En analyse af magtforholdet mellem minister og embedsmænd med udgangspunkt i tre forskellige magtteorier. 1. Indledning 2. 2.

Transkript

1 Indholdsfortegnelse 1. Indledning 2 2. Magtteorier Dahls magtteori Lukes magtteori Foucaults magtteori 4 3. Analyse og diskussion Analyse og diskussion ud fra Dahls magtteori Analyse og diskussion ud fra Lukes magtteori Analyse og diskussion ud fra Foucaults magtteori 9 4. Konklusion Litteraturliste 12 Side 1 af 12

2 1. Indledning Det overordnede emne for denne opgave, forholdet mellem minister og dennes embedsmænd, kan problematiseres og behandles ud fra talrige synsvinkler. Nærværende opgave behandler forholdet ud fra en politologisk synsvinkel, men det er vigtigt at være opmærksom på, at skodderne mellem forskellige synsvinkler ikke er vandtætte: Anvendtes den juridiske synsvinkel, vil de juridiske regler, som ministeren er underlagt, udtrykke nogle overordnede formelle grænser, hvor området på den ulovlige side af disse grænser (dvs. der er begået ulovlige handlinger, som er blevet offentliggjort og bevist) ikke vil være særligt velegnet som grundlag for en politologisk analyse af vedvarende magtforhold, idet domstolene her ville gribe ind over for disse handlinger. Da synsvinklen i denne opgave som nævnt er politologisk, forudsættes de helt formelle grænser, som juraen er udtryk for, således overholdt (hermed ikke sagt, at juraen ikke i sig selv kan være udtryk for magt og dermed relevant for opgaven: Regler, der foreskriver sanktionsmuligheder, kan betragtes som magt for den, der ifølge disse regler kan udføre sanktionerne over en anden, jf. nedenfor). Denne opgaves problemformulering er: En analyse af magtforholdet mellem minister og embedsmænd ud fra tre forskellige magtteorier. Endvidere opstilles følgende hypotese: Har embedsmændene reelt magten i et ministerium, uanset hvilken magtteori denne vurdering foretages ud fra? En almindelig opfattelse i befolkningen er antagelig, at ministeren er den øverste i ministeriet i enhver henseende: På papiret er embedsmænd nemlig uden magt. Magten ligger hos ministeren, og beror på hans eller hendes demokratiske mandat (Knudsen m.fl., 2000: s. 141). Formålet med opgaven er at undersøge dette nærmere ud fra forskellige magtteoretiske perspektiver. De anvendte magtteorier, der er opgavens udgangspunkt, er de, som Robert A. Dahl, Steven Lukes og Michel Foucault fremsætter og således som de præsenteres i Jens Peter Frølund Thomsens Magt og indflydelse. Da disse tre magtteorier er centrale for opgaven, bruges forholdsmæssigt meget plads på deres præsentation. Herefter følger hovedafsnittet, hvor der med udgangspunkt i magtteorierne foretages en analyse og diskussion af litteratur (og i mindre udstrækning jura), der omhandler minister og embedsmænd og forholdet mellem disse. 2. Magtteorier Indledningsvis må magt afgrænses over for indflydelse: Hovedkriteriet ved førstnævnte er en konflikt, hvor påvirkningsmidlerne kan være tvang, kontrol og sanktioner. Hovedkriteriet ved sidstnævnte er enighed, og her kan påvirkningsmidlerne være tilskyndelser, opmuntringer og gevinster (Frølund Thomsen, 2000: 12). Umiddelbart to forskellige begreber, men grænserne kan blive uklare (Frølund Thomsen, 2000: 44). Magt og indflydelse kan vel deles op skematisk, men reelt vil glidende overgange forekomme Dahls magtteori Dahl ser magt forekomme, såfremt aktør A får aktør B til at gøre noget, som B ellers ikke vil have gjort, dvs. en adfærdskontrol udøvet af A over for B (Frølund Thomsen, 2000: 15), som finder steder Side 2 af 12

3 i (eller som følge af) en åben og synlig (interesse)konflikt. Dahl forudsætter hermed en direkte konfrontation mellem grupper (Frølund Thomsen, 2000: 19), og forudsætter dermed også at begge aktører er bevidste om deres roller som henholdsvis magtudøver og magtudøvelsessubjekt. Dahls magtteori Påvirkningsforholdets Konfliktens karakter: Målet for påvirkning: enheder: Individer og grupper Synlig konflikt Adfærdskontrol (Frølund Thomsen, 2000: 15) I forhold til Lukes og Foucaults magtteorier, jf. nedenfor, er Dahls magtteori både metodisk og empirisk mere anvendelig og enkel, fordi den baserer sig på synlig konflikt: Men nok er Dahls teori anvendelig i dens brug, hvilket ikke nødvendigvis er ensbetydende med, at teorien er egnet til at afdække de faktiske forhold, fx i form af en usynlig konflikt (Frølund Thomsen, 2000: 15, 52 og 54) Lukes magtteori For Dahl var det forhold, at A fik B til at gøre noget, centralt i fastlæggelsen af magt, hvor Lukes derimod fokuserer på A s evne til