NR. 6 - December 2010 Offentlig-privat innovation - en ny vej til vækst og bedre velfærd

Transkript

1 NR. 6 - December 2010 Offentlig-privat innovation - en ny vej til vækst og bedre velfærd Af Guri Weihe, Steven Højlund og Betina Nørgaard, COWI

2 Ansvarshavende redaktør: Kommunikationschef Flemming Andersen Foto: Colourbox Layout: FTF Tryk: FTF 1. oplag 100 eksemplarer December 2010 ISBN-nummer: Bestilling: Telefon eller Pris medlemmer: kr. 20,- Pris ikke-medlemmer: kr. 50,- FTF Hovedorganisation for offentligt og privat ansatte Niels Hemmingsensgade 12 Postboks København K Tlf: Fax: ftf@ftf.dk 2

3 FORORD Offentlige og private skal sammen skabe ny vækst Den økonomiske krise ser ud til at have nået bunden, men der er stadig udsigt til lavvækst og betydelig ledighed mange år frem. Behovet for at finde nye veje til vækst er derfor meget presserende. Der er ingen nemme løsninger på vækstudfordringerne. Men en oplagt vej at gå er at satse på den dynamiske sammenhæng mellem den offentlige og private sektor, som altid har været et kendetegn for Danmark. Vi skal udnytte, at vi har en effektiv offentlig sektor med masser af kompetente medarbejdere. Udover at skabe gode rammevilkår for erhvervslivet gennem dagpleje, uddannelse, sundhed, beskæftigelsessystem osv., kan offentlige institutioner nemlig også hjælpe væksten på vej på mere direkte vis. Et eksempel er offentlig-privat innovation (OPI), som er emnet for denne rapport fra COWI. Det er et ret nyt begreb, som der endnu ikke foreligger megen viden om, men som FTF ser store potentialer i. Ideen ved OPI er nemlig, at medarbejdere i offentlige og private virksomheder går sammen om at udvikle nye produkter og løsninger. Rapporten indeholder fem gode eksempler fra bl.a. en fødeafdeling og en daginstitution, hvor man ved at kombinere medarbejdernes faglighed, ekspertise og kommercielle indsigt i de to sektorer har udviklet nye produkter, som både gavner vækst og velfærd. OPI kan derfor være en ren win-win. Men som rapporten også beskriver, så er der nogle forskellige barrierer, som bør løses. De nuværende udbudsregler er fx ofte en hindring for, at offentlige og private kan være innovative. I stedet drukner offentligt-privat samarbejde i stramme regler, kontrakter og krav, som følger med når fokus ensidigt er på traditionelle udbud og udliciteringer. FTF mener i stedet, at OPI er en langt mere åben og perspektivrig samarbejdsform, som både kan udvikle den offentlige sektor og skabe vækst og arbejdspladser i den private sektor. Derfor bør der satses meget mere fokuseret på brugen af OPI. FTF foreslår bl.a., at der nedsættes en task-force, der skal analysere barriererne for OPI og fremlægge forslag, der kan reducere eller fjerne disse barrierer. Vi foreslår også, at der oprettes en tilskudspulje dedikeret til opstart og implementering af OPI-projekter - fx til frikøb af de involverede medarbejdere. Jeg vil gerne takke COWI for en god introduktion til emnet, som er et godt bidrag til de højaktuelle debatter om nye vækststrategier og fortsat udvikling af velfærden. Jeg håber, at rapporten vil give anledning til nogle spændende fagpolitiske debatter i den kommende tid. Bente Sorgenfrey formand 3

4

5 INDHOLDSFORTEGNELSE Forord 3 1. Indledning 6 2. Baggrund 7 3. Offentlig-private innovationspartnerskaber Begrebsafklaring - partnerskabsmodellen Partnering Service- og driftspartnerskaber Offentlig-privat partnerskab (OPP) Samlet udbud Offentlig-private selskaber (L548) Offentlig-privat innovationspartnerskab (OPI) Forskelle og ligheder Eksempler på OPI-projekter Erfaringer fra udlandet Potentiale og barrierer Potentiale Barrierer Udbudsreglerne Immaterielle rettigheder Finansiering og ansøgningsprocesser Manglende viden om OPI Kulturelle forskelle mellem den offentlige og den private sektor Drift vs. udvikling Implikationer for medarbejderne Sammenfatning og anbefalinger 20 Litteratur 23 5

6 Offentlig-privat innovation - en ny vej til vækst og bedre velfærd December INDLEDNING Dette notat er udarbejdet af COWI efter opdrag fra FTF. Notatet er en introduktion til emnet offentlig-private innovationspartnerskaber (OPI). Formålet med notatet er at samle og udbrede viden om OPI. Notatet indeholder centrale definitioner af en række forskellige partnerskabsbegreber, herunder OPI, samt en beskrivelse af foreløbige erfaringer med og barrierer for OPI. Der gives en række konkrete eksempler på OPI, hvor resultater og barrierer for innovationspartnerskaber bliver fremhævet. OPI-feltet er relativt nyt, og der er indtil videre skrevet ganske begrænset om emnet 1. De få publikationer, som findes, er ligeledes af nyere dato. Det betyder, at der er relativt begrænset erfaringsopsamling på området. Der findes ikke opgørelser over udbredelsen af OPI, databaser over resultater og effekter, standard samarbejdsaftaler eller lignende. Sammenlignet med andre offentlig-private samarbejdsmodeller, eksempelvis OPP eller udlicitering (se definitioner i afsnit 3.1), er OPI-området fortsat i sin vorden. Der findes ikke i dansk eller nordisk sammenhæng lovgivning rettet specifikt mod OPI. OPI-projekter bliver implementerede inden for eksisterende national og EU-lovgivning 2. Der findes en række støttemuligheder for OPI i dansk sammenhæng, men puljernes primære sigte er ofte ikke OPI, men snarere relaterede fokusområder såsom velfærdsteknologi, innovation og erhvervsfremme. Et eksempel er ABTfonden, som støtter udviklingen af nye offentlige velfærdsløsninger. ABT-fonden forvalter DKK 3 mia. til investering i projekter, der gør den offentlige sektor mere produktiv og innovativ. 3 Et andet eksempel er Fornyelsesfonden, hvis formål er at støtte grøn forretningsudvikling og vækst i danske virksomheder. Af andre eksempler kan nævnes Vækstfonden 4, samt de regionale vækstfora. Der findes to konkrete eksempler på støtte rettet direkte mod henholdsvis OPI og offentlig-privat samarbejde. Det drejer sig om Region Midtjyllands OPI pulje (støttet og initieret af Vækstforum og Regionsrådet for Region Midtjylland) samt "Det gode partnerskab" 5. OPI-puljens formål er at støtte og fremme OPI. Det gode partnerskab er et statsligt støttet projekt, hvis formål er at fremme offentligprivat samarbejder generelt. Et helt nyt initiativ på området bør også nævnes; et "Nyt laboratorium til offentlig-privat samarbejde om velfærd" blev lanceret i oktober i indeværende år, og har et budget på DKK 48 mio. Pengene kommer fra den konkurrenceudsatte pulje (strukturfondsmidler), statslig medfinansiering 3 Mere information of ABT-fonden findes her: 4 Vækstfonden er en statslig investeringsfond, der medvirker til at 1 Følgende fire rapporter og analyser kan fremhæves i en dansk/nordisk kontekst: EBST (2009), Analyse af offentlig-privat samarbejde om innovation. Designit A/S for Region Midtjylland (2010). OPI projekter. Udfordringer og anbefalinger. EBST (2011): Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region (udarbejdet af COWI i samarbejde med AKF). Nordisk Ministerråd (2010): Health innovation in the Nordic countries (udarbejdet af Damvad, Econ Pöyry og Oslo Economics). 2 EBST (2011), Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. (endnu ikke publiceret) 6 skabe flere virksomheder ved at stille kapital og kompetencer til rådighed: Læs mere om Regeringens Vækstforum her: Oplysninger om de regionale vækstfora kan findes her: 5 Se henholdsvis rum/midler+til+regional+udvikling/form%c3%a5lsbestemte+puljer/ offentlig-privat+innovation+(opi) og

