Dansk Industri (DI) Februar 2015 DIFFERENTIERET BETALING

Transkript

1 Dansk Industri (DI) Februar 2015 DIFFERENTIERET BETALING

2 PROJEKT Dansk Industri (DI) Projekt nr Dokument nr Version 1 Udarbejdet af Kontrolleret af Godkendt af NIRAS A/S CVR-nr T: D: Sortemosevej 19 Tilsluttet FRI F: M: Allerød E: niras@niras.dk E: mask@niras.dk

3 INDHOLD 1 Baggrund Gennemgang af det nuværende omfang af differentieret betaling Prisfølsomhedsanalyse Priselasticiteter i forhold til forskellige produkter Case: Lyspærer Antagelser Resultater Konklusion Betalingsvillighed for miljørigtigt design Udenlandske erfaringer med differentieret betaling Frankrig Overordnet struktur for ordningen Sammenligning med den danske ordning Praktiske erfaringer Fremtid Sverige Overordnet struktur for ordningen Sammenligning med den danske ordning Praktiske erfaringer Administrative komplikationer ved øget differentiering af miljøbidrag Identifikation af differentieringskriterier Øget administrativ byrde Konklusion Bibliografi... 19

4 1 BAGGRUND Dette notat er udarbejdet som en del af indsatsområdet for den frivillige ordning under Dansk Industri. Formålet med dette notat er: At afdække om, og i hvilket omfang, differentierede betalingsmodeller kan drive markedet for eco-design i en positiv retning og give tilstrækkeligt incitament til at fremme investeringsviljen. At vurdere de administrative omkostninger forbundet med differentieret betalingssystem. For at opfylde det erklærede formål har dette notat opstillet to aktiviteter, som tilsammen besvarer spørgsmålene, som fremføres i de ovenstående formål: En prisfølsomheds- og betalingsviljeanalyse, der skal vurdere, hvad der skal til for at flytte forbrugerne fra forskellige typer af EEE produkter og hvad den enkelte forbruger er parat til at betale for miljødesignet EEE produkter, hvor det er nemmere at genbruge de enkelte ressourcer i produkterne. En screening og opsummering af udenlandske erfaringer med differentierede modeller henholdsvis Frankrig og Sverige. 1.1 Gennemgang af det nuværende omfang af differentieret betaling Konceptet differentieret betaling refererer indenfor WEEE-terminologi til brugen af uens miljøbidrag for de forskellige produkter, som er omfattet af WEEEdirektivet. Overordnet kan der skelnes mellem to forskellige typer af differentiering, hvoraf den første er en omkostningsrigtig differentiering. En sådan omkostningsrigtig differentiering betyder, at miljøbidraget præcist tilsvarer de egentlige oparbejdningsomkostninger forbundet med behandling. Den anden form for differentiering er mere arbitrær og forankret i politiske overvejelser. Denne form for differentiering er ikke funderet i de faktiske oparbejdningsomkostninger, men baseres i stedet på ønsker om specifikt at belønne eller straffe visse produkter. I såvel Danmark som i de øvrige medlemslande benyttes differentiering i et vist omfang i relation til behandling af WEEE. Graden og typen af differentieret betaling for WEEE er, imidlertid, ikke ens på tværs af de forskellige medlemsstater, hvilket også vil fremgå af afsnit 3 i dette notat. Den valgte grad af differentiering har potentielt stor effekt på produktdesignet (Kiørboe, et al., 2014). Ud fra et økonomisk perspektiv vil en omkostningsrigtig differentieret betalingsordning, hvor miljøbidraget for at markedsføre et produkt præcist modsvarer omkostningerne forbundet med at oparbejde produktet ved dets end-of-life (EOL), være effektiv, da en sådan differentiering ville betyde, at 1

5 den enkelte virksomhed ville udvikle et produktdesign, som minimerer den samlede sum af produktionsomkostningerne og omkostningerne til oparbejdning. I praksis er en sådan differentiering dog næppe gangbar, da udregning af miljøbidrag for hvert enkelt produkt på markedet ville medføre uhensigtsmæssigt store administrationsomkostninger. Særligt eftersom WEEE-direktivets (2012/19/EU) relativt brede kategorier omfatter utallige produkter. En mere grundig vurdering af disse administrationsomkostninger, samt andre potentielle barrierer mod et mere omkostningsrigtigt miljøbidrag, diskuteres i afsnit 5. De øjensynlige besværligheder ved et komplet omkostningsrigtigt differentieret miljøbidrag har medført, at alle de screenede lande, herunder også Danmark, i mere eller mindre grad har begrænset antallet af fraktioner indenfor WEEE til et væsentligt lavere antal, som overskueliggør den administrative opgave. Det franske system har endvidere valgt at indføre en yderligere differentiering i forhold til en række mere eller mindre politiske bestemte kriterier. Dette har f.eks. medført en fordobling i miljøbidraget på en mobiltelefon såfremt designet af denne ikke er tilpasset en universel oplader (IPR WG, 2012). Det franske system uddybes yderligere i afsnit 4. I Danmark er WEEE siden 1. september 2014 blevet differentieret indenfor seks fraktioner: Fraktion 1: Store husholdningsapparater Fraktion 2: Kølemøbler Fraktion 3: Små husholdningsapparater Fraktion 4: Skærme og monitorer Fraktion 5: Lyskilder Fraktion 6: Fotovoltaiske paneler Denne opdeling er vedtaget i Elektronikaffaldsbekendtgørelsen (Bek. nr. 130, 2014). Interview af repræsentanter fra de forskellige kollektive ordninger indikerede dog, at graden af differentiering af miljøbidrag i realiteten er større indenfor hver af de enkelte fraktioner. Det fremgår blandt andet af Lyskildebranchens WEEE-forenings hjemmeside, at der indenfor lyskilder differentieres i forhold til to kategorier: CFL-i og LED retrofit alle andre lyskilder end ovenstående 2

