Afgørelse i sagen om vedtagelse af lokalplan med mulighed for etablering af dagligvarebutik (Netto) på Kongevejen i Allerød Kommune

Transkript

1 Rentemestervej 8, 2400 København NV Tlf.: Fax: Web: CVR: april 2009 J.nr. NKN SNI Afgørelse i sagen om vedtagelse af lokalplan med mulighed for etablering af dagligvarebutik (Netto) på Kongevejen i Allerød Kommune Allerød Kommune har den 18. juni 2008 vedtaget lokalplan for Lille Blovstrød. Afgørelsen er påklaget til Naturklagenævnet af en beboer i Blovstrød. Baggrund Lokalplan omfatter et område på ca. 8,4 ha, der ligger på østsiden af Kongevejen mellem Sjælsø Allé mod nord og Byagervej i syd. Lille Blovstrød ligger i den østlige del af Allerød Kommune, og har ca. 80 husstande og 5 etageejendomme med 15 boliger. Området er en del af Blovstrød, der ligger ca. 2 km fra Lillerød (af andre kaldet Allerød) bymidte og syd for Tokkekøb Hegn. Vest for lokalplanområdet på den modsatte side af Kongevejen ligger Blovstrødhallen og åbne marker. Baggrunden for lokalplanen er et forslag om etablering af en dagligvarebutik på Kongevejen 32. Blovstrød er i dag forsynet med en Dagli Brugs, der ligger i bymidten (lokalcenter) på hjørnet af Sjælsø Allé og Blovstrød Allé, en kiosk på en benzintank på Kongevejen i den sydlige del af Blovstrød samt en bager, der ligger på Kongevejen imellem kiosken og den planlage nye butik. I luftlinje er afstanden fra lokalplanområdet til lokalcentret på Sjælsø Allé ca. 225 meter, mens afstanden fra lokalplanens byggefelt til indgangen til Dagli Brugsen er ca. 315 meter. Ad vejene i området er den korteste afstand fra lokalplanens byggefelt til indgangen til Dagli Brugsen ca. 565 meter. Planlægningen for området Regionplan 2001 for Hovedstadsregionen - Frederiksborg Amt

2 2 Regionplanen indeholder i afsnit 2.1 retningslinjer om detailhandel, herunder bl.a. følgende: 5 Der kan kun planlægges for dagligvarebutikker henholdsvis udvalgsvarebutikker inden for de i skema 3 angivne rammer. Kommuneplan Der er i Kommuneplan (vedtaget i november 1997) fastlagt en centerstruktur, hvoref- ter Lillerød Bymidte er kommunens hovedcenter, og der herudover er afgrænsede lokalcentre i Lynge og Blovstrød. 6 Der kan - uden for de på retningslinjekortene angivne områder og i begrænset omfang - planlægges for mindre arealer til butikker, der alene skal betjene en begrænset del af en by eller en bydel, en landsby, et sommerhusområde eller lignende. Sådanne arealer til lokal forsyning skal udlægges i det område, som butikkerne skal betjene. Arealerne skal udlægges, hvor der er god tilgængelighed for alle trafikarter, herunder specielt for gående og cyklister, samt for kollektiv trafik, hvis det pågældende område betjenes med kollektiv trafik. Ved planlægning for butikker til lokal forsyning kan der ikke planlægges for butikker med et bruttoetage- areal for de enkelte butikker på mere end m 2 for dagligvarebutikker og 200 m 2 for udvalgsvarebu- tikker. Det i retningslinje 5 nævnte skema 3 indeholder rammer for nybyggeri og omdannelse til butiks- butiksareal på niveau 5, mindre lokal- og bydelscentre, og butiksareal svarende til retningslinje formål inkl. rummelighed i eksisterende lokalplaner (m 2 bruttoetageareal). Skemaet omfatter butiksareal for centre på niveau 1, 2 og 3 ( m 2 ), butiksareal på niveau 4 ( m 2 ) samt 6, lokal forsyning uden for de afgrænsede områder ( m 2 ). For Allerød Kommune er der fastsat en samlet ramme for nybyggeri og omdannelse til butiksformål til dagligvarebutikker på m 2 og til udvalgsvarebutikker på m 2, i alt m 2. Rammebestemmelserne i kommuneplanen muliggør ikke etablering af den ønskede dagligvarebutik på Kongevejen 32. Der er derfor i tilknytning til lokalplan for Lille Blovstrød vedta- muliggøre, at der i get et tillæg til kommuneplanen, der ændrer rammebestemmelserne for at lokalplanens delområde B1 kan placeres en dagligvarebutik på m 2. Lokalplan for Lille Blovstrød Planen har dels til formål at sikre, at de værdifulde historiske træk og karakteristiske bebyggelsesmønstre i Lille Blovstrød bevares, og dels til formål at muliggøre opførelse af en dagligvare- butik.

