Vejledning i udbud af Genoptræning efter sundhedslovens 140 November 2011

Transkript

1 Vejledning i udbud af Genoptræning efter sundhedslovens 140 November 2011 Udbudsportalen.dk Weidekampsgade København S Post@udbudsportalen.dk

2 Indholdsfortegnelse 1 Indledning Formål Baggrund Særlige forhold og problemstillinger Lovgrundlaget Hvad er formålet? Hvem er omfattet? Regler for frit valg Overvejelser forud for udbud Overvejelser om faglige kompetencer Udnyttelse af de fysiske rammer Muligheder for samarbejde med andre kommuner Marked for genoptræning Overvejelser om økonomi Intern organisering Organisering i forbindelse med udbud Kontrolbud Afgrænsning og opdeling af træningsopgaven Samlet eller opdelt udbud i forhold til størrelse Geografisk opdelt udbud Funktionsopdelt udbud og specialisering Valg af strategi for udbuddet Udbudsform Kontraktstrategi Kontrakttype

3 2.6.2 Kontraktlængde Optioner Kontraktgrundlag Afklaring af serviceniveau og succeskriterier Afklaring af serviceniveau Opstilling af succeskriterier Sikring af kommunikation mellem terapeut, egen læge, sygehus, kommune og borger Koordination med leverandør Kvalitetssikring og løbende samarbejde Prismodel Virksomhedsoverdragelse Håndtering af fysiske aktiver Medarbejdere Erfaringsopsamling Udarbejdelse af tidsplan for udbud Politisk behandling Orientering af personalet Annoncering af udbuddet Gennemførelse af udbuddet Evaluering af tilbud Valg af tildelingskriterium og eventuelle underkriterier Evalueringsmodel Paradigme for udbudsmateriale Udbudsvilkår Indledning Udbudsform

4 3.1.3 Forventet tidsplan Spørgsmål til udbudsmaterialet Afgivelse af tilbud Udvælgelseskriterier Tildelingskriterier Alternative tilbud og forbehold Vedståelsesfrist Kravspecifikation Opgavens omfang Målgruppe, funktioner, geografi Genoptræningsydelserne m.m Kvalitetssikring og dokumentation Frister i behandlingsforløb Samarbejde mellem kommune og leverandør Træningsfaciliteter Brugerundersøgelse Krav til personale Kørsel Pris Virksomhedsoverdragelse Bilag 1 - Kodekatalog Bilag 2 - Kvalitetsstandard Bilag 3 - Oplysninger til brug for virksomhedsoverdragelse Kontraktvilkår Indledende bestemmelser Leveringen - ydelsen, ændringer i kontraktperioden, kontrol, tidsfrister mv

5 3.3.3 Forvaltningsmæssige bestemmelser Betaling, prisregulering og bonus Misligholdelse - beføjelser Forpligtelser ved arbejdsgiver skift mv Tvister Tillægsbestemmelser til ABService Tilbudsliste Tjekliste til afgivelse af tilbuddet Tro og love erklæring Prismæssigt tilbud

6 1 Indledning 1.1 Formål Denne vejledning har til formål at inspirere og understøtte kommuner, der ønsker at udbyde genoptræning efter sundhedslovens 140. Vejledningen sigter primært på at vejlede i forhold til udbud af genoptræning efter sundhedsloven, men det fremgår også, hvordan et sådant udbud skal ses i sammenhæng med kommunens øvrige træningsopgaver efter serviceloven. Vejledningen vil være struktureret som en drejebog med følgende indhold: Indledende afsnit med en beskrivelse af de særlige forhold, der gør sig gældende for udbud af genoptræning efter sundhedslovens 140. Paradigme for udbudsmateriale bestående af udbudsvilkår, kravspecifikation, kontraktvilkår og tilbudsliste. Vejledningen er desuden suppleret af en artikel, der sammenfatter erfaringer fra to kommuners konkurrenceudsættelse af genoptræningsopgaver, find disse på Udbudsportalen.dk. Vejledningen er en overbygning til Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for-trin, der behandler de særlige forhold, der gør sig gældende for udbud generelt. Derfor henvises i en række tilfælde til Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for-trin i relation til generelle udbudsretlige problemstillinger, der er mere uddybende beskrevet der. Vejledningen er udarbejdet for Udbudsportalen af COWI A/S. Udbudsportalen har primo 2013 opdateret vejledningen som følge af, at annonceringspligten for bilag IIB-tjenesteydelser i tilbudsloven er blevet ophævet pr. 1. januar Baggrund I forbindelse med kommunalreformen i 2007 overtog kommunerne ansvaret for genoptræning efter sundhedsloven. Opgaveløsningen er blevet håndteret forskelligt rundt om i kommunerne. De fleste kommuner har selv ønsket at varetage opgaven. Hovedparten har integreret den med den øvrige træning efter serviceloven, men der er også eksempler på, at kommuner har etableret genoptræningsenheder, som alene varetager genoptræning efter sundhedsloven. Nogle kommuner har indgået samarbejde med andre kommuner om opgaveløsningen, mens andre har udbudt opgaven eller dele af den. Endelig er der også kommuner, der har håndteret opgaveløsningen med en blanding af ovenstående løsningsmodeller. Udbudsportalen ønsker med denne vejledning at styrke kommunernes muligheder for at anvende udbud af genoptræning efter sundhedsloven, hvis det skønnes at være den mest hensigtsmæssige måde at få løst genoptræningsopgaven på i den enkelte kommune. 6

