfor stadig at blive ideudviklet på en lavere og mere kontekstspecifik skala, der gør det muligt at omsætte planens målsætninger til reelle anlægsprojekter, der er indpasset byens øvrige funktioner. Skybrudsplanen Som navnet indikerer, beskæftiger Skybrudsplanen sig med den del af FRHS, der handler om at gøre byen bedre i stand til modstå de kraftige skybrud. Det gør den bl.a. ved at anbefale et serviceniveau for skybrudssikring i København: Én gang hvert 10. år må der stå vand på terræn. Og én gang hvert 100. år må vandet overstige terræn med mere end 10 cm (Københavns Kommune 2012a, 12). Ud fra regnvandets naturlige afstrømningsveje nedskaleres København til mindre geografiske områder, som den videre planlægning kan tage afsæt i (Ibid., 14). Skybrudsplanen identificerer også elementer i den 29

31 nationale lovgivning på området, som en central barriere for finansieringen af skybrudsprojekter på byens overflade (Ibid., 17). Set i forhold til innovationsprocessens fire analytiske faser passer Skybrudsplanen bedst sammen med ideudviklingsfasen. Hvor Klimatilpasningsplanen opsætter de overordnede mål for FRHS, identificerer Skybrudsplanen nogle centrale udfordringer for, at målene kan blive ført ud i livet. Skybrudsplanens største funktion er at sætte de overordnede rammer for gennemførelsen af Klimatilpasningsplanens mål, f.eks. ved fastsættelsen af et serviceniveau for regnvandshåndteringen og en nedskallering af byen til mindre geografiske enheder. Ligesom Klimatilpasningsplanen forholder Skybrudsplanen sig kun til ideudvikling på et meget overordnet niveau. Skybrudsplanen kommer for eksempel ikke med nogen ideer til, hvordan en gade skal kunne tilbageholde regnvand med grønne og rekreative elementer uden, at gaden mister sin trafikale funktion. Så selvom Skybrudsplanen bringer FRHS et vigtig skridt tættere på at blive en realitet, kan man ikke sige, at ideudviklingsfasen er fuldt udfyldt med Skybrudsplanen. 7 Konkretiseringer af Skybrudsplanen De 7 konkretiseringer er produktet af Skybrudsplanens nedskallering til mindre geografiske områder. Hver konkretisering beskæftiger sig således ét såkaldt hovedvandopland, hvor planen på kvartersskala forsøger at sammentænke de hydrauliske, rekreative og grønne perspektiver og passer dem ind i de øvrige udviklingsplaner for området (Københavns Kommune et al. 2013a). De 7 Konkretiseringer af Skybrudsplanen er: - Indre By - Østerbro - Ladegårds Å, Frederiksberg Øst og Vesterbro - Amager og Christianshavn - Nørrebro - Bispebjerg, Ryparken og Dyssegård - København Vest og Frederiksberg Vest Figur 6: Områdeafgrænsning af 7 hoved-skybrudsoplande. (Københavns Kommune 2013a, 1) Det røde område benævnt Prøvestenen er ikke inkluderet i de 7 konkretiseringer, men behandles separat. De syv konkretiseringers bidrag til Klimatilpasningsplanen og Skybrudsplanen er, at de forsøger at udfylde målene og de overordnede rammer med specifikke fysiske lokaliteter. Visionen om at kombinere de 30

32 hydrauliske regnvandsløsninger med grønne og rekreative elementer bliver således sat i forhold til byens faktiske udformning og de lokale identiteter, som kendetegner hvert enkelt område (Københavns Kommune et al. 2013a, 3-22; Københavns Kommune 2013a, 4-18). Hvis implementeringen af FRHS skal følge anbefalingerne i de 7 Konkretiseringer af Skybrudsplanen, skal der gennemføres ca. Figur 7: Flowdiagram masterplan 1 Hoved-vandopland Ladegårds Å, Frederiksberg Øst og Vesterbro (København Kommune et al. 2013a, 49) Flowdiagrammet kan findes i fuld størrelse i bilag anlægsprojekter (Hjortskov Jensen 2013, 1:00:41). At planlægge 470 sammenhængende og gensidigt afhængige anlægsprojekter er en usædvanlig stor udfordring. I konkretiseringerne har man forsøgt at overkomme denne udfordring ved at forholde sig til planlægningen på et overordnet kvartersniveau. Hovedparten af projekterne optræder kun som markeringer på flowdiagrammet over hoved-vandoplandet med en henvisning til tegnforklaringen om, at der eksempelvis her skal være en grøn vej eller at dette område kan bruges til central forsinkelse på terræn, se figur 7. Til større projekter bliver der lavet en ganske kort områdekarakteristik, som det f.eks. er tilfældet med projektet om Hans Tavsens Park, der har til formål at tilbageholde store mængder regnvand: Hans Tavsens Park (Grøntområde) Hans Tavsens Park ligger som en åben beboerpark langs med Assistens Kirkegård mod nord og et boligområde mod syd. Parken rummer historiske skulpturer og monumenter og er desuden hjemsted for sportsaktiviteter, cykelruter og generelt ophold. Parken rummer potentialer for at forsinke vand i lunker, kanaler og bassiner, som underbygger parkens arkitektur. (Københavns Kommune et al. 2013a, 9) 31