3 3 Det er i lokalplanens 3.4 fastsat, at delområde B1 kun må anvendes til butiksformål i form af dagligvarebutik og boliger. Der må etableres en dagligvarebutik på op til m 2 i området. Det fremgår af planens kortbilag, at delområde B1 ligger i den sydlige del af planområdet på hjørnet af Byagervej og Kongevejen. Det nævnes indledningsvis i lokalplanredegørelsen, at der som følge af ønsket om etablering af en dagligvarebutik blev holdt et borgermøde og er udarbejdet et notat om konsekvenser ved etablering af dagligvarebutik. Desuden er der udarbejdet støjanalyser og trafikanalyser af butiksetab- På baggrund af trafikanalyserne anbefales trafikdæmpende foranstaltninger på Byager- leringen. vej. Redegørelsen indeholder herudover et uddybende afsnit om trafik. Det omtalte notat er udarbejdet af ICP A/S: Konsekvenserne ved etablering af en dagligvarebu- tik på Kongevejen 32 i Blovstrød. I rapporten konkluderes det: Det vurderes, at dagligvareomsætningen i dagligvarebutikken i 2010 vil blive mio.kr. i priser. Det er vor vurdering, at dagligvarebutikken vil hente godt halvdelen af sin omsætning i Blovstrød. Desui den vil en meget væsentlig del komme fra beboere i Allerød kommune i øvrigt, der vil anvende butikken forbindelse med turen til og fra arbejde. Endelig vil butikken få en ikke uvæsentlig del af sin omsætning fra kunder uden for kommunen, der vil passere den på Kongevejen. Hvad angår konsekvenser for de 3 eksisterende butikker, er det vor vurdering, at omsætningen i disse i 2010 samlet set vil falde med 7-10 mio. kr. incl. moms i 2006-priser. Dette tal skal ses som udtryk for, at der både vil være forbrugere, der vil købe generelt mere lokalt og således også i de 3 butikker, og forbrugere, der vil fravælge de 3 butikker og i stedet handle i den nye dagligvarebutik. Den forventede omsætningsnedgang vil betyde forringede driftsvilkår for alle 3 butikker. Hvad angår den nyetablerede bager samt kiosken på servicestationen vil dette ikke være afgørende for deres mulighed for fremtidig drift. Hvad angår Dagli Brugsen, er det vor vurdering, at denne vil komme i stor fare for at måtte lukke. Dette betyder, at butikken bliver væsentlig mere sårbar over for yderligere skærpelser i konkurrencesitua- eksempelvis generelle lempelser i tionen samt lukkeloven. Klagen Klageren har anført, at det efter planlovens 5 n, stk. 1, nr. 2, er en betingelse, at en planlagt ny dagligvarebutik alene skal tjene til forsyning af lokalområdet. Klageren har henvist til den af Allerød Kommune bestilte rapport fra ICP A/S, hvor det er vurderet, at den planlagte dagligvarebutik kun vil opnå godt halvdelen af sin omsætning via borgere boende i lokalområdet (Blovstrød). Det fremgår endvidere af rapporten, at en væsentlig del af omsætningen vil komme fra

4 4 borgere i Allerød Kommune, og at en ikke uvæsentlig del af omsætningen vil komme fra borgere bosiddende helt uden for kommunen. Kongevejen er hovedfærdselsåren mellem Hillerød og Bir- Virum og en af hovedfærdselsårerne mellem Hillerød og København. En daglig- kerød, Holte og varebutik på Kongevejen i Blovstrød vil være et væsentligt butiksvalg for pendler mellem de nævnte byer. Endvidere har klageren anført, at det ikke fremgår af bemærkningerne til planloven, hvordan lokalområde skal fortolkes. Efter en almindelig ordlydsfortolkning må lokalområde fortolkes som det nærmiljø, hvor en butik placeres. Borgere, der bor helt uden for Allerød Kommune, vil skulle anses som kommende udefra, og således ikke fra butikkens lokalområde. Derudover må det anses for meget tvivlsomt, om borgere der bor uden for Blovstrød, men dog i kommunen, i planlovens forstand kan betegnes som kommende fra lokalområdet. Klageren har desuden anført, at ifølge bemærkningerne til planloven bør butikker placeres med en afstand på mindst 500 meter