at ændre B s bevidsthed om et givent emne, således at B nu mener noget andet end før (Frølund Thomsen, 2000: 25). For Lukes er evnen til og udøvelsen af manipulation med andre ord udtryk for magt, eller rettere: Manipulationen er et mål, men for Lukes handler magtudøvelse fundamentalt set om at få de aktører (B), der er undertrykt (af A), til at acceptere undertrykkelsen som noget naturligt vha. manipulationen (Frølund Thomsen, 2000: 28). Lukes magtteori Påvirkningsforholdets Konfliktens karakter: Målet for påvirkning: enheder: Individer og grupper Latent konflikt Manipulation, samt hermed at få undertrykkelsen til at fremstå naturligt og accepteret (Frølund Thomsen, 2000: 25) At tale om en konflikt i en situation, hvor A har manipuleret med B, således at B tilsyneladende er enig med A, er ifølge Lukes stadig en latent konflikt, som blot holdes nede (Frølund Thomsen, 2000: 26). En forudsætning her er, at manipulationen har ført til et andet resultat fsv. angår B s bevidsthed i forbindelse med et givent emne end såfremt manipulationen ikke havde fundet sted. Her afdækkes også en stor svaghed ved Dahls magtteori, da denne ikke vil anskue resultatet af en manipulation (B s ændrede bevidsthed) som udtryk for magt, på trods af at manipulationen (fx foretaget af embedsmænd over for ministeren) kan have store faktiske konsekvenser i ministerens politik og i ministeriets administrative arbejde. Udover Lukes forståelse af magt som bevidsthedsmanipulation kan magt ifølge Lukes også udøves vha. bevidsthedskontrol (Frølund Thomsen, 2000: 25): Det er imidlertid førstnævnte forståelse, der anvendes i denne opgave anvendes. Som antydet er den store forskel mellem Dahls og Lukes magtteorier, at sidstnævnte fokuserer på skjulte og latente magtrelationer (Frølund Thomsen, 2000: 29). Konsekvensen er, jf. også afsnittet om Dahls magtteori, at Lukes magtteori i større grad egner sig til at afdække de reelt eksisterende forhold (da magtrelationer ofte er skjulte og latente), men at dette omvendt medfører at magtteorien metodisk og empirisk er vanskelig anvendelig (Frølund Thomsen, 2000: 54): Såfremt A er blevet Side 3 af 12

4 manipuleret af B, hvorledes kan man da finde frem til B s oprindelige interesser (forstået som de interesser, B vil have haft uden A s manipulation)? Hvorledes kan skjulte konflikter lade sig analysere, endsige offentliggøre? 2.3. Foucaults magtteori De to hidtil behandlede magtteorier har drejet sig om A, der udøver magt over B. Magtforholdet har dermed været anskuet som en envejsproces (A B), uden at det har været omtalt som et aspekt, at A s identitet i sidste instans kunne påvirke A selv, da B s identitet, der i første omgang blev påvirket af A, nu i dens ændrede form virker tilbage på A (A oprindelig identitet B ændret identitet A ændret identitet ): Ifølge Foucault påvirker magtrelationerne mellem aktørerne således alle de involveredes egen grundlæggende identitet: Herigennem fremhæver Foucault magtens produktive aspekter (Frølund Thomsen, 2000: 42). Et andet vigtigt aspekt ved Foucaults magtteori er dennes fokusering på institutionelle faktorers relevans (Frølund Thomsen, 2000: 43): magt bør knyttes til de processer og institutioner, der frembringer identitet (min kursivering til forskel fra besiddes, jf. nedenfor), og disse processer og institutioner skaber identiteten hos individet, da individet er an effect of power (Frølund Thomsen, 2000: 41). Foucaults magtteori Påvirkningsforholdets enheder: Institutionelle komplekser Konfliktens karakter: Konflikten er bortsocialiseret (Frølund Thomsen, 2000: 53-54) Målet for påvirkning: Disciplin og frivillig underkastelse (Frølund Thomsen, 2000: 44) Magt kan ikke ifølge Foucault direkte lokaliseres: I et ministerium vil Foucault fx ikke anse departementschefen som en besidder af magt (Frølund Thomsen, 2000: 42) og anser i det hele taget ikke magt som noget, der besiddes (Frølund Thomsen, 2000: 52). For Foucault bringes [magt og kontrol] snarere i anvendelse via en flerhed af grupper, og kontrolstrategier indlejres i en mangfoldighed af institutionelle og organisatoriske netværk (Frølund Thomsen, 2000: 44). Hermed bliver det vanskeligt at identificere magtudøverne, hvis magtmål er disciplinering og socialisering (Frølund Thomsen, 2000: 46), for det vil være de mange netværk, formelle som uformelle, der søger disse magtmål, hvorom gælder (i hvert fald mht. disciplinering) at Disciplinary power is exercised through its invisibility (Frølund Thomsen, 2000: 44). Den primære forskel mellem Lukes og Foucault er i det hele