BUDGETPROCEDURE OG UDVIKLINGSSTRATEGI I 2016

Transkript

1 KOMMUNALØKONOMISK FORUM JANUAR 2016 BUDGETPROCEDURE OG UDVIKLINGSSTRATEGI I 2016 Er der behov for at ændre budgetproceduren for budget 2017? Hvilke temaer skal tackles i år i budgetlægningen? Hvordan udvikler andre kommuner budgetproceduren? Disse spørgsmål er til debat på KØF og du kan få inspiration i denne pjece

2

3 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i 2016 Baggrund 3 BAGGRUND Regeringen har med finansloven for 2016 samtidig fået vedtaget sit omprioriteringsbidrag, der indebærer, at kommunernes rammer som udgangspunkt reduceres med 2,4 mia. kr. om året fra KL vil i økonomiforhandlingerne søge at holde råderummet i kommunerne, men selvfølgelig skærper omprioriteringsbidraget alt andet lige kravene til kommunernes budgetlægning for 2017 som i forvejen er ganske udfordret. Omprioriteringsbidraget indebærer, at en gennemsnitskommune nu starter budgetlægningen med en reduktion og med usikkerhed om, hvad der eventuelt kommer tilbage fra omprioriteringsbidraget. Hertil kommer stor usikkerhed om finansieringen, da regeringen ikke har givet nogen garanti for, at det ekstraordinære finansieringsbidrag fastholdes. De nye vilkår har fået mange kommuner til at overveje både en tidligere start for budgetlægningen i 2016 og en anderledes proces. Andre kommuner har allerede eksperimenteret med nye budgetprocedurer de seneste år. Dels fordi budgetlægningen skal frigøre økonomisk råderum i større omfang end hidtil, men også fordi budgettet er rammen om de nye politiske mål og visioner, der arbejdes med i mange velfærdsreformer. Enhver budgetprocedure indebærer et fokus på nogle temaer frem for andre. Proceduren skal tilpasses behovet i hver kommune. På grund af nye rammevilkår overvejer mange kommuner netop nu, hvordan proceduren for Budget 2017 skal tilrettelægges. Flere kommuner har bedt KL om at sammenfatte nogle af de hidtidige erfaringer og aktuelle overvejelser i kommunerne med henblik på at give inspiration til budgetprocessen i det kommende år. Denne pjece er derfor inspirationsmateriale til de kommuner, der overvejer at korrigere proceduren, og den er baggrundsmateriale til Kommunaløkonomisk Forum Den er ikke en facitliste, og den peger ikke på bestemte modeller. Den beskriver derimod nogle generelle vilkår for budgetlægningen netop nu, og den indeholder eksempler på nogle af de metoder, der anvendes rundt om i landet. Den afsluttes også med nogle råd om, hvad man politisk kan overveje, inden budgetproceduren fastlægges. Pjecen bygger på de erfaringer, der er gjort i KL s konsulentvirksomhed for en række forskellige kommuner, hvor KL har deltaget i budgetarbejdet på konsulentbasis. Hertil kommer, at der til brug for pjecen er gennemført en række interview med kommunaldirektører og økonomdirektører om aktuelle modeller i budgetlægningen.