33 Som det fremgår af citatet er informationsniveauet relativt begrænset. Der er lige akkurat nok information til, at man kan danne sig overfladiske indtryk af parken, dens nuværende funktion, dens geografiske placering og dens hydrauliske potentiale ift. regnvandshåndtering. Da Hans Tavsens Park også bruges som Figur 8: Hans Tavsens Park eksempel på central forsinkelse på terræn (Københavns Kommune et al. 2013a, 38). det grafiske eksempel i Konkretiseringen for Ladegårds Å, Frederiksberg Øst og Vesterbro på, hvordan man kan lave central forsinkelse på terræn, er den lidt bedre fremstillet end mange af de andre projekter. Se. figur 8. Det ses her, hvordan store dele af parken vil kunne fungere som et overfladisk forsinkelsesbassin i tilfælde af skybrud. Denne form for eksemplificering af metoder til regnvandshåndtering gør samtlige 7 konkretiseringer brug af til at understøtte en inddeling af de anvendte teknologier i typologier for regnvandshåndtering (Københavns Kommune et al. 2013a, 49; Københavns Kommune et al. 2013b, 59; Københavns Kommune 2013a, 38; Københavns Kommune 2013b, 13; Københavns Kommune 2013c, 58; Københavns Kommune 2013d, 47). De forskellige konkretiseringer bruger lidt forskellige typologier; men sammenfattende for dem er, at de alle arbejder med én underjordisk tunnel/rørledning og en mindre håndfuld typologier til regnvandshåndtering på overfladen, som kombinerer forsinkelse, tilbageholdelse og bortledning af regnvand, samt forgrønning (ibid.). Typologierne i konkretiseringen for Ladegårds Å, Frederiksberg Øst og Vesterbro, der ses anvendt i figur 7, er et godt eksempel på de hyppigst anvendte typologier i konkretiseringerne. Konkretiseringerne tilfører Klimatilpasningsplanens mål en rummelig dimension. Både ved at konkretiseringerne forholder sig til konkrete og kontekstspecifikke fysiske steder i byen, som f.eks. i Hans Tavsens Park; men de gør det også på et sprogligt og kognitivt niveau. Ved at de teknologiske løsninger til regnvandshåndtering sammenfattes i navngivne typologier, styrkes vores fælles sproglige og kognitive 32

34 udgangspunkt til at forstå og diskutere den fysiske udformning af FRHS i København Kommune. Beskrivelsen af typologien for Hans Tavsens Park, central forsinkelse på terræn, lyder: [Central forsinkelse på terræn] etableres på pladser og i parker, hvor der er mulighed for at forsinke skybrudsvandet, således at skybrudsvejene nedstrøms kan etableres i mindre dimensioner. [Central forsinkelse på terræn] kan fx udføres som åbne fordybninger i parkarealer og på pladser [og] vil således typisk være placeret i tilknytning til de overordnede skybrudsveje. [Central forsinkelse på terræn laves] samtidig de steder i byen, hvor der er bedst mulighed for at opnå synergier med andre funktioner, og hvor vandet medvirker til at skabe det ønskede byliv. Hvis det bliver alment anerkendt, at central forsinkelse på terræn dækker over ovenstående beskrivelse, vil det også blive lettere at inkorporere central forsinkelse på terræn som koncept i forståelsen af FRHS. Eller set ud fra et aktør-netværk perspektiv, hvis netværket, central forsinkelse på terræn, stabiliseres (og bliver til en aktant), vil det have opnået en styrket position til at påvirke netværket FRHS. Ved at netværket, central forsinkelse på terræn, stabiliseres ud fra ovenstående beskrivelse, vil det påvirke, at netværket FRHS stabiliseres i en form, hvor skybrudshåndtering tænkes ind i en ramme, hvor der skal opnås synergi med byens andre funktioner, f.eks. rekreative og grønne områder. Typologier til regnvandshåndtering har således potentiale til at blive interessekonstruktører for de grønne og rekreative perspektiver. Om de bliver det eller ej, afhænger af hvilke typologier, der bliver udvalgt. At ophæve udvalgte regnvandshåndteringsløsninger til at være typologier indebærer, at de forskellige løsninger vurderes overfor hinanden, og at der finder en udvælgelsesproces sted på et konceptuelt og overordnet niveau. Set i forhold til innovationsprocessens fire analytiske faser, udfylder konkretiseringerne funktioner i ideudviklingsfasen, ved at omsætte Klimatilpasningsplanens mål til den fysiske virkelighed i form af regnvandshåndteringssystemer på kvartersniveau. Med undtagelse af testfunktionen udfylder konkretiseringerne også ideudvælgelsesfasen i det, at løsningerne er blevet vurderet og udvalgt i forbindelse med valget af bestemte typologier. Begge faser udfyldes dog kun på et overordnet niveau. Spredning af ideerne Sideløbende med udarbejdelsen af de mange planer har Klimatilpasningsteamet arbejdet for at sprede kendskabet til deres arbejde med at udvikle et nyt system til regnvandshåndtering. Spredningsfasen handler som bekendt (jf. afsnit 6.1.2) om at sprede de nye tiltag til resten af organisationen. Eftersom Københavns Kommune ikke har gennemført implementeringen af systemet, er der her ikke tale om en 33