7 2 Særlige forhold og problemstillinger I følgende afsnit beskrives de særlige forhold, som gør sig gældende i forhold til udbud af genoptræning efter sundhedsloven. Det omhandler f.eks. lovgrundlag, overvejelser forud for udbud, intern organisering, afgrænsning af opgaven, kontraktstrategi, prismodel, strategi for udbuddet mv. 2.1 Lovgrundlaget Den udbudte ydelse omfatter genoptræning af borgere i henhold til sundhedslovens 140. Ifølge loven skal Kommunalbestyrelsen tilbyde genoptræning til personer, der efter udskrivning fra sygehus har et lægefagligt begrundet behov for genoptræning. Det vil sige, at kommunens myndighedsansvar gælder de borgere, der i forbindelse med udskrivning fra sygehus modtager en genoptræningsplan. Genoptræning efter sundhedsloven adskiller sig fra genoptræning efter serviceloven. I serviceloven er der ikke krav om en lægefaglig vurdering af behovet for genoptræning i form af en genoptræningsplan. Sundhedsloven pålægger kommunerne, at tilrettelæggelsen af genoptræningen efter sundhedsloven blandt andet sker i sammenhæng med de øvrige kommunale træningstilbud, der er efter serviceloven, dvs. genoptræning uden lægelig vurdering og vedligeholdelsestræning. Det kan dog også dreje sig om træning i forbindelse med patientuddannelse eller andre særlige indsatser. Ligeledes omfatter ansvaret for udførelse af genoptræningen alene almen ambulant genoptræning. Dette skyldes, at ansvaret for at udføre specialiseret ambulant genoptræning er en sygehusopgave. Lovbekendtgørelse nr. 913 af 13/07/2010 af Sundhedsloven Kommunalbestyrelsen tilbyder vederlagsfri genoptræning til personer, der efter udskrivning fra sygehus har et lægefagligt begrundet behov for genoptræning, jf. 84 om genoptræningsplaner. Stk. 2. Kommunalbestyrelsens indsats efter stk. 1 tilrettelægges i sammenhæng med de kommunale træningstilbud m.v. i henhold til anden lovgivning. Stk. 3. Kommunalbestyrelsen kan tilvejebringe tilbud om genoptræning i henhold til stk. 1 ved at etablere behandlingstilbud på egne institutioner eller ved indgåelse af aftaler herom med andre kommunalbestyrelser, regionsråd eller private institutioner. Stk. 4. Indenrigs- og sundhedsministeren fastsætter nærmere regler om patienternes mulighed for at vælge mellem genoptræningstilbud Hvad er formålet? Formålet med genoptræning er, at borgeren inden for en målrettet og tidsbegrænset periode så vidt muligt opnår samme grad af funktionsevne som tidligere ud fra de forudsætninger, borgeren har, når der tages hensyn til alder, sygdom og/eller anden skade med mere. Genoptræningen vedrører kun borgerens funktionsnedsættelse(r), det vil sige problemer i kroppens fysiologi, samt aktivitets- og deltagelsesbegrænsninger Hvem er omfattet? Som beskrevet ovenfor er forudsætningen for behandling, at der foreligger en genoptræningsplan. I praksis betyder det, at alle typer patienter med et ikke specialiseret genoptræningsbehov efter 7

8 sygehusindlæggelse er omfattet. Det er f.eks. patienter behandlet for diskusprolaps, knæ- og hofteoperation, komplicerede arm- og benbrud, skulderskader, KOL-patienter, tab af muskelmasse, som følge af indlæggelse og behandling mv. Det skal endvidere sikres, at der ikke gives dublerende tilbud. Det betyder f.eks., at patienter, som er omfattet af ordningen vedr. vederlagsfri fysioterapi, skal "udtages" af deres vederlagsfri tilbud og modtage et samlet genoptræningstilbud, indtil det genoptræningsforløb, som er fastsat i genoptræningsplanen, er afviklet. Ligeledes skal der koordineres mellem træning, der gives efter sundhedsloven og serviceloven Regler for frit valg Foruden retskravet om en genoptræningsplan efter sygehusudskrivelse efter sundhedsloven er det tillige fastlagt, at patienterne har frit valg i forhold til leverandøren af genoptræning. Rammerne for frit valg fremgår af bekendtgørelse nr af 05/12/ se neden for: Bekendtgørelse nr af 05/12/2006 om genoptræningsplaner og om patienters valg af genoptræningstilbud efter udskrivning fra sygehus. 4. Patienter, der har et lægefagligt begrundet behov for genoptræning efter udskrivning fra et sygehus, kan vælge mellem de genoptræningstilbud, bopælskommunen har etableret ved egne institutioner eller indgået aftaler om med andre myndigheder eller private, og kan også vælge genoptræningstilbud på andre kommuners institutioner, jf. dog stk. 2 og 3. Stk. 2. En kommunes genoptræningsinstitution kan af kapacitetsmæssige årsager afvise at modtage fritvalgspatienter, der har bopæl i en anden kommune, herunder hvis institutionen har væsentlig længere ventetider til genoptræning end andre kommunale genoptræningsinstitutioner, og hvis væsentlige hensyn til patienter fra egen kommune ellers vil blive tilsidesat. Stk. 3. Personer, der efter udskrivning fra et sygehus har behov for genoptræning, som skal ydes på et sygehus, jf. 2, stk. 4, kan vælge mellem enhver regions sygehuse, jf og i bekendtgørelse nr. 109 af 21. februar 2006 om ret til sygehusbehandling og befordring m.v. Reglerne om frit valg forpligter ikke kommunen til at etablere flere tilbud med samme leverancer. Kommunen kan vælge om den alene ønsker et kommunalt tilbud, fordi den selv vil løse opgaven eller om der skal være flere leverandører af de samme ydelser, f.eks. både private og kommunen selv. 2.2 Overvejelser forud for udbud Det fremgår af Sundhedsloven, at der er en klar formel adskillelse mellem målgruppen for genoptræning efter sundhedsloven og efter serviceloven, idet der skal foreligge en genoptræningsplan for personer, der har krav på genoptræning efter sundhedsloven. Genoptræningsplanen skal være knyttet til sygehusbehandlingen i øvrigt. I praksis vil der dog være et relativt stort overlap både i målgruppen og i den konkrete træningsindsats. Det kan f.eks. tænkes, at når genoptræning efter et hoftebrud har nået målene i genoptræningsplanen, så fortsætter kommunen træningen enten som yderligere genoptræning eller som vedligeholdelsestræning, jf. serviceloven. Det er dog hovedsageligt i forhold til gruppen af ældre borgere, hvor der forekommer overlap mellem træningen efter hhv. sundheds- og serviceloven. Samtidig kan dele af genoptræningen efter sundhedsloven måske forudsætte en mere specialiseret viden om den enkelte patientgruppe, hvorfor kommunen måske ikke råder over de faglige kompetencer, der er nødvendige for at sikre en tilstrækkelig specialiseret behandling. 8