4 4 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i 2016 Rammer og vilkår for arbejdet i 2016 med budget 2017 RAMMER OG VILKÅR FOR ARBEJDET I 2016 MED BUDGET 2017 Budgetproceduren i de 98 kommuner er i dag lige så forskellig, som den altid har været. Og med god grund. De økonomiske rammevilkår er nemlig meget forskellige, og det er de politisk/administrative beslutninger om processen også. Den skal imødekomme forskellige behov. Men der er alligevel nogle fælles tendenser og vilkår. Omprioriteringsbidraget Først og fremmest er alle kommuner fælles om den stramning og den usikkerhed, der følger af omprioriteringsbidraget, som Folketinget har stadfæstet med den seneste finanslov. Alle kommuner og KL har taget afstand fra omprioriteringsbidraget. Der er imidlertid forskel på, hvordan kommunerne har valgt at håndtere det i budgetlægningen. Det spænder fra, at man i nogle kommuner ønsker at tage højde for omprioriteringsbidraget fuldt ud nogle endda over en flerårig periode - og til at man i andre kommuner modsat forudsætter, at hele omprioriteringsbidraget kommer tilbage, og at det derfor ikke kalder på ekstraordinære initiativer. Omprioriteringsbidraget skal vurderes i lyset af, at alle kommuner de senere år har mærket de økonomiske stramninger. Nye udgifter Kommunerne mærker derimod ikke, at strammere udgiftsrammer modsvares af automatisk faldende udgifter hen over budgettet tværtimod vil mange nok sige. På nogle områder presser nye udgifter sig på. Den ekstraordinære situation med stor vækst i antallet af asylansøgere er et eksempel, som kommunerne allerede nu drøfter med regeringen for at finde finansieringsløsninger. Det kan dog ikke udelukkes, at mange kommuner på dette område vil opleve et udgiftspres. Hertil kommer, at der på flere traditionelle velfærdsområder er udgiftspres i 2016, fx i forlængelse af det stigende antal ældre og ligeledes på de specialiserede sociale områder. Ingen lavt hængende frugter Det er blevet et fælles vilkår, at nye initiativer skabes ved at frigøre økonomisk råderum i eksisterende aktiviteter, og de fleste kommuner har haft tilbagevendende sparerunder. De fleste oplever, at alle lavt hængende frugter er væk, og træet er rystet endda godt og grundigt. Mange kommuner beskriver udfordringen således, at man enten direkte må træffe beslutninger om at reducere serviceniveauet, eller udvikle helt nye løsninger, der er mindre ressourcekrævende - fx ved at arbejde mere på tværs af sektorer eller finde nye løsninger i samarbejde med nabokommuner. Alle arbejder med effektivisering af de administrative funktioner, men det er i de færreste kommuner tilstrækkeligt til at skabe det

5 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i 2016 Rammer og vilkår for arbejdet i 2016 med budget fornødne økonomiske råderum. Flere kommuner fremhæver også, at de administrative funktioner er en del af eller en forudsætning for kerneopgaven. Innovation og udvikling Behovet for nye og mindre ressourcekrævende løsninger har medført, at mange kommuner har sat fuld kraft på innovation og udvikling af kerneopgaverne. Man ser på tværs af eksisterende strukturer, man redefinerer kerneopgaverne, og man trækker borgerperspektivet langt stærkere frem. Denne omstilling er også et led i implementering af de mange velfærdsreformer, der har set dagens lys både de nationale og de lokalt igangsatte. Også her har kommunerne fælles vilkår, for alle kommunalbestyrelser tager politisk stilling til, hvordan reformerne implementeres. Folkeskolereform og beskæftigelsesreform, hverdagsrehabilitering og forebyggende sundhedsindsats, inklusion og nye løsninger på specialområdet. Næsten alle velfærdsområder er i spil, og reformtempoet er historisk meget højt. De mange velfærdsreformer forstærker behovet for, at udviklingsprocesserne er styret af politiske mål og visioner, og det har mange kommuner forsøgt at integrere i budgetprocessen. Lokalpolitiske vilkår: Det er kun ganske få år siden, at der var en stærk tværpolitisk krisebevidsthed omkring dansk økonomi. Den seneste folketingsvalgkamp med fokus på mål for vækstraterne i offentliget forbrug illustrerer, at der nu er mindre konsensus landspolitisk om udviklingen i det offentlige forbrug, og det smitter også af på den kommunalpolitiske debat. Hertil kommer, at den kommende budgetlægning for 2017 handler om det budgetår, hvor der igen er kommunalvalg. Set i en valgcyklus tager kommunalbestyrelserne derfor nu hul på den del af perioden, hvor der traditionelt er stærkere politiske markeringer om, hvad der bør forandres og udvikles, og hvad der bør bevares og fastholdes. Nogle kommuner har særlige udfordringer: På trods af fælles vilkår, er der også store forskelle mellem kommunerne, som begrunder, at budgetproceduren tilrettelægges forskelligt. Når man kigger frem mod budget 2017, kan nogle kommuner allerede nu se et gab mellem indtægter og udgifter, mens andre er tættere på balance. Usikkerheden om forudsætningerne i budget 2016 har ramt kommunerne forskelligt, ligesom andre udefrakommende forhold giver forskellige vilkår. Det kan indebære, at budgetoverslagsår 1 - altså det foreløbige skøn for budget i nogle kommuner slet ikke er realistisk. Sådanne kommuner står med en særlig udfordring i år, fordi det kræver ekstraordinære initiativer at skabe budgetbalance. Det er i givet fald en god grund til at overveje, om budgetproceduren trænger til et eftersyn.