6 Mens førstnævnte gruppe pålægges et miljøbidrag på kr. 0,85 per lyskilde, udgør miljøbidraget kr. 1,44 for den anden gruppe (LWF, 2014). Brugen af øget differentiering foruden de fem fraktioner synes ligeledes at være til stede hos Elretur, hvor visse fraktioner opdeles i op til 3 undergrupper (Als & Lund-Thomsen, 2014). 2 PRISFØLSOMHEDSANALYSE For at belyse effekten af en eventuel øget differentiering af miljøbidragene foretages en prisfølsomhedsanalyse. Denne analyse vil indikere, hvordan øget differentiering af miljøbidragene teoretisk set kan forventes at ville påvirke efterspørgslen efter visse typer af EEE, og dermed implicit også anspore et øget fokus på eco-design hos producenterne. Prisfølsomhedsanalysen udføres kun på et enkelt udvalgt produkt. Som tidligere nævnt omfavner WEEE-direktivet et meget stort antal af forskellige produkter, hvorfor det ikke er hensigtsmæssigt at foretage et prisfølsomhedsstudie på alle fraktioner af WEEE. Derudover forventes resultaterne i høj grad at være ens på tværs af forskellige kategorier, hvorfor et enkelt eksempel vurderes tilstrækkeligt for at illustrere det generelle potentiale for at øget differentiering kan anspore eco-design. Det valgte eksempel tager udgangspunkt i lyspærer, og fokuserer nærmere på lyspærer af typerne LED og CFL-i fra fraktion 5 Lyskilder. 2.1 Priselasticiteter i forhold til forskellige produkter Priselasticiteter bruges indenfor økonomisk teori til at beskrive ændringer i udbud og efterspørgsel, som resultat af ændringer i en vares pris. I dette afsnit er tages der udgangspunkt i forbrugeren, hvorfor der specifikt vil fokuseres på priselasticiteten af efterspørgslen på forskellige varer. Priselasticiteten for en specifik vare er afhængig af en lang række faktorer, som både vedrører varens karakteristika men også eksterne faktorer, såsom forbrugerens indkomstniveau og varigheden af prisændringen. Nedenfor nævnes nogle af de mest betydende faktorer for en vares priselasticitet: Varens egen natur: Den vigtigste faktor i fastsættelsen af en vares priselasticitet er naturligvis varen selv. Generelt kan der skelnes mellem to typer af varer: Basale varer, som er en essentiel del af den daglige livsførelse, og ikke-basale varer, som kan lette tilværelsen, men som ikke i samme omfang er nødvendige i dagligdagen. Grundet vigtigheden af de basale varetyper er priselasticiteten for disse generelt lavere end priselasticiteten for ikke-basale varer. En stor del af produkterne i de ti kategorier af EEE omfattet af WEEE-direktivet (2012/19/EU) må i udgangspunktet anses for at falde i den anden gruppe af ikke-basale varer, dog med visse undtagelser såsom lyspærer og kølemøbler. 3

7 Udvalget af substitutter: En vares priselasticitet påvirkes i høj grad af antallet af mulige substitutter. F.eks. er priselasticiteten for fjernsyn med LED-skærme høj, da dette produkt nemt kan erstattes af såvel fjernsyn med plasmaskærme, som fjernsyn med nyere OLED-skærme. Omvendt er antallet af substitutter for frysere begrænset til metoder som saltning og syltning, hvorfor priselasticiteten for dette produkt vil være lavere. Udvalget af substitutter påvirkes ligeledes af betydningen af brands indenfor produktgruppen. F.eks. er lyspærer et relativt generisk produkt, hvorfor forskellige mærker af lyspærer opfattes som tætte substitutter. Omvendt er vigtigheden af brand stor for smartphones, hvorfor andre mærker ikke i samme omfang opfattes som substitutter for f.eks. Apples IPhone. Varens generelle prisniveau: En procentvis prisændring medfører en større reel prisforøgelse for dyrere produkter end, hvad tilfældet er for billige produkter. Derfor er priselasticiteten på dyrere produkter generelt større end for billige produkter. En fem procents prisstigning på et køleskab til kr. (250 kr.) vil f.eks. føre til et større fald i den solgte volumen, end en fem procents prisstigning på en CFL-i-pære til 60 kr. (3 kr.). Prisændringens varighed: Varigheden af prisændringen har ligeledes en effekt på priselasticiteten. På kort sigt er priselasticiteten på de fleste varer relativt begrænset, da forbrugerne ofte er længere tid om at omlægge deres købemønstre og identificere substitutter. I de nedenstående eksempler vil der være tale om en varig prisændring, hvilket vil have en forøgende effekt på priselasticiteten. Muligheden for at udskyde brug: Såfremt det er muligt at udskyde brugen af en vare, vil det have en forhøjende effekt på priselasticiteten. Dette kan bl.a. tænkes at have en effekt på salget af fladskærms-tv, hvor købet ofte er motiveret af ønsket om at erstatte et stadigt funktionsdygtigt produkt med en nyere model. Omvendt er købet af nye lyspærer ofte motiveret af defekte pærer i hjemmet, hvorfor priselasticiteten på denne type vare vil være lav. 2.2 Case: Lyspærer Dette eksempel tager udgangspunkt i en mulig differentiering af miljøbidraget på henholdsvis CFL-i og LED; to forskellige former for lyskilder, som på nuværende tidspunkt pålægges det samme miljøbidrag hos Lyskildebranchens WEEE- Forening (LWF). Eksemplet er udvalgt da fraktion 5, Lyskilder, er en forholdsvis homogen fraktion med relativt få produkttyper i forhold til f.eks. fraktion 3, og hvor graden af differentiering imellem de forskellige producenters produkter er relativt begrænset. 4