7 samt regional og privat finansiering. Et andet interessant initiativ er lanceringen af Innovation Center Copenhagen (icph). Icph er et innovationscenter for offentlig-privat innovation. Det blev etableret med det formål at udvikle og afprøve en model for brugerdreven innovation af offentlige velfærdsydelser. Icph blev etableret i 2008 og er finansieret af Erhvervs- og Byggestyrelsens program for brugerdreven innovation, EU s Regionalfond og Vækstforum i Region Hovedstaden. Omend der findes undersøgelser på området samt en række støttemuligheder og interessante initiativer, så er OPI-aktiviteterne fortsat relativt begrænsede, og videngrundlaget om emnet er begrænset. Dette notat er et vigtigt skridt i retning af at samle mere systematisk viden om OPI, og på den måde at tydeliggøre potentialet ved OPI. Notatet bygger på eksisterende viden på området (eksisterende rapporter og analyser, se fodnote 1), COWIs viden om og erfaringer på området samt en række interviews, som blev udført i forbindelse med udarbejdelsen af dette notat. FTF har udvalgt de i notatet beskrevne cases. Notatet er opbygget på følgende måde: Afsnit 2 redegør for baggrunden for OPI. Afsnit 3 rummer en begrebsafklaring samt en række eksempler på og erfaringer med OPI (case beskrivelser). Afsnit 4 beskriver OPI-modellens resultater og potentiale, og skitserer en række centrale barrierer for planlægning og implementering af OPI. Notatet afsluttes med en sammenfatning og anbefalinger. 2. BAGGRUND Den offentlige sektor står i de kommende år over for nogle større og strukturelle udfordringer. Der bliver flere og flere ældre, samtidig med at arbejdsstyrken ikke stiger i tilsvarende omfang. En befolkningsfremskrivning viser, at for perioden vil der være en stigning på 49 pct. i antallet af ældre over 65. Samtidig vil antallet af årige falde med 2 pct. 6 Det indebærer næsten en fordobling af forsørgerbyrden over en 20-årig periode. Udfordringen bliver at kunne imødekomme den stigende efterspørgsel efter velfærdsydelser pga. de flere ældre, samtidig med at 6 Kilde - register: FRDK110: Befolkningsfremskrivning 2010 for hele de offentlige budgetter holdes under kontrol. Der er derfor behov for nytænkning i den offentlige opgaveløsning, og OPI kan være et muligt bidrag til løsningen. Der har i de seneste år været ganske stort fokus på samarbejde mellem offentlige og private samarbejder (OPS) i bred forstand, både herhjemme og i udlandet, og en række nyere samarbejdsformer har set dagens lys, herunder blandt andet offentlig-private partnerskaber (OPP), offentlig-private selskabsformer (L-548) og servicepartnerskaber, jf. definitioner i afsnit 3.1. Fælles for mange af de nye partnerskabsformer er, at de omhandler byggeri og anlæg samt drifts- og vedligeholdsopgaver. Nærværende notat redegør for en ny form for offentligt-privat samspil, nemlig offentlig-private innovationspartnerskaber (OPI). OPI er en form for OPS med fokus på udvikling af offentlige opgaver og ydelser samt mulighederne for at skabe forretning og vækst for de involverede private virksomheder. Kongstanken bag OPI er at forbedre kvaliteten eller effektiviteten i den offentlige opgaveløsning ved hjælp af nye produkter eller processer, samtidig med at der skabes muligheder for erhvervsfremme og iværksætteri. Et OPI kan medføre øget omsætning og fortjeneste for de involverede virksomheder samt skabe adgang til nye markeder og eksport af de nyudviklede løsninger. OPI adskiller sig fra tidligere partnerskabsmodeller i den forstand, at der er tale om et udviklingssamarbejde mellem offentlige og private organisationer. Det drejer sig ikke om leverance af et konkret produkt eller en service, men om udvikling af nye og bedre måder at producere eller levere offentlige serviceydelser på. OPI adskiller sig fra traditionelle bestiller-leverandør-roller, som også gør sig gældende i mange af de eksisterende OPS-modeller (fx. OPP, samlet udbud og service-partnerskaber, jf. definitioner i afsnit 3.1). I et OPI-projekt kobler og udnytter man den viden og de spidskompetencer, som findes i henholdsvis den offentlige og den private sektor. Grundtanken er, at den offentlige sektor besidder en særlig faglig viden og indsigt i bl.a. velfærdsområdet, som med fordel kan sammenkobles med virksomhedernes kommercielle og tekniske viden. Ved at lade de to sektorers tekniske, faglige og kommercielle viden mødes og brydes, kan der måske skabes nye væksteventyr, bedre offentlige service, eksportmuligheder og i sidste ende en forbedring af Danmarks konkurrenceevne. landet efter alder, køn, herkomst og landegruppe 7

8 3. OFFENTLIG-PRIVATE INNOVATIONSPART- NERSKABER Nærværende sektion definerer OPI og andre relaterede partnerskabsformer. OPI sættes ind i en bredere partnerskabskontekst. OPI kan ses som det seneste skud på stammen i en lang række nyere og innovative samarbejdsmodeller mellem offentlige og private organisationer. Fællesnævneren for alle modellerne er et iboende ønske om at kunne løse offentlige opgaver på en bedre eller billigere måde. Det er vigtigt for forståelsen af OPI at kende de eksisterende partnerskabsmodeller. Tilsvarende er det væsentligt at bruge begreberne på en korrekt måde. Det er en forudsætning for systematisk videnopsamling og læring på området Begrebsafklaring - partnerskabsmodellen Figuren nedenfor giver en oversigt over forskellige former for offentlig-privat samarbejde. Figur 1 Oversigt over forskellige former for offentlig-privat samarbejde Partnering Partnering er en samarbejdsform i et bygge- og anlægsprojekt, som er baseret på dialog, tillid og åbenhed. Det drejer sig om en bestemt måde, hvorpå processen for et bygge- og anlægsprojekt tilrettelægges. Alle parter i byggeriet bliver inddraget tidligt i processen. Hensigten med partnering er at gennemføre et bygge- og anlægsprojekt med fælles løsninger, formuleret gennem fælles aktiviteter og baseret på fælles økonomiske interesser (fx fordeling af fælles økonomiske risici og gevinster). Et partneringsamarbejde er typisk organiseret i en styregruppe med repræsentanter fra bygherre, arkitekt, ingeniør og entreprenør, og en projektgruppe med projektledere fra de involverede parter. Blandt fordelene ved denne samarbejdsmodel kan nævnes mere udførelsesoptimale løsninger (pga. den tidlige inddragelse af entreprenøren) og større tilfredshed og ejerskab hos bruger og bygherre. Derudover kan nævnes incitamenter og bonusordninger, som kan understøtte samarbejdet, og etableringen af en organisation, som kan håndtere konflikter på et tidligt stadie i internt i projektet 8

9 frem for inddragelse af eksterne konfliktløsningsinstitutioner. bejdsformen involverer privat finansiering og en innovativ risikodeling mellem parterne. Ulemperne ved partnering kan være et øget administrativt ressourceforbrug i planlægnings- og forslagsfaserne. Desuden får bygherren ikke fuld information om den forventede pris for byggeriet, i modsætning til et traditionelt udbud baseret på et detailprojekt. Det er samtidig ikke sikkert, at den valgte entreprenør besidder erfaringer og kompetencer til at deltage i en innovativ projektoptimering Service- og driftspartnerskaber Et service- og driftspartnerskab er et samlet udbud af en service og/eller drifts- og vedligeholdelsesopgave for en periode på 3-5 år. En aftale kan for eksempel omfatte drift af bygninger, kantinedrift, rengøring eller varetagelse af receptionistfunktioner. Der anvendes en åben kravspecifikation, og samarbejdet bygger på ligeværdighed, åbenhed og dialog. Der formuleres fælles løsninger, og der er mulighed for løbende tilpasning af opgaveløsningen i kontraktperioden. Service- og driftspartnerskaber er mere fleksible og rummelige end traditionel udlicitering. Følgende fordele kan fremhæves ved denne samarbejdsmodel: Den muliggør flerårig planlægning, effektiviseringer, bedre planlægning af vedligeholdelsesopgaver samt leverancestabilitet. Udfordringerne ved service- og driftspartnerskaber er at etablere en klar kravspecifikation, som giver den private part de fornødne økonomiske incitamenter og fleksibilitet, men samtidig sikrer løbende effektivisering og output. Det kræver ofte øget processtyring, engagement og forberedelse i udbuddet og undervejs i kontraktperioden Offentlig-privat partnerskab (OPP) Et OPP er et længerevarende bygge- og anlægsprojekt, hvor design, finansiering, byggeri, drift, vedligeholdelse og serviceydelser udbydes som én samlet opgave, det kan fx. være en skole, et hospital eller en ny motorvej. Et OPPprojekt varer typisk i år. Det særlige ved OPP er koblingen af faser, den lange tidshorisont, samt at samar- Fordelene ved samarbejdsmodellen er, at den tilskynder til totaløkonomi, fx. bygninger med længere levetid og lavt energiforbrug, og at byggeprojekter i højere grad bliver afsluttet til tiden og inden for det aftalte budget. Det skyldes, at den private part bærer risikoen for tids- og budgetoverskridelser. Af andre væsentlige fordele kan især nævnes, at den offentlige partn i højere grad undgår vedligeholdelsesefterslæb, idet den private part har ansvaret for at sikre en på forhånd aftalt vedligeholdelsesstandard i hele kontraktperioden. Ulemperne kan være vanskeligheder ved at kortlægge risici forbundet med projektudførelsen. En uhensigtsmæssig risikoallokering kan medføre højere priser for den private parts ydelser. Kontraktindgåelse med en lang tidshorisont kan desuden være en ulempe, da behov for og ønsker til service, vedligeholdelse og drift kan forandre sig i kontraktperioden. I den forbindelse giver den offentlige part delvist afkald på politisk regulering af det pågældende område. Det indebærer yderligere, at OPP kontrakter ofte er komplekse og at transaktionsomkostningerne derfor kan være høje Samlet udbud Et samlet udbud minder om OPP, men i modsætning til OPP er finansieringen ikke en del af den private parts opgave. Samarbejdsformen omfatter således udbud af design, anlæg og drift i en samlet opgave. Der anvendes funktionskrav til byggeriet samt mindstekrav til service, drift og vedligehold. Et samlet udbud løber typisk over år. Blandt fordelene kan nævnes at den offentlige part i højere grad undgår vedligeholdelsesefterslæb, afkortelse af projekterings- og udførelsesfasen samt fokus på totaløkonomiske løsninger med lang levetid. Ulemperne kan være de samme, som dem der gør sig gældende for et OPP. Endvidere er incitamenterne og de positive effekter forbundet med totaløkonomi reduceret for den private part i et samlet udbud EBST (2006), Vejledning i partnering - med særligt henblik på offentlige og offentligt støttede bygherrer. 8 EBST (2007), Fem modeller for offentlig-privat samspil - En guide til kommunerne. 9 Ibid 10 Ibid 9