6 6 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i 2016 Politiske visioner og budgetlægning POLITISKE VISIONER OG BUDGETLÆGNING I mange kommuner skal budgetproceduren på én og samme tid håndtere to udfordringer, nemlig både at skabe økonomisk råderum ved at frigøre ressourcer fra hidtidige aktiviteter og samtidig give plads til en politisk debat om mål og visioner for omstilling og udvikling i kommunen. Der er forskellig holdning til, hvordan det er muligt at håndtere de to udfordringer på samme tid. Nogen mener, at det er vanskeligt at forene besparelser med nye politiske visioner, mens andre tværtimod mener, at stramme økonomiske rammer nødvendiggør en politisk debat om mål og visioner. Der er i kommunerne også forskellig tradition for om og i givet fald hvordan den politiske visionsdebat integreres i budgetproceduren. Nogen foretrækker at holde visionsdebatten adskilt fra budgetlægningen, mens andre netop kobler dem sammen. I nogle kommunalbestyrelser har der været en kritik af, at budgetlægningen er blevet for teknisk at den i for høj grad er præget af automatiske fremskrivninger, der styrer fordelingen af ressourcer og af rammekorrektioner, der sikrer budgetbalancen. I sparetider kan der være tendens til at skubbe ubehagelige beslutninger lidt til siden og forfalde til mere tekniske løsninger eller at man i forsøget på at fastholde status quo løsninger freder store dele af budgettet og overlader til administrationen at finde administrative besparelser. I mange kommuner er man imidlertid gået i modsat retning. I stedet for at finde tekniske løsninger har man gjort budgetlægningen til en politisk visionsdebat. I stedet for gradvist at udhule eksisterende løsninger, har man ledt efter helt nye løsninger. Og i stedet for at frede driften, har man flyttet penge til investering i en ny fremtid. Mange er ganske enkelt nået til en korsvej, hvor de økonomiske udfordringer kalder på helt nye politiske initiativer, og et nyt samspil med borgerne. Investering i nye visioner Begrænsninger i de økonomiske muligheder fører ofte til en defensiv reaktion, hvor investeringerne reduceres for at beskytte driftsudgifterne. Men mange kommuner har taget skeen i den anden hånd. De har frigjort driftsudgifter for at give investeringerne højere prioritet og gå nye veje. Det sker både i det små og i det store. Nogle kommuner er f.eks. stærkt påvirket af ændringer i erhvervsstruktur og befolkningstilbagegang. Her er der eksempler på, at kommunalbestyrelsen konsekvent har tilpasset driftsaktiviteterne til et lavere udgiftsniveau mod til gengæld at frigøre ressourcer til investeringer i en ny vision for kommunen. I lidt mindre målestok er der mange eksempler på, at rationaliseringer og kvalitetsudvikling går hånd i hånd gennem målrettede investeringer. Det kan være i den fysiske infrastruktur, eller f.eks. i velfærdsteknologiske og digitale løsninger.

7 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i 2016 Politiske visioner og budgetlægning 7 Det er fælles for investeringsstrategierne, at de typisk er præget af klare politiske mål for omstillingen. Velfærdsreformer Det gælder også arbejdet med velfærdsreformerne, der i høj grad udspringer af kommunalpolitiske initiativer. Der har været et stærkt politisk ønske om at skabe bedre resultater for borgerne, men også at gøre det på en mindre ressourcekrævende måde. Det har både krævet politisk opgør med hidtidige faglige løsninger og investering i nye. Mange kommuner arbejder med helt nye løsninger ved at gå på tværs af sektorer. Man tager borgernes perspektiv og kigger udefra og ind i stedet for som normalt at kigge indefra og ud, med hver sin sektorlogik. Hverdagsrehabilitering på ældreområdet er også et eksempel. Der er talrige eksempler på, at der er skabt bedre løsninger med højere kvalitet for færre ressourcer. Men det har naturligvis også sat fokus på, hvornår ændringerne er udtryk for en servicesænkning. Det specialiserede børneområde er et andet eksempel. Mange kommuner har med en mere forebyggende familieindsats og anvendelse af netværk skabt bedre løsninger for færre ressourcer. Men der er også mange steder investeret i at kvalitetsudvikle sagsbehandlingen på børneområdet som grundlag for denne udvikling. Aktive borgere Flere kommuner har i forlængelse af velfærdsreformerne arbejdet målrettet på at få et helt nyt samspil med borgerne. Det er både en debat om, hvor ansvaret for løsningerne ligger og en debat om, hvordan man får størst nytte af de midler, der er til rådighed. Flere kommuner fremhæver, at der er skabt et samarbejde mellem borgere, medarbejdere og politikere, hvor der er fokus på udvikling og muligheder frem for barrierer og begrænsninger. Man fokuserer på de ressourcer, der kan anvendes i stedet for dem, der ikke er der. Arbejdsmarkedet og overførslerne Beskæftigelsesreformen og det nye refusionssystem har i mange kommuner været afsæt for et politisk opgør med den hidtidige arbejdsmarkedsindsats. Det er i disse kommuner blevet et afgørende politisk mål at få et stærkere og mere fleksibelt arbejdsmarked og give flere svage ledige og kontanthjælpsmodtagere en mere fast til knytning til arbejdsmarkedet. De politiske midler er først og fremmest investering i en langt mere målrettet beskæftigelsesindsats og et tættere samarbejde med det lokale erhvervsliv. Resultaterne forventes at være bedre levevilkår for de borgere, der kommer i beskæftigelse, og færre overførselsudgifter for kommunen. Fra den 1. januar 2016 er den nye refusionsreform trådt i kraft, og det skærper behovet for, at der i den kommende budgetlægning tages klar politisk stilling til de fremtidige mål. Mange kommuner har skærpet den politiske mål- og visionsdebat i budgetlægningen som et led i omstilling og gennemførelse af reformer