9 Det er derfor vigtigt, at kommunen overvejer følgende spørgsmål: Har kommunen de nødvendige faglige kompetencer til at løse opgaven, og/eller vil kommunen kunne indhente og fastholde dem? Hvilken løsning sikrer bedst hensynet til borgerperspektivet og målet om at skabe sammenhæng for borgere, der modtager andre tilbud i kommunalt regi i forvejen Kan der opnås stordrift og koordinationsmæssige fordele ved at varetage al træning selv i forhold til lokaliteter, ressourcer, kompetencer mv.? Er det hensigtsmæssigt at samarbejde med andre kommuner? Hvordan er markedssituationen blandt de private aktører på området? Hvilke forventninger er der til økonomien? Disse spørgsmål er nærmere behandlet i det følgende Overvejelser om faglige kompetencer For at vurdere kommunens behov for faglige kompetencer skal der i praksis udarbejdes et overblik over de behandlinger, der skal varetages. Det kan ske ud fra en sondring mellem diagnoser, graden af funktionsnedsættelser samt komplekse og tværfaglige indsatser. Herefter skal der foretages en konkret vurdering af de faglige kompetencer, kommunen råder over, og det skal vurderes, om der er sammenhæng mellem de faglige krav til behandling på den ene side og kommunens kompetencer på den anden side. I den forbindelse skal det klarlægges, hvor kommunen ikke råder over kompetencerne samt vurderes, om kompetencerne kan indhentes og fastholdes, f.eks. ved at der er et tilstrækkeligt fagligt miljø på genoptræningsområdet Udnyttelse af de fysiske rammer Det skal afklares, om kommunen råder over de tilgængelige fysiske rammer i forhold til genoptræning, f.eks. antal genoptræningssteder, størrelsen af disse, udstyr og handicapvenlig adgang. Det skal desuden afklares, om disse fysiske rammer kan rumme de ekstra behandlingsforløb, som skal gennemføres efter sundhedsloven Muligheder for samarbejde med andre kommuner En række kommuner har valgt at indgå samarbejde med andre kommuner om genoptræning efter sundhedsloven. Der er f.eks. et eksempel, hvor tre mindre kommuner har indgået et samarbejde, hvor de har fordelt specialiserede behandlinger mellem sig, således, at man tager sig af hinandens patienter inden for disse aftalte områder. Årsagen var at kommunerne rådede over forskellige faglige kompetencer og fysiske rammer og samarbejdet gav mulighed for at udnytte disse forskelligheder optimalt. En afklaring af mulighederne for samarbejde med andre kommuner bør indgå i overvejelserne omkring udbud af genoptræning efter sundhedsloven helt generelt. Såfremt samarbejde med andre kommuner om varetagelse af genoptræningsopgaverne kan være relevante, er det vigtigt at tage højde for de begrænsninger og muligheder, der følger af Lov 548 af 8. juni 2006 (med senere ændringer) om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber. Loven indebærer begrænsninger i 9

10 forhold til, hvor store opgaver kommuner kan varetage for hinanden uden gennemførelse af udbud. Endvidere åbner loven mulighed for, at én eller flere kommuner opretter selskaber i samarbejde med private parter, der kan varetage opgaver, der tidligere har været udført i rent kommunalt regi. I forhold til samarbejde med andre kommuner om eksempelvis genoptræningsopgaver medfører loven kort fortalt følgende begrænsninger: En kommune kan kun udføre opgaver for andre offentlige myndigheder, som kommunen løser for sig selv. Såfremt opgaven har en værdi over skal den udførende kommune have vundet opgaven i et udbud. Såfremt opgaven har en værdi over den gældende tærskelværdi for EU-udbud kan en kommune kun udføre opgaver for andre offentlige myndigheder, såfremt opgavevaretagelsen sker via et selskab med privat deltagelse. Loven stiller desuden krav til andelen af privat deltagelse i selskabet samt de opgavetyper som selskabet varetager mv. Der kan ikke oprettes et selskab med privat deltagelse til udførelse af kommunale opgaver, der tidligere har været udliciteret til private aktører. En nærmere beskrivelse af rettigheder og forpligtelser efter LOV-548, link til lovteksten og vejledning til lovens anvendelse kan findes på Udbudsportalen.dk Marked for genoptræning Såfremt udbudsreglerne overholdes, kan kommunen i udgangspunktet selv vælge hvilken privat leverandør, den vil indgå aftale med og til hvilken pris. Kommunen skal derfor danne sig et overblik over markedet for genoptræning i området - f.eks. hvilke privat praktiserende fysioterapeuter, der findes, og om der er andre leverandører af sundhedsydelser, f.eks. Falck Healthcare. Endelig skal det vurderes, hvem der kan forventes at ville byde ind, hvis kommunen laver et udbud af genoptræning efter sundhedsloven. Markedsanalysen kan f.eks. bestå af besøg hos nogle af de kommuner, som har udbudt genoptræning. Der kan rettes henvendelse til de potentielle leverandører som led i markedsanalysen for at få en dialog om, hvordan de ser på et udbud - indhold, volumen, erfaringer mv. Det vil i dialogen med de private leverandører være naturligt at drøfte, hvilke behandlinger, de har kompetence og kapacitet til at gennemføre, således at der dannes et overblik over, om de reelt vil kunne byde ind på opgaven. Kommunen skal dog være opmærksom på ikke at overtræde det udbudsretlige ligebehandlingsprincip, hvis der rettes henvendelse til leverandører. Langt de fleste drøftelser med potentielle private leverandører vil ikke være i strid med ligebehandlingsprincippet. Det er først, hvis én eller flere leverandører får mulighed for at få direkte indflydelse på udarbejdelse af udbudsmaterialet og/eller tilrettelæggelse af udbudsprocessen, herunder den valgte evalueringsmodel, at dialogen vil være problematisk og højst sandsynlig føre til inhabilitet. Det er desuden af afgørende betydning, at dialogen ikke giver én eller flere potentielle tilbudsgivere så megen viden om det forestående udbud, at de har en konkurrencemæssig fordel ved udarbejdelse af deres tilbud. 10