taget sidstnævntes fokusering på institutioner frem for individer og grupper som påvirkningsforholdets aktører A og B. Som det tredje aspekt ved Foucault er dennes optagelse af sprogets rolle i en magtpolitisk sammenhæng. Frølund Thomsen fremhæver Foucault som en diskursanalytiker, da Foucault taler om sandhedsregimer (diskurser), hvor det der anses for at være de sande argumenter (og dermed i sidste ende anses som sandheden) har tæt sammenhæng med samfundets magtrelationer, som jf. ovenfor ifølge Foucault kan være indeholdt i institutioner (Frølund Thomsen, 2000: 45). Et ministerium kan netop være et eksempel herpå: Mens ministeriet ifølge Foucault ikke som sådant i sig selv besidder magt, kan det på trods heraf sagtens indeholde rammer, indenfor hvilke magtrelationer (der danner diskurser) kan finde sted. Indholdet af den diskurs, der sejrer og kommer til at gælde inden for et Side 4 af 12

5 givent område (fx et ministerium), vil afgøre arten af den disciplinering og socialisering, der følger efter (Frølund Thomsen, 2000: 45-46). Afsluttende må om Foucaults magtteori siges, at dennes magtteori måske ikke umiddelbart synes specielt anvendelig i nærværende sammenhæng, da den ikke opererer med individer (fx en minister) og grupper (som fx embedsmænd), men derimod institutionelle komplekser, og som sagt ikke hovedsageligt sigter til hvem der besidder magten: Embedsmænd kan dog betragtes ikke blot som gruppe, men netop også som en del af et institutionelt kompleks (pga. hierarkiet, og den heraf følgende interne forskellighed i status - dvs. uhomogenitet - hvormed embedsmændene ikke nødvendigvis udgør en samlet gruppe). Foucaults magtteori gør opmærksom på så mange aspekter (institutioners betydning som disciplinerende og socialiserende, gensidighedspåvirkningen, at det vitterligt kan være svært at identificere, hvem der besidder magt, vigtigheden af at kunne bestemme en diskurs), at den herigennem belyser væsentlige forhold, der også er relevant i forholdet mellem minister og embedsmænd: Disse aspekter gør også teorien interessant i forhold til både Dahls og Lukes magtteori. Det skal ej heller glemmes, at Foucault ikke benægter, at magtforhold til tider udkrystalliserer sig i magtkampe mellem grupper og klasser, og at der findes konkret undertrykkende magtudøvelse (Lauesen, 2001), som også individer selvsagt kan være udøvere af. 3. Analyse og diskussion I dette afsnits sammenholdes de oven for præsenterede magtteorier med et uddrag af den litteratur (og i mindre udstrækning jura), der beskriver ministre og embedsmænd og forholdet mellem disse. Væsentligt er, at samme litteratur undertiden meningsfyldt kan analyseres ud fra flere forskellige magtteorier. Det er værd indledningsvis at bemærke, som også Jørgen Grønnegård Christensen i Mandariner og ministre (Grønnegård Christensen, 1983: 286) omtaler, at det er sparsomt med litteratur, som direkte og eksplicit omtaler hvorledes magtforholdet mellem ministre og embedsmænd er, især mht. aktuelt gældende magtforhold. Det er endnu ikke set, at en siddende minister eller en fungerende departementschef fx udgiver en bog i hvilken denne udtrykker sig uddybende og intimt om de gældende forhold i det givne ministerium: Det kunne stride mod juridiske regler (fx tavshedspligt), men oftere stride mod de loyalitetsbånd og den sociale tillid, der er indeholdt i et ministerium Analyse og diskussion ud fra Dahls magtteori Ud fra den ovenstående beskrivelse af Dahls teori, hvor den synlige interessekonflikt afgrænser magtbegrebet, vil de helt formelle kompetencer (oftest i form af skreven og uskreven ret, dvs. juridiske normer og sædvaner), som ministeren er i besiddelse af, være afgørende for en magtanalyse (Knudsen m.fl., 2000: s. 142 og 146), hvorfor der i dette afsnit analyseres nogle væsentlige ministerkompetencer ud fra Dahls magtteori. Den diskretionære afskedigelsesret (Knudsen m.fl., 2000: s. 135), begrænset af de uskrevne regler for det forvaltningsretlige skøn, er en formel sanktionsmulighed som juraen repræsenterer: Ministeren kommer i besiddelse af denne sanktionsmulighed pga. sin demokratiske legitimitet (noget, embedsmændene i sagens natur ikke kan opnå) (Knudsen m.fl., 2000: s. 144). Brugen af denne sanktionsmulighed fordrer selvsagt synlig konflikt, der skal have den karakter som sanktionsmulighederne kræver for sin anvendelse. Mht. den diskretionære afskedigelsesret er det Side 5 af 12