8 8 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i 2016 Aktuelle modeller i kommunernes budgetlægning AKTUELLE MODELLER I KOMMUNERNES BUDGETLÆGNING Valg af budgetproces er altid en prioritering af, hvad man politisk og administrativt fokuserer på. Det er et tilvalg af nogle temaer og et fravalg af andre. I det følgende beskrives forskellige modeller og temaer i budgetarbejdet, der for øjeblikket anvendes til at håndtere de aktuelle økonomiske udfordringer. Det er også en beskrivelse af nogle af de tendenser, der præger kommunernes valg af procedure. Det skal igen understreges, at kommunerne med god grund træffer meget forskellige valg om proceduren. Hvad der virker godt i den ene kommune kan skabe problemer i nabokommunen, og derfor er procedurerne forskellige. Det giver til gengæld et godt afsæt for gensidig inspiration. Bred eller smal budgetprocedure? Nogle kommuner har gjort budgetproceduren til et omdrejningspunkt for arbejdet med en helt ny vision for kommunen. Proceduren er gjort bred i den forstand, at den udstrækkes i tid, inddrager mange deltagere og håndterer mange emner. Udgangspunktet har fx været en politisk erkendelse af, at marginale besparelser på ingen måde giver svar på den økonomiske udfordring, men at man er nødsaget til at skabe et nyt økonomisk fundament ved en kombination af nye investeringer og et markant og permanent lavere udgiftsniveau. Dette er i nogle tilfælde kædet sammen med at realisere en helt ny vision for kommunen, der formuleres i en bred kommunalpolitisk debat med vidtgående inddragelse af borgere, foreninger, organisationer og erhverv. Der er eksempel på, at inspiration og konkrete forslag til udgiftsreduktioner og fremtidige investeringer er skabt gennem en bred proces, hvor borgere, politikere, direktion og kommunens medarbejdere gennem MED-systemet hver for sig har lagt forslag på bordet, der på samme tid både bidrager til besparelser og til investeringer i den fremtidige vision. Andre kommuner er gået den stik modsatte vej. Budgetlægningen koncentreres her smalt om at bringe budgettet i balance, mens de bredere politiske drøftelser om mål og fremtidige visioner gennemføres uafhængigt af budgetlægningen. Begrundelsen for en smal proces er typisk, at man ikke ønsker at komplicere debatten om mål og visioner med de mulige politiske konflikter, der kan opstå, når der skal spares i det eksisterende budget. Til gengæld har den brede proces en række fordele, når den lykkes. Først og fremmest, at den kan bidrage til at skabe opbakning til de valgte løsninger - både politisk og administrativt og blandt borgerne. Det har særlig betydning, når der arbejdes med grundlæggende omstilling og introduktion af

