I dette bilag beskrives det overordnet princip for tildeling af budget til skolerne, ligesom elementerne i budgetmodellen uddybes.

Transkript

1 Bilag 3. Budgetmodel Baggrund Flere kommuner har de seneste år gennemført udlægning af budget og visitationsansvar til skolerne. I Hillerød Kommune lægges en beslutning om udlægning af ny budget- og visitationsmodel op til politisk behandling, og udgangspunktet for udlægningen er, at serviceniveauet samlet set forbliver uændret, ligesom den faglige kvalitet og de tværfaglige perspektiver i visitationsbeslutninger fastholdes igennem et tæt samarbejde mellem skolerne og Familie og Sundhed. I dette bilag beskrives det overordnet princip for tildeling af budget til skolerne, ligesom elementerne i budgetmodellen uddybes. Overordnet princip: Tildeling af budget til skolerne efter socioøkonomiske kriterier Forskning og undersøgelser viser, at der er en sammenhæng mellem de socioøkonomiske faktorer og behovet for specialundervisning. Administrationen foreslår derfor at tildelingen af budgettet til specialundervisning til skolerne bl.a. fordeles efter det enkelte skoledistrikts socioøkonomiske faktorer. Modellen foreslås implementeret over en årrække, idet det foreslås, at budgettet i det første år fordeles efter de faktiske udgifter til børn, der allerede er visiteret til specialundervisning udenfor almenskolen. Herefter foreslås en gradvis indfasning af modellen med socioøkonomiske faktorer. I nærværende bilag uddybes elementerne i budgetmodellen: - Inklusionsfremmende incitamenter - Distriktsskolen som betalingsskole - Tildeling af budget efter socioøkonomiske faktorer - Interne takster - Indfasning af modellen - Processen mod det fulde overblik over det budget, der skal udlægges - Opfølgning og evaluering En inklusionsfremmende styringsmodel Den nye budget- og visitationsmodel skal understøtte og give incitamenter til videreudvikling af inkluderende læringsmiljøer. Figur 1 på side 2 illustrerer overslagsudgifter til distriktseleverne i specialtilbud fordelt på skoledistrikterne (år 2012). 1 1 Distriktselever defineres som de elever, der har bopæl i en af Hillerød Kommunes syv skoledistrikter, og overslagsudgifterne er fordelt ud fra distriktselever i specialtilbud pr. 12. april

2 Figur 1: Overslagsudgifter til elever i specialtilbud fordelt på skoledistrikter - år Overslagsudgifterne er opdelt i en rød og blå søjle, idet den røde del viser den udgiftsdel som foreslås dækket af en central pulje. Da der ses stor forskellighed i fordelingen af udgifterne mellem skolerne, har administrationen vurderet, at der er behov for indfasning af en inklusionsfremmende styringsmodel. Med hensyn til inklusionsfremmende styringsmodeller anbefalede regeringen og KL i analysen af specialundervisning at: Vurderingen af behovet for støtte og beslutningen om, hvilket konkret tilbud, der er det rette, adskilles. Dette kan mere konkret ske ved, at skolelederen bliver ansvarlig for at finde eller etablere det rette tilbud samt at visitationsudvalget alene træffer beslutning om at yde ekstra økonomisk støtte samtidig med, at den besluttede økonomiske kompensation føres tilbage til skolen. Efter den nuværende praksis er skolelederne ikke reelt økonomisk og fagligt ansvarlig for at anvise specialundervisning kun for at henvise til segregerede tilbud. Kommunerne i højere grad lader skolerne betale en del af udgifterne til de elever, der henvises til segregerede tilbud som ledsages af en forudgående øget decentralisering af budgettet. Det er i den forbindelse afgørende, at taksterne sættes på et niveau, som understøtter øget inklusion, men samtidig ikke medfører en uhensigtsmæssig økonomisk sårbarhed for særligt mindre skoler. Disse anbefalinger ligger i tråd med flere kommuners arbejde med budgetmodeller på området i disse år, som i vid udstrækning går ud på at decentralisere budgetterne til skolerne. Denne udlægning af ressourcerne indebærer en kobling af skolernes ansvar for den enkelte elevs undervisning, kompetence til 2

3 at finde de indsatser, der sikrer den bedste undervisning for eleven, sammen med muligheden for at disponere over ressourcerne til specialundervisning. En af hovedtankerne bag udlægningen af ressourcerne til specialklasseundervisningen er, at skolerne får bedre mulighed for at tilrettelægge fleksible og målrettede undervisningstilbud til de enkelte elever i almenområdet. Målet er grundlæggende at flytte fokus fra indgribende foranstaltninger til hurtigere forebyggende tiltag, der fortsat kan give eleverne optimale betingelser for læring og udvikling. Distriktsskolen som betalingsskole Spørgsmålet om hvilken skole, der skal være betalingsskole, rummer flere perspektiver: - Hvis distriktsskolen skal være betalingsansvarlig for de elever, som bor i distriktet, vil der kunne opstå en problemstilling, når elever vælger en anden skole end distriktsskolen og efterfølgende bliver visiteret til et specialtilbud. I dette tilfælde vil den visiterende skole kunne sende regningen videre til distriktsskolen uden at distriktsskolen nødvendigvis har mødt eleven og vurderet sagen. - Hvis betalingsskolen skal være den skole, hvor eleven er indskrevet ved visitationen til specialtilbud, vil den økonomiske risiko ift. at indskrive et barn fra en anden distriktsskole modvirke skolelederens motivation til at bidrage til miljø-skifte for børn, der har brug for dette. I dag sker det ikke sjældent, at en elev i vanskeligheder på én skole får en ny chance på en anden skole. Hvis en elev i specialtilbud skifter folkeregisteradresse, vil betalingsskolen dermed også flytte til den nye distriktsskole. De almindelige regler for samarbejde med forældrene gælder fortsat jfr. notatet om den nye visitionsmodel, bilag 2. Administrationen tillægger det selvstændig værdi, at der er fysisk nærhed imellem barnets bopæl og den skole (distriktsskolen), som har beslutningskompetencen ift. barnets fortsatte skolegang. Efter en samlet afvejning anbefaler administrationen, at distriktsskolen skal være betalingsskole for de elever der pr. 1. august 2012 er i specialtilbud. Privatskolelever med behov for specialilbud skal også fremover visiteres af distriktsskolen. Der skal under alle omstændigheder opbygges et tæt netværk en koordinationsgruppe - omkring inklusions- og specialundervisningsopgaverne imellem skolerne, og det bliver i denne gruppe obligatorisk at inddrage distriktsskolelederen, inden en elev påtænkes visiteret til specialtilbud fra en anden skole end distriktsskolen. Distriktsskolen som betalingsskole er et af de elementer i budgetmodellen, som skal følges nøje igennem de årlige status-rapporteringer og en egentlig evaluering efter 3 år. Tildeling af budget efter socioøkonomiske kriterier Forskning og undersøgelser viser, at der er en sammenhæng mellem de socioøkonomiske faktorer og behovet for specialundervisning, og flere kommuner anvender i forbindelse med fordeling af specialundervisningsressourcer disse faktorer i større eller mindre grad. Tankegangen bag de socioøkonomiske modeller er, at de sociale baggrundsvariable er udtryk for den støtte, barnet får fra hjemmet. Der er veldokumenterede sammenhænge mellem de sociale forhold og elevpræstationerne. Udgangspunktet for disse modeller er en antagelse om, at de faktorer, der har betydning for elevernes præstationer i skolen (afgangskarakterer) også har betydning for skolernes behov for specialundervisning. 3

4 De baggrundsoplysninger som anvendes i modelanalyserne er blandt andet: moderens civilstatus, om man er indvandrer/efterkommer af indvandrer, forældrenes beskæftigelsesstatus og uddannelsesniveau, husstandens samlede bruttoindkomst og moderens alder. På baggrund af disse oplysninger udregnes en social profil score for hver enkelt elev, og denne score beskriver således elevens sociale udsathed. På den baggrund beregnes en social profil for hver skole ud fra elevernes baggrund og denne anvendes som fordelingsnøgle for en del af specialundervisningsbudgettet. Andelen af budgettet der således fordeles, varierer mellem kommunerne. Dels er der forskel på, hvor forskellige skoledistrikterne er socialt sammensatte i forskellige kommuner og dermed er der forskel på betydningen/effekten af den sociale profil. Dels forklarer indikatorerne kun en del af behovet for specialundervisning Det foreslås, at vægtningen i Hillerød af de socioøkonomiske kriterier afventer en analyse af skoledistrikternes forskellighed. Analysen er bestilt og resultatet forventes leveret, så det kan indgå i beslutningsgrundlaget ved den endelige politiske behandling af den nye budgetmodel i august Den samlede lærernormering til den almindelige specialundervisning i folkeskolerne i Hillerød er allerede i dag delvist (om end indirekte) baseret på sociale baggrundsfaktorer. Der er dog ikke tale om en formaliseret beskrivelse af skoledistrikterne. Timer til almindelig specialundervisning tildeles således skolerne efter samråd med chefpsykologen og de tildeles igennem ME2011 for 2011/ % udmeldes efter objektive kriterier, dvs. 3 t. pr. elev pr. år 20 % udmeldes på baggrund af psykosociale kriterier I skoleåret 2011/12 var der i alt 22,5 lærerstillinger til almindelig specialundervisning. Fordeling på 20/80 til henholdsvis socioøkonomiske faktorer og elevtallet er anvendt i flere kommuner. Andre bruger f.eks. fordelingen 50/50. Budget og interne takster I forbindelse med budgetlægningen for et efterfølgende budgetår lægges midlerne ud på de enkelte skoler efter de tildelingskriterier budgetmodellen fastlægger, og midlerne er herefter en del af skolernes samlede ramme til at varetage undervisningen. For skoleåret 2013/14 får skolerne et budget til at bestille og betale specialundervisning for de elever, der bor i skolens distrikt, uanset hvor de modtager deres undervisning. Det udlagte budget er fastlagt efter de børn, der var visiteret pr. 1/ og til den pris de koster på det tidspunkt inklusiv pris- og lønfremskrivning. Visitation til specialtilbud sker som hovedregel for 1 år ad gangen, og betalingen fortsætter så længe den pågældende elev er i et specialtilbud. En del af specialundervisning udføres i specialklasser på Hillerød Kommunes egne skoler, nemlig på Kompetencecenter Grønnevang på Grønnevang Skole og Kompetencecenter Vest på Kornmarkskolen. Der beregnes interne takster for Hillerøds egne tilbud. Kompetencecentrene kan undervise både elever fra eget distrikt og fra andre distrikter. Budgettet til undervisningen i kompetencecentrene skal dækkes af en intern takstbetaling, som kompetencecenterskolen modtager for eleverne. Kompetencecenter-skolen modtager takstbetaling for alle elever, også elever fra eget distrikt. I praksis betyder det, at skolerne fakturerer og betaler til sig selv for egne elever. 4

5 Central pulje til finansiering over kr. En mindre pulje fastholdes i Familie og Sundhed til finansiering af omkostninger ved tilbud over en beløbsgrænse på kr./år eksklusiv kørsel. Det betyder, at der vil blive et loft over hvor stor en takst skolerne skal finansiere, og det vil i daglig tale blive benævnt takstloft. Anvendelsen og virkningen af denne pulje skal nøje vurderes med henblik på stillingtagen til evt. udfasning. Ved indførelsen af modellen er der mere end 20 elever i specialtilbud heraf hovedparten anbragte børn som det ikke er muligt at henføre til et bestemt skoledistrikt. Man kan argumentere for, at den centrale pulje skal finansiere den fulde omkostning til disse elever. Den central pulje finansierer derudover det fulde specialundervisningsbeløb til anbragte børn, som kan henføres til et skoledistrikt. Omfanget af den centrale pulje vil blive nøjere belyst ved den politiske behandling i august Et overslag viser, at puljen vil blive på ca. 12 mio. kr., og at omkring 1/3 af eleverne i specialtilbud vil blive omfattet af puljen. Indfasning af modellen Det foreslås, at der i de første år foretages en indfasning, der sikrer, at ingen skoler som følge af den nye model vil få et uforholdsmæssigt stort over-/underskud. Når specialundervisningsressourcen fordeles fx 80 % efter elevtal og 20 % efter socioøkonomiske baggrundsfaktorer vil skoler, der fx af historiske/kulturelle grunde har en højere eller lavere visitationsfrekvens end de sociale forhold tilsiger, få et over/-underskud. Ved en gradvis indfasning af den nye model kan store udsving undgås. Som udgangspunkt anvendes de faktiske visitationer til specialtilbuddene som det budgetmæssige udgangspunkt i startåret (2013/14), og i de følgende år bliver elevtallet gradvist en større del af fordelingsnøglen i kombination med de socioøkonomiske kriterier. Frem til den endelige politiske behandling i august 2012 belyses de økonomiske konsekvenser for de 7 distriktsskoler, og på denne baggrund vil administrationen fremlægge et mere konkret indhold i indfasningsmodellen. Til den politiske behandling i maj 2012 ser indfasningsplanen ud som følger: Skoleåret 12/13 Skoleåret 13/14 Efterfølgende 4 skoleår Skoleåret 2018/19 Nuværende budgetpraksis fortsætter. Ny visitationspraksis implementeres. Fuld udlægning af specialundervisningsmidler svarende til de elever, der pr. 1. august 2012 går i specialtilbud med fradrag til central finansieringspulje og frikøb/indkøb af praksisstøtte. Gradvis indfasning af udlægning af midlerne til specialundervisning ud fra en socioøkonomisk tildelingsmodel Fuld udlægning af midlerne ud fra en socioøkonomisk tildelingsmodel Processen mod det fulde overblik over det budget, der skal udlægges Som udgangspunkt udlægges hele budgettet til skolerne. Undervisning ifm anbringelser i døgntilbud holdes udenfor udlægningen. For så vidt angår dagbehandling er det kun skoledelen der udlægges, medens den sociale del finansieres centralt. I overslag omfatter budgettet til specialundervisning omkring 100 mio.kr. eksl. kørsel, og dette budget er i dag fordelt på aktivitetsområde 44 Familie og Sundhed og aktivitetsområde 42 Skoler. Der pågår i øjeblikket 5

6 en gennemgang af et stort antal konti på begge aktivitetsområder mhp at definere, hvilke budgetposter der under hvilke forudsætninger indgår i den samlede pulje, som skal udlægges til skolerne. Processen med at skabe gennemsigtighed og overblik over budgetterne skal resultere i fremlæggelse af det samlede budget ifm den endelige politiske behandling af budgetmodellen i august Opfølgning på og evaluering af modellen Administrationen vil hvert år følge op på budgetmodellen for specialundervisning igennem en kvantitativ og kvalitativ status-beskrivelse, hvortil distriktsskolerne, egne specialtilbud og administrationen bidrager. Den årlige status kan give anledning til justeringer i modellen. Da der er ønske om 2 års erfaring med modellen, foreslås den evalueret efter 3 års implementering. Evalueringen vil derfor finde sted i efteråret 2015, og den vil danne baggrund for en politisk stillingtagen til modellen. 6