35 spredning af fysiske tiltag; men spredning af ideerne bag planlagte tiltag. Pga. skybruddet d. 2. juli 2011 og fordi, at innovationsprojektet med at skabe FRHS i Københavns Kommune er så omfattende, som det er, har spredningen af ideerne fulgt et lidt utraditionelt mønster. Hvor spredningen i innovationsprocessens fire analytiske faser er i den sidste fase, har spredningen af ideerne omkring FRHS været aktuel næsten fra starten af projektets fødsel. Ideerne er ikke kun blevet spredt internt i Københavns Kommune; men er også i stort omfang blevet formidlet til omverden. Københavns Kommune var den første kommune i Danmark, der gav sig i kast med at udarbejde en klimatilpasningsplan, som omfatter hele kommunen. Sammen med den store opmærksomhed på projektet, der fulgte efter skybruddet d. 2. juli 2011, har dette været medvirkende til, at give Københavns Kommune rollen som frontløberkommune inden for klimatilpasning i Danmark. Opmærksomheden fra kommuner og andre aktører, der beskæftiger sig med regnvandshåndtering i Danmark, har derfor været stor. Klimatilpasningsteamet har hyppigt deltaget på klimatilpasningskonferencer med præsentationer af kommunens arbejde med at skabe fremtidens system til regnvandshåndtering. Udenfor Danmarks grænser er der også blevet lagt mærke til Klimatilpasningsteamet arbejde. Efter orkanen Sandy ramte New York d. 29. oktober 2012, og byen blev oversvømmet, blev Københavns Kommunes overborgmester, Frank Jensen, inviteret til New York, for at fortælle om Københavns Kommunes strategi for regnvandshåndtering (politiken.dk KBH til NY). Året efter, d. 30. august 2013, blev der igen sat internationalt fokus på Klimatilpasningsteamet arbejde i det, Københavns Kommune modtog verdens største designpris, INDEX: Award, for Klimatilpasningsplanen (kk.dk INDEX). Spredningen af ideer, som beskrevet ovenfor, har ikke haft andre dele af Københavns Kommune som den primære modtager. Men når der opstår så stor national og international opmærksomhed omkring et kommunalt projekt, som det lykkedes for projektet om at skabe, FRHS, kan det ikke undgås at ideerne i et større eller mindre omfang af bagveje også vil nå frem til andre dele af organisationen. Således kan spredningen af ideerne ud af organisationen komme til at virke som en indirekte spredning af ideerne indad til resten af Københavns Kommune. Udover den indirekte spredning af ideer til resten af kommunen, har der også fundet en mere direkte sprednings sted. Der har løbende været afholdt møder med medarbejdere fra andre dele af forvaltningen med henblik på at styrke projekternes faglige kvalitet. Et eksempel på dette er den interne høringsproces i Teknik- og Miljøforvaltningen, som handlede om de 7 Konkretiseringer af Skybrudsplanen. Forud for den politiske behandling af de syv konkretiseringer, har Klimatilpasningsteamet med hjælp fra HOFOR og de respektive rådgivere, afholdt interne høringer om konkretiseringerne i Teknik- og Miljøforvaltningen (Berggreen 2014). Som led i høringsprocessen blev der afholdt en workshop-dag, hvor 34