9 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i 2016 Aktuelle modeller i kommunernes budgetlægning 9 helt nye løsninger som er på dagsordenen i mange kommuner. Den brede proces er til gengæld meget tids- og omkostningskrævende, og den gennemføres derfor ikke årligt, men kun med mellemrum. Det er en tendens, at mange kommuner åbner debatten og tilrettelægger bredere processer både af hensyn til inspiration til og opbakning bag nye løsninger og mere grundlæggende omstillinger. Budgetbalance og rammereduktioner En stor andel af kommunerne har de senere år oplevet, at budgetoverslagsår 1 var urealistisk, og at budgetprocessen er endt med en obligatorisk spareøvelse. Det har fået mange kommuner nok de fleste - til at anvende en stram og konsekvent rammebudgettering. Proceduren skal sikre eller i det mindste bidrage til at man i kommunalbestyrelsen ikke sidder i sidste øjeblik i september og skal tackle et svært balanceproblem. Rammebudgetteringen har altid været den mest udbredte i kommunerne og den findes i utallige varianter, når budgetlægningen indledes med at fastsætte en ramme, som de enkelte driftsområder herefter har ansvar for at tilpasse budgettet efter. Det nye er, at rammebudgetteringen i mange kommuner gennemføres mere konsekvent. Dels ved, at rammen på ingen måde er til debat og endvidere ved, at rammen fastsættes således, at det skaber et råderum. Den konsekvente rammebudgettering understøttes i flere kommuner af forskellige omstillings- og effektiviseringsmetoder, hvoraf nogle stykker skal fremhæves. For det første er der mange eksempler på, at rammebudgetteringen kobles med en forandring af den demografiske fremskrivning. Kommunerne har meget forskellig tradition for, hvordan demografifremskrivningerne anvendes, men der er pt. stor opmærksomhed på, at de ikke bør medvirke til at skabe et unødigt udgiftspres, men tværtimod bør medvirke til at frigøre ressourcer. Eksempelvis har mange kommuner registreret, at demografifremskrivningen slet ikke har taget højde for effekterne af sund aldring. Det har fået mange kommuner til at reducere eller helt fjerne den demografiske fremskrivning på ældreområdet. I nogle kommuner er der ikke længere automatik i den demografiske korrektion. Beregningen benyttes derfor ikke som en teknisk korrektion i basisbudgettet, men lægges ind i en politisk prioritering, hvor der særskilt tages stilling til, om der overhovedet skal korrigeres demografisk og i givet fald på hvilke områder. Det har i flere kommuner frigjort mange ressourcer. For det andet knytter nogle kommuner en generel rammereduktion sammen med målrettede effektiviseringer. Der er fx eksempel på, at budgettet udsættes for en grønthøster, men også at en given andel af denne grønthøster skal tilvejebringes gennem Lean-projekter, hvor alle opgaveansvarlige chefer får ansvar for at tilvejebringe denne andel af grønthøsteren gennem proceseffektiviseringer, der reducerer

10 10 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i 2016 Aktuelle modeller i kommunernes budgetlægning administrative udgifter. På den måde kobles en meget målrettet effektivisering af administrationen sammen med en grønthøster. For det tredje har nogle kommuner taget konsekvensen af, at regnskaberne over en flerårig periode har ligget under budgetterne. Når det sker tilbagevendende kan det være et udtryk for, at den grundlæggende og eksisterende driftsopgave kan løftes med færre ressourcer end det eksisterende budget. Flere kommuner har på det grundlag korrigeret principperne for institutionernes overførselsadgang og skabt et nyt grundlag herfor. De tre eksempler illustrerer, hvordan rammebudgetteringen i nogle kommuner er udviklet de senere år. Hvis man alene benytter sig af en stram rammestyringsmodel, kan det imidlertid medvirke til at cementere eksisterende løsninger og prioriteringer. Mekanismer til nytænkning og omfordeling I takt med at stadig flere kommuner af hensyn til balancen har skærpet rammebudgetteringen der typisk fastholder den overordnede budgetfordeling - opstår derfor et behov for supplerende mekanismer, der kan understøtte en omfordeling af ressourcer. Mange kommuner arbejder med metoder, der sætter fokus på at frigøre ressourcer, hvor omstillingsbehovet er stort og på at flytte ressourcer fra eksisterende til nye aktiviteter. I nogle kommuner er der fx faste rutiner for, at det politiske niveau bestiller analyser af opgaveområder, hvor der vurderes at være et særligt stort omstillingsbehov og mulighed for at frigøre ressourcer. Det giver et godt grundlag for en politisk prioritering, hvor der skal arbejdes med at frigøre ressourcer, enten gennem nye løsninger eller mere dybtgående effektiviseringer. Andre kommuner har etableret puljer til omfordeling både indenfor og på tværs af opgaveområder. Der er mange eksempler på, at den samlede ramme som udgangspunkt fastsættes, så den frigør et råderum, som kommunalbestyrelsen kan anvende til nye aktiviteter på tværs af budgettet. Der er også eksempel på, at puljerne anvendes konsekvent inden for udvalgsområderne. En kommune har f.eks. vedtaget et princip om, at alle udvalgsområder uafhængigt af budgetlægningen løbende skal omplacere 1 pct. af budgettet. Udvalgsformændene redegør over for byrådet om, hvor den ene procent frigøres, og hvad den anvendes til på det pågældende område. Flere kommuner fremhæver også, at det efter flere års konsekvent rammebudgettering er lykkedes at skabe en helt ny kultur, hvor nye aktiviteter ikke knyttes sammen med eller forudsætter nye ressourcer. Derimod rettes al fokus på, hvordan der kan udvikles og skabes nyt inden for den eksisterende budgetramme. Det handler ikke kun om at effektivisere, men også om at anskue opgaveløsningen fra en helt ny vinkel. Eksempelvis har mange kommuner lige nu stor fokus på skabe en mere sammenhængende indsats for udsatte familier på tværs af beskæftigelses-, social-, sundheds- og uddannelsesområdet. Flere kommuner har konstateret, at der ofte ikke har været et overblik over den samlede indsats, og at når man