11 En række kommuner har løbende haft samarbejde med private leverandører om genoptræning, f.eks. Rebild, Varde og Viborg Kommuner. Det vil være en mulighed at indhente deres erfaringer med, hvordan markedet fungerer, hvilke leverandører findes, hvad er deres kapacitet, hvad er deres kompetencer mv. Udbudsrådets vejledning "Dialog ved udbud - hvad er muligt?" indeholder en beskrivelse af grænserne for dialog mellem ordregiver og tilbudsgiver før, under og efter et udbud Overvejelser om økonomi Beslutningen om udbud bør baseres på en analyse, som også omfatter de forventede omkostninger ved forskellige løsningsmodeller. Det er dog svært at foretage en sådan analyse, da kommunen jo ikke kender prisen fra de private leverandører, før der er gennemført et udbud, ligesom det kan være vanskeligt at vurdere omkostninger til selv at varetage opgaven, hvis man ikke allerede gør det. Alligevel bør det tilstræbes, at der som minimum udarbejdes et overslag over, hvad der kan forventes af udgifter ved forskellige scenarier. I forhold til omkostninger til private kan der ses på, hvad andre kommuner betaler for lignende ydelser, og hvad der kan forventes af udgifter til transaktionsomkostninger for kommunen ved selve udbuddet. Disse omkostninger skal også afholdes, hver gang kontrakten udløber. Hvis kommunen selv varetager opgaven, kan det udregnes, hvad omkostningerne er. Her er det vigtigt at beregne totalomkostningerne, det vil sige de direkte omkostninger til træningspersonale, ledelse, udstyr, bygninger men også de indirekte omkostninger til kommunen - typisk personale- og lønadministration, it. mv. Til udregning af kommunens omkostninger er Indenrigsministeriets vejledning om beregning af kontrolbud et godt udgangspunkt. Det skal også vurderes, om f.eks. udgifter til bygninger kan reduceres, hvis opgaven udbydes, og i hvilket omfang der kan reduceres i de indirekte omkostninger. Det kan også overvejes, om der kommer yderligere omkostninger til transport af borgere. Endelig kan der indgås dialog med nabokommuner, som kunne være interesseret i at varetage opgaveløsningen, og få dem til at komme med overslag på omkostningerne ved deres varetagelse af opgaven. Det er i øvrigt vigtigt, at kommunen er opmærksom på, at borgerne kan vælge frit mellem behandlingerne i kommunerne og private leverandører (dog kun private leverandører i hjemkommunen). Det kan f.eks. betyde, at hvis der indgås aftale om, at specifikke behandlinger skal varetages af en anden kommune, hvor afstanden er stor, så er der en sandsynlighed for, at flere borgere vil vælge private tilbud, hvis de findes i området. Det kan også være, at nogle borgere vil vælge behandling i andre kommuner, hvis opgaven er gået til private leverandører. 2.3 Intern organisering Forud for et eventuelt udbud af genoptræningsopgaven er det afgørende at tage stilling til den organisatoriske placering af udbuddet. Det gælder især de styringsmæssige og organisatoriske overvejelser vedrørende sammentænkning med andre kommunale opgaver. Der kan også være forskellige udfordringer i forhold til, om opgaven løses fuldt af kommunen i dag, eller om opgaven løses af andre aktører f.eks. andre kommuner eller private institutioner. 11

12 2.3.1 Organisering i forbindelse med udbud I forbindelse med en beslutning om, at der skal gennemføres et udbud, er det det vigtigt, at der er klarhed over, hvilke medarbejdere og afdelinger i kommunen, der har hvilke roller og hvilket ansvar i udbudsprocessen, samt at alle relevante parter er involveret. Det er vigtigt at inddrage personale, der rent fagligt kender til opgaven, der udbydes - det vil sige terapeuter. Dette skal sikre, at der udarbejdes en præcis og dækkende kravspecifikation. Da udbuddet af genoptræning efter sundhedsloven har tæt samspil med genoptræning efter serviceloven er det hensigtsmæssigt, at det faglige personale har kendskab til begge opgaveområder. Desuden skal der suppleres med personale, der ved noget om det rent udbudstekniske og om de juridiske forhold omkring en udbudsforretning, da udbudsreglerne er forholdsvist komplekse. Det kan være hensigtsmæssigt at involvere personale fra både HR og økonomi, da der f.eks. er forhold omkring det formelle samarbejde med medarbejdere i forbindelse med udbud, som skal håndteres. Det kan f.eks. være hensigtsmæssigt at udarbejde en informationsstrategi i forhold til medarbejderne. Der vil være behov for økonomiske analyser af konsekvenserne af et udbud og eventuelt senere budgetmæssige konsekvenser i kommunen, når opgaven er placeret. Det kræver involvering af relevante økonomimedarbejdere. Endelig er der behov for en klar ansvarsplacering - projektledelse - som skal koordinere projektet og ofte også udarbejde og fremlægge beslutningsoplæg for politikerne. I flere kommuner har man udarbejdet paradigmer for gennemførsel af projekter, i hvilke der indgår formål, mål, indhold, organisering, tidsplan, kommunikation, økonomi og evaluering. Det kan være en lokalt udviklet model, men nogle anvender også en kendt projektmodel, som Prince2. Da et udbud af genoptræning er en forholdsvis kompliceret opgave med mange faser og aktører, anbefales det at arbejde efter en projektmodel med nogenlunde samme indhold som beskrevet ovenfor. Den interne organisering kræver særlig opmærksomhed, hvis kommunen selv skal afgive et kontrolbud på genoptræningsopgaven - se afsnit Kontrolbud Kontrolbud Som en generel introduktion til begrebet kontrolbud samt bestemmelserne om kontrolbud kan det anbefales at læse Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for-trin samt Indenrigsministeriets vejledning om kontrolbud. På genoptræningsområdet kan der særligt i mindre kommuner være udfordringer i forhold til involvering af det faglige personale på træningsområdet. En løsning har for flere kommuner været at involvere faglige kompetencer fra henholdsvis myndigheds- og udførersiden i de forskellige dele af udbudsprocessen. I praksis har man i nogle kommuner involveret udførerdelen i fastlæggelse af kvalitetsstandarder og i formulering af ydelsesbeskrivelserne og myndighedsdelen i udarbejdelse af udbudsbetingelser. I forhold til omkostningsberegningerne for kontrolbuddet, er genoptræningsområdet ikke specielt, men som i andre lignende kontrolbud er opgaven udfordrende, da 12