10 Offentlig-private selskaber (L548) Et offentlig-privat selskab er et offentligt og privat ejet selskab med minimum 25 pct. privat indskud i selskabet. 11 Den offentlige part må ikke have fuld bestemmelse i selskabet, og den private part skal derfor stå for minimum 50 pct. af kapitalen. Modellen er afprøvet på en række forskellige områder, herunder bl.a. linnedservice, madproduktion, løn- og pensionsadministration og byomdannelser. Kontraktlængden er typisk 5-8 år. Ved at etablere et fællesejet selskab kan man sikre udnyttelse af både den offentlige og den private parts kompetencer. Selskabsformen kan også ses som en bedre garant for at sikre kommunale værdier sammenlignet med traditionel udlicitering. Et offentlig-privat selskab kan føre til innovative og effektive løsninger. Ud fra et medarbejdersynspunkt kan det være en afbalanceret måde at lave konkurrenceudsættelse på. offentlige serviceproduktion. For den private part er formålet at skabe nye forretningsmuligheder. Boks 3-1 Definition af OPI-begrebet Definition på OPI 13 Et offentlig-privat innovationspartnerskab er et udviklingssamarbejde mellem offentlige og private organisationer med henblik på at udvikle nye offentlige løsninger (ydelser, arbejdsgange m.m.). Det er et samarbejde, som udnytter og kombinerer de spidskompetencer, som findes i henholdsvis den offentlige og den private sektor (faglige, tekniske og kommercielle kompetencer). Væsentlige elementer i et OPI-samarbejde er: Løbende ide- og videnudveksling mellem parterne. Løbende brugerinvolvering i udviklingen af løsningerne. Ulempen set fra den offentlige parts side er tabet af bestemmende indflydelse på opgaveløsningen. Der er risiko for, at selskabet bliver underlagt politiske hensyn og prioriteringer samt at markedsmulighederne bliver for snævre og væksten bliver hæmmet. Dette kan forekomme, hvis eksempelvis selskabet primært orienterer sig mod varetagelse af én service på det kommunale marked Offentlig-privat innovationspartnerskab (OPI) Et offentlig-privat innovationspartnerskab (OPI) er en samarbejdsform, hvor offentlige og private aktører går sammen om at udvikle nye innovative offentlige løsninger, jf. definitionen i Boks 3-1. Bemærk, at der ikke findes en alment accepteret definition af begrebet, og at et OPI kan organiseres på mange forskellige måder. OPI involverer typisk brugerinddragelse (fx borgere, patienter og/eller offentlige medarbejdere). Samarbejdet kan vedrøre både udvikling af nye produkter samt nye måder til organisering af den offentlige serviceproduktion (processer). Formålet med OPI er at øge kvaliteten af den offentlige service eller rammerne for den 11 Loven om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige OPI-samarbejder forløber oftest, indtil det er muligt at levere en endelig løsning til den offentlige sektor. Herefter kan løsningen leveres gennem fx et egentligt udbud. Et OPI kan omfatte forskellige typer innovation, herunder: Produkt- eller serviceinnovation. Organisatorisk/systemisk innovation (fx nytænkning af arbejdsgange og interne processer i den offentlige sektor). De stiplede linjer i Figur 1 indikerer, at et OPI kan munde ud i et offentligt udbud, når udviklingsperioden er afsluttet, men at dette ikke nødvendigvis behøver at være tilfældet Forskelle og ligheder For mange af samarbejdsmodellerne gælder det, at de grundlæggende ikke adskiller sig væsentligt fra traditionel udlicitering. Den private part forpligter sig til at levere en bestemt ydelse til en bestemt pris, tid og kvalitet. Det egentlige "samarbejde" er begrænset (OPI og den offentlig-private selskabsform undtaget). Der er dog fortsat tale om innovative samarbejdsformer, hvor man organiserer sig på en ny og innovativ måde, med nyere former for risikodeling og med en række positive fordele som følge heraf. myndigheder og kommuner og regioners deltagelse i selskaber (L548) blev vedtaget i EBST (2009), Analyse af offentlig-privat samarbejde om. innovation, s

11 OPI adskiller sig ganske væsentligt fra de øvrige partnerskabsmodeller, da samarbejdet ikke vedrører leverance af en egentlig ydelse. Sammenlignet med de øvrige partnerskabsmodeller er OPI på et før-projekt stadie. Der er ikke tale om et traditionelt aftager-/leverandørforhold, men om offentlige og private organisationer som udviklingspartnere. De seneste 2-3 år har der været et stigende fokus på OPI og andre blødere og netværksbaserede offentlig-private samarbejdsformer på velfærdsområdet, mens der 3-6 år tilbage var mere fokus på offentlig-privat samarbejde inden for byggesektoren, herunder OPP og samlet udbud Eksempler på OPI-projekter I det følgende gives en række eksempler på konkrete OPIprojekter fra FTF-områder. Eksemplerne er fra henholdsvis daginstitutions-, sundheds- og ældreområdet (se Boks 3-2, Boks 3-3, Boks 3-4, Boks 3-5 og Boks 3-6). Boks 3-2 Case 1 - Mobil Genvej Mobil Genvej Beskrivelse: OPI-projektet Mobil Genvej er et samarbejde mellem Gentofte Kommune Børn og Forebyggelse, Innovation Center Copenhagen (icph) og softwarefirmaet Assemble14. Formålet med projektet er at skabe et mere ressourcefuldt samarbejde mellem forældre og ansatte på daginstitutioner, som både øger kvalitetsoplevelsen for forældrene og personalets arbejdsglæde. I en brugerdreven innovationsproces blev en række parametre for forældrenes oplevelse af kvalitet i daginstitutionen identificeret. Blandt de vigtigste var: indsigt i børnenes hverdag, personale som trives, at ens barn bliver set og taget imod, samt mulighed for dialog og sparring med pædagogerne. På den baggrund blev der udviklet en mobil kommunikationsplatform, Mobil Genvej, som skabte nye kontaktpunkter mellem institution og forældre, der kunne lette de pressede afleverings-/hentesituationer, og dermed øge forældrenes mulighed for at få bedre indsigt i barnets hverdag. Løsningen indeholder bl.a. mulighed for forældre at se dagbog og billeder fra deres børns dag i institutionen, læse beskeder om kommende aktiviteter og få praktiske beskeder direkte på mobiltelefonen uafhængigt af tid og sted. Mobil Genvej indeholder med andre ord alle de be- 14 For mere information om partnerne, se: skeder tidligere fandtes som opslag i institutionen, hvorfor opslag blev taget ned, og tavlerne dekoreret med tegninger i stedet. Projektet startede i august 2008 og blev afsluttet i december Resultater: Der er blevet foretaget før- og eftermålinger i projektet som viser at den oplevede kvalitet i kommunikationen er betydeligt forbedret både for personale og blandt forældre. Særligt signifikant er at færre beskeder går tabt, hvilket forældrene ser som et stort kvalitetsløft, da de nu får beskeder direkte uden at skulle holde sig orienterede på uoverskuelige opslagstavler. Ligeledes viser målingerne at pædagogerne også oplever større arbejdsglæde, da børnene i højere grad møder velforberedte op, og fordi ansvaret for at få information nu er flyttet over på forældrene. Løsningen vurderes som et stærkt værktøj til at give praktiske beskeder og til envejskommunikation og som et supplement til den dialog, som skal foregå i mødesituationen. For virksomheden Assemble har forløbet givet god indsigt i brugerbehov, og de har fået skabt et afprøvet produkt, som kan sælges og implementeres. Bl.a. har de efterfølgende solgt en tilsvarende løsning til Rudersdal Kommune, som kaldes MobilRuden. Barrierer: Udbudsproblematikken nævnes som en generel barriere, herunder især inhabilitetsproblematikken. 15 Desuden gjorde IPR-problematikken (Intellectual Property Rights) 16 sig gældende for Assemble, der havde udviklet softwaren til Mobil Genvej. Boks 3-3 Case 2 - Digital kommunikation i "ny jordemoderpraksis" Digital kommunikation i "ny jordemoderpraksis" Beskrivelse: OPI-projektet Digital kommunikation i "ny jordemoderpraksis" er et samarbejde mellem designvirksomheden Designit og Århus Jordemodercenter, som går ud på at udvikle idéer og konkrete forslag til digital kommunikation med de gravide og deres familier, samt kommunikation mellem forskellige fagprofessionelle på området. Designit har, i samarbejde med jordemødre og gravide, kortlagt kommunikationsbehov og teknologiske mu- 15 Inhabilitetsproblematikken er nærmere beskrevet nedenfor under afsnit Indholdet af problemstillingen er nærmere beskrevet nedenfor under afsnit