36 hver konkretisering blev fremlagt af de ansvarlige projektledere fra Klimatilpasningsteamet, HOFOR og de rådgivende ingeniører. Workshoppen blev efterfulgt af diskussioner i mindre grupper (Berggreen 2014). I forhold til innovationsprocessens fire analytiske faser kan det siges, at spredningen har bestået af en formidling af ideerne bag FRHS frem for en formidling af allerede implementerede tiltag, som Sørensen & Torfing ellers foreskriver det i deres beskrivelse af spredningsfasen (Sørensen & Torfing 2011, 31). Spredningen til de andre dele af forvaltningen er sket både ved en indirekte formidling via national og international opmærksomhed på arbejdet; men også via direkte formidlingskanaler som interne høringer i Teknik- og Miljøforvaltningen. Sammenfatning af det eksisterende planarbejde Som det blev beskrevet i det foregående afsnit har Københavns Kommune allerede udarbejdet en række planer og indgået i forskellige former for formidlingsaktiviteter, der kan siges at udfylde flere forskellige funktioner i innovationsprocessen omkring, at skabe FRHS i Københavns Kommune. Sammenholdes planerne og formidlingsaktiviteterne med funktionerne i innovationsprocessens fire analytiske faser, viser det sig, at planerne og formidlingsaktiviteterne ikke dækker over alle de funktioner, der ifølge innovationsprocessens fire analytiske faser, leder op til implementeringsfasen. Nedenstående skema viser hvilke funktioner i innovationsprocessens fire analytiske faser, der bliver udfyldt af det eksisterende planarbejde, samt de afholdte formidlingsaktiviteter og hvilke funktioner, der stadig mangler at udfyldt. Bemærk at både ideudviklingsfasen og ideudvælgelsesfasen er inddelt i to undergrupper for at synliggøre, at der her skelnes mellem et konceptuelt og en kontekstspecifikt niveau af ideudvikling og ideudvælgelse. 35

37 Figur 9: Oversigt over eksisterende planarbejde i forhold til innovationsprocessens fire faser Som det fremgår af skemaet, er funktionerne på det overordnede og konceptuelle niveau af både ideudviklingen og ideudvælgelsen godt repræsenteret, ligesom spredningen af planerne for FRHS og ideerne bag disse er godt repræsenteret. De funktioner, der mangler at blive udfyldt før implementeringen kan gå i gang set i forhold progressionen i innovationsprocessen fire analytiske faser, er funktionerne på det konkrete og kontekstspecifikke niveau i ideudviklingsfasen og ideudvælgelsesfasen. 36

38 Som eksempel på en problemstilling, der mangler at blive ideudviklet på det konkrete og kontekstspecifikke niveau, nævner Jakob Hjortskov Jensen saltproblematikken. Problemet består i, at der ikke er fundet nogen løsning på, hvordan man rent praktisk kan indrette grønne regnvandshåndteringsløsninger, så de kan modtage regnvand uden, at planterne tager skade af det vejsalt, som gadevandet fører med sig i de kolde vinterperioder eller uden, at saltet trænger ned igennem de grønne elementer og forurener byens grundvandsindvindinger (Jensen 2013, 7:30). Udfordringen ligger i, at de planter, man traditionelt set har brugt som gadebeplantning i Københavns Kommune, ikke kan tåle salt i de mængder, som der bliver saltet med i vinterperioden. Saltproblemetikken udgør således en væsentlig begrænsning for udfoldelsen af det grønne perspektiv. 4.3 Delkonklusion Når arbejdet med at skabe fremtidens system til regnvandshåndtering analyseres som en innovationsproces, fremgår det, at der stadig er centrale funktioner i innovationsprocessen, der mangler at blive udfyldt inden løsningerne kan blive implementeret i form af anlægsprojekter. Disse er funktioner i ideudviklingsfasen og ideudvælgelsesfasen på det konkrete og kontekstspecifikke niveau. Til gengæld er formidlingen af ideerne bag FRHS allerede igangsat i form af interne høringer i Teknik- og Miljøforvaltningen og oplæg af Klimatilpasningsteamet på nationale og internationale konferencer. 37