fra andre butikker, for at der kan være tale om enkeltstående butikker. Det fremgår ikke af bemærkningerne, hvordan denne afstand skal måles. Det er klagerens opfattelse, at det bør være 500 meter i luftlinjeafstand. Afstanden fra den planlagte dagligvarebu- tik til den allerede eksisterende dagligvarebutik er ca. 300 meter i luftlinjeafstand. Selvom afstanden på 500 meter i bemærkningerne til planloven har karakter af at være vejledende, er en overskridelse på 40 % så stor, at lokalplanen ikke kan anses for at overholde betingelserne i planlovens 5, stk. 1, nr. 2, for placering af en ny dagligvarebutik. Herudover har klageren anført, at det fremgår af bemærkningerne til planlovens 5 m, at arealer til butiksformål som hovedregel skal placeres i bymidten og at Hensigten med såvel bydelssom lokalcentre er at sprede indkøbsmulighederne for at opnå en mere bæredygtig detailhandelsstruktur med begrænsede afstande til indkøb. Hverken bydelscentre eller lokalcentre må blive så store, at de reelt udgør en konkurrent til bymidten. Loven er opbygget med en hierarkisk opdeling af de forskellige zoner med bymidten først efterfulgt af bydelscentre, lokalcentre og enkelt- stående butikker. På baggrund af denne opdeling må en formålsfortolkning af 5 m føre til, at det nævnte hensyn må udtrækkes til også at gælde i forholdet mellem lokalcentre og de enkelt- butikker, således at de enkeltstående butikker heller ikke må udgøre en konkurrent til stående lokalcentrene. I den forbindelse er der henvist til, at det fremgår af den ovennævnte rapport, at den planlagte dagligvarebutik netop vil udgøre en konkurrent til det etablerede lokalcenter. Åbningen af den nye butik vil medføre en omsætningsnedgang for butikkerne i bymidten på 7-10 mio.kr. og således forringede driftsvilkår for disse butikker, der vurderes at indebære en stor fare for lukning af den allerede etablerede dagligvareforretning i lokalcentret. Tegninger over området viser også,

5 5 hvordan placering af den planlagte butik vil skævvride dækningsområdet. Ved lukning af den eksisterende butik vil afstanden til den nærmeste dagligvarebutik blive forlænget for en stor del af lokalområdets beboere, idet placeringen af den nye butik ligger langt fra lokalområdets cen- Lokalplanen vil således forringe indkøbsmulighederne for mange af lokalområdets brugere trum. for i stedet at give mulighed for at servicere pendlere fra Kongevejen. Kommunens udtalelse Allerød Kommune har udtalt, at det følger af planlovens 5 n, stk. 1, nr. 2, at der uden for bymidten og bydelscentre kan etableres enkeltstående butikker, der alene tjener lokalområdets dag- forsyning. Ifølge lovens 5 q, stk. 3, må de enkeltstående butikker have et bruttoetageareal lige på m 2. Lokalplanens bestemmelser er således i overensstemmelse med planloven. Kommunen har vurderet, at lokalområdet har behov for en dagligvarebutik og har i den forbin- henvist til den af ICP udarbejdede undersøgelse af den nuværende og fremtidige konkur- delse rencesituation på dagligvareområdet i et større geografisk område (Blovstrød og Allerød). I forbindelse med lokalplanarbejdet foretog kommunen en vurdering af det eksisterende butiksudbud og fandt, at udbuddet ikke opfylder borgernes behov for dagligvareindkøb. Det lokalområde, som den nye dagligvarebutik skal forsyne er borgerne i Blovstrød. I dette område bor der ca personer. Et antal som vil stige, da der inden for en kort årrække forventes opført yder- boliger i nærheden af den ny dagligvarebutik, jf. bl.a. lokalplan 1-107A med 30 nye boli- ligere ger. Det fremgår af ICP s undersøgelse, at lokalkøbsandelen i Blovstrød ligger væsentligt under 50 %. Borgerne i Blovstrød køber således væsentligt mere end 50 % af deres dagligvarer uden for området. Det er bl.a. på baggrund af denne vurdering, at kommunen har fundet, at