11 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i 2016 Aktuelle modeller i kommunernes budgetlægning 11 får det, er det typisk anledning til at revurdere løsningerne. Effektiviseringer og korrektion i serviceniveau Med vedtagelse af budget 2016 har nogle kommuner tacklet ompriorite-ringsbidraget på den måde, at man politisk har besluttet at gennemføre en generel korrektion af serviceniveauet med henblik på at skabe politiske handlemuligheder i resten af valgperioden. Der er eksempler på, at der ikke kun er taget højde for virkningen af omprioriteringsbidraget i 2016, men også for 2017 og 2018, således at kommunalbestyrelsen allerede nu sikrer sig et flerårigt råderum. Derved undgår kommunen gentagne besparelser på grund af omprioriteringsbidraget, hvis det bliver en årlig tilbagevendende metode. I et konkret tilfælde svarer besparelsen i 2016 til 3 års omprioriteringsbidrag, og kommunen har besluttet en klar udmelding til borgerne, nemlig at budgetreduktionen gennemføres som en generel sænkning i serviceniveauet med henvisning til regeringens beslutning om omprioriteringsbidraget. En konkret udmelding om besparelser og sænkning af serviceniveauet kan være forbundet med politiske omkostninger her og nu. Til gengæld kan den på sigt give større politiske handlemuligheder og bidrage til større kontinuitet i det udførende led. Alle kommuner har i en årrække effektiviseret systematisk. Og det fortsætter. Men det er naturligvis en klar politisk beslutning, hvornår det bliver nødvendigt at sænke serviceniveauet direkte, for at få enderne til at mødes, og hvornår effektiviseringer alene kan imødekomme behovet. Hovedparten af kommunerne er i slutningen af 2015 gået sammen om et udviklings- og effektiviseringsprojekt, hvor man i fællesskab identificerer områder, hvor der er et særligt behov for at eksperimentere og forny opgaveløsningerne. Som et led i projektet formidles mellem kommunerne et stort antal eksempler på, hvordan der er gennemført udgiftsreduktioner og effektiviseringer i de seneste budgetrunder. De kommunale effektiviseringer dækker alle opgaveområder og spænder over mange metoder. Den nedenstående boks indeholder en række temaer, der netop nu er særlig fokus på i mange kommuner. Aktuelle eksempler på effektivisering: - Tværkommunalt samarbejde om it-drift, kontraktstyring og visse driftsopgaver - Effektiv sagsbehandling og kontrol med sociale ydelser. - Udbredelse af velfærdsteknologi - Øget compliance i indkøb - Centralisering og samkøring af administrative funktioner - Effektivisering af funktioner på tværs af forvaltninger - Samling af ejendomsadministration - Samling af borgerrettede opgaver