13 kommunens økonomistyring typisk ikke er gearet til en beregning af omkostninger til specifikke ydelser. Det er kommunen selv der afgør, om der skal udarbejdes et kontrolbud, men der er ofte opstillet generelle principper om dette i kommunens udbudsstrategi. På genoptræningsområdet skal det indgå i overvejelserne, om det er hele opgaven eller dele af den inkl. træning efter sundhedsloven, der udbydes. Hvis det kun er dele af opgaven - f.eks. bestemte behandlinger efter sundhedsloven - er det måske ikke relevant at anvende kontrolbud, da man netop søger kompetencer og ressourcer uden for kommunen. Men hvis det er hele opgaven, det vil sige både træning efter sundheds- og serviceloven, kan det være hensigtsmæssigt at udarbejde kontrolbud, da man derved skærper konkurrencen om opgaven og reelt tester, om man selv kunne løse den mere økonomisk fordelagtigt. 2.4 Afgrænsning og opdeling af træningsopgaven Forud for et udbud skal der tages stilling til, hvordan træningsopgaven skal afgrænses og opdeles. Principielt kan store opgaver udbydes samlet eller deles op i mindre dele. En opgave kan også opdeles og afgrænses geografisk eller ud fra funktioner. En funktionel opdeling af opgaven går på opgavens specialiseringsgrad. Den geografiske afgrænsning handler om, hvor opgaven skal udføres. Det skal i den forbindelse overvejes, hvor mange leverandører kommunen er villig til at indgå samarbejde med. Jo flere opdelinger af udbuddet, jo flere leverandører må påregnes. Ligeledes skal det overvejes om der ønskes flere leverandører inden for samme delområder. Kommunen skal derfor vurdere, hvad der er hensigtsmæssigt set fra kommunens perspektiv, f.eks. i forhold til kontraktstyring, koordination mv Samlet eller opdelt udbud i forhold til størrelse Selve opgaven med genoptræning efter sundhedsloven vil for mange kommuner være så overskuelig, at den kan udbydes samlet, uden at det væsentligt begrænser antallet af potentielle leverandører. I de store kommuner vil det naturligvis betyde, at det kun er få aktører, som vil kunne byde på opgaven, og der kan være risiko for, at der ikke kommer tilstrækkelig konkurrence om opgaven. I stedet for at udbyde genoptræningsopgaven samlet, kan kommunen dele den op i mindre delopgaver, som leverandørerne kan byde på, f.eks. inden for bestemte behandlingsområder. Det kan enten være begrundet i udbuddets samlede størrelse eller i geografiske eller funktionelle forhold, som der redegøres for nedenfor Geografisk opdelt udbud Kommunen kan vælge at udbyde opgaven for hele kommunen eller dele opgaven op i distrikter, hvor det specificeres, at genoptræningen skal leveres inden for disse distrikter. For mange patienter, der modtager genoptræning, kan det have stor betydning, at det foregår lokalt. Det kan f.eks. være ældre borgere, som er afhængige af offentlig transport, eller patienter, som fysisk har svært ved at komme rundt. Både befolkningstæthed, bystruktur og kommunens geografiske udbredelse er således forhold, som bør inddrages i overvejelserne, når udbuddet skal tilrettelægges. Geografien skal også sættes i forhold til den faglige specialisering af genoptræningen og samspillet med kommunens øvrige træningsindsats - se det følgende afsnit. Endelig skal der også ses på, hvad der kan forventes af udgifter 13

14 til transport for borgerne, som kommunen skal afholde, og som alt andet lige vil stige, hvis træningen kun udføres ét centralt sted i stedet for flere lokale steder. Hvad enten opgaven udbydes samlet eller i distrikter kan der stilles krav til tilgængeligheden til genoptræningen, som skal foregå i træningscenter og ikke hjemme, f.eks. at det skal være stationsnært eller med mulighed for at komme til med offentlig transport mv. Ligesom størrelsen af opgaven er med til at bestemme kredsen af leverandører, vil den geografiske opdeling også have betydning. Hvis der er mange distrikter, vil det typisk være mindre leverandører, der byder ind, fordi de typisk er geografisk fordelt. En centralisering af genoptræningen vil omvendt typisk være interessant for større leverandører. Både større og mindre leverandører kan dog have interesse i opgaven, hvis den udbydes i mindre delopgaver, men hvor der samtidig kan afgives et samlet tilbud på flere eller alle delopgaverne Funktionsopdelt udbud og specialisering Som nævnt tidligere, er en funktionel opdeling af opgaven baseret på opgavens specialisering. Uanset om hele genoptræningsopgaven efter sundhedsloven udbydes eller ej, vil det være hensigtsmæssigt at beskrive opgaverne ud fra en funktionsopdeling. Det vil i praksis være en forudsætning for at kunne udarbejde en veldefineret kravspecifikation, hvor det fremgår tydeligt, hvilke patienter og behandlinger, der indgår i udbuddet. Herefter kan der tages stilling til, hvilke funktioner der udbydes. Der kan f.eks. være et ønske om kun at udbyde træning efter ryg- og knæoperationer, da det er en velafgrænset målgruppe med et veldefineret træningsbehov. Alternativt kan samtlige genoptræningsopgaver efter sundhedsloven udbydes, hvis kommunen ønsker en fuld konkurrenceudsættelse. Hvis samtlige træningsopgaver efter sundhedsloven udbydes, kan en anden sondring i udbuddet være, om der er tale om patienter, hvor der ydes tværfaglig eller monofaglig indsats. Denne sondring kan være relevant i en kommune, fordi den stiller forskellige krav til, hvordan leverandøren skal samarbejde med kommunen, regionen mv. Der er flere forskellige eksempler på, hvad kommunerne har gjort. Nogle har ønsket nogle specifikke behandlinger varetaget, som de ikke selv syntes de havde kompetencerne til at løfte og hvor målgruppen i øvrigt var afgrænset fra de borgere de i øvrigt trænede. Andre har ønsket et samlet udbud af genoptrænings efter sundhedslovens 140, fordi de ikke vurderede det hensigtsmæssigt at opbygge kapaciteten i eget regi. I forbindelse med overvejelserne om hvilke funktioner, der skal udbydes, er det vigtigt at se det i forhold til genoptræningen efter serviceloven, hvor kommunen allerede varetager træning, og hvor der på en række områder er et fagligt overlap. Overvejelserne omkring udbud af funktioner skal samtænkes med forholdene om, hvorvidt opgaven udbydes samlet, jf. overvejelserne om udbuddets samlede størrelse (afsnit 2.4.1) eller geografisk opdelt, jf. overvejelserne om nærhed i forhold til borgerne (afsnit 2.4.2). 14