det eksiste- dagligvareudbud ikke opfylder husstandenes behov, og at der er brug for en ny dagligvare- rende butik i området. Kommunen har endvidere tillagt formålet med planlovens detailhandelsbestemmelser væsentlig betydning, jf. planlovens 5 l, hvorefter formålet bl.a. er: at nedbringe afhængigheden af bil ved indkøb, at sikre god tilgængelighed, og at undgå lange afstande til indkøb. Ved vurdering af et områdes behov for dagligvareforsyning har kommunen en bred skønsmargin, jf. bl.a. Vestre Landsrets dom af 29. juni 2006 (refereret i MAD V), hvor det udtales, at På den baggrund finder landsretten ikke, at der er grundlag for at anfægte kommunens vurdering af bydelens behov for dagligvareforsyning ( ). I den foreliggende sag har kommunen bl.a. på baggrund af en sagkyndig rapport samt et afholdt borgermøde skønnet, at der i det på-

6 6 gældende område er behov for en ny dagligvarebutik for at fastholde og tiltrække yderligere borgere i lokalområdet. Da skønnet er foretaget på et fuldt oplyst grundlag, finder kommunen ikke, at der er grundlag for at tilsidesætte dette skøn. Kommunen har ved vurdering af, om der er tale om en enkeltstående butik, lagt vægt på, at den reelle transportafstand er afgørende for forbrugerne. Den korteste vejstrækning mellem den nye butik på Kongevejen og den eksisterende butik i Blovstrød Centret er ca. 500 meter i gangafstand og ca. 600 meter i køreafstand. Det er derfor kommunens vurdering, at planlovens vejledende afstandskrav er opfyldt. Det fremgår ikke af planloven eller bemærkningerne hertil, hvordan det vejledende afstandskrav skal opgøres. Fortolkningen bør efter kommunens opfattelse ske med udgangspunkt med formålsbestemmelsen i planlovens 5 l, hvor det udtrykkeligt er tilkendegivet, at planlægningen skal sikre, at arealer til butiksformål udlægges, hvor der er god tilgæn- detailhandelsstruktur, hvor transportafstandene i forbindelse med indkøb gelighed for alle trafikanter, herunder især den gående, cyklende og kollektive trafik, samt fremme en bæredygtig er begrænset. Såfremt luftlinjeprincippet skal lægges til grund, er afstanden mellem den nye og den eksisteren- de butik ca. 350 meter, hvorfor det vejledende afstandskrav efter kommunens vurdering tilnærmelsesvis er opfyldt. I dette tilfælde er der desuden tilstrækkeligt planlægningsmæssige grunde til at fravige det vejledende afstandskrav. Ved vurderingen af placeringen af den nye dagligvare- butik er det bl.a. indgået, at placeringen er tæt på offentlige institutioner (skole, svømmehal og børnehaver), og at ejeren af den grund, hvor den nye dagligvarebutik ønskes placeret, har været indforstået med at etablere trafikdæmpende foranstaltninger. Kommunen har om konkurrencespørgsmålet udtalt, at den nye dagligvarebutik ikke vil være en reel konkurrent til de eksisterende dagligvarebutikker i Lillerød Bymidte og i Birkerød Bymidte. Som beskrevet i ICP s notat er der flere dagligvarebutikker af forskellig størrelse og målgruppe i byerne. Disse butikker vil kun i beskedent omfang blive berørt af etableringen af en ny dagligva- rebutik i Blovstrød. Det forventes endvidere, at flere borgere i Blovstrød i fremtiden vil øge andelen af deres lokale dagligvareindkøb, således at lokalkøbsandelen i Blovstrød vil blive væsentligt forøget, hvilket er i overensstemmelse med intentionerne i planloven samt de generelle mål- om at reducere miljøbelastningen mest sætninger muligt. Den eksisterende Dagli Brugsen ligger i et område, der oprindeligt var tiltænkt en funktion som lokalcenter. Området har imidlertid ikke udviklet sig til at fungere som et egentligt center med forskellige butikker, hvilket har medført, at Dagli Brugsen er den eneste butik i bebyggelsen. Den øvrige del af bebyggelsen anvendes til erhverv i form af kontorer mv. Det er kommunens vurdering, at ICP s undersøgelse dokumenterer, at den eksisterende butik har en størrelse, så den