12 12 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i råd til overvejelse om budgetprocessen i RÅD TIL OVERVEJELSE OM BUDGETPROCESSEN I Kom tidligt i gang med budgetprocessen Finansloven for 2017 har skabt større usikkerhed om en relativ stor andel af kommunens budget. Udgangspunktet er - med finanslovsforligets indførelse af omprioriteringsbidraget - blevet væsentligere strammere end hidtil. Kommunernes udgiftsramme er således reduceret med 2,4 mia. kr. om året, og uanset hvor meget der evt. måtte komme tilbage i den kommunale økonomi, er det uklart, hvilke betingelser det vil ske på. Herudover er der usikkerhed knyttet til en større del af finansieringen både for så vidt angående størrelsen af anlægsrammen samt om og i givet fald hvor stort et evt. finansieringstilskud (og kommunens andel heraf) måtte være. Det taler alt andet lige for, at kommunernes budgetproces bør starte tidligere med henblik på at skabe flere handlemuligheder til at håndtere den usikkerhed, finansloven og udgiftslofterne har skabt. 2. Skab råderum allerede ved budgetlægningens start Når der er usikkerhed om en relativ stor andel af kommunens budget, vælger nogle kommuner at igangsætte budgetlægningen således, at der sikres et økonomisk råderum allerede fra budgetlægningens start fx ved en reduceret rammeudmelding i foråret. Herved skabes økonomisk fleksibilitet både i forhold til en af staten reduceret udgiftsramme og i forhold til kommunalbestyrelsens egne prioriteringer. Det giver større økonomisk frihed uanset hvor meget, der måtte komme tilbage i forbindelse med økonomi- og finanslovforhandlingerne. Det understøtter også, at kommunalbestyrelsens dialog om budgettet kan fokusere på nye initiativer frem for besparelser. 3. Fastlæg en robust flerårig økonomisk politik Hvis en kommune år for år konstaterer helt nye budgetforudsætninger, med svigtende indtægter eller uforudsete udgifter, kan budgetlægningen opleves som nødværge, hvor kommunalbestyrelsen må hoppe fra tue til tue. En sådan situation taler alt andet lige for at øge kravene til det budgetterede overskud ved at indbygge en større flerårig sikkerhed i budgettet. Helt nye rammbetingelser vil ofte give udfordringer, men er kommunen udsat, er der ekstra grund til at øge kravene til det budgetterede driftsoverskud. Herudover skal den økonomiske politik også sikre, at råderummet er tilstrækkeligt til de løbende investeringer i kapitalapparatet og til nye højtprioriterede initiativer. Særligt i disse år, hvor mange kommuner bruger investeringer som et instrument til at effektivisere driften. Budget 2017 er en god anledning til at revurdere kommunens flerårige økonomiske målsætninger. 4. Tænk budgetlægningen og de mange velfærdsreformer og visioner sammen Budgettet er altid en ramme om de politiske visioner. Kommunalbestyrelsen kan adskille budgetlægningen fra den politiske visionsdebat, eller man koble dem sammen. Men uanset metode, er de altid hinandens forudsæt-

13 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i råd til overvejelse om budgetprocessen i ninger. Stadig flere kommuner har gjort de politiske mål og visioner til et omdrejningspunkt i budgetlægningen. Kommunerne har de seneste år gennemført markante omstillinger af velfærdssamfundet. Reformtempoet er på sit højeste i flere årtier. Velfærdsløsningerne tænkes på en ny måde, der er mindre ressourcekrævende. Kerneopgaverne redefineres og borgerperspektivet trækkes langt stærkere frem. Næsten alle velfærdsområder er i spil, og det udnytter mange kommuner til at skærpe den politiske målog visionsdebat - ikke kun om de enkelte velfærdsopgaver, men også kommunens samlede udviklingsperspektiv. I en tid med stramme rammer udnyttes budgetlægningen således til at skærpe den politiske debat om kommunens udviklingsmuligheder. 5. Bring hele budgettet i spil Nogle budgetprocesser letter den politiske prioritering andre gør den vanskeligere. I nogle kommuner er næsten hele budgettet i spil, mens andre kommuner freder store dele af budgettet, der bliver et resultat af en mekanisk fremskrivning af sidste års budget. Hvis store dele af budgettet automatisk holdes uden for prioriteringen, tages der ikke politisk stilling til, om behovet har ændret sig fra udgangssituationen, og det bliver typisk vanskeligt at få det samlede budget til at hænge sammen, hvis der kun ændres eller reduceres ved en begrænset del af aktiviteterne. 6. Skab mekanismer til nytænkning Når økonomien er stram kan der være en tendens til at fokusere på marginale besparelser i de eksisterende løsninger. Men i stramme tider er behovet for nytænkning særlig stort, og det forsøger mange kommuner at tage højde for i budgetprocessen. Nogle kommunalbestyrelser bestiller til budgetprocessen analyser af opgaveområder, hvor der vurderes at være et særligt stort omstillingsbehov og mulighed for at frigøre ressourcer. Dette giver et godt grundlag for den politiske debat om nye løsninger eller mere dybtgående effektiviseringer. Andre kommuner har afsat udviklingsmidler til at tænke flere af kommunens opgaver sammen på tværs af forvaltningsområder ikke mindst for at styrke borgerperspektivet. Det er i den situation lykkedes mange kommuner at forene stramme budgetter og høje effektiviseringskrav med udviklingsevne og nytænkning. Nogle kommuner kobler også budgetprocessen sammen med en omfattende borgerinddragelse med fokus på nye løsninger og nye samspil i lokalsamfundet. 7. Overvej metoder der indebærer større automatisk rammereduktion Der er mange eksempler på, at rammebudgetteringen kobles tæt sammen med demografiske fremskrivninger på serviceområderne gennem anvendelse af tildelingsmodeller. De bruges meget forskelligt, men mange kommuner har for tiden stor opmærksomhed på, at de ikke bør medvirke til at skabe et unødigt udgiftspres. De bør tværtimod medvirke til at frigøre ressourcer. Eksempelvis har mange kommuner registreret, at demografifremskrivningen ikke i tilstrækkeligt omfang tager højde for effekterne af sund aldring. Det har fået mange kommuner til at korrigere og reducere den demografiske fremskrivning på ældreområdet. Nogle kommuner er gået længere og benytter ikke automatik i den demografiske korrektion. Beregningen benyttes derfor ikke som en teknisk korrektion i basisbudgettet, men lægges ind i en politisk prioritering,