12 ligheder samt testet, hvilke krav der stilles til en digital kommunikationsplatform. I den forbindelse er der holdt workshops, brugerstudier og lavet tests. Projektet er en del af det overordnede udviklingstiltag "ny jordemoderpraksis", hvor Århus Jordemodercenter sigter mod at skabe et grundlag for maksimal inddragelse af de gravide i kontaktforløbet. Projektet er resulteret i et forslag om at digitalisere vandreseddelen (og den tilhørende konvolut). Projektet er støttet af Vækstforum for Region Midtjylland og Regionsrådet for Region Midtjylland med OPI-midler. Projektperioden er januar 2010 til december Resultater: Der er ikke udviklet et konkret produkt på baggrund af projektet, men der er udviklet et nyt servicedesign samt funktionaliteter for en ny digital løsning (inkl. grafiske forslag). Det nye servicedesign indebærer nye procedurer, arbejdsgange og kommunikationsformer i Jordemodercenteret. Der arbejdes nu på at bære projektet videre med en ansøgning hos ABT-fonden (Anvendt Borgernær Teknologi) 17. Forventningen er, såfremt der opnås støtte til at udvikle den tekniske løsning, at den vil kunne frigøre timer. Derudover er et af resultaterne, at den offentlige part i dag kender kundernes behov bedre end tidligere, og at de har fået nye eksterne kontakter. Selv om den tekniske løsning endnu ikke foreligger, så har projektet allerede medført en ændring i praksis på jordemodercentret. Barrierer: Blandt de projektspecifikke barrierer har den største udfordring været, at der findes forskellige it-systemer på sundhedsområdet, for eksempel at de praktiserende læger har forskellige systemer. Derudover har der været bekymringer om, hvorvidt alle gravide kan bruge internettet (fx syge, udviklingshæmmede og udlændinge). Der har også været bekymringer om, hvorvidt den menneskelige kontakt vil blive erstattet af systemer, samt om man kommer til at trivialisere jordemoderprofessionen ved at digitalisere den (fx ved at sidestille jordemoderydelsen med andre former for netbaseret viden, leksikoner, osv.). Udbudsprocesserne, herunder inhabilitetsproblematikken, blev oplevet som vanskelige. Der efterspørges vejledninger på området. Den administrative proces i prækvalifikationsfasen opleves også som tung, og der er et behov for støtte i denne fase, da man som offentlig organisation ikke nødvendigvis har de ressourcer, som skal til i en udvik- lingsproces. Ressourcerne er tiltænkt kerneopgaverne (driften), og ikke udviklingsprojekter. Boks 3-4 Case 3 - GynZone - virtuel fødestue GynZone - virtuel fødestue Beskrivelse: Formålet med OPI-projektet "virtuel fødestue" er at udvikle en virtuel fødestue, hvor jordemoderstuderende kan træne syning og bedøvelse på virtuelle 3Dmodeller. Projektet har netop fået midler fra Region Midtjylland og er i opstartsfasen. Projektet er et samarbejde mellem Århus Universitetshospital Skejby og virksomheden Gynzone. Gynzone står for projektledelse og pilottest. Gynzone blev stiftet i 2008 af tre iværksættere, herunder en jordemoder og to læger. Baggrunden for virksomheden Gynzone var et ønske om at tilbyde forskningsbaseret uddannelse til studerende, og at give erfarne jordemødre og læger mulighed for at se nyeste teknikker via online e- læring og interaktiv læring baseret på 3D computerteknologi. Stiftelsen af Gynzone blev støttet af Østjysk Innovation 18. Støtte fra Østjysk Innovation var afgørende for etableringen af firmaet. Den tekniske løsning til projektet virtuel fødestue vil blive leveret af private underleverandører. Gynzone faciliterer processen. Resultater: Da projekt virtuel fødestue fortsat er i sin vorden, foreligger der ikke konkrete projektrelaterede resultater. Forventningen er, at projektet vil munde ud i et produkt, som kan markedsføres nationalt såvel som internationalt. Der er allerede et samarbejde med potentielle udenlandske købere. Projektet kan desuden munde ud i nye markeder for Gynzone, da der udover syningsdelen er et specifikt fokus på, hvordan man "lærer". En prototype på en virtuel fødestue skal testes af jordemødre og slutbrugere med henblik på at vurdere, om e-læring er en gangbar vej. For sygehusets vedkommende vil projektet give adgang til gratis læring, og sygehuset bidrager til gengæld med arbejdstid (dog ofte i stillevagter), og medejerskab over at udvikle nye produkter. Skejby kan videre brande sig internationalt på projektet. Virksomheden Gynzone er i sig selv en interessant OPI-case, med lovende resultater. Gynzone har haft succes med tidligere projekter, og leverer i dag e-læring til jordemoderskoler og hospitaler i Danmark, Norge og Sverige. På sigt kan digitale e- læringsredskaber på jordemoderområdet skabe bespa- 17 For mere information om ABT-fonden, se: 18 Mere information om Østjysk Innovation findes på: 12