7 7 ikke alene kan dække lokalbefolkningens behov for et varieret udbud af dagligvarer, men at der er behov for yderligere en butik for at styrke lokalkøbsandelen, herunder også fra den eksisterende butik. Det har været afgørende for kommunens overvejelser om at muliggøre etablering af en dagligvarebutik, at der i området reelt er tale om en enkeltstående butik, og at den nye butik ikke vil udgøre en konkurrent, men et nødvendigt supplement til den eksisterende dagligvarebutik. Ejerens bemærkninger Ejeren af ejendommen Kongevejen 32, hvor den nye dagligvarebutik ønskes placeret, har tilsluttet sig kommunens bemærkninger, og har herudover anført, at der under lokalplanprocessen bl.a. blev afholdt et borgermøde, hvor hovedparten af de fremmødte borgere var positive overfor lokalplanforslaget. Også borgerindlæg i den lokale presse udtrykker sig positivt om behovet for endnu en dagligvarebutik, og i en telefonundersøgelse tilkendegav 62 % af de adspurgte Blov- at de var positive over for etablering af en ny strød-borgere, dagligvarebutik. Om konkurrencespørgsmål har ejeren henvist til ICP s notat om konsekvenserne ved etablering af en ny dagligvarebutik. På baggrund af registrerede oplysninger om indbyggertal, antallet af husstande samt den gennemsnitlige bruttoindkomst beregnede ICP det potentielle forbrug i 2006 til 68 mio. kr. Det er vurderingen, at lokalkøbsandelen ligger endog meget væsentligt under 50 %, idet Dagli Brugsens årlige omsætningen er ca. 11 mio. kr., jf. en stillingsannonce fra novem- ber Den lave lokalkøbsandel må tages som udtryk for, at det eksisterende butiksudbud ikke opfylder borgernes behov. Hensigten med planlovens 5 n, stk. 1, nr. 2, er bl.a. at sikre, at der i mindre bysamfund opretholdes tilstrækkeligt med dagligvarebutikker, således at borgerne får mulighed for at gøre deres indkøb lokalt. Etableringen af en ny dagligvarebutik på m 2 med et større vareudbud og en anden målgruppe end det eksisterende butiksudbud vil bidrage til, at borgerne i fremtiden i videre omfang gør deres indkøb i lokalområdet, særlig set i lyset af den fremtidige skærpede konkurrencesituation for det eksisterende butiksudbud (Dagli Brugsen, servicestationen og bagerforretningen) i Blovstrød, hvor såvel Allerød som Birkerød, der i dag er velforsynet med mindre og større dagligvarebutikker, er blevet eller vil blive forsynet med yderligere dag- ligvarebutikker. Det vurderes, at en ny dagligvarebutik i lokalområdet ikke i sig selv vil medføre, at den eksiste- rende dagligvarebutik må lukke. Den skærpede konkurrencesituation er foranlediget af, at der etableres flere og større dagligvarebutikker i Allerød og Birkerød, og er således uafhængig af, om der etableres en ny dagligvarebutik i lokalområdet. En ny dagligvarebutik kan indebære en skærpet lokal konkurrence internt blandt dagligvareudbyderne i Blovstrød, men det kan bidrage til, at borgerne kan handle dagligvarer i Blovstrød til konkurrencedygtige priser, i forhold til dag-

8 8 ligvareudbuddet i Allerød og Birkerød. Dette bekræftes af en rapport udarbejdet for ejeren af Cowi i september 2008, hvor det bl.a. konkluderes: Det nuværende uforløste forbrugspotentiale i Blovstrød udgør ca mio. kr. og forventes at stige til ca mio. kr. i Forskellen mellem omsætningen og forbruget i dagligvarehandlen bevirker, at der er et tilstrækkeligt potentiale for at forbedre dagligvareforsyningen i Blovstrød, samtidig med at eksisterende butikker har mulighed for at fastholde deres nuværende omsætning. Der vurderes ikke at være en entydig sammenhæng mellem udviklingen i omsætningen i de eksisterende dagligvarebutikker og etableringen af en evt. discountbutik i Blovstrød. Det skyldes butikkernes forskellighed inden for