6 imidlertid væsentligt, at selve frygten for at blive afskediget, og dermed embedsmændenes adfærd for at undgå dette, ikke kan kaldes for magtudøvelse ifølge Dahl, selvom der nok sker en adfærdskontrol: Dahl definerede jo magtudøvelse, når A (her ministeren) kunne få B (her embedsmanden) til at gøre noget i en synlig konfliktsituation i direkte konfrontation og en frygt for at dette kan ske, dvs. at konflikten ikke endnu har manifesteret sig og evt. blot endnu er latent, opfylder ikke Dahls krav til magt. Den diskretionære afskedigelsesret er umiddelbart kun relevant for Dahl, såfremt den bliver effektueret, men her er spørgsmålet om embedsmændene som følge af dens effektuering overhovedet kan siges at gøre noget (som de ellers ikke ville have gjort) eller ændre adfærd i deres arbejdsforløb, idet de jo pga. afskedigelsen netop ikke længere er i stillingen i ministeriet. Det må sammenfattende siges, at den diskretionære afskedigelsesret, både i tilfælde af frygt for at den vil blive brugt samt når den bliver brugt, ikke for Dahl er et udtryk for besiddelse af magt. Men beskrivelsen af denne ministerkompetence over for embedsmændene er relevant for at efterprøve grænserne for Dahls magtteori. Ministerens instruktionsbeføjelse som formel sanktionsmulighed, eller rettere styringsmiddel, passer derimod bedre med Dahls teori. Det er hermed ministeren, der påvirker embedsmændene, dvs. ministeren der har magten, da påvirkningens mål, adfærdskontrol, er opnået ved at kunne instruere embedsmændene. Men ministerens instruktionsbeføjelse begrænses af den norm, at ministeren må respektere, at embedsmændenes sagkundskab kan sætte grænser for beføjelsens omfang. Dette betyder bl.a., at et reelt foreliggende faktum ikke kan ændres ved en instruktionsbeføjelse, der går imod dette faktum (Knudsen m.fl., 2000: s. 131). Ministerens instruktionsbeføjelse er antageligt det mest direkte udtryk for en sådan form for (mulighed) for magtudøvelse for ministeren, som passer sammen med Dahls magtteori. Den fulde brug af denne kompetence forudsætter dog en minister, der til stadighed holder sig orienteret om embedsmændenes virke dette synes ressourcemæssigt (herunder særligt tidsmæssigt) utopisk (Danmarks Forvaltningshøjskole, 1979: 24 og 30-31), også selv om en anden norm kræver, at ministeren ikke må holde sig i bevidst uvidenhed om væsentlige forhold, men har pligt til at søge oplysninger om disse forhold hos embedsmændene (Knudsen m.fl., 2000: s. 131): Det er alt andet lige kun de færreste sager, der når til ministeren, og det er ingen garanti for, at væsentlige forhold altid vil komme ministeren til kundskab en del af selektionsproces bliver også netop oftest selv foretaget af embedsmændene ved brugen af et over/underreferent-system (Anonyme forfattere, 1981: 5). I øvrigt kan embedsmændenes almindelige lydighedspligt betragtes som en nødvendig forudsætning for ministerens instruktionsbeføjelse: Pligten gælder dog ikke uden modifikationer, da der gælder en (mod)svarende sandhedspligt, samt at embedsmændene i sagens natur skal overholde gældende retsregler, som gælder for deres stillinger (Knudsen m.fl., 2000: s. 132): Det kan sammenfattende siges, at ministerens instruktionsbeføjelse gælder som udgangspunkt (hvortil embedsmændenes almindelige lydighedspligt gælder som forudsætning for denne), men embedsmændenes sagkundskab sætter grænser herfor, hvilket også embedsmændenes sandhedspligt og lovlighedspligt gør. Da kravene for Dahls magtteori som sagt peger på de formelle kompetencer (først og fremmest de, som juraen giver ministeren som øverst placeret i ministeriet), er vanskeligt at finde litteratur eller situationer, hvor ifølge embedsmændene skulle have magten (embedsmændene som A). En undtagelse kunne dog være den nævnte begrænsning for ministerens instruktionsbeføjelse, hvor embedsmændenes sagkundskab sætter grænser. Denne begrænsning lader sig dog ikke forene med Dahls teori, da det vanskeligt kan siges, at embedsmændene her gør noget for at ændre ministerens adfærd, samt at denne situation sjældent er en adfærdskontrol foretaget af embedsmænd over for en minister. Side 6 af 12