13 relser i den offentlige sektor, da undervisning og efteruddannelse kan tilrettelægges mere rationelt. Barrierer: En af de væsentligste barrierer set ud fra Gynzones synspunkt har været "juristeriet" omkring projektet og omkring, hvem kan hvad. Derudover fremhæves forskellighederne i arbejdsgange i offentlige og private organisationer som en barriere. I forbindelse med finansieringsprocessen var der uklarheder omkring, hvem der skulle administrere pengene (den offentlige part, den private part eller ingen af parterne). Det blev også oplevet som en barriere. En projektdeltager påpeger, at hvis projekter skal blive til noget, så kræver det, at der er ildsjæle i den offentlige sektor, som vil have projekterne til at lykkes, da systemerne ikke nødvendigvis støtter op omkring udviklingsprocesser. findes mange forskellige praksisser på de forskellige plejehjem, og dermed er det svært at lave en fælles løsning. I stedet anbefales det, at plejehjem har en særlig instruks for håndtering og udlevering af medicin, som suppleres med uddannelse af det personale, som håndterer medicinen. Farmakonomer kan stå for uddannelsen, og en farmakonom kan med fordel tilknyttes det enkelte plejehjem. Det forventes at føre til færre genbestillinger og en lettelse af arbejdsbelastningen for farmakonomerne. Hvis man på sigt vil kunne sikre, at mindre medicin går tabt, ville det være ensbetydende med besparelser for beboerne. Det ville tilsvarende spare tid og i sidste instans penge for plejehjemmene. For apotekets vedkommende kan projektet resultere i et nyt produkt i form af en sundhedsydelse til plejehjem vedrørende optimering af medicin. Det overvejes i øjeblikket, om et nyt projekt skal opstartes med baggrund i det første. Boks 3-5 Case 4 Dosispakket medicin Dosispakket medicin Barrierer: Den eneste oplevede udfordring i nærværende case har været ansøgningsprocessen. Ellers har de involverede plejehjem været meget imødekommende og samarbejdsvillige. Beskrivelse: Dosispakket medicin er et OPI-projekt, som er drevet af to ildsjæle fra apotekersektoren (to farmakonomer). Projektet går overordnet ud på at optimere håndtering og udlevering af medicin på plejehjem. Baggrunden for projektet var, at farmakonomerne ofte oplevede at blive ringet op af plejehjemspersonale, som ville genbestille dosispakket medicin. Der var en tendens til, at der tit manglede medicin på plejehjemmene. Det skabte en undren hos de to farmakonomer omkring, hvorfor det var tilfældet, og dermed fødtes idéen om at undersøge årsagerne hertil. De to farmakonomer søgte om midler fra en udviklingspulje afsat i overenskomsten mellem Farmakonomforeningen og Danmarks Apotekerforening med henblik på at finansiere en undersøgelse af spørgsmålet. Pengene blev bevilget, først med midler til at udarbejde projektbeskrivelsen (DKK ), og dernæst midler til at dække 145 arbejdstimer til at udføre selve undersøgelsen. Undersøgelsen bestod af en spørgeskemaundersøgelse og interviews på fire plejehjem. Projektet er afsluttet. Resultater: Projektet har ikke genereret et konkret produkt eller ny løsning, men der er genereret ny viden om årsagerne til den manglende medicin på plejehjemmene. Det har mundet ud i anbefalinger til, hvordan håndteringen af medicin kan forbedres. Projektet har afdækket, at der Boks 3-6 Case 5 - Det borgernære hospital Det Borgernære Hospital Beskrivelse: 'Det Borgernære Hospital' er et OPI projekt, som har til formål at innovere behandlingsforløbet for patienter, så de selv kan deltage mere aktivt i deres eget behandlingsforløb. Projektet rettede sig specielt mod ressourcestærke patienter, da projektets 3 prototyper fungerer ved hjælp af internettet og mobilteknologi. De tre udviklede prototyper er 'min behandlingsplan', 'det intelligente bookingsystem' og 'det virtuelle ambulatorium'. 'Min behandlingsplan' giver patienten et overblik over behandlingsprocessen samt anden relevant information. Patienten kan udføre små tests og tjekke patientstatus på internettet. I 'Det Intelligente bookingsystem' bestiller patienten tider via internettet og modtager elektroniske påmindelser. I 'Det virtuelle ambulatorium' er det muligt for patienten at få udstyr med hjem og derved lette behandlingen og spare transporttid mv. da konsultationen samtidig er virtuel. Igennem projektet har patienter og personale deltaget aktivt i udviklingen af prototyperne. Det Borgernære Hospital er støttet af Erhvervs- og Byggestyrelsens program 13

14 for Brugerdreven Innovation, hvor Herlev Hospital, Danske Patienter, virksomhederne emedlink og CSC har samarbejdet med medarbejdere og patienter fra tre hospitalsafdelinger. Projektets udviklingsfase løb fra september 2009 til juni Projektets interessenter har søgt om midler fra ABT til at implementere de tre prototyper. Resultater: Teknologien giver overblik over behandlingsforløbet og tryghed for patienterne. Trygheden kan skabes gennem overblik hos patienten men også hos patientens pårørende, som får en større forståelse for sygdom og behandling. For de sundhedsfaglige medarbejdere vil der være en tidsmæssig gevinst i færre generelle spørgsmål såvel som en større faglig tilfredshed i en bedre og mere kvalitetspræget dialog med patienterne. Desuden peger projektinvolverede på, at prototyperne bidrager til en bedre kommunikation med patienterne. Samlet set bliver patienterne mere selvhjulpne og personalet sparer tid. OPI er ligeledes ikke fremherskende i litteraturen om offentlig-privat samarbejde. Der findes ikke et decideret OPI forskningsfelt og andre termer er også i brug, hvis betydning kan sammenlignes med OPI (fx. efterspørgselsdreven innovation og intelligent offentlig efterspørgsel). Derimod findes der et væld af beslægtet forskning, som beskæftiger sig med offentlig-private partnerskaber (OPP) og offentligprivat samarbejde (OPS) generelt. En endnu ikke publiceret rapport om OPI udarbejdet til Nordisk Ministerråd peger på, at der generelt er plads til en forbedring af rammevilkårene for OPI i Norden. 20 Det fremgår videre, at der ikke findes systematiske og koordinerede nationale strategier for OPI. Samme rapport påpeger også, at der er en række terminologiske problemer tilknyttet OPI-begrebet, da det, som vi kalder for OPI herhjemme, ikke nødvendigvis bliver kaldt OPI i andre lande. Dette hindrer en systematisk erfaringsopsamling. Barrierer: Den største barriere i udviklingsfasen har været økonomisk, da budgetterne er stramme og der ikke er tid til innovationsprocesser i afdelingernes bemanding og begrænsede muligheder for at frikøbe klinisk personale til sådanne processer. Implementeringsfasen bliver en lang proces, da den forudsætter bevilling fra ABT-fonden. Der er givet 33 mio. kr. til 3 telemedicinske projekter, som skal koordinereres nationalt. Man forsøger herigennem blandt andet at afdække problemer med udbudsreglerne vedrørende inhabiliteten for de private interessenter, som har deltaget i udviklingen af produkterne Erfaringer fra udlandet Der findes ganske sparsomme oplysninger om OPI - både herhjemme og måske i særdeleshed i udlandet. Vi har fortsat ikke set fx. de første OPI-databaser eller OPIstandardaftaler. Det er derfor stadig svært at evaluere den samlede effekt af OPI i Danmark såvel som i andre lande. Selv i USA, som har en lang tradition for offentlig-privat samarbejde, er der ikke tilstrækkeligt erfaringsgrundlag til at kunne sige noget generelt om effekterne af denne type samarbejder. 19 Case studier fra Norden viser blandt andet at OPI typisk finder sted decentralt og ad hoc. Der er generelt få centrale midler til OPI-projekter og der er typisk ikke udviklet vejledninger eller lignende til at understøtte OPI-processer. Den typiske OPI-case findes derfor i en kommune eller i en stor offentlig organisation som for eksempel et hospital. Organisationen har typisk selv identificeret et problem og derefter selv startet en proces med en mulig privat leverandør. Der er ofte tale om små projekter med et relativt lille budget. Den private partner er typisk en lille nystartet virksomhed med specialiseret teknologisk indsigt. Udviklingsprocessen, implementeringen og markedsføringen er ofte selvhjulpen i den forstand at parterne finder sammen og udvikler deres egen modus for projektet. I USA, UK og Nederlandene har man taget flere centrale initiativer, hvor fokus er på at identificere og løse store samfundsproblemer igennem offentlig-private samarbejder. I UK er ministerierne blevet bedt om at udarbejde strategier for innovative offentlige udbud og der er blevet sat øget fokus på netværksdannelser med offentlige og private interessenter. I Finland har man oprettet et rådgivende organ til at vejlede om udbudsreglerne i forbindelse med offentlig-privat samarbejde EBST (2011), Strategic use of public-private cooperation in the 19 FORA (2010), Intelligent offentlig efterspørgsel og innovative offentlige udbud - Erfaringer med offentlig privat innovation af velfærdsydelser i UK, Nederlandene og Finland. Nordic region. (udarbejdet af COWI i samarbejde med AKF), (endnu ikke publiceret) 21 Ibid 14