15 2.5 Valg af strategi for udbuddet Genoptræning efter sundhedslovens 140 skal i udbudsretlig forstand betragtes som en Bilag II-B ydelse, idet ydelsen er omfattet af tjenesteydelseskategori nr. 25 "Sundheds- og socialvæsen" i Udbudsdirektivets 1 Bilag II. Da der er tale om en bilag II-B ydelse, er der ikke pligt til at gennemføre et egentligt EU-udbud af kontrakten. Dette uanset størrelsen af den forventede kontraktsum. Udbudsdirektivet fastsætter krav om, at kravspecifikationen skal udarbejdes i overensstemmelse med reglerne om tekniske specifikationer (udbudsdirektivets artikel 23). Desuden er ordregiver forpligtet til at annoncere kontraktindgåelsen i EU-Tidende, hvis kontrakten overstiger tærskelværdierne for EUudbud (udbudsdirektivets artikel 35 stk. 4). 2 Pr.1. januar 2013 er der ikke længere pligt til at følge den danske tilbudslovs regler om annoncering, da annonceringspligten for Bilag II B-ydelser er blevet ophævet. Det betyder, at der ikke længere er nationale reguleringer af udbudsprocessen for danskuddannelse. Med ophævelse af annonceringspligten får kommunerne en øget frihed til at tilrettelægge en proces for udlicitering, som de anser som mest velegnet til at sikre, at markedet leverer den rette opgaveløsning til den rette pris. Det indebærer bl.a., at hvis opgaven ikke anses for at have en klar grænseoverskridende interesse, jf. nedenfor, har kommunerne ikke pligt til at åbne op for, at alle leverandører på området kan give tilbud på udførelsen af opgaven. Selvom der ikke er egentlige nationale udbudsreger at følge (og kun få EU-retlige bestemmelser), skal kommunerne fortsat sikre økonomisk forsvarlighed. Kommunen skal derfor sikre, at markedet er blevet afdækket på tilstrækkelig vis i forhold til den givne opgave. Det kan fx ske ved at annoncere efter potentielle leverandører på kommunens egen hjemmeside eller på særlige hjemmesider, der er specialiseret i at offentliggøre udbud, som fx den nationale udbudsplatform Udbud.dk eller EU s udbudsplatform Det kan også ske ved, at kommunen direkte udvælger et antal leverandører, der ønskes tilbud fra, og derigennem sikrer at få forskellige tilbud på opgaven og testet markedet i forhold til kvalitet, pris mv. Kommunen skal desuden vurdere, om opgaven har en klar grænseoverskridende interesse, dvs. om leverandører i andre lande vil være interesserede i at løse opgaven. Hvis det er tilfældet vil opgaven nemlig være underlagt EUF-traktatens principper om gennemsigtighed og ligebehandling. I sådanne tilfælde vil der være en pligt til at offentliggøre opgaven, så interesserede leverandører kan få mulighed for at finde og byde på opgaven. Der stilles ikke egentlige krav om, hvor offentliggørelsen skal ske. Offentliggørelsen kan fx ske på kommunens egen hjemmeside eller på mere officielle udbudsplatforme så som Udbud.dk. Det kan dog anbefales, at foretage en annoncering på Udbud.dk, da ordregiver så er sikker på at have opfyldt kravet om at sikre en passende grad af offentliggørelse af 1 Direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter. Direktivet er implementeret i Danmark via begk. nr. 712 af 15/06/ Tærskelværdierne reguleres hver andet år. De aktuelle tærskelværdier kan findes på Udbudsportalen.dk eller på kfst.dk. 15

16 opgaven. Ordregiver skal desuden sikre ligebehandling i forbindelse med tilbudsafgivelse og valg af leverandør. Det beror på en konkret vurdering, om en opgave har interesse for virksomheder i andre lande. I følge Kommissionens fortolkningsmeddelelse 3 afhænger den grænseoverskridende interesse af fx kontraktens genstand og anslåede værdi, de særlige forhold, der kendetegner den berørte sektor (markedets størrelse og struktur, handelspraksis osv.), samt det geografiske sted, hvor kontrakten skal udføres. Følgende spørgsmål kan hjælpe med afklaringen: Kontraktens genstand - har opgaven et fagligt indhold, der gør den egnet til at blive løst af udenlandske virksomheder? Den anslåede værdi - har opgaven en størrelse og varighed, der gør den interessant for virksomheder i andre lande? Det geografiske sted for opgavens udførelse - kan man fx forestille sig, at virksomheder i Tyskland eller Sverige vil være interesserede i opgaven? Kan ordregiver svare ja på et eller flere af ovenstående spørgsmål, trækker det i retning af, at opgaven har en grænseoverskridende interesse. På kan du finde KL s og Udbudsportalens vejledning om Anbefalinger til indkøb uden annonceringspligt, hvor du kan læse nærmere om kontraktindgåelse af Bilag II B-ydelser Udbudsform Selvom tilbudslovens annonceringspligt for Bilag II B-ydelser er ophævet pr. 1. januar 2013, jf. ovenstående, er der ikke noget til hinder for, at udbyder følger procedurerne i udbudsdirektivet eller tilbudslovens annonceringsregler i afsnit II helt eller delvist. I forhold til udbud af genoptræningsopgaver vurderes følgende udbudsformer i udbudsdirektivet at være relevante: Offentligt udbud Begrænset udbud Udbud med forhandling med forudgående annoncering Indholdet af disse udbudsformer er nærmere beskrevet i Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-fortrin. Udbudsformen vælges på baggrund af en række forhold, herunder den valgte kontraktstrategi som beskrevet nedenfor under pkt. 2.6 samt antallet af potentielle leverandører. 3 Kommissionens fortolkningsmeddelelse om den fællesskabsret, der finder anvendelse på tildelingen af kontrakter, som ikke eller kun delvis er omfattet af udbudsdirektiverne (2006/C 179/02) 16

17 Såfremt der udbydes en række mindre geografisk og/eller funktionsopdelte delkontrakter, og der samtidig er et begrænset antal potentielle tilbudsgivere på markedet, kan det være fordelagtigt med et offentligt udbud, hvor alle interesserede tilbudsgivere har mulighed for at afgive tilbud. Er der derimod tale om et mindre antal - typisk lidt større - delkontrakter, og et større antal potentielle tilbudsgivere, kan det være fordelagtigt med et begrænset udbud, hvor antallet af tilbudsgivere begrænses via en prækvalifikation. Det kan endvidere være relevant at forhandle med tilbudsgiverne under udbudsprocessen. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis man vil sikre den bedst mulige sammenhæng med den øvrige del af sundhedsindsatsen herunder øvrige træningstilbud. Det kan f.eks. være, hvis kommunen arbejder med hverdagsrehabilitering. Såfremt der ønskes forhandlinger med tilbudsgiverne under udbudsprocessen, er det dog vigtigt, at man som ordregiver har fokus på hvilke dele af opgavevaretagelsen, der er til forhandling, og hvilke der ikke er. Det skyldes, at man som ordregiver er forpligtet til at sikre ligebehandling af tilbudsgiverne. Desuden kan den politisk vedtagne kvalitetsstandard og dermed serviceniveauet sætte nogle begrænsninger i forhold til forhandlingerne med tilbudsgiverne. Forhandlinger kan være særligt relevante, såfremt kommunen på ét eller flere områder ønsker at inddrage den private parts ekspertise i forhold til ændring af ét eller flere forhold i forbindelse med træningsindsatsen. En del af strategien for udbuddet vedrører også valg af kriterium for tildeling af den eller de udbudte kontrakt/er. Dette er beskrevet nedenfor under pkt vedrørende evaluering af tilbud. Der er desuden set eksempler, hvor en kommune har valgt at anvende godkendelsesmodellen fra fritvalgsområdet til genoptræning, således at borgerne får mulighed for at vælge mellem flere både private og kommunale leverandører. Dette er en alternativ model, som også kan overvejes inden gennemførsel af et traditionelt udbud. Se eksempel herpå i den erfaringsartikel der er udarbejdet i sammenhæng med nærværende vejledning. Artiklen kan findes på Udbudsportalen.dk. 2.6 Kontraktstrategi Når der er taget stilling til, dels hvilke opgaver der skal udbydes, og dels hvordan opgaverne skal organiseres i større eller mindre delopgaver opdelt efter funktioner og/eller geografi, kan kontraktstrategien for opgaven fastlægges. Kontraktstrategien vedrører kontrakttype, længden af kontrakten samt grundlaget og vilkårene for kontrakten Kontrakttype Genoptræning efter sundhedsloven er en opgave, hvor det ikke på forhånd er muligt at fastlægge det eksakte omfang af træningen, idet der kan forekomme variationer i antallet af borgere, der udskrives fra sygehuset med en genoptræningsplan. Det kan derfor overvejes, om der reelt set er tale om en egentlig kontrakt eller en rammekontrakt. Der ses ofte eksempler på at en kontrakt, hvor det fremtidige behov ikke fuldt ud kan bestemmes på forhånd, betegnes som en rammekontrakt. Dette vil dog ofte ikke være 17

18 retvisende, idet der også kan indgås egentlige kontrakter, hvor omfanget af de fremtidige opgaver ikke kan fastlægges fuldt ud på forhånd. Valget mellem en egentlig fast kontrakt og en rammekontrakt bør afhænge af kommunens organisering af opgaven. Såfremt der for den enkelte borger eller mindre grupper af borgere foretages et valg mellem tildeling af opgaven til den private aktør eller kommunens egen opgavevaretagelse, kan der være tale om en rammekontrakt. Under en rammeaftale indgås en egentlig aftale om de/det konkrete behandlingsforløb med den private part. Der kan være tale om, at alle vilkår for dette forløb er fastlagt på forhånd eller at der skal foretages specifikke tilpasninger og aftaler i forbindelse med overdragelse af opgaven. Afgørende for brug af rammekontrakter er, at der skal ske en egentlig rekvirering af opgaven fra kommunens side i det enkelte tilfælde. Indgås der derimod en fast kontrakt om alle eller en del af kommunens genoptræningsopgaver omfattet af sundhedslovens 140, er der ikke behov for en egentlig rekvirering af opgavevaretagelsen fra kommunens side i det enkelte tilfælde. Kontrakten skal naturligvis indeholde bestemmelser om, hvordan den enkelte opgave videreformidles til den private part, men der er ikke behov for indgåelse af en egentlig delaftale. Selvom der er tale om en fast aftale, kan kontrakten med fordel tilrettelægges, så der kun betales for de faktisk gennemførte behandlingsforløb Kontraktlængde Ved udbud af tjenesteydelser har Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen fastlagt en tommelfingerregel om, at kontrakter ikke kan løbe i mere end 3-5 år. Det er på grund af hensyn til konkurrencen på det pågældende område. Der kan dog accepteres en længere kontraktlængde, såfremt det kan begrundes i særlige forhold ved den konkrete opgave. Såfremt kontrakten indgås som en rammeaftale kan denne dog maksimalt have en varighed på 4 år. Den eller de private parter, der skal varetage genoptræningsopgaven, er som udgangspunkt interesseret i så lang en kontraktperiode som muligt, idet dette sikrer deres indtægtsgrundlag. Set fra kommunens synsvinkel er det som udgangspunkt også hensigtsmæssigt med en længere kontraktperiode, da omkostningerne til udbud og opstart med en ny leverandør samlet set minimeres over tid, des længere kontrakterne løber. På den anden side kan der være et ønske om ikke at være bundet til den samme leverandør i en længere årrække, såfremt samarbejdet ikke kører optimalt. Det kan særligt være aktuelt i de tilfælde, hvor den private aktør ikke ligefrem misligholder kontrakten, men hvor samarbejdet ikke fungerer tilfredsstillende, hvilket medfører øget ressourceforbrug fra kommunens side til håndtering og administration af samarbejdet. Endelig er der udbudsretligt set grænser for, hvor mange ændringer der kan laves i kontraktperioden. Kommunen er derfor i et vist omfang bundet af det vedtagne serviceniveau, hvilket ligeledes kan tale for en kortere kontraktperiode. De modsatrettede hensyn i forhold til et langvarigt, stabilt samarbejde og mulighederne for at ændre på opgaveløsningen inden for en kortere tidshorisont kan håndteres ved, at en del af kontraktperioden gøres til en option, som kommunen beslutter om den vil udnytte. Der kan f.eks. udbydes en treårig kontrakt med mulighed for to års forlængelse. 18