39 5 Planerne for implementeringsprocessen Som beskrevet i kap. 4 er det altså ideudviklingen, testningen og udvælgelsen af teknologier på det konkrete og kontekstspecifikke niveau, der mangler at blive gennemført før systemet, set ift. innovationsprocessens fire analytiske faser, er klart til at blive implementeret. Da FRHS ikke kan nå at blive færdigudviklet, vil udvikling, testning og udvælgelse, derfor blive inkorporeret i implementeringen af de første dele af FRHS. Implementeringen af FRHS, som den er beskrevet i planarbejdet ovenfor, er endnu ikke påbegyndt. Så undersøgelsen af, hvordan Klimatilpasningsteamet kan sikre, at de grønne og rekreative perspektiver vil blive tilgodeset i implementeringen af FRHS, må langt hen ad vejen bero sig på de planer, der er lagt for implementeringsprocessen. Københavns Kommune og HOFOR er gået i gang med at udarbejde en plan for implementeringen af FRHS (Hjortskov Jensen, 19:10), som lægger den overordnede ramme for implementeringen. Implementeringsplanen vil i dette kapitel blive præsenteret, med fokus på de grønne og rekreative perspektiver. 5.1 Implementeringsplanen Implementeringen af FRHS, adskiller sig markant fra implementeringen af andre kommunale projekter, alene ved projektets omfang. Den samlede projektpakke, der inkluderer 470 større anlægsprojekter estimeres til samlet set at koste op mod 12 mia. kr. (Hjortskov Jensen, 1:00:41; 1:13:00). Dertil kommer, at FRHS skal implementeres i alle dele af byen over en samlet implementeringsperiode på flere årtier (Københavns Kommune 2012a, 14-15). Disse kendsgerninger alene gør, at implementeringsprocessen omkring FRHS er af en helt usædvanlig karakter for Teknik- og Miljøforvaltningen. På direktionsniveau har vi aldrig prøvet noget lignende. Alt er nyt i dette her projekt. Så man kan ikke bare lige sådan vælge en model og så sige, den her skærer vi sådan her. (Hjortskov Jensen, 37:41). De gængse fremgangsmetoder for implementering af anlægsprojekter i Teknik- og Miljøforvaltningen kan derfor heller ikke uden videre anvendes. Man har derfor på tværs af de relevante centre i Københavns Kommune og HOFOR lavet en projektorganisation, som har fået til opgave at udarbejde en implementeringsplan for implementeringen af fremtidens regnvandshåndteringssystem (FRHS). Set i forhold til problemformuleringen vil implementeringsplanen for FRHS, fungere som den overordnede ramme for Klimatilpasningsteamets muligheder for at påvirke Byens Fysik til at indgå aktivt i den forsatte udvikling af de grønne og rekreative perspektiver i FRHS. På kort sigt er der arbejdet med at sikre finansieringen af FRHS, der er det styrende element i implementeringsplanen. Udgangspunktet for finansieringen er, at den hydrauliske del af systemet, som 38

40 bortleder eller på anden måde håndterer regnvandet, skal finansieres via takstmidlerne fra HOFOR, som skal implementere denne del af systemet. Den rekreative del og forgrønningsdelen skal finansieres over kommunens skatteindtægter og implementeres af Byens Fysik. Nedenfor ses en tidslinje over 2014, som indeholder de vigtigste deadlines for at opnå finansiering til FRHS: Figur 10: Tidslinje 2014 Deadlines for finansiering af fremtidens regnvandshåndteringssystem Ansøgning til Forsyningssekretariatet For at den hydrauliske del af systemet kan blive finansieret 100 % via HOFORs takstmidler, er det en forudsætning, at projekterne indsendes til godkendelse i Forsyningssekretariatet inden udgangen af Godkendes projekterne ikke, eller indsendes de efter udgangen af 2014, kan forsyningsselskabet højest finansiere 75 % af investeringsomkostningerne. Størstedelen af de resterende 25 % skal i dette tilfælde finansieres af Københavns Kommune, da projekter overvejende skal implementeres på kommunalt område (Naturstyrelsen 2013, 3). En forudsætning for, at Forsyningssekretariatet kan godkende ansøgningen, er at den hydraulisk-tekniske del af projekterne er udførligt beskrevet (Hjortskov Jensen, 12:21), at HOFOR og Københavns Kommune har indgået en samarbejdsaftale om implementeringen, og at projekterne er politisk vedtaget i Københavns Kommune (Hjortskov Jensen, 23:20). For at nå ansøgningsfristen til Forsyningssekretariatet d. 31. december 2014, er der blevet opsat en række delmål. 39