7 Embedsmændene har ofte en specifik faglig viden (Bjerregaard m.fl., 1994: 53-54), hvilket er et forhold som netop kendetegner embedsmændenes arbejdsfunktion, og som ministeren jo må kende til på forhånd: Det, der særligt mangler ift. Dahls magtteori, er derfor den direkte konfrontation mellem embedsmænd og minister det ville vanskeligt kunne antages, at en (ny) minister (uden særlige kompetencer inden for ministeriets fagområde) direkte søger at belære erfarne embedsmænd om netop fagspecifikke emner. En minister må antages i almindelighed at ville bero på sine embedsmænds fagspecifikke kompetencer og ikke for disse spørgsmål af rent sagkundskabsmæssig karakter søge konfrontation (Grønnegård Christensen, 1983: ). Det vil kunne ske, men en sådan ministers ageren vil som sagt stride mod den omtalte begrænsning af ministerens instruktionsbeføjelse. Det forhold, at embedsmændene er indehavere af sagkundskab er derfor ikke et forhold, der ifølge Dahls magtteori gør dem til magtudøvere grundet dette forhold almindeligvis ikke i sig selv skaber konflikt. Dahls magtteori, anvendt på forholdet mellem minister og embedsmænd, lægger overvejende op til, at det er ministeren der har magten, dvs. fører til et benægtende svar af den opstillede hypotese. Som nævnt i indledningen har juridiske regler bestemt en vigtig rolle at spille, men som det vil fremgå af nedenstående underafsnit om Lukes og Foucault, vil det være fejlagtigt at tro, at de juridiske regler er en dækkende beskrivelse af magtforholdet Analyse og diskussion ud fra Lukes magtteori De skjulte latente konflikter, der holdes nede vha. manipulation, er det centrale hos Lukes, og til forskel fra Dahl gives der mulighed for at gå bag om de rent formelle og umiddelbart konstaterbare forhold. Udgangspunkt for det følgende er det forhold, at en ny minister har overtaget et ministerium, der i forvejen har sine faste rutiner og traditioner (Bjerregaard m.fl., 1994: 53-54) (Grønnegård Christensen, 1983: 291, , 299 og 301) (Toftegaard Nielsen m.fl., 2000: 74). Litteraturen præsenterer os næsten udelukkende for de tilfælde, hvor det er ministeren, der bliver den lille. Et generelt analyseproblem er, at udøvelsen af manipulation nærmest er umuligt at afdække, jf. også teoriafsnittet om Lukes (dette er også grunden til, at der stort set ikke forelægger litteratur eller cases, som behandler tilfælde af manipulation af ministeren): A (embedsmændene) vil fortabe formålet med manipulationen, såfremt disse stod frem, og B (ministeren) vil pr. definition ikke vide, at denne er blevet manipuleret at vedgå sig manipulationen efterfølgende vil være indrømmelser, de færreste vil give. Manipulation kan i øvrigt siges at være et groft prædikat at anvende, men grænsen mellem den venlige påvirkning i form af bl.a. de velmente råd og den bevidst udførte manipulation er uklar. En nyankommen minister er sammenlignet med sine embedsmænd som nævnt ofte uprøvet og uden særlige fagministerielle kvalifikationer, og ministeren forbliver ofte ung i den forstand, at han sjældent overlever embedsmændene: Embedsmænd består, mens ministre forgår (Grønnegård Christensen, 1983: 301). Dette kunne pege på, at embedsmændene står med mange gode muligheder for at manipulere med ministeren: De er flere, og de har rutinen i ministeriets arbejdsgang. En ny ministers adfærd er dog afgørende for, om denne vil blive udsat for manipulation: Den minister, der ønsker ganske nye rutiner, arbejdsgange og ift. omverdenen radikalt vil ændre den hidtidige politik (hvilket også vil påvirke embedsmændenes arbejde pga. ændrede samarbejdsrelationer til andre institutioner og organisationer), og ikke evner at overbevise embedsmændene om rationalet heri (oftest ved ikke at opnå den tilsigtede politiske succes), vil typisk være udsat for manipulation (Grønnegård Christensen, 1983: ). En inkrementalistisk teori kan således som supplement siges at være beskrivende, da embedsmændene som generelt udgangspunkt vil modarbejde ændringer, der er større end hvad der kan betegnes som småjusteringer (Bjerregaard m.fl., 1994: 53). Omvendt vil en ny minister, der kører videre i samme hidtidige ministerielle spor, ikke støde Side 7 af 12

8 embedsmændenes interesser, hvorfor embedsmændene ikke finder anledning til at iværksætte en manipulation. En noget hård karakteristik af embedsmænd (samt offentligt ansatte som helhed) som den herskende klasse findes hos Jørgen S. Dich (Dich, 1973: ). Dich omtaler nogle økonomiske interesser, som offentligt ansatte søger at varetage: Væsentligst er høje lønninger og ekspansion af den offentlige sektor for at sikre eget arbejdsgrundlag (det må klart forudsættes, at eksperterne hos Dich også kan være embedsmænd, hvilket også antages i Den skjulte disciplinering (Anonyme forfattere, 1981: 9)). Her er Dich placeret hos Lukes grundet embedsmændene (mulige) bevidsthed (Dich, 1973: 124) om sig selv som herskende klasse, dvs. som gruppe, og med betegnelsen eksperternes regime antyder Dich implicit muligheden for embedsmændenes manipulation af ministeren (Dich, 1973: ). Dich anfører, at Han [ministeren] ser