19 Ved fastlæggelse af kontraktlængde og beslutning om anvendelse af eventuelle optioner er det vigtigt at være opmærksom på, at kontraktlængden alt andet lige vil påvirke den private parts prissætning af opgaven. Således er udsigten til en femårig kontrakt mere værd for den private part end en kontrakt med en løbetid på tre år og option på to års forlængelse. Medmindre der er tale om helt særlige etableringsomkostninger for den private part, kan det ikke anbefales, at kontrakten samlet set løber i længere end fire- fem år Optioner Ud over optioner på udvidelse af kontraktens løbetid som beskrevet ovenfor i afsnit 2.6.2, kan der med fordel medtages optioner på udvidelse af opgavens omfang. Det kan være i form af genoptræningstyper og/eller geografiske områder. Hvis der ønskes option på én eller flere udvidelser af opgavens omfang, er det vigtigt, at vilkårene for udnyttelse og udførelse af disse optioner er beskrevet i kontrakten. De private aktører kan f.eks. i forbindelse med afgivelse af tilbud være forpligtet til at afgive pris på optionerne. Ligeledes er det væsentligt at være opmærksom på, at optioner skal indgå i evalueringen af tilbuddet Kontraktgrundlag Samarbejdet mellem kommunen og den enkelte private part skal naturligvis være reguleret i en kontrakt. Kommunen kan vælge selv at udarbejde en kontrakt helt fra bunden, der beskriver alle relevante forhold, eller den kan vælge at anvende et standardiseret grundlag for kontrakten. Fordelen ved førstnævnte fremgangsmåde er, at kommunen kan anvende et tilpasset kontraktgrundlag, der afspejler de normale vilkår for samarbejde, som kommunen anvender med alle sine leverandører. Ulempen ved denne fremgangsmåde er, at der ikke findes et fasttømret fortolkningsgrundlag for evt. uklarheder i kontrakten. Såfremt der ønskes et fast fortolkningsgrundlag, hvor der samtidig er mulighed for at tilpasse kontraktens vilkår til kommunens særlige samhandelsvilkår, kan ABService 4 fra 2003 med fordel anvendes. ABService har akkurat som AB 92 5, der i vid udstrækning anvendes på bygge- og anlægsområdet, karakter af et "agreed document", der betragtes som en balanceret afvejning af ordregiver og leverandørens rettigheder og forpligtelser. Det er frivilligt at anvende ABService, og denne skal være udtrykkeligt vedtaget i kontrakten, for at den er gældende mellem parterne. ABService indeholder forslag til, hvordan der i kontrakten kan tages højde for uforudsete behov for ændringer, uoverensstemmelser, rettigheder, forsikring, kontrol, betaling mv. Der vil ofte være behov for at ændre eller supplere standardbetingelserne, så disse passer til den enkelte genoptræningsopgave og den generelle organisering af samarbejdet med eksterne leverandører i den enkelte kommune. 4 Almindelige Betingelser for levering af Serviceydelser. 5 Almindelige betingelser for arbejder og leverancer i bygge- og anlægsvirksomheder. 19

20 2.7 Afklaring af serviceniveau og succeskriterier Afklaring af serviceniveau Det er kommunen, der har ansvaret for at definere serviceniveauet inden for genoptræningsområdet. Konkret sker det gennem kommunens kvalitetsstandard, og ofte er der også udarbejdet mere konkrete ydelsesbeskrivelser i forhold til de enkelte behandlinger samt beskrivelser af f.eks. mål og omfang mv. Inden udbud af genoptræning skal dette naturligvis være fastlagt Opstilling af succeskriterier Ved beskrivelse af succeskriterier, er det nødvendigt at vurdere hvilke resultater(effektmål), der ønskes opfyldt, samt hvordan de forventes at blive opnået. Succeskriterierne skal være målbare, konstaterbare forhold, som skal være opfyldt efter kontraktens ophør for, at samarbejdet kan siges at have været en "succes". Effektmål kan eksempelvis være: Antal gennemførte genoptræninger i forhold til det beregnede antal Overholdelse af antallet af genoptræningspas Overholdelse af de økonomiske rammer Patienttilfredshed Tilbagefaldsprocent. For at vurdere om de opstillede effektmål opfyldes, registreres om udførerne af genoptræningsindsatsen rent faktisk gennemfører det forventede antal genoptræninger. Det vurderes om det forventede antal genoptræningspas per patient er optimalt eks. ved at vurdere patientens funktionsevne før og efter indsatsen, måle patienttilfredshed og registrere, om der har været tilbagefald for nogle patienter dvs. at genoptræningen ikke har medført tilstrækkelig øget funktion og selvhjulpenhed. Derudover vil det være oplagt, at vurdere om genoptræningerne er indført indenfor de aftalte økonomiske rammer. 2.8 Sikring af kommunikation mellem terapeut, egen læge, sygehus, kommune og borger. Udskrivningstidspunktet fastlægger det tidspunkt, hvor der senest skal være taget lægelig stilling til, om en patient har behov for genoptræning efter udskrivning fra sygehus og derfor har ret til en genoptræningsplan efter sundhedslovens 84. Udskrivningstidspunktet fastlægger samtidig tidspunktet for kommunens myndighedsansvar for at tilbyde genoptræning i henhold til sundhedslovens 140. Genoptræningsplanen skal være skriftlig og skal udarbejdes i samarbejde med patienten og med patientens informerede samtykke. Genoptræningsplanen skal senest udleveres til patienten på udskrivningstidspunktet, og den skal samtidig efter aftale med patienten sendes til patientens bopælskommune samt til patientens alment praktiserende læge. 20