15 I EU har man indført restriktive regler for offentlige udbud, som generelt siges at være en barriere for OPI. Det forsøger Europakommissionen nu at råde bod på ved et pilotprojekt kaldet PreCo. PreCo har til formål at undersøge mulighederne samt at udvikle retningslinjer for præ-kommercielle innovative processer, som er et vigtigt element i OPI. Det er den generelle oplevelse blandt projektdeltagere i OPI-projekter, at udbudsreglerne (se sektion 4.2) hæmmer OPI-projekters gennemførelse. Som det fremgår af tabel 4.1, findes der en lang række af mulige gevinster ved et OPI-samarbejde. Hvorvidt det positive potentiale realiseres i praksis, afhænger af en lang række faktorer; det kan for eksempel være finansiering, god projektledelse, viden om juridiske rammevilkår, understøttende organisatoriske strukturer samt et godt og konstruktivt samarbejde mellem de involverede parter. Sagt med andre ord, der er ingen garanti for, at ovennævnte effekter opnås, men muligheden og potentialet er der. 4. POTENTIALE OG BARRIERER 4.1. Potentiale Tidligere analyser peger på, at der er et potentiale forbundet med OPI - både for den offentlige sektor og for den private sektor. Blandt de identificerede positive effekter er, for eksempel, forbedret servicekvalitet, øget tilfredshed blandt brugerne samt øget omsætning og indtjening hos den private part. En oversigt over identificerede effekter fremgår af Tabel 4.1. Tabel 4.1 Oversigt over potentielle effekter ved OPI 22 Effekter for den private part Øget omsætning Øget indtjening Udvidelse af medarbejderstab Produktudvikling, nye produkter Iværksætteri Markedsføring Nye markeder, eksport Skabelse af netværk med offentlige og private virksomheder Flere partnerskaber Effekter for den offentlige part Effektivisering af offentlige ydelser Tidsbesparelser Omkostningsbesparelser Bedre kvalitet Øget tilfredshed blandt velfærdsydelsesmodtagere Øget arbejdsglæde blandt medarbejderne Skabelse af en innovativ offentlig kultur Erfaring med fælles udviklingsprojekter Flere partnerskaber 22 Kilde: tilpasset efter EBST (2009), Analyse af offentlig-privat samarbejde om innovation; EBST (2011), Strategic use of publicprivate cooperation in the Nordic region. (udarbejdet af COWI i samarbejde med AKF), (endnu ikke publiceret); og EBST (2010), Health innovation in the Nordic countries. Case-beskrivelserne i afsnit 3.3 vidner om tilstedeværelsen af effekter, som dem identificeret i tabel 4.1. I forhold til projektet Mobil Genvej var et af resultaterne en oplevelse af bedre kvalitet i serviceydelsen. Ligeledes mundede samarbejdet ud i et nyt produkt, som i en modificeret udgave sælges til en anden kommune. I projektet Digital kommunikation i "Ny Jordemoderpraksis" er der endnu ikke udviklet et konkret produkt, men der er udviklet et nyt servicedesign og funktionaliteter for en ny løsning samt grafiske forslag. Forventningen er, at man på sigt ville kunne spare tid, hvilket i sidste ende betyder øget effektivitet og omkostningsbesparelser i den offentlige sektor. Derudover har projektet ført til etablering af nye kontakter uden for den offentlige sektor, og en bedre indsigt i kundernes behov. Bedre kvalitet og øget borgertilfredshed kan forventes på sigt, da kommunikationen mellem jordemoder og gravide ønskes forbedret med dette projekt. Virksomheden Gynzone vidner også om et lovende potentiale. Eksempler viser, at OPI kan føre til iværksætteri, nye produkter, nye markeder (eksport), skabelse af nye netværk samt yderligere partnerskaber. Set ud fra det offentliges synspunkt kan de udviklede løsninger øge tilfredsheden blandt dem, der føder, samt en generel forbedring af jordemødrenes serviceydelser. Projektet kan også være med til at skabe en innovativ kultur i den deltagende offentlige organisation samt give anledning til flere partnerskaber fremadrettet. Branding for den offentlige part kan også være en mulig effekt, og sidst men ikke mindst kan de udviklede løsninger føre til omkostningsbesparelser, da e-læringsmetoder potentielt kan effektivisere læring, efteruddannelse og videndeling. De praktikere, som blev interviewet i forbindelse med udarbejdelsen af nærværende notat, synes generelt at være enige i, at der i OPI-modellen gemmer sig et stort og uforløst potentiale: 15

16 Boks 4-1 Eksempler på udtalelser vedr. praktikernes vurdering af potentialet ved OPI "Potentialet er kæmpestort. De private venter på at løse opgaver i det offentlige, og i det offentlige har vi travlt. Så vi har brug for partnerskaber. Jeg ser et kæmpe potentiale, især hvis man diskuterer hinandens udgangspunkter hen ad vejen." (offentlig projektdeltager) "Der er jo stort potentiale i, at det offentlige udvikler løsninger, som tager udgangspunkt i behov, og at brugerne medudvikler, og at det ikke er top-down. Medarbejdere og brugere involveres. Der ligger et stort potentiale i at dyrke det noget mere." (offentlig projektdeltager) Undersøgelser på beslægtede områder finder frem til lignende resultater. En ny rapport udarbejdet af KL, FTF, Professionshøjskolernes, Rektorkollegium og Danske Regioner peger tilsvarende på, at et samarbejde mellem kommuner, regioner, virksomheder, uddannelsesinstitutioner samt udviklings- og forskningsmiljøer kan skabe ny og anvendelig viden. 23 På baggrund af 10 udviklingsprojekter identificerer rapporten blandt andet følgende konkrete og projektspecifikke effekter: Boks 4-2 Konkrete effekter af udviklingsprojekter 24 Fastholdelse af udsatte unge i uddannelse eller beskæftigelse. Bedre indlæringsmuligheder for børn og unge i folkeskolen. Ny viden ind i grund- og efteruddannelserne. Involvering af studerende i at skabe ny viden. Udvikling af nye metoder til at styrke samspil mellem uddannelsernes teori og praksis. Stærkere innovative kompetencer hos de færdiguddannede. Bedre tværfagligt samarbejde mellem uddannelserne og mellem praktikere på arbejdspladserne. Bedre samspil mellem universiteternes forskning og den videnudvikling, som sker i praksis. 23 Se KL, FTF, Professionshøjskolerne, Danske Regioner og Rektorkollegium. Oktober (2010), 10 eksempler på udvikling af ny viden til gavn for borgere og uddannelser. 24 Kilde: Tilpasset efter KL et al. (2010), 10 eksempler på udvikling af ny viden til gavn for borgere og uddannelser, s. 3. Bedre samarbejde mellem uddannelserne/uddannelsesinstitutioner og kommuner, regioner og private virksomheder om konkrete opgaver og udfordringer. Nye koncepter og ideer til nye produkter. Det bør afslutningsvis påpeges, at eksisterende analyser af OPI typisk er case-baserede. De analyserede OPI-cases er tilmed ofte best practice eksempler. Generaliseringspotentialet er dermed i sagens natur begrænset Barrierer Der findes en række barrierer for OPI-samarbejdsformen. Der kan dels være tale om projektspecifikke barrierer (fx særlige krav til test af medicinsk udstyr) og dels generiske barrierer (fx generelle juridiske rammevilkår). I nærværende sammenhæng fokuseres der på generiske barrierer. Følgende forhold kan især fremhæves: 25 Oplevede barrierer i forbindelse med udbudsregler. Barrierer i forhold til immaterielle rettigheder (også kaldet IPR) Manglende finansieringsmuligheder og svære ansøgningsprocesser. Manglende viden. Kulturkløft /-forskelle mellem den offentlige og den private sektor. Driftsorganisation vs. udviklingsprojekter. De enkelte barrierer beskrives kort i det følgende Udbudsreglerne Især udbudsreglerne bliver ofte fremhævet af praktikerne som en væsentlig barriere for OPI 26. Udbudsreglerne opleves som værende utilgængelige og uigennemskuelige, og som noget, der forsinker eller besværliggør OPI-processer. Det kræver både tid og ressourcer at få klarlagt de juridiske rammer for et OPI-projekt. Dette skyldes, at privates varetagelse af opgaver for offentlige ordregivere som udgangspunkt altid skal konkurrenceudsættes blandt flere 25 Se i øvrigt EBST (2009), Analyse af offentlig-privat samarbejde om innovation; EBST (2011), Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. (udarbejdet af COWI i samarbejde med AKF), (endnu ikke publiceret); EBST (2010), Health innovation in the Nordic countries. Designit OPI projekter. Udfordringer og anbefalinger. 26 Se fx. EBST (2009), Analyse af offentlig-privat samarbejde om innovation, s