kundesegment, varesortiment, åbningstider serviceydelser mv. Ud fra en samlet betragtning er det derfor vurderingen, at ingen af de tre eksisterende dagligvarebutikker i Blovstrød vil blive påvirket i væsentlig omfang ved etableringen af en ny discountbutik i Blovstrød. Ejeren har endvidere anført, at det principielt følger af ordlyden af planlovens 5 n, stk. 1, nr. 2, at den enkeltstående dagligvarebutik alene skal tjene til lokalområdets daglige forsyning. I denne sag bestrides det ikke, at den nye dagligvarebutik må antages tillige at blive benyttet af forbipasserende på Kongevejen, og at dagligvarebutikken således ikke alene vil blive benyttet af lokale borgere. Baggrunden for etableringen af den nye dagligvarebutik er imidlertid udelukkende at servicere de lokale beboere, og ifølge ICP s notat vil den nye dagligvarebutik hente over halvdelen af sin omsætning fra borgere bosiddende i Blovstrød. Hertil kommer de borgere, som har bopæl uden for Blovstrød, men som arbejder i Blovstrød. I den forbindelse har ejeren henvist til Naturklagenævnets afgørelse af 17. marts 2008 i en lignende sag (NKN ) vedrørende etablering af et lokalcenter i Skive, hvor nævnet udtalte, at Det forhold, at dagligvarebutikkerne i lokalcentret ligger ved en af indfaldsvejene til Skive, og derfor sandsynligvis også vil blive benyttet af andre end de lokale beboere, herunder som anført af klageren af pendlere og beboere i Vinde, medfører ikke i sig selv, at der ikke er tale om et lokalcenter. Det følger heraf, at det forhold, at den nye dagligvarebutik sandsynligvis i et begrænset omfang vil blive benyttet af pendlere, ikke på nogen måde indebærer, at den i lokalplanen indeholdte tilladelse til etablering af en dagligvarebutik er i strid med planloven/administrativ praksis. Udtrykket alene skal ikke forstås bogstaveligt. Vedrørende afstandskravet har ejeren tilsluttet sig kommunens bemærkninger og henvist til, at der ikke er tale om et lovkrav men alene om en vejledende udtalelse i bemærkningerne til lovforslaget, som har til formål at sikre, at lovens intention ikke omgås på den måde, at bestemmel-

9 9 sen anvendes til at gennemføre en reel udvidelse af centerområder mv. Det er ikke relevant i denne sag. Placeringen af den omhandlede butik vil ikke medføre nogen form for udvidelse af nærliggende centerområder mv. Ejeren har fremsendt en landinspektørskitse, der viser, at der er en afstand på over 350 meter i luftlinje mellem de to dagligvarebutikker. Den reelle transportafstand er imidlertid langt større, idet der ikke er nogen direkte vejforbindelse mellem de to butikker, men et sammenhængende boligkvarter. Klagerens supplerende bemærkninger Klageren har på ny anført, at betingelsen i planlovens 5n, stk. 1, nr. 2, ikke er opfyldt, idet den ny butik ikke alene skal tjene til lokalområdets forsyning. Desuden er afstanden mellem de to butikker i luftlinje ikke ca. 350 meter, som anført af kommunen, men der er kun ca. 265 meter mellem grundene og ca. 300 meter mellem bebyggelserne, dvs. en reduktion på henholdsvis 47 % og 40 % i forhold til den afstand på mindst 500 meter, der er nævnt i bemærkningerne til planloven. Vedrørende kommunens udtalelse om, at der inden for en kortere årrække forventes opført yderligere boliger i nærheden af den nye dagligvarebutik, har klageren anført, at de nye boliger vil blive placeret i en afstand fra den nye butik, som nogenlunde svarer til afstanden til den eksisterende butik. Under de nuværende konjunkturer, vil de nye boliger næppe blive opført inden for en kort årrække. For så vidt angår kommunens udtalelse om, at formålsbestemmelsen i planlovens 5 l er tillagt stor betydning, har klageren henvist til, at det fremgå af ICP s rapport, at den ny butik medføre stor risiko for, at Dagli Brugsen må lukke. Herved vil borgerne i Blovstrød