41 Samarbejdssaftalen Samarbejdsaftalen mellem HOFOR og Københavns Kommune er en bindende aftale omkring fordelingen af investeringerne i implementeringen af klimatilpasningen og etablerer således en ramme for samarbejdet mellem HOFOR og Københavns Kommune om skybrudssikringen (Center for Park og Natur 2013, 4). Køreplanen for Den klimatilpassede by 2040 Måden hvorpå de 470 projekter bliver politisk godkendt i Københavns Kommune sker ved, at politikerne indgår Køreplanen for Den klimatilpassede by 2040 ved budgetforhandlingerne for kommunens budget for 2015, som afsluttes 3. uge i september I Køreplanen bliver de projekter, hvor implementeringen skal påbegynde i 2015 også fremlagt for politikerne. I og med at Køreplanen vedtages politisk allerede i september 2014, bliver det muligt både at indsende samtlige 470 projekter til godkendelse i Forsyningssekretariatet og påbegynde implementeringen allerede i I forbindelse med den politiske behandling af Køreplanen skal politikerne også beslutte sig for tempoet i implementeringen. Dvs. hvor mange år det skal tage at implementere hele systemet. Ved at udforme Køreplanen som et politisk dokument, der kommunikerer den langsigtede politiske fortælling om implementeringen af FRHS, og hvordan hydraulik, forgrønning, rekreative områder og grøn vækst er tænkt sammen, er det målet at Køreplanen skal sikre den langsigtede politiske opbakning. Køreplanen bliver præsenteret for politikerne i august 2014, halvandet mdr. før budgetforhandlingerne skal være afsluttet (Hjortskov Jensen, 1:10.46). For at køreplanen kan blive politisk behandlet, skal der sammen med planen foreligge en investeringsredegørelse for kommunens samlede investeringsbehov, samt forslag til investeringsmodeller til implementeringen af FRHS (Center for Park og Natur 2013, 4;6). Løsningstypologier for regnvandshåndtering Udfordringen er, at HOFOR og Københavns Kommune ikke kan nå lave en at lave en økonomisk gennemgang af alle 470 projekter inden, investeringsredegørelsen skal fremlægges for politikkerne. For at kunne give et kvalificeret overslag på investeringsomkostningerne, er det blevet besluttet, at der i løbet af januar 2014 skal udvikles nogle såkaldte løsningstypologier, som de 470 projekter kan grupperes under (Hjortskov Jensen, 1:01:43). Ved at man i perioden februar juni 2014 udregner, hvad investeringsomkostningerne er for hver enkel løsningstypologi, og ganger det op med antallet af projekter, der har fået denne typologi, er det planen at give et kvalificeret skøn over investeringsomkostninger for den samlede projektpakke på 470 projekter (Hjortskov Jensen, 21:40; 1:04.41). 40

42 5.2 Finansiering af grønne og rekreative elementer Hvis ansøgningen til Forsyningssekretariatet bliver godkendt, er finansieringen af de hydrauliske elementer af FRHS sikret via takstmidlerne. Det bidrager dog ikke umiddelbart til finansieringen af de grønne og rekreative elementer. For selvom HOFOR er forpligtet at det såkaldte gæsteprincip, der betyder, at HOFOR ved anlægsarbejde skal aflevere byrummet tilbage i samme stand, som da de modtog det (Leonardsen 2014, 19:41), kan de ikke bruge takstmidlerne til at finansiere en yderligere forgrønning og skabelse af en rekreativ merværdi i projekterne. Sådanne investeringsudgifter skal derimod afholdes af Københavns Kommune. Men dét, at HOFOR under alle omstændigheder skal ned og grave i jorden for at anlægge deres hydrauliske regnvandsløsning, giver Københavns Kommune muligheden for at tilføje de rekreative og grønne elementer på overfladen, uden at skulle betale for selve opgravningen (Ibid.). Med Hans Tavsens Park som eksempel kunne projektet lyde: HOFOR igangsætter et hydraulisk projekt ved at sænke dele af Hans Tavsens Park, så den kan tilbageholde store mængder regnvand på overfladen (se figur 8 for visuel fremstilling). I denne forbindelse bliver græsplænen og stierne gravet op, hvorfor HOFOR er forpligtet til at anlægge nye stier og plante en ny græsplæne (jf. gæsteprincippet ). Som resultat af en borgerinddragelsesproces om parkens fremtidige udformning, finansierer Københavns Kommune, at en del af HOFORs projektområde i parken i samme omgang bliver genetableret som en tæt bevokset lund, mens en anden del af projektområdet kan blive genetableret med en scene til udendørs teater- og musikarrangementer. Ved at anlægge projekterne samtidig med HOFOR slipper Københavns Kommune for at betale for udgravningen af parken, således at Kommunens samlede udgifter reduceres væsentligt. Hvor meget forgrønning og rekreativ merværdi der kommer til at indgå i regnvandshåndteringen, vil variere fra projekt til projekt. Jakob Hjortskov Jensen eksemplificerer gradsforskellen med tre niveauer (Hjortskov Jensen, 1;05:41): 1. Ingen ekstra forgrønning og rekreativ merværdi. 2. En kommunal standard pakke, som udvikles ud fra de enkelte typologier. 3. Ekstraløsningen i to udgaver: - Kommunen afsætter ekstra ressourcer til grønne og rekreative elementer i særligt interessante projekter. - Kommunen indgår et offentlig-privat partnerskab og investerer i de grønne og rekreative elementer, eksempelvis med det lokale vejlaug. 41