ingen anden udvej end at gøre sig til eksperternes følgesvend (Dich, 1973: 127). I denne situation, er ministeren oftest bevidst om sit valg om at følge eksperterne (generelt, men vel oftere blot mht. en specifikt enkel sag). Men i det efterfølgende forløb, efter dette valg er truffet, er ministeren således sporet ind på embedsmændenes råd, og det er især i denne situation, at ministeren kan tænkes at blive manipuleret og være modtagelig for denne manipulation. Klare åbenlyse tilfælde af embedsmænds manipulation af ministeren er som sagt svære at finde: Blødersagen omhandlede ikke embedsmænd i et ministerium, men derimod konflikten mellem en styrelse (Sundhedsstyrelsen) og den daværende indenrigsminister: Ministeren, imod Sundhedsstyrelsens råd, traf beslutning om at indføre varmebehandling og screening (Albæk, 2004: 31). Men igen er det blot rene spekulationer, om Sundhedsstyrelsen (eller ministeriets embedsmænd) forinden da havde forsøgt at manipulere ministeren til ikke at indføre disse tiltag. Og i Tamilsagen konkluderede Undersøgelsesretten, at en række topembedsmænd i Justitsministeriet havde ført både Folketinget og ombudsmanden bag lyset, men de havde ikke ført justitsministeren bag lyset, men tværtimod hjulpet denne (Groes-Petersen m.fl., 1993: ). Ovenstående har belyst embedsmændenes muligheder for manipulation. Det modsatte, ministerens muligheder for manipulation af embedsmændene, er fsv. allerede besvaret hermed: Det er som nævnt ministeren, der er den lille, og det ville kræve et usædvanligt personligt ressourcemæssigt overskud af ministeren for at denne succesfuldt kan gennemføre en manipulation. Truslen om anvendelse (i modsætning til Dahls krav om brugen) af de sanktionsmuligheder, som formelle regler giver ministeren, vil ikke for Lukes være udtryk for manipulation, da det vel får B (nu embedsmændene) til (på sigt) at mene noget andet end uden truslen hængende: Men B vil stadig have en bevidsthed om selve truslens tilstedeværelse, og Lukes krav om at tilstanden i sidste ende af magtsubjektet opleves som acceptabel og endda naturlig, er dermed ikke indfriet. Manipulation kan således ikke udøves vha. de formelle sanktionsmuligheder Konkluderende må anføres, at de empiriske data er få mhp. at kunne foretage en fyldestgørende analyse med udgangspunkt i Lukes magtteori. Men på den anden side er der ingen tvivl om, at embedsmænd ikke altid er loyale tjenere: Bliver deres interesser gået for nær eller endda tilsidesat, tager de kampen op, hvilket særligt Grønnegård Christensen, men også Bjerregaard m.fl. (Bjerregaard m.fl., 1994: 55), belyser. Og denne kamp kan bl.a. have form af manipulation, hvor ministeren måske kan tænkes ikke at få alle relevante oplysninger, eller i en helt sandfærdig udgave, om det kritiske spørgsmål, hvorom interessekonflikten drejer sig. Men selv om man antager, at det ville være dybt urealistisk at tro, at manipulation ikke i større eller mindre grad finder sted, så er det, netop pga. de få empiriske data, om ikke rent tankespind (Grønnegård Christensen, 1983: 286), så dog et område, hvor der mangler undersøgelser (der netop pga. emnet alt andet lige vil være ganske ømtålelige at foretage). Side 8 af 12

9 Lukes magtteori, anvendt på forholdet mellem minister og embedsmænd, lægger dog overvejende op til, at det er embedsmændene, der har magten i form af de bedste muligheder for udøvelse af manipulation. Det vil altså sige, at brugen af Lukes magtteori leder mod et bekræftende svar, dog med de nævnte forbehold, på hypotesen Analyse og diskussion ud fra Foucaults magtteori En vurdering af et typisk ministeriums institutionelle forhold er i sammenhæng med Foucaults magtteori afgørende. Det første perspektiv i dette afsnit er, at den stærke interne disciplinering og socialisering i et ministerium blandt embedsmændene skaber et stærkt værn mod en minister, der søger at gå imod ministeriets rutiner og traditioner. Det er allerede nævnt (i ovenstående afsnit), at dette specielt gælder i de tilfælde, hvor ministeren ikke evner at overbevise embedsmændene om ændringernes rationalitet (og fsv. også nødvendighed). Embedsmændenes stadige tilstedeværelse i ministeriet (selvom karriereskift i dag er oftere forekommende end før (Knudsen m.fl., 2000: 160)), i modsætning til skiftende ministre, sammen med et personelmæssigt flertal er for embedsmændene et godt udgangspunkt for at kunne skabe den diskurs, der gælder for ministeriet. Artiklen Den skjulte disciplinering kan ses som et udtryk for netop dette, da den næsten udelukkende omhandler den