17 private aktører. Der findes dog undtagelser for visse former for samarbejde, der vedrører forskning og udvikling. Rækkevidden af disse undtagelser er ikke klart beskrevne, og det kan være svært at identificere, hvorvidt der er tale om forskning og udvikling omfattet af undtagelserne, eller om der også er tale om udbudspligtig privat opgavevaretagelse for en offentlig part. Det vil ofte kræve nøje forberedelse og evt. juridisk bistand at klarlægge omfanget af samarbejdet og dermed identificere en eventuel udbudspligt. Dette harmonerer ikke med en samarbejdsform, der ofte er baseret på netværk og ideudvikling, og hvor projektforløbet ikke er fastlagt på forhånd. Praktikere efterlyser mere viden om udbudsreglerne; viden, som måske ikke altid findes på lokalt niveau, og som derfor kan kræve dyr ekstern juridisk bistand. En anden problemstilling, der er affødt af udbudsreglerne, er inhabilitetsproblematikken. Tidligere undersøgelser fremhæver udbudspligt for efterfølgende kontrakter om en ydelse eller et produkt, der er udviklet via et innovationspartnerskab, som værende en væsentlig barriere for indgåelse af OPI. 27 Dette skyldes, at den private part i et OPI risikerer at blive inhabil i forhold til afgivelse af tilbud ved efterfølgende udbud af en kontrakt omfattende det produkt eller den ydelse, der blev udviklet i innovationspartnerskabet. Inhabilitetsproblemstillingen følger af det for udbudsretten grundlæggende ligebehandlingsprincip, der indebærer, som begrebet tilkendegiver, et krav om ligebehandling af samtlige tilbudsgivere. Princippet indebærer naturligvis ikke et krav om, at ordregiver skal sikre, at alle tilbudsgivere er stillet lige i konkurrencen om den udbudte kontrakt, idet særlig viden mv. oparbejdet i den enkelte virksomhed er en naturlig og dermed lovlig konkurrencemæssig fordel. En virksomhed må derimod ikke få en konkurrencemæssig fordel i form af viden mv. i forbindelse med afgivelse af tilbud som følge af et forudgående samarbejde med den ordregivende myndighed. En tredje udbudsrelateret problematik i forhold til OPI kan være, at der i forbindelse med udbud ikke må foretages væsentlige ændringer efter kontraktindgåelse. Det kan 27 Bemærk at selve innovationsaftalen mellem offentlige og private parter ofte vil være undtaget fra udbudspligten, idet der er tale om kontrakter, der har karakter af tjenesteydelser med et almennyttigt formål. være en generel barriere for udvikling og innovation i den offentlige sektor. 28 Boks 4-3 Eksempler på udtalelser vedrørende udbudsreglerne "Der er et problem omkring udbud. Hvis man indgår i OPI samarbejder i udviklingen, så kan man diskvalificere sig selv i et udbud. Det er en stor barriere hvis udbuddet ligger over " (offentlig projektdeltager) "Det, som er vanskeligt, det er hele administrationen omkring OPI. Jeg kan dårligt tale med en [privat partner], så kan vedkommende blive udelukket fra en senere udbudsproces. Man er bundet af udbudsreglerne. Man skal lade som om, at man ikke kender hinanden, men man har brug for at tale sammen. Det er rigtig svært synes jeg."(offentlig projektdeltager). "De juridiske problemer er kæmpestore, og jeg ved, at jeg ikke er alene om den kritik." (offentlig projektdeltager) Immaterielle rettigheder Immaterielle rettigheder - også kaldet IPR 29 - fremhæves som en anden barriere for OPI. Problemstillingen kan opdeles i 3 elementer. Først og fremmest er der spørgsmålet om, hvem der har rettighederne til de ideer, der er udviklet i samarbejdet mellem den offentlige og den private part. Dette spørgsmål bliver relevant, såfremt der udvikles løsninger eller produkter, der har kommerciel værdi. Rettighedsspørgsmålet er en af de ting, der bør afklares i en aftale ved opstart af 28 Udbudsreglerne indebærer et forbud mod væsentlige ændringer af et aftaleforhold efter kontraktindgåelse. Det betyder, at hvis en mulighed for et innovationsprojekt opstår inden for rammerne af et eksisterende offentligt vareindkøb (fx en eksisterende aftale om levering af hospitalsudstyr), så er det ikke tilladt at forfølge denne mulighed, da der i forbindelse med udbuddet af kontrakten ikke var tilkendegivet, at kontrakten indeholdt et udviklingselement. De potentielle tilbudsgivere havde derfor ikke mulighed for at vurdere kontraktens reelle indhold i forbindelse med afgivelse af tilbud. Dette vil være et brud på det grundlæggende gennemsigtighedsprincip, der følger af Traktatens bestemmelser. 29 Intellectual property rights. 17

18 samarbejdet. Dette kan virke meget formelt i et samarbejde, der indledningsvist er baseret på netværk samt idéog erfaringsudveksling. Men problemstillingen kan blive meget aktuel og svær at håndtere, når der først foreligger en konkret idé til et produkt med kommercielt potentiale. Efterfølgende når et produkt er udviklet, opstår der typisk et problem i forhold til beskyttelse af rettighederne til produktet mod kopiering og udnyttelse fra konkurrenter. Første skridt på vejen mod imødegåelse af dette problem, er registrering af rettigheden. 30 Den sidste af problemstillingerne vedr. immaterielle rettigheder, der nævnes i dette notat, er relateret til udbudsretten. EU's udbudsregler indebærer som udgangspunkt et forbud mod henvisning til varemærker og lignende ved beskrivelse af kravene til en anskaffelse, der sendes i EUudbud. Det vil således, som udgangspunkt, ved et udbud ikke være tilladt at henvise direkte til det produkt, som den offentlige part har udviklet sammen med en privat part i et OPI. Dette skyldes, at henvisningen vil give den specifikke private part en konkurrencemæssig fordel. Dette skyldes det forhold, at de øvrige potentielle leverandører af et tilsvarende produkt ikke umiddelbart har mulighed for at identificere de reelle krav til den løsning, der efterspørges. Sidstnævnte problemstilling kan imødegås ved at den offentlige part opstiller funktionskrav til den efterspurgte løsning i stedet for konkrete tekniske specifikationer. Tekniske specifikationer kan desuden indebære en krænkelse af en immateriel rettighed, idet konkurrenter lettere kan kopiere et givet produkt, når de tekniske specifikationer er kendte. Ved anvendelse af funktionskrav bliver der fokuseret på de behov, som den offentlige part har brug for at få varetaget, sammensætningen af løsningen er derimod op til den enkelte private part, der afgiver tilbud på opgaven. Boks 4-4 Eksempler på udtalelse om immaterielle rettigheder " jeg kan se det der med, at man laver åben ide udvikling, men hvem har så rettigheder til idéerne?" (offentlig projektdeltager) Finansiering og ansøgningsprocesser Mulighederne for at få finansiering opleves endvidere som værende begrænsede. Manglende puljer til støtte af OPI er i tidligere undersøgelser blevet fremhævet som en af de største barrierer for OPI. Dertil kommer, at der kan være en række barrierer forbundet med at få adgang til eksisterende finansieringskilder. Således påpeger en analyse, at det kan være et problem i forhold til projektfinansieringen, at det kommercielle potentiale skal dokumenteres og sandsynliggøres på et meget tidligt stadie; at det er vanskeligt at finde rundt i den juridiske ramme, der følger med midler fra OPI-puljen; samt at reglerne for medfinansiering vanskeliggør involvering af eksterne konsulenter og eksperter fra den private sektor. 31 Boks 4-5 Eksempel på udtalelse om finansiering "En af de største udfordringer for implementeringen af produktet har været finansiering. Det var svært at finde penge til at frikøbe medarbejdere i udviklingsfasen, og der er ikke flere penge tilbage nu." (Offentlig projektansvarlig) Manglende viden om OPI Manglende viden om OPI er også en væsentlige barriere for udbredelsen af OPI. OPI-praktikere giver udtryk for, at der mangler autoritative modeller for OPI-samarbejdet. Praktikere efterspørger viden og understøttende institutionelle strukturer, fx. retningslinjer omkring, hvem der ejer rettighederne til udviklede løsninger, klarlæggelse af grundlæggende rammevilkår, osv. Boks 4-6 Eksempler på udtalelser vedrørende manglende viden og vejledning om OPI "Hvis man ville sætte det i system, så er man nødt til at skabe strukturerne til det." (offentlig projektdeltager) "I prækvalifikationsfasen, da skal man have god hjælp, fordi man ikke aner, hvad folk snakker om. Man skal finde alt, lære alt, finde grammatikken, hvis jeg ikke havde haft hjælp[ ], så var det aldrig blevet til noget." (offentlig projektdeltager) "Opfindere som mig - vi skal have hjælp der, hvor vi er. Det er et kæmpekulturskifte, der skal til. Fagprofessionelle 30 Patent- og Varemærkestyrelsen, er en god indgangsvinkel til flere informationer om beskyttelse af immaterielle rettigheder. 31 Se Designit, (2010), OPI Projekter. Udfordringer og anbefalinger. Erfaringsopsamling udarbejdet på vegne af Region Midtjylland. 18