43 Beslutningen om hvilket niveau af forgrønning og rekreativ merværdi, der skal være i de enkelte projekter, er en politisk beslutning, der skal tages fra år til år i takt med, at implementeringen skrider frem. De enkelte projekter fremlægges for politikerne i form af årlige projektpakker ved de årlige budgetforhandlinger, hvoraf den første, som bekendt, bliver præsenteret for politikkerne ved forhandlingerne af Budget 2015, tredje uge i september 2014 (Hjortskov Jensen, 23:20; 1:10:35). Lykke Leonardsen pointerer, at det grønne og rekreative her skal konkurrere om finansieringen med kommunens andre budgetposter (Leonardsen 31:12), så som kernevelfærdsydelser til borgerne i form af daginstitutioner, ældrepleje og folkeskoler. 5.3 Interessekonstruktører som styringsredskab Der ligger mange udfordringer i innovationen af FRHS, men der ligger også nogle åbenlyse muligheder. For som beskrevet i problemfeltet er det nu, at the Window of Opportunity står åbent, så det rent faktisk er muligt at skabe et alternativt system til kloaknettet. Det, at FRHS skal implementeres af flere omgange og over mange år, giver Klimatilpasningsteamet en unik mulighed for at påvirke politikerne til at øge deres opbakning til de grønne og rekreative perspektiver. For set i forhold til aktør-netværksteorien kan implementeringen af de første projektpakker fungere som interessekonstruktører for, at de grønne og rekreative perspektiver bliver integreret som et gavnligt og naturligt element i løsningerne, hvilket må formodes at have en positiv effekt på politikkernes lyst til at finansiere grønne og rekreative elementer i kommende projektpakker. Lykkes det derimod ikke, vil feedback-mekanismen mellem den fysiske virkelighed og vores forestillinger om den være årsag til, at netværket FRHS stabiliseres i retning af et system, hvor de grønne og rekreative perspektiver langsomt vil blive overflødiggjort. Om det lykkes eller ikke lykkes at integrere de grønne og rekreative elementer i de første projektpakker har således en afgørende effekt på politikernes vilje til at finansiere de grønne og rekreative perspektiver i de efterfølgende projektpakker. Med en godkendelse af ansøgningen til Forsyningssekretariatet (jf. kap. 5) vil det hydrauliske perspektiv blive styrket markant, i det finansieringen til det hydrauliske dermed sikres via 100 % takstfinansiering (jf. kap. 5). Det kan vise sig at have en positiv indvirkning på politikernes lyst til at finansiere grønne og rekreative elementer i FRHS. For med 100 % takstfinansiering mindskes de kommunale investeringsomkostninger til de hydrauliske elementer fra 25 % til 0 %. Således sparer kommunen de 25 %, som ellers skulle have været afsat på de årlige budgetforhandlinger. Alt andet lige, betyder det, at kommunens samlede investeringsomkostninger til FRHS vil falde, og derfor må politikerne formodes at se mere positivt på at afsætte ekstra midler til at finansiere de grønne og rekreative perspektiver. Da de grønne og rekreative elementer skal konkurrere om finansieringen på lige fod med samtlige andre projektansøgninger ved de årlige budgetforhandlinger, kan Klimatilpasningsteamet styrke det grønne og 42

44 rekreatives position ved at translatere eller inkorporere populære kommunale dagsordner i FRHS. Hvis det f.eks. er folkeskolerne, der står stærkt ved årets budgetforhandlinger, kan det i eksemplet med Hans Tavsens Park ske ved, at projekterne med udendørs scene og den tæt bevoksede lund, bliver udviklet i samarbejde med den lokale folkeskole, så både folkeskolen og klimatilpasningsprojektet styrkes. Ved at inddrage andre interessenter omkring de enkelte klimatilpasningsprojekter kan man skabe en situation, hvor klimatilpasningen er en gevinst for interessenterne, og samtidig bidrager til at klimatilpasningsprojektet styrkes. 5.4 Delkonklusion I implementeringsplanen for FRHS fremgår det, at målet med at sikre en 100 % takstfinansiering af hydraulikken i de 470 projekter er den styrende milemæl på kort sigt. Med 100 % takstfinansiering står det hydrauliske perspektiv markant styrket i netværket FRHS. Finansieringen af de grønne og rekreative perspektiver skal derimod forhandles fra år til år på de årlige kommunale budgetforhandlinger, hvor de skal konkurrere om finansieringen med kommunens andre budgetposter. At finansieringen til de grønne og rekreative perspektiver bliver bevilliget fra år til år giver muligheden for, at de første projektpakker, når der er blevet implementeret, kan fungere som interessekonstruktører, der viser, at det grønne og rekreative kan rummes i det hydrauliske; men også kan rumme populære kommunale dagsordener under sig. Lykkes dette, vil det øge sandsynligheden for at politikkerne vil afsætte midler til de grønne og rekreative perspektiver de efterfølgende år. 43