disciplinering, der foretages af højere rangerende embedsmænd: Ministeren nævnes stort set ikke i artiklen, (Anonyme forfattere, 1981: 6), hvilket stærkt indikerer dennes manglende rolle mht. disciplineringen og socialiseringen blandt embedsmændene og dermed ministerens manglende påvirkning af den bestemmende diskurs. Den diskurs, dvs. normen og det acceptable indenfor et ministerium, må herefter antageligvis i de fleste tilfælde være bestemt af de embedsmænd, der er erfarne og har avanceret i det ministerielle hierarki, således at de på det rent formelle plan har magt over lavere rangerende embedsmænds karriereforløb. Som artiklen Den skjulte disciplinering også generelt beskriver, befinder et ministeriums embedsmænd (i hvert fald de, som holder ud i længden) sig i en form for kultur, hvor ministerens rolle er til at overse. Anne Mette Rahbek Warbug stiller spørgsmålet, om det er ministeren, der på baggrund af sit ideologiske og partipolitiske udgangspunkt påvirker diskursen, eller om det snarere er embedsmændene, der ved viden, erfaring, kontakter og alliancepartnere påvirker diskursen (Knudsen m.fl., 2000: 144). Som det er fremgået, er sidstnævnte mest sandsynligt: Undtagelsen skal være den stærke gode minister, der udadtil vinder politiske sejre og styrker ministeriets omdømme og prestige, og hermed indadtil vinder embedsmændenes respekt og agtelse (Grønnegård Christensen, 1983: 300). Grønnegaard Christensen nævner også en anden type af gode ministre, men det er sådanne, der ikke tør gå ud i et farligt forehavende, dvs. ikke tager kampen mod den diskurs, som ministeriet som institution gennem årene har opbygget. Det må alt i alt siges, at embedsmændene oftest udgør tyngdepunktet i de magtrelationer, der finder sted i et ministerium, da de har de bedste forudsætninger og muligheder for at danne diskursen. Derfor er spørgsmålet, i hvor høj grad der er plads til Foucaults tanke om magtens produktive aspekt. Når det nu er antaget, at hovedreglen er en diskurs bestemt af embedsmændene, således at ministeren påvirkes heraf, bliver embedsmændene dermed som et sidste led påvirket af den påvirkede minister? Hertil må for det første siges, at det kan være svært at skelne mellem disse tilfælde, og de tilfælde hvor ministeren er den, der fra første færd bestemmer diskursen. Men Foucaults fokusering på de allestedsnærværende magtrelationer viser netop sin styrke i denne sammenhæng, da en minister, der således er svag og ikke er opponent til embedsmændenes rutiner og traditioner, netop i kraft heraf kan siges (passivt) at opretholde embedsmændenes diskurs. Ministerens svaghed virker derfor som forstærkende på embedsmændenes position, hvilket i sig selv er en væsentlig magtrelation: Under Side 9 af 12

10 alle omstændigheder forbliver embedsmændene ikke upåvirkede, da deres selvopfattelse tværtimod forstærkes, når ministeren ikke yder modstand. Det må dog siges, at ministeren i så fald ikke har udøvet nogen egentlig magt, men den svage minister har grundet sin passivitet i sidste ende dog påvirket embedsmændenes identitet. Ovenstående kan give det indtryk, at magten besiddes af embedsmændene som gruppe, hvilket er i modstrid med Foucaults opfattelse af at magt er indeholdt i processer og institutioner, der frembringer identitet. Som antydet i teoriafsnittet om Foucault, har han ikke hovedsigtet på besidderne af magt, men nærmer sig dog indirekte dette ved sin fokusering på institutionelle faktorers relevans: For hvem er mest en del af ministeriet og dermed mest udtryk for en (del af en) institution? Det er embedsmændene grundet deres flertal og længere ansættelsesforhold (hvilket også udgjorde grundene til deres evne til at påvirke diskursen). Med andre ord: Skal nogen eller noget tegne et ministerium, må det blive (de højere rangerende og erfarne) embedsmænd. Men de er også selv påvirkede af deres forgængeres arbejdsrutiner og traditioner, das. i det hele taget af den institutionelle (og historiske) kontekst, ministeriet er udtryk for og som de befinder sig i, hvilket er det gennemgående tema i artiklen Den skjulte disciplinering. Herved bliver det vanskeligt at vurdere, hvor den egentlige magt ligger, for det kan hævdes, at magten ligger i de på forhånd opbyggede traditioner og rutiner i de institutionelle komplekser: Dermed bliver det vanskeligt mere præcist at pege på de specifikke indehavere og udøvere af magt, for det afgørende er og bliver de institutionelle magtrelationer og den institutionelle kontekst i ministeriet, hvis oprindelse, placering og nærmere indhold vanskeligt