19 fokuserer på kerneopgaver, de er ikke gearet til udvikling og innovation. 25 % af dem i min organisation kunne opfinde noget. Det handler om at bruge den intelligens, der er til stede, men hvis der ikke er organisatoriske rammer, der er enkle og tilgængelige, så sker der ikke noget." (offentlig projektdeltager) bliver ofte båret frem af ildsjæle, som også bruger deres egen tid på at føre projekterne ud i livet. OPI-projekter bliver derfor nogle gange til "på trods". Det er en væsentlig barriere for udbredelsen af OPI at offentlige velfærdsorganisationer ikke altid er gearet til udviklingsprojekter, selv om der kan være potentiale herfor på baggrund af de fagprofessionelles særlige praksisbaserede viden Kulturelle forskelle mellem den offentlige og den private sektor Praktikere kan opleve et tværsektoralt samarbejde som grænseoverskridende, især hvis de ikke har tidligere erfaring med at arbejde med organisationer uden for deres egne sektorområde. Det er væsentligt, at man i et OPIsamarbejde har grundlæggende indsigt i sin partners arbejdsgange, interesser og mål. Det gælder for både offentlige og private partnerorganisationer. Den offentlige part skal have kendskab til og accept af den private parts grundvilkår. Omvendt skal den private part kende og forstå de systemer og logikker, som gør sig gældende i offentlige organisationer. Boks 4-7 Eksempler på udtalelser vedrørende oplevede sektorforskelle "Der er grundlæggende interessekonflikter. [Det er] et møde mellem to verdener. Man taler forskellige sprog. Det er lykkedes i [vores] OPI, fordi den private part består af tidligere offentlige ansatte." (privat projektdeltager) "Det er jo noget nyt at opdage hinanden. Indtil videre, hvis jeg har været i kontakt med en privat leverandør, så har jeg købt noget. Vi har ikke udviklet service sammen, det er noget helt nyt. Igennem de her OPI initiativer har man fået øje på, at der er en verden udenfor, som vi kan lære fra og omvendt." (offentlig projektdeltager) Boks 4-8 Eksempler på udtalelser vedrørende manglende fokus på udviklingsopgaver i offentlige velfærdsorganisationer "Vi spurgte rundt omkring, om der var interesse for projektet blandt interne stakeholdere, men der var ingen interesse for det. Ingen havde tid eller følte, at det var deres område." (privat projektdeltager) "Udviklingsprocesser er langsommelige og tidskrævende, og der er grænser for, hvad man kan forvente af den offentlige sektor." (privat projektdeltager) "Dem, der arbejder i det offentlige har travlt, og planlagte møder bliver aflyst med timers varsel." (privat projektdeltager) "Et OPI samarbejde er, at vi tester en ide af, men sygehusene har ingen interesse i at kommercialisere de idéer, der bliver udviklet på sygehusene. Som driftsorganisation er de ikke gearet til at finde de nye løsninger og idéer." (privat projektdeltager) "Jeg kan se på dem, der har lavet OPI, at det kræver en usædvanlig arbejdsindsats." Når først pengene er bevilliget, så kører det. Men for langt de fleste mennesker vil ansøgningsprocessen tage pippet fra dem." (privat projektdeltager)) "Det er to verdener. I de møder vi har haft, har vi tilnærmet os, hvordan vi kan bruge hinanden. Det har været den største gevinst med mødet med dem." (offentlig projektdeltager) Drift vs. udvikling Offentlige organisationer, som leverer velfærdsydelser, er ofte ikke organisatorisk orienterede mod udviklingsprojekter. Tid og ressourcer bliver først og fremmest brugt på kerneopgaverne, hvilket jo også er det, som giver organisationerne deres grundlæggende legitimitet. OPI-projekter 4.3. Implikationer for medarbejderne Spørgsmålet om, hvilke implikationer OPI kan have for de involverede medarbejdere, er ikke særlig velbelyst, men enkelte forhold kan fremhæves. For det første kan et OPIprojekt indebære en ekstra arbejdsbelastning for det personale, som giver sig i kast med et OPI-projekt. Hvis en organisation ikke er gearet til OPI (fx når der ikke er afsat ressourcer til udviklingsarbejdet, når driftsorganisationen er presset, eller når medarbejderne har travlt med kerneopgaverne), betyder det en større arbejdsbelastning for det personale, som varetager OPI-relaterede aktiviteter. 19

20 Dog iværksættes OPI netop med det endemål at spare tid og lette arbejdsbyrden for den enkelte medarbejder på længere sigt, når en ny arbejdsproces eller teknologi er udviklet og implementeret. bliver fordelene som oftest anerkendt fra begge sider. Udviklingsfasen ses som et sjovt og fagligt udfordrende tiltag, samtidig med at slutproduktet letter arbejdsgangene og øger tilfredsheden hos borgeren. En anden implikation for involverede medarbejdere kan være, at den ydelse eller de arbejdsgange, som et OPIprojekt omfatter, kan blive ændret. Et OPI-projekt kan dermed være med til at ændre praksis i den pågældende organisation. Det kan både opleves positivt og negativt af medarbejderne. Organisationsforskningen viser, at forandringsprocesser generelt kan fremprovokere angst og modstand blandt medarbejdere. OPI's styrke er dog dets fokus på brugerinddragelse i udviklingen af et produkt eller en arbejdsproces, så brugerne af det endelige produkt ikke står uforstående overfor dets egenskaber og anvendelse. Boks 4-9 Eksempler på udtalelser vedr. oplevede medarbejderimplikationer "Det har været spændende at tale med andre om hvordan de har tænkt det. Et af resultaterne er, at vi meget bedre kender kundernes behov." (offentlig projektdeltager) "For os har det haft en positiv virkning, fordi vi har åbnet op og er blevet udfordret, og andre har kunnet kigge ind. Så vi har haft glæde af det. I vores projekt udvikler vi praksis, selv hvis vi aldrig får den tekniske løsning, så har vi stadig ændret vores praksis." (offentlig projektdeltager) Derudover kan markedsgørelse af en professionel ydelse vække bekymring blandt fagpersonalet, da professionelle værdier knyttet til fx. pleje- og omsorgsfag kan blive underlagt kommercielle hensyn, som kan virke i modstrid med de gældende professionelle værdier. Dette er set i forbindelse med produkter, som delvist kan opfattes som en erstatning for en medarbejderfunktion eller som en kontrolforanstaltning. Det vil typisk afføde et ønske om at beskytte de faglige grænser. Oplevelsen af et sådant trusselsbillede vil formentlig variere i styrke fra fagområde til fagområde og afhænger desuden af, om OPI-projektet er implementeret korrekt med grundig brugerinddragelse i udviklingsprocessen. Slutteligt kan OPI medføre en faglig tilfredsstillelse, hvis en velfærdsydelse får et kvalitetsløft pga. nye og forbedrede løsninger eller arbejdsprocesser. Et OPI-projekt kan give faglige udfordringer, et spændende samarbejde med eksterne samarbejdspartnere og ny indsigt i brugernes og kundernes behov. Medarbejderne har desuden fået indsigt i andre fagligheder og dermed set deres egen faglighed igennem andre briller. Det er dokumenteret i flere af de 5 casestudier, at medarbejdere såvel som borgerne - i det omfang de er blevet inddraget - har set meget positivt på projekterne og deres egen inddragelse. Inddragelse skaber ejerskab, og ejerskab er meget vigtig for den innovative proces samt den senere implementering af den nye teknologi eller arbejdsproces. Samlet set er erfaringerne med OPI positive blandt medarbejdere både hos den offentlige såvel som private part. Det tager typisk lidt tid for begge parter at starte et udbytterigt samarbejde, men derefter En forudsætning for OPP er, at der findes " ildsjæle, som brænder for en idé, og som vil bruge ca. 1 måned af deres liv på at lave ansøgninger." (privat OPI praktiker) 5. SAMMENFATNING OG ANBEFALINGER Dette notat har kort gennemgået en række forhold ved den offentlig-private samarbejdsform OPI. Baggrunden for OPI er skitseret, og begrebet er defineret sammen med en række andre relaterede offentlig-private samarbejdsformer. Formålet har været at sætte OPI ind i en bredere partnerskabskontekst. OPI skal ikke ses som et enkeltstående fænomen, men som en del af en bredere trend mod et øget samarbejde på tværs af de offentlige og de private grænser. Notatet har præsenteret en række eksempler på OPI fra velfærdsområdet samt kort drøftet erfaringerne fra udlandet. De præsenterede eksempler viser, at der kan være et spændende potentiale forbundet med OPI for både den offentlige og den private sektor, hvis OPI-projekter lykkes, og hvis forventede effekter opnås, herunder bl.a. bedre kvalitet i velfærdsydelsen, nye produkter, adgang til nye markeder, tidsbesparelser, øget effektivitet og omkostningsbesparelser i den offentlige sektor. Projekterne viser på den anden side også, at der er en række oplevede barrierer forbundet med OPI, hvoraf især 20