45 6 Styring af selvstyring I dette kapitel anvender jeg Eva Sørensens (2005) udlægning af teorierne om metastyring, som en form for styring af selvstyring, til at analysere, hvordan Klimatilpasningsteamet kan fremme de grønne og rekreative perspektiver i implementeringen af FRHS. 6.1 Metastyringsteori Finansieringen af de grønne og rekreative perspektiver alene sikrer ikke, at de vil blive tilgodeset i implementeringsfasen. For som bekendt er implementeringen af projekterne afhængig af, at Byens Fysik færdigudvikler, udvælger og tester FRHS på det konkrete og kontekstspecifikke niveau før, de herefter kan implementere de enkelte projekter. Klimatilpasningsteamet kan ikke styre Byens Fysik til at færdigudvikle og tilgodese de grønne og rekreative perspektiver gennem en klassisk hierarkisk bureaukratisk top-down-styring, da Byens Fysik ikke er underlagt Klimatilpasningsteamet (Teknik- og Miljøforvaltningen 2013, 1). Her tilbyder teorierne om metastyring til gengæld nogle konkrete værktøjer til, hvordan Klimatilpasningstemaet kan styre Byens Fysik gennem en form for styring af selvstyring. Baggrunden for metastyringen ligger i antagelsen om, at styring af samfundet ikke udelukkende udøves gennem top-down-styring i form af den hierarkisk-bureaukratiske og stramme regel- og ordrebaserede styring oppe fra. Den udøves også gennem markedsstyring, civilsamfundsstyring og netværksstyring i en form for styring af selvstyring (Sørensen 2005: s.39). Metastyring kobler således selvstyring sammen med statslig styring og Eva Sørensen pointerer at koblingen af selvstyring og statsstyring ikke betyder at statens rolle bliver mindre. Den betyder snarere, at statens rolle bliver en anden. (Sørensen 2005: s.40). Med metastyring får staten altså ikke en mere tilbagetrukket rolle, men staten udvider derimod styringen ved at udnytte og styre aktørernes selvstyring (Sørensen 2005: s.40). Forskellen på top-down-styring og metastyring er, at metastyringen i langt højere grad anvender bløde ledelses- og styringsformer, som f.eks. dialog- og værdibaseret ledelse eller incitamentsstyring (Sørensen 2005, s.38). Sammenfattende kan det siges, at omdrejningspunktet i metastyringen, er den proces, hvor den styrende part, metaguvernøren, udøver styring over den selvstyrende aktør. Tre former for metastyring Udøvelses af metastyring kan overordnet set tage tre former: 1) Rammestyring, 2) Diskursiv styring og 3) Deltagelse i selvstyring. Rammestyring udøves ved, at metaguvernøren opsætter de overordnede politiske mål for styringen, som den selvstyrende aktør skal bidrage til at opfylde, samt nogle økonomiske rammer eller incitamenter, der fordrer en ageren hos den selvstyrende aktør, som bidrager til, at målet opfyldes (Sørensen 2005: s.40). Diskursiv styring tager form gennem menings- og identitetsskabelse. Her gælder det 44

46 for metaguvernøren om at forme den selvstyrende aktørs forestillinger om den problematik, som metaguvernøren ønsker at adressere. Hvis den selvstyrende aktør kan påvirkes til at få den samme forståelse som metaguvernøren af ex. hvad baggrunden for problemet er, hvordan verden vil se ud, når problemet er løst, og hvad den selvstyrende aktørs rolle i forhold til problemet er, vil den selvstyrende aktør af sig selv og af egen fri vilje rette sin opmærksomhed og ressourcer mod at løse problemet. Derved bliver den mere håndfaste detailstyring ofte overflødig (Sørensen 2005: s.41). Metastyring kan også udøves ved at metaguvernørens selv deltager i aktørernes selvstyring. Ved aktivt at deltage i selvstyringen skaber metaguvernøren sig en stærk platform for at påvirke den selvstyrende aktørs identitets- og meningsskabelse. Deltagelsen gør det også lettere for metaguvernøren, at stille sin viden og sine ressourcer til rådighed for aktøren, når aktøren forholder sig til svære beslutninger og komplicerede problemstillinger. Således kan deltagelse i selvstyringen udgøre et væsentligt supplement til de andre former for metastyring (Sørensen 2005: s.41). De tre overordnede former for metastyring: Rammestyring, diskursiv styring og deltagelse i selvstyringen, udmønter sig i tre reformstrategier, der på hver sin måde trækker på og kombinerer de forskellige former for metastyring (Sørensen 2004: s.41, 44, 46). Modellen nedenfor viser, hvordan de tre reformstrategier trækker på de forskellige former for metastyring, figur 11. Figur 11: Brugen af styreformer i strategierne 45