kan lade sig beskrive. Konkluderende kan siges om Foucaults magtteori, at selvom den ikke eksplicit hævder, at ville finde besidderne af magt, kan væsentlige aspekter om magtforholdet mellem minister og embedsmænd alligevel afdækkes ud fra en vurdering af, hvem der præger diskursen indenfor et ministerium, som netop er eksempel på et institutionelt kompleks. Det er blevet antaget, at embedsmændene har bedre forudsætninger for at præge diskursen end ministeren, men samtidig er embedsmændene også selv præget af ministeriets fortid og de i forvejen opbyggede rutiner og traditioner. Foucault rammer derfor noget væsentligt ved at anse magt som en kompleks strategisk situation (Frølund Thomsen, 2000: 41). Ved at pege på disse forhold viser Foucaults magtteori sin styrke, men samtidig sin svaghed: For modsat Dahl håndterbare magtteori er problemet med Foucault (hvilket fsv. også gælder mht. Lukes, jf. ovenfor), at forudsætningen om magt indeholdt i processer og institutioner vanskeligt empirisk lader sig undersøge. 4. Konklusion Dahls magtteori, hvis brug på magtforholdet mellem minister og embedsmænd medfører fokusering på de formelle kompetencer (som ministeren besidder), lægger op til, at det er ministeren der har magten, dvs. at brugen af Dahls magtteori fører til et benægtende svar af hypotesen. Lukes magtteori, benyttet i magtforholdet mellem minister og embedsmænd, udmønter sig i, at det er embedsmændene der har magten i form af de bedste muligheder for udøvelse af manipulation. Foucaults magtteori koncentrerer sig ikke specielt om, hvem der besidder magten, men mere om institutionelle faktorers betydning, magt knyttet til processer og institutioner samt fastsættelsen af en diskurs: Embedsmændene er imidlertid er dem, der kan siges at være en væsentlig del af ministeriet (institutionen): Herigennem er de knyttet til magten og vil have bedre forudsætninger for at øve indflydelse på diskursen end ministeren. Side 10 af 12

11 Samlet set afkræftes hypotesen således grundet Dahls magtteori, som dog næppe er velegnet til at afdække de reelle forhold i et ministerium, i modsætning til Lukes og Foucaults magtteorier. Der må overordnet set tages forbehold for opgavens konklusioner, da opgaven behandler en problemstilling, hvorom det er svært at finde litteratur og især empirisk materiale (i hvert fald i relation til brugen af Lukes og Foucaults magtteorier), da forholdet mellem minister og embedsmænd overvejende er et internt anliggende (sammenlignet med åbne politiske forhold (fx Folketinget og partiers ydre relationer)). I denne opgave er der i øvrigt blevet anlagt en generel synsvinkel, og hermed er der ikke er søgt taget hensyn til de forskelligheder, der findes fra et ministerium til et andet (Grønnegård Christensen, 1983: 299). Side 11 af 12

12 5. Litteraturliste Albæk, 2004 Anonyme forfattere, 1981 Bjerregaard m.fl., 1994 Danmarks Forvaltningshøjskole, 1979 Dich, 1973 Frølund Thomsen, 2000 Groes-Petersen m.fl., 1993 Grønnegård Christensen, 1983 Knudsen m.fl., 2000 Lauesen, 2001 Toftegaard Nielsen m.fl., 2000 Erik Albæk (2004), Enkeltsagsfokus i dansk politik og presse. Illustreret med Bløderskandalen, i Rapport fra et nordisk lærerseminar, Danmarks Journalisthøjskole. Anonyme forfattere (1981), Den skjulte disciplinering, i Stud. Samf., nr. 1., DJØF. Ritt Bjerregaard, Palle Simonsen, Mogens Bundgaard- Nielsen, Bo Smith og Michael Christiansen (1994), Ministeren. Vilkår for politisk ledelse, Spektrum. Danmarks Forvaltningshøjskole (1979), Politiske ledelsesforhold i centraladministrationen, Samfundsvidenskabeligt forlag. Jørgen S. Dich (1973), Den herskende klasse, Borgen. Jens Peter Frølund Thomsen (2000), Magt og indflydelse, Magtudredningen. Henrik Groes-Petersen, George Hilton, Jan Jensen, Morten Løkkegaard, Kim Mesterton, Henrik Qvortrup og Michael Aae (1993), Magtens mænd. En bog om Tamil-sagen, Spektrum. Jørgen Grønnegård Christensen (1983), Mandariner og ministre, i Politica, 15. årg., nr. 3, Politica. Tim Knudsen (red.), Peter Munk Christiansen, Hanne Nexø Jensen, Lotte Jensen, Anker Brink Lund, Martin Marcussen, Pernille Lind Olsen, Karsten Ronit, Niels Christian Sidenius og Anne Mette Rahbek Warbug (2000), Regering og embedsmænd. Om magt og demokrati i staten, Systime. Torkil Lauesen (2001), Foucault, Michel, citeret 7. januar Gorm Toftegaard Nielsen (red.), Jens Peter Christensen, Jørgen Grønnegaard Christensen, Erik Damgaard, Jens Hartig Danielsen og Jørgen Albæk Jensen (2001), Parlamentarismen Hvem tog magten?, Aarhus Universitetsforlag. Side 12 af 12