14 14 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i råd til overvejelse om budgetprocessen i 2016 hvor der særskilt tages stilling til, om der overhovedet skal korrigeres demografisk og i givet fald på hvilke områder. 8. Vurder råderummet i det eksisterende budget I mange kommuner har regnskaberne i en længere periode ligget væsentligt under budgetterne. Og selvom regnskaberne efterhånden totalt set er kommet tættere på budgettet, er der fortsat områder, hvor nogle kommuner har et aktivitetsniveau under budgettet. Når det sker tilbagevendende, kan det være et udtryk for, at den grundlæggende og eksisterende driftsopgave kan løftes med færre ressourcer end det eksisterende budget. Flere kommuner har på det grundlag korrigeret det kommende års budget, så det i højere grad afspejler det faktiske aktivitetsniveau. Institutionerne har kunnet fastholde overførselsadgangen, men det fremadrettede budget er justeret og tager højde for det lavere aktivitetsniveau. 9. Overvej håndtering af tilbageløb fra omprioriteringsbidrag Regeringens omprioriteringsbidrag var en forudsætning for budget 2016, og med vedtagelsen af finansloven og af udgiftslofterne frem til og med 2019 ser det også ud til at blive et af Folketinget fastsat vilkår de kommende år. Det skaber grundlæggende den udfordring, at kommunerne i foråret og i forbindelse med budgetvedtagelsen er nødt til at forberede borgerne på servicereduktioner, hvorefter kommunerne kan opleve at få dele af det sparede tilbage på udvalgte områder. Kommunerne kan allerede i forbindelse med budgetvedtagelsen forberede, hvad der eventuelt kan ske i Finansloven - ikke mindst for at sikre en så konsistent kommunikation over for borgerne som muligt. 10. Sæt konkrete mål for effektiviseringerne Alle kommuner effektiviserer, og det vil være helt naturligt, at kommunalbestyrelserne fastsætter mål for effektiviseringernes størrelse. Der er fx eksempler på, at budgettet udsættes for en grønthøster, men også at en given andel af denne grønthøster skal tilvejebringes gennem Lean-projekter, eller andre konkrete effektiviseringsprojekter, hvor alle opgaveansvarlige chefer får ansvar for at tilvejebringe denne andel af grønthøsteren gennem proceseffektiviseringer, der reducerer administrative udgifter. Mange kommuner er på forkant ved allerede i budgetaftalen at sætte administrationen i gang med større analyser, der kan indgå som effektiviseringsforslag til kommende budgetår. Nogle kommuner kobler også effektiviseringsstrategi sammen med investeringsstrategi ud fra devisen om, at det ofte kræver investeringer at realisere besparelser på driften. Det er ofte et godt udgangspunkt for strukturtilpasninger. Endelig fremhæver mange kommuner, at der er et stort potentiale i at se på tværs af opgaverne. Den tværgående effektiviseringsindsats bør ifølge disse kommuner have høj prioritet.

15 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i råd til overvejelse om budgetprocessen i

16 16 Budgetprocedure og udviklingsstrategi i råd til overvejelse om budgetprocessen i RÅD TIL OVERVEJELSE OM BUDGETPROCESSEN I Kom tidligt i gang med budgetprocessen - Skab råderum allerede ved budgetlægningens start - Fastlæg en robust flerårig økonomisk politik - Tænk budgetlægningen og de mange velfærdsreformer og visioner sammen - Bring hele budgettet i spil - Skab mekanismer til nytænkning - Overvej metoder der indebærer større automatisk ramme- reduktion - Vurder råderummet i det eksisterende budget - Overvej håndtering af tilbageløb fra omprioriteringsbidrag - Sæt konkrete mål for effektiviseringerne