8 Det vurderes derfor, at en øget grad af differentiering vil være nemmere at implementere indenfor denne fraktion, end det er tilfældet for visse andre fraktion af WEEE. Fraktion 5, Lyskilder, adskiller sig yderligere fra de øvrige kategorier ved at have det højeste miljøbidrag i forhold til produktets salgspris (Bielefeldt, 2014). Dette medfører, at en omkostningsrigtig differentiering af miljøbidraget potentielt vil kunne medføre en stor ændring af forbrugernes købsadfærd. Omvendt er lyskilder et relativt billigt produkt i forhold til øvrige former for EEE, hvilket, sammen med andre faktorer, medfører en relativt lav priselasticitet. Overordnet set vurderes det valgte eksempel som værende repræsentativt for WEEE generelt. Eksemplet er baseret på tilgængelig information fra Lyskildebranchens WEEE Forenings hjemmeside samt et interview med administrerende direktør for LWF, Jan Bielefeldt Antagelser Resultaterne af eksemplet er meget afhængige af den valgte pris på lyskilderne, da den samlede pris naturligvis er vigtig i forhold til, hvor stor en andel miljøbidraget udgør. Dette eksempel tager udgangspunkt i prisinformation fra Coop Danmarks hjemmeside, hvor den gennemsnitlige pris på LED-pære med sokkel er 100 kr. mens prisen for CFL-i-pærer med sokkel er 60 kr. Alle lyspærer benyttet i udregningen af gennemsnitsprisen er fra producenten Philips, og det skal nævnes at der generelt er en stor standardafvigelse i priserne blandt forskellige producenter, og at priserne på Philips produkter er placeret i den dyrere ende af spektret. De benyttede priselasticiteter er baserede på en artikel af Galarraga et al. (2011), som udregner egenpriselasticitet 1 og krydspriselasticitet 2 for henholdsvis lavenergi-hvidevarer og traditionelle hvidevarer. Der findes ikke nogen artikler om priselasticiteter specifikt for lyspærer, men den tætte relation med emnet i den brugte artikel betyder, at det synes rimeligt at antage at de fundne priselasticiteter kan benyttes til dette eksempel. De benyttede priselasticiteter fremgår af Tabel 1 nedenfor. Tabel 1: Opsummering af benyttede priselasticiteter Egenpriselasticitet: CFL-i-pærer Krydspriselasticitet: CFL-i/LED Egenpriselasticitet: LED-pærer Krydspriselasticitet: LED/CFL-i -0,50 0,10-0,55 0,15 1 ændringen i efterspørgslen af et produkt som følge af en ændring i produktets egen pris 2 ændringen i efterspørgslen af et produkt som følge af en ændring i et substituerende produkts pris 5

9 Fortolkningen af disse priselasticiteter er således: en prisstigning på CFL-i-pærer på en procent vil medføre en fald i salget af disse lyspærer på 0,5 %, samtidig med at salget af LED-pærer vil stige med 0,15 %. Omvendt vil en prisstigning på LED-pærer på en procent medføre et fald i salget på LED-pærer på 0,55 % samt en stigning i salget af CFL-i-pærer på 0,10 %. Antagelsen om en lav priselasticitet for lyspærer synes rimelig. Der er tale om en vare som både er relativt billig og som samtidig er blevet en integral nødvendighed i den moderne livsførelse. Derudover findes der et begrænset antal af substitutter for lyspærer Resultater Interviewet med Jan Bielefeldt peger på, at oparbejdningsudgifterne til henholdsvis CFL-i-pærer og de nyere LED-pærer potentielt vil være meget forskellige, såfremt de to produkter blev indsamlet separat. Den store forskel i de teoretiske oparbejdningsudgifter skyldes indholdet af kviksølv i de klassiske CFL-i-pærer. Den nuværende fællesindsamling af de to produkter leder dog til en krydskontaminering af LED-pærerne, som medfører at LED-pærerne skal behandles på samme måde som de kviksølvholdige CFL-ipærer. En adskilt indsamling vurderes til potentielt at kunne halvere miljøbidraget på LED-pærer fra de nuværende kr. 0,85 per lyskilde til kr. 0,425 per lyskilde (Bielefeldt, 2014). Dette vil medføre en prisreduktion fra kr. 100 til kr. 99,575, hvilket svarer til en procentvis reduktion på 0,425 %. Med udgangspunkt i de ovennævnte priselasticiteter vil det medføre en stigning i salget af LED-pærer på 0,23 % 3, mens salget af traditionelle CFL-i-pærer vil falde med 0,04 % 4. Som tidligere nævnt er der dog stor forskel på prisen af LED-pærer, som bl.a. kan erhverves hos IKEA for ned til kr. 22. Såfremt dette antages at være den gængse markedspris på LED-pærer, vil nedsættelsen af miljøbidraget kunne bevirke en prisnedsættelse på 1,93 %. Baseret på de antagne priselasticiteter vil dette føre til en stigning i salget af LED-pærer på 1,07 % 5, mens salget af traditionelle CFL-i-pærer vil falde med 0,19 % 6. Begge ovenstående eksempler er dog udelukkende baseret på købsprisen af lyspære uden inklusion af den yderligere udgift forbundet med brug. Såfremt der tages hensyn til denne ekstra udgift, vil den samlede udgift stige, hvilket vil bety- 3-0,425 * -0,55 4-0,425 * 0,10 5-1,932 * -0,55 6-1,932 * 0,10 6