miste den særlige service, som den eksisterende dagligvarebutik tilbyder, herunder udbringning af varer, salg af receptpligtig medicin fra Allerød Apotek, frimærkesalg, salg af buskort, køb af større vareemner via internettet, som herefter leveres i butikken, samt åbning alle årets 365 dage. Den nye butik vil heller ikke medføre god tilgængelighed for trafikanterne. Placeringen vil alene medføre bedre tilgængelighed for de, der kommer til butikken fra Kongevejen. Hvis den eksisterende butik lukker, vil borgerne i Blovstrød få en dårligere tilgængelighed til en dagligvarebutik, idet den nye butiks placering vil medføre en skævvridning af dækningsområdet, således at afstanden kun vil blive begrænset for nogle få af lokalområdets beboere, men blive forøget for flertallet. Klageren er enig i, at kommunen har en bred margin for skønnet vedrørende behovet for butikker i lokalområdet. Kommunen har imidlertid kun lagt vægt på fordelene ved at have to butikker i området. ICP s rapport viser, at skønnet over behovet for en ny dagligvarebutik snarere bygger

10 10 på en forudsætning om, at den nye butik vil blive en erstatning for den eksisterende. Kommunen kan skønne over behovet for en ny butik, men har ikke mulighed for at fravige planlovens bestemmelser ved et skøn, idet kommunens skønsudøvelse skal være i overensstemmelse med det forvaltningsretlige legalitetsprincip, dvs. at skønsudøvelsen ikke må stride mod loven og samtidig skal rummes inden for hjemmelen for afgørelsen. Bestemmelsen i planlovens 5 n om, at der kan placeres enkeltstående butikker, der alene tjener lokalsamfundets daglige forsyning er klar og kræver hverken udfyldning eller fortolkning for at kommunen kan anvende bestemmelsen. Med hensyn til ejerens oplysning om opbakning til den nye dagligvarebutik har klageren bemærket, at stemningen ikke har været udelt positiv. En underskriftindsamling i 2007 viste, at omkring 400 personer ikke ønskede en ny dagligvarebutik i området, bl.a. på grund af risikoen for lukning af den eksisterende butik. På et borgermøde i juni 2007 blev der også udtrykt alvorlig bekymring for en lukning af den eksisterende butik. Særligt ønskede man at værne om den ovennævnte service, som denne butik tilbyder. Vedrørende den rapport, som COWI har udarbejdet for ejeren, har klageren bemærket, at rapporten ikke forelå ved kommunens vedtagelse af lokalplanen. Der er endvidere tale om ensidigt indhentede oplysninger, som ikke kan lægges til grund i sagen. Den af ejeren nævnte afgørelse fra Naturklagenævnet om lokalcentret i Skive er efter klagerens opfattelse ikke sammenlignelig med denne sag, idet der i Skive ikke var tale om en butik, der kun henter godt halvdelen af sin omsætning fra lokalområdet. Klageren vil ikke bestride, at kommunen ikke skal vise tilbageholdenhed med at tillade butiksetablering, blot fordi dette vil medføre konkurrence for eksisterende butikker. I dette tilfælde vil placering af den nye butik ud til Kongevejen betyde, at en ikke uvæsentlig del af omsætningen vil komme fra pendlere, hvilket vil betyde, at den ny butik vil få en konkurrencemæssig fordel. Der er således ikke tale om lige konkurrence, hvilket kommunen må tage hensyn til ved vurderingen af, om den ny dagligvarebutik skal tillades opført med den angivne placering. På grund af et firmas flytning fra Blovstrød Centret, hvor den eksisterende dagligvarebutik ligger, vil der være mulighed for, at den nye butik kan etableres i centret, men det har ejeren ikke været interesseret i. Den nye butik kalkulerer med den konkurrencemæssige fordel en placering ved Kongevejen vil medføre. Herudover har finder klageren, at de trafikale forhold, herunder både luft- og støjforurening fra øget person- og varetransport på Byagervej, taler imod placering af en dagligvarebutik det pågældende sted.