10 de at effekten af en halvering af miljøbidraget vil formindskes yderligere. De potentielle effekter er opsummeret i nedenstående tabel. Tabel 2: Potentiel effekt af øget differentiering af miljøbidrag på lyspærer CFL-i LED Ændring i efterspørgsel som følge af en halvering af miljøbidraget på LED-pærer -0,04 % - -0,19 % 0,23 % - 1,07 % Konklusion Som den ovenstående analyse af prisfølsomheden på lyspærer viser, vil en omkostningsrigtig omlægning af miljøbidraget sandsynligvis kun have en meget begrænset effekt på forbrugernes købemønstre, og dermed også på producenternes incitament til at lave mere genanvendelige produkter. De ovenstående problematikker tager naturligvis kun udgangspunkt i eksemplet med lyspærer, men er sandsynligvis i et vist omfang generelle for andre fraktioner af WEEE. Den begrænsede effekt i eksemplet ser særligt ud til at stamme fra de lave oparbejdningsomkostninger for WEEE, som udgør en meget lille del af produktets samlede salgspris. Siden implementeringen af WEEE-direktivet har oparbejdningsomkostningerne været faldende, og der findes i dag visse kategorier af WEEE, som oparbejderene betaler penge for at modtage (Hoelgaard & Therkelsen, 2014). De foretagne interviews med de danske kollektive ordninger peger på, at de lave udgifter, som for producenterne er forbundet med at leve op til kravene fra WEEE-direktivet, medfører, at producenterne udelukkende ser kravene som en ekstra afgift, og ikke som et incitament for øget eco-design. Visse producenter ytrer endda ønske om at betale en fast årlig sum for håndteringen fremfør en variabel betaling, som er afhængig af den markedsførte mængde EEE (Hoelgaard & Therkelsen, 2014). Det ovenstående eksempel er imidlertid baseret på brugen af en omkostningsrigtig differentiering, og det kan derfor diskuteres, hvorvidt mere politiske differentiering potentielt kan have større effekt. Konkurrencen mellem de danske kollektive ordninger, og den homogene natur af den ydelse de leverer, foreskriver imidlertid, at miljøbidragene vil tendere mod de marginale oparbejdningsomkostninger. De små miljøbidrag betyder endvidere, at eventuelle politisk vedtagne multiplikationsfaktorer skal være af en relativ stor orden for at gøre udslag. Et eksempel på den sidstnævnte problemstilling i forhold til oparbejdning af mobiltelefoner fremhæves i afsnit 4.1. Foruden disse økonomiske resultater, som umiddelbart taler for en meget begrænset effekt af en øget differentiering på forbrugsmønstre, er der en række 7

11 andre administrative forhold, som umiddelbart vil kunne tænkes at besværliggøre en øget differentiering. Disse forhold omtales uddybende i afsnit 5. 3 BETALINGSVILLIGHED FOR MILJØRIGTIGT DESIGN Som det fremgår af afsnit 2, vil en øget differentiering af miljøbidragene på WEEE sandsynligvis have en begrænset evne til at påvirke forbrugernes købemønstre. Som yderligere beskrevet i afsnit 2 er det derfor tvivlsomt, at en øget grad af differentiering, vil anspore yderligere eco-design fra producenter af EEE. I dette afsnit diskuteres brugen af miljømærkninger, og potentialet af disse mærkninger til at påvirke forbrugeradfærd, som et alternativ til en øget grad af differentiering. Da det ikke har været muligt at finde betalingsviljestudier direkte i relation til eco-designede produkter, tager dette afsnit i stedet udgangspunkt i analyser, der værdisætter forbrugeres betalingsvillighed og forbrugsmønstre i forbindelse med andre former for miljømærkninger (Sammer & Wüstenhagen, 2006; Mills & Schleich, 2010). Miljømærkning er en nem og overskuelig måde for forbrugerne at skelne mellem forskellige produkters miljøbelastning, og miljømærkning kan derved tilskynde producenterne til at udvikle mindre miljøbelastende produkter. Miljømærkning viser, at produktet er blandt de mest miljøvenlige inden for sin produktgruppe. Et produkt med fx EU's miljømærke Blomsten eller Nordisk Ministerråds Svanen opfylder en række krav, baseret på en vurdering af produktets livscyklus. Her bedømmes produktets miljøpåvirkninger fra råvarer over fremstilling og anvendelse, til det kasseres som affald. På dette grundlag opstilles et sæt kriterier, der skal opfyldes, før mærket kan tildeles miljømærket, og som skærpes med 3-5- års intervaller. Producenten betaler et gebyr for retten til at bruge miljømærket, og kontrollen varetages af en offentlig myndighed eller en uafhængig organisation. I et Schweizisk studie (Sammer & Wüstenhagen, 2006) undersøges hvilken effekt EU s energimærkning har haft på valget af køb af vaskemaskiner. Undersøgelsen viser, at forbrugerne er villige til at betale op mod 30 % mere for vaskemaskiner med energimærkning A frem for vaskemaskiner med energimærkning C. Dette prispræmie overstiger endda den energibesparelse som forbrugerne kan forvente at opnå ved køb af vaskemaskiner med energimærkning A. En anden undersøgelse har vist, at forbrugerne har en ekstra betalingsvillighed for Svanemærket vaskepulver og toiletpapir og er villige til at betale en merpris på 10-17% (Bjørner, et al., 2002). De såkaldte visible fees, som anvendes i Frankrig, er af særlig relevans for denne rapports emne, da de er et eksempel på en mærkningsordning, hvor det er muligt for forbrugerne, at se omkostningerne til miljøbidraget for det pågældende produkt (se afsnit 4.1). Hvorvidt mærkningen rent faktisk påvirker forbrugernes købemønstre er dog uvist. 8

12 I Danmark har antallet af miljømærkede og certificerede produkter været stærkt stigende og bruges som et stærkt kommunikations- og profileringsredskab fra producenternes side. Det lader til, at mærkningsordningerne også har vundet indpas hos forbrugerne og inddrages i købsbeslutninger. Endvidere møder mange virksomheder krav om bæredygtighed fra aftagerne af deres produkter, og her kan certificering under en mærkningsordning være et redskab til at opfylde disse krav (Andersen, 2010). Det skal dog bemærkes, at kendskabet hos forbrugerne begrænser sig til få mærker. I en undersøgelse af Konkurrence og Forbrugerstyrelsen, 2013 viste det sig at 11 ud af 40 grønne mærker havde en kendskabsgrad over 50% (KFST, 2013). Man skal derfor være påpasselig med at introducere for mange forskellige mærkningsordninger, da der vil være en risiko for, at effekten vil aftage, både fordi forbrugerne vil miste overblikket og fordi forbrugerene vil miste tilliden til mærkningsordningernes kvalitet. Ikke desto mindre viser de ovenstående resultater, at miljømærkning har potentialet til at påvirke forbrugernes købsmønstre i et større omfang end en omkostningsrigtig differentiering. 4 UDENLANDSKE ERFARINGER MED DIFFERENTIERET BETALING For at belyse praktiske erfaringer med mere differentierede betalingssystemer er der foretaget en screening af henholdsvis det franske og det svenske system. Fælles for begge disse systemer er, at betalingsstrukturen umiddelbart er baseret på en væsentlig højere grad af differentiering, end det er tilfældet for de danske kollektive ordninger. Screeningerne består af en overordnet beskrivelse af betalingssystemet og graden af differentiering i det pågældende land, en gennemgang af de praktiske erfaringer med en øget differentiering samt en vurdering af systemets hidtidige og fremtidige udvikling. 4.1 Frankrig Overordnet struktur for ordningen Frankrig har implementeret WEEE-direktivet ved Dekret Dette dekret dækker alle 10 produktkategorier i WEEE-direktivet. I 2010 blev dekretet opdateret og et krav om differentieret betaling blev indført indenfor seks fraktioner af WEEE (WEEE Forum, 2012). I henhold til dekretet skal producenter af EEE årligt oplyse mængden af markedsførte produkter, mængden af indsamlet WEEE og mængden af ressourcer som er blevet genudvundet gennem oparbejdningen af den indsamlede WEEE. Producenter kan vælge enten at opfylde disse krav individuelt eller tilmelde sig en kollektiv ordning, hvilket størstedelen af de franske producenter har gjort. Der findes fire kollektive ordninger i Frankrig mht. WEEE: Éco-systemes 9

13 ERP France Ecologic Récylum De kollektive ordninger er som udgangspunkt private, non-profit organisationer, som producenterne selv etablerer og driver (ADEME, 2014). De enkelte ordninger skal dog godkendes af de franske myndigheder hvert sjette år (Ministry of Ecology, Sustainable Development and Energy, 2012). Dette sker typisk ved at involvere alle interessenter (inkl. civilsamfundet) i forhandlinger, som ender ud i den kollektive ordnings terms of reference, der bestemmer ordningens overordnede målsætninger for den kommende periode (mht. til indsamlingskrav, genanvendelseskrav, o. lign.) (ADEME, 2014). Som følge af kravet om differentieret betaling, er de franske WEEE ordninger opbygget omkring et såkaldt bonus-malus system, som hhv. belønner producenter, som er innovative mht. eco-design og straffer producenter, der ikke gør nok for at gøre deres produkter miljøvenlige (IPR WG, 2012). I praksis fungerer dette system ved at producenterne af EEE betaler et miljøbidrag til deres kollektive ordning baseret på det enkelte produkts specifikationer, samt hvor mange enheder af dette produkt, der bliver placeret på markedet. For at undgå, at omkostningerne ved det differentierede miljøbidrag sendes videre til forbrugeren, er producenter af EEE i Frankrig underlagt et krav om en såkaldt visible fee, dvs. at miljøbidraget for det enkelte produkt, skal være synligt for forbrugeren særskilt fra produktets pris (French Republic, 2005). I teorien kan hver enkelt kollektiv ordning fastsætte sine egne miljøbidrag for de enkelte EEE produkter. I praksis ligger priserne dog meget tæt op ad hinanden de enkelte ordninger imellem (ERP France, 2015; Ecologic, 2015), hvilket ordningen med visible fees kan tænkes at bidrage til. Der er tre faktorer som spiller ind, når det skal bedømmes hvorvidt miljøbidraget for et produkt skal forøges eller reduceres (IPR WG, 2012): Produktets livscyklus og holdbarhed Produktets indhold af farlige materialer Produktets indhold af genanvendelige materialer. De specifikke krav for de enkelte fraktioner fremgår af nedenstående tabel. 10

14 Tabel 3: Differentieringskriterier i det franske bonus-malus system Udstyr Kriterium for forøgelse/reduktion Differentiering Kategori 1 Køle- og frysemøbler Brug af kølevæsker med >15 GWP +20% Kategori 2 Indeholdende plastikdele med mere end 25g bromerede flammehæmmere Støvsugere +20% Kategori 3 Der ikke kan tilsluttes en universaloplader (efter international standard, i.e. mini-usb) Mobiltelefoner +100% Kategori 4 Computere og laptops Kategori 5 Skærme og TV Kategori 6 Lamper Indeholdende mere end 25g kviksølv og plastikdele med mere end 25g bromerede flammehæmmere Indeholdende mere end 25g kviksølv og plastikdele med mere end 25g bromerede flammehæmmere +20% +20% Udelukkende brug af LED lys -20% Den ovenstående tabel skal forstås således, at et + udløser en straf, hvis produktet overskrider de grænseværdier og specifikationer, som angives. Dvs. at eksempelvis en mobiltelefon, som ikke kan tilsluttes en universel oplader efter international standard, pålægges en 100% forøgelse til sit miljøbidrag, når produktet placeres på markedet. Skønt en forøgelse af miljøbidraget på 100 % for visse typer af mobiltelefoner kan forekomme voldsomt, forventes dette ikke at have den store effekt i praksis. For eksempel ville iphones være omfattet af denne ordning, da disse ikke kan tilsluttes standard mini-usb opladere, men i stedet benytter Apples egne opladere. Derfor vil Apple blive straffet, ved en 100 % forøgelse af miljøbidraget for at markedsføre iphones. Givet iphone 6 s tekniske specifikationer og vægt (129 g.) (Apple Inc., 2015), betyder dette i praksis en forøgelse af miljøbidraget fra 0,02 til 0,04 (ERP France, 2015), dvs. en forøgelse af prisen på en iphone 6 på 0,02 eller 0,003 % 7. I Praksis vil denne forøgelse af miljøbidraget næppe resulterer i at flytte forbrugere fra iphone til andre brands af smartphones, hvorfor incitamentet til investering i eco-design udebliver Sammenligning med den danske ordning Gennemgående behandles affald efter seks fraktioner i såvel Danmark som Frankrig. Det franske system blev udvidet til at inkludere en 7. fraktion (solceller) i 2014, dog fremgår denne fraktion endnu ikke af fraktionsinddelingerne på de franske kollektive ordningers prislister (pvcycle, 2014; ERP France, 2015; Ecologic, 2015). Det franske system udvides yderligere til 12 fraktioner fra 1. juli ,02/ 709 = 0,

15 De danske og franske fraktioner er imidlertid ikke ens, I Danmark er den 6. fraktion solpaneler, alt imens den 6. fraktion i Frankrig opstår igennem en opdeling af hhv. computere/labtops og skærme/tv. I Danmark skal WEEE inddeles i de seks forskellige fraktioner på de offentlige indsamlingssteder (Bek. nr. 130, 2014). Denne inddeling medfører at miljøbidragene hos de kollektive ordninger ligeledes differentieres på tværs af disse fraktioner, mens omfanget af en yderligere differentiering af miljøbidragene indenfor de enkelte fraktioner er begrænset og foregår i forskelligt omfang hos de enkelte kollektive ordninger. Den mere begrænsede differentiering i Danmark begrundes i de ekstra administrationsomkostninger som opstår herved 8. De foretagne interviews af de danske kollektiver ordninger indikerer desuden en hvis grad af differentiering i de miljøbidrag som de enkelte producenter betaler for håndtering af WEEE. Dette står i kontrast til det franske system, hvor miljøbidraget består af et fast og synligt visible fee, og hvor enhver given virksomhed kun kan opnå en reduktion i miljøbidraget, såfremt virksomhedens produkter lever op til fastsatte eco-design standarder. På samme måde straffes franske producenter, som markedsfører varer under en vis teknisk standard, gennem en forudbestemt forøgelse af miljøbidraget. En sådan politisk fastsat differentiering eksisterer for indeværende ikke i Danmark Praktiske erfaringer De praktiske erfaringer med differentierede betalingsordninger for WEEE i Frankrig er blandede. På den ene side, er producenterne i Frankrig tilfredse med bonus-malus systemet, som de påpeger er med til at fremme dialog imellem producenter og oparbejdere af EEE (ADEME, 2014). På den anden side er det vanskeligt at fastslå den præcise værdi af eco-design tiltag (eller mangel på samme). Dette medfører at den differentierede betaling ikke nødvendigvis afspejler de faktiske omkostninger ved oparbejdning af et produkt, men snarere bliver en politisk forhandlet pris, som sender et prissignal til forbrugeren igennem de lovpligtige visible fees (ADEME, 2014). Bonus-malus systemet, kombineret med visible fees, fungerer i praksis derfor mere som en mærkningsordning rettet imod forbrugerne, end et direkte økonomisk incitament til at øge investeringer i eco-design. Endvidere lader det ikke til, at de nuværende miljøbidrag, samt eventuelle tillæg gennem bonus-malus systemet, er tilstrækkelige til at rykke forbrugerne væk fra disse produkter. 8 Der findes også eksempler på differentiering indenfor fraktionerne i Danmark. F.eks. indenfor lyskilder, hvor CFL og LED pærer er underlagt et lavere miljøbidrag end lysstofrør (LWF). 12

16 Det har ikke været muligt at fremskaffe mere konkrete resultater vedrørende effekten af det franske system, da indsamlingen af WEEE er et relativt nyt fænomen i Frankrig. Indsamlingen blev således indført i 2006 og bonus-malus systemet implementeret i 2010 (Miljøstyrelsen, 2012; WEEE Forum, 2012) Fremtid Fra 1. juli 2015 træder nye regler i kraft for det franske bonus-malus system, som udvides til 12 fraktioner. Ved denne lejlighed tilføjes de følgende produktkategorier til de eksisterende fraktioner som selvstændige grupper: Vaskemaskiner, opvaskemaskiner, kaffemaskiner og elkedler, tablets, printere, bor og skruemaskiner, og spillekonsoller (Ecologic, 2015). Denne udvidelse sker i henhold til en politisk planlagt udvidelse af systemet i 2012 (Miljøstyrelsen, 2012). Systemet fortsætter med at tilskrive enten 20% forøgelser eller reduktioner af miljøbidraget på de forskellige fraktioner. Undtagelserne er mobiltelefoner og tablets, som hver især pålægges en 100% forøgelse, såfremt de ikke lever op til kriterierne for eco-design (Ecologic, 2015). 4.2 Sverige Overordnet struktur for ordningen Sverige er blandt de førende nationer når det kommer til indsamling og oparbejdning af elektronisk affald i den Europæiske Union. EU s direktiv om indsamling og genbrug af elektronisk affald blev implementeret i Svensk lovgivning i år 2005, men allerede i 2001, opstod den første svenske lovgivning om producentansvar (Watkins, et al., 2012). Dette skete efter en lovgivningsproces, som startede i begyndelsen af halvfemserne. I denne proces blev producenterne tæt involveret i arbejdet omkring lovgivningen, og dette fremhæves som en af hovedårsagerne bag det svenske systems succes (Naturvårdsverket, 2009). I Sverige er det Naturvårdsverket, Sveriges svar på Miljøstyrelsen, som udøver tilsyn og kontrol af, at producentansvaret følges. Alle producenter skal registreres hos Naturvårdsverket, og frem til år 2009 skulle alle producenter ligeledes registrere markedsførte mængder direkte til dem. Sidenhen er der dog åbnet op for indrapportering via de kollektive ordninger (Naturvårdsverket, 2009). Kommunerne står, ligesom i Danmark, for indsamlingen af WEEE, som kan indleveres på en af cirka 650 offentlige genbrugsstationer. Den efterfølgende behandling af det indsamlede WEEE håndteres og finansieres derefter af producenterne via enten de kollektive ordninger eller gennem individuelle forpligtigelser (IPR WG, 2012). Foruden den kommunale indsamling indsamles der også elektronisk affald i enkelte butikker rundtom i Sverige. Det svenske systems succes tilskrives dog primært indsamlingen hos de offentlige genbrugsstationer (Watkins, et al., 2012). 13

17 Markedet for håndtering af WEEE har siden starten af producentansvarslovgivningen været domineret af et enkelt selskab, El-Kretsen. I dag findes der to kollektive ordninger på det svenske marked: 1. El-Kretsen El-Kretsen blev grundlagt i år 2001, og var frem til år 2007 den eneste kollektive ordning på det svenske marked. Foreningen drives som aktieselskab og ejes af 21 brancheorganisationer, og har ca tilsluttede medlemmer. Betalingen består, som det også er tilfældet hos Elretur og ERP, af et fast årligt kontingent og en variabel pris afhængig af den markedsførte mængde EEE indenfor de forskellige kategorier. 2. Elektronikåtervinning i Sverige Ekonomisk Förening (EÅF) EÅF er en nonprofit organisation grundlagt i år EÅF er væsentlig mindre end El-Kretsen og har i dag ca. 70 producenter tilsluttet ordningen. Ligesom det er tilfældet hos El-Kretsen betaler medlemmerne et fast årligt kontingent og en variabel produktafgift (EÅF, 2014). El-Kretsen står for behandlingen af ca. 75% af den indsamlede mængde WEEE i Sverige, mens EÅF står for behandlingen af den resterende fjerdedel (EÅF, 2014) Sammenligning med den danske ordning De svenske kollektive ordninger er ikke pålagt at differentiere betalingen udover de 10 produktkategorier fastlagt i EU direktivet (Förordning om producentansvar för elutrustning, 2014). Et interview med El-Kretsen afslører dog, at der forekommer en relativt stor grad af differentiering foruden de to produktkategorier. Graden af differentiering er således umiddelbart større hos El-Kretsen end det er tilfældet for de danske kollektive ordninger. I El-Kretsen er der i alt 38 underkategorier under de 10 produktkategorier. Før 2009 var antallet underkategorier i El-Kretsens betalingsmodel imidlertid 65, men antallet er efterfølgende blevet skåret ned til de nuværende 38. Denne reduktion har været baseret på det El-Kretsen selv kalder for en balancering imellem en fair differentieret betaling for deres medlemmer, som samtidigt er omkostningsog administrativt effektiv. Den største differentiering hos El-Kretsen sker indenfor kategori 3, It- og teleudstyr, hvor der er hele 10 underkategorier. De forskellige underkategorier fremgår af nedenstående figur, dog har det ikke været muligt at indhente information om de faktiske miljøbidrag på de forskellige underkategorier. 14

18 Figur 1: Oversigt over underkategorier indenfor produktkategori 3 Kategori 6, belysningsudstyr, er ligeledes opdelt i 6 underkategorier. Derudover bliver betalingen også differentieret efter et eventuelt indhold af kviksølv i belysningskilden, da kviksølvholdige lyskilder er betydeligt dyrere at håndtere og oparbejde end ikke-kviksølvholdige lyskilder. Den sidstnævnte differentiering i forhold til kviksølvindhold er vedtaget af El-kretsen i samråd med lyskildeproducenternes brancheforening og forskellen udgør for en almindelig pære 0,20 SEK per enhed Praktiske erfaringer For at have bedst muligt kendskab til de faktiske oparbejdningsomkostninger fremarbejdes, analyseres og dokumenteres disse af El-Kretsen selv, på egne oparbejdningsfaciliteter. Her kontrolleres, vægtes og dokumenteres hvert produkt og de forskellige indsamlingsfraktioners indhold af produkter. I alt 1,1 % af det samlede elektronikaffald oparbejdes gennem El-Kretsens faciliteter og data fra denne stikprøve bruges som repræsentativ grundlag når oparbejdningskontrakter skal forhandles og producentafgifter fastlægges. 5 ADMINISTRATIVE KOMPLIKATIONER VED ØGET DIFFERENTIERING AF MILJØBIDRAG I afsnit 2 undersøgtes hvordan en omkostningsrigtig differentiering af miljøbidragene potentielt vil kunne påvirke producenternes incitament til et øget fokus på eco-design og øget genanvendelighed af EEE. Som resultaterne fra afsnit 2 indikerer, er potentialet for øget eco-design gennem en yderligere differentiering umiddelbart begrænsede. Foruden de begrænsede økonomiske potentialer, er øget differentiering også forbundet med en række administrative problemer. I dette afsnit gennemgås de problemer, som fremgår på baggrund af de udførte interviews, samt screeningerne af Frankrig og Sverige. 15

19 5.1 Identifikation af differentieringskriterier Den første administrative forhindring forbundet med en omkostningsrigtig differentiering relaterer til identifikationen af den faktiske oparbejdningsomkostning for hver produkttype indenfor de forskellige fraktioner. Som det fremgår af eksemplet med lyspærer, vil det for fraktion 5 være forholdsvis simpelt at differentiere miljøbidraget for forskellige produkttyper, mens det for flere af de øvrige fraktioner vil være væsentligt sværere at etablere differentieringskriterier (IPR WG, 2012). Af interviewet med Elretur fremgår det bl.a. at fraktion 2, kølemøbler, er velegnet til yderligere differentiering da kølemøbler med indhold af CFC-gasser er væsentlig dyrere i oparbejdning end øvrige produkttyper. Det vil omvendt være væsentligt mere omfattende at identificere differentieringskriterier for fraktion 3, små husholdningsapparater, da dette i vid udstrækning er en catch-all fraktion, som inkluderer alle de forskellige former for EEE, som ikke i forvejen er omfattet af de øvrige fraktioner. Denne forhindring bliver yderligere problematiseret af, at producenterne sandsynligvis ikke vil kortlægge design såvel som indholdsstoffer af hensyn til beskyttelse af deres intellektuelle ejendom (Als & Lund-Thomsen, 2014), ligesom at brugen af OEM-komponenter betyder, at der ikke altid er klarhed over indholdsstoffer i forskellige underkomponenter. 5.2 Øget administrativ byrde Som det fremgår af screeningen af Sverige, er antallet af underkategorier i El- Kretsens system faldet fra 65 til 38. Et interview med El-Kretsens medarbejdere belyste at netop en afvejning mellem et omkostningsrigtigt system og en forhøjet administrativ byrde forbundet hermed lå til grund for denne beslutning. De samme overvejelser fremgik af interviewet med Elretur, hvor den forhøjede administrative byrde forbundet med udregning af de faktiske oparbejdningsomkostninger på et højere antal fraktioner netop blev fremhævet som et argument imod øget differentiering (Als & Lund-Thomsen, 2014). Det franske bonus-malus system tilbyder et alternativt grundlag for differentiering, da det ikke forudsætter udregning af de faktiske oparbejdningsomkostninger. Som det fremhæves i afsnit 4.1, er dette system i stedet baseret på politisk forhandlede priser. Dette medfører imidlertid, at miljøbidragene sandsynligvis ikke er omkostningskorrekte, hvilket kan give systemet utilsigtede bivirkninger. Det er imidlertid ikke kun de kollektive ordninger, som kan forventes at opleve øgede administrative udgifter ved en øget differentiering. Interviewet med Jan Bielefeldt peger ligeledes på, at der eksisterer en fysisk barriere i forhold til et mere differentieret betalingssystem. Den nuværende indsamling af WEEE på kommunale indsamlingssteder foregår i henhold til de seks fraktioner, hvorfor mange forskellige produkter blandes sammen inden ejerskabet overgår til de kollektive ordninger. For visse fraktioner, såsom lyskilder, medfører dette en krydskontaminering, som bevirker at den samme behandlingsform er påkrævet 16

20 for alle produkttyper i fraktionen, mens det for andre fraktioner blot vil betyde at en bekostelig eftersortering skulle finde sted. En øget udsortering vil således være påkrævet allerede på de offentlige indsamlingspladser, for at et mere differentieret betalingssystem ville være omkostningsrigtigt. 6 KONKLUSION Denne rapport har til formål at undersøge mulighederne for en øget differentiering af miljøbidragene hos de danske kollektive ordninger. Med udgangspunkt i en case på lyskilder, specifikt CFL-i-pærer og LED-pærer, blev det undersøgt, hvorvidt mere omkostningsrigtige miljøbidrag teoretisk set ville kunne give producenterne et større incitament til at producere ecodesignede produkter. Resultaterne af denne case belyste dog et umiddelbart begrænset potentiale for dette, hvilket i særlig grad skyldes de meget lave miljøbidrag relativt til salgsprisen på produkterne. Siden implementeringen af WEEEdirektivet har oparbejdningsomkostningerne endvidere været faldende, hvorfor der umiddelbart ikke er udsigt til øgede miljøbidrag i fremtiden. Rapporten beskriver ligeledes erfaringerne fra henholdsvis Frankrig og Sverige, hvor man begge steder har en højere grad af differentiering end hvad der er tilfældet i Danmark. For ingen af de to lande var det imidlertid muligt at finde bevis for en direkte sammenhæng mellem et mere differentieret system og øget eco-design, og en gennemgang af data fra Eurostat viser endvidere, at Danmark er det land af de tre, hvor den største del af den indsamlede mængde WEEE enten genbruges eller genanvendes. De specifikke tal fremgår af nedenstående tabel: Tabel 4: procentvis andel af indsamlet WEEE som enten genbruges eller genanvendes 2012 Danmark Sverige Frankrig Genbrug og genanvendelse af WEEE (% af 88,6 % 84,3 % 77,7 % den indsamlede mængde Kilde: Eurostat ( Rapporten berører også andre problematikker forbundet med en øget differentiering, herunder problemet med identifikation af differentieringskriterier samt den øgede administrative byrde forbundet med både beregning af omkostningsrigtige miljøbidrag for et større antal fraktioner og den fysiske indsamling af dette øgede antal fraktioner. Slutteligt er det værd at fremhæve en pointe fra rapporten 20 years of EPR in France: achievements, lessons learned and challenges ahead udgivet af den Franske Styrelse for Miljø og Energi. I denne rapport lægges der særlig vægt på vigtigheden af et paneuropæisk system, da øgede investeringer i eco-design 17