11 11 Ejerens supplerende bemærkninger Ejeren har anført, at lokalplanen er tilvejebragt og vedtaget af kommunen i overensstemmelse med planlovens bestemmelser. I relation til offentlighedens inddragelse er det afgørende, at kommunen på baggrund af den offentlige høring mv. har vurderet, at det eksisterende detailhandelsudbud ikke opfyldte borgernes behov, og at det derfor var planlægningsmæssigt relevant i den nye lokalplan at udlægge areal til yderligere en detailhandelsbutik. Vedrørende ICP s rapport har ejeren anført, at det forhold, at endnu en butik i området måtte indebære en forøget konkurrence, ikke er et hensyn, der kan eller skal varetages efter planloven. Kommunen bør ved lokalplanlægningen sikre, at der er et varieret og tilstrækkeligt vareudbud i de enkelte lokalområder. Ejeren har bestridt, at etablering af en ny dagligvarebutik i området i sig selv vil indebære en betydelig risiko for lukning af den eksisterende butik, idet dette vil afhænge af dennes evne til at opfylde og løbende tilpasse sig borgernes behov for indkøb af dagligvarer. Det er ejerens opfattelse, at såvel de eksisterende dagligvarebutikker, herunder Dagli Brugsen, som den fremtidige dagligvarebutik Netto i de kommende år vil opleve en skærpet og konkurrence fra flere og større dagligvarebutikker i de omkringliggende større byer, Allerød og Birkerød, hvilket vil nødvendiggøre en løbende tilpasning af varesortiment mv. i forhold til borgernes behov. For så vidt angår placeringen af den nye dagligvarebutik har ejeren bemærket, at placeringen er attraktiv, bl.a. fordi butikken ligger centralt i området tæt på offentlig trafik og offentlige institutioner, og fordi de eksisterende trafikforhold vil blive forbedret. Det har ikke været muligt eller hensigtsmæssigt at placere butikken i Blovstrød Centret, som efter ejerens opfattelse ikke har karakter af et center. Ejeren har henvist til kommunens udtalelse, der viser, at kommunen har lagt vægt på borgernes behov, jf. ICP s notat hvorefter lokalkøbsandelen ligger væsentlig under 50 %, samt på formålsbestemmelsen i planlovens 5 l. Ejeren er derfor ikke enig i, at kommunens afgørelse er i strid med planloven. Herudover har ejeren anført, at planlovens 5 n ikke alene skal baseres på en sproglig fortolkning af bestemmelsens ordlyd (særligt ikke et enkelt ord alene ), men også må baseres på en vurdering af lovens øvrige bestemmelser, herunder formålsbestemmelserne, samt Naturklagenævnets og domstolenes praksis. Ejeren har på ny henvist til Naturklagenævnets afgørelse i sagen om etablering af er lokalcenter i Skive. Det ikke-lovfæstede afstandskriterium på 500 meter, er efter ejerens opfattelse ikke overskredet. Det er ikke forudsat i lovforarbejderne, at kriteriet skal baseres på et luftlinjeprincip, og der er

12 12 ikke noget til hinder for, at kommunen på baggrund af en konkret vurdering fraviger den vejledende afstand, hvis der er saglige grunde hertil. Det er ejerens opfattelse, at det er den reelle afstand for gående, cyklister og biler, der er afgørende for vurderingen af, hvor en ny dagligvarebutik vil kunne placeres i forhold til den eksisterende butik. I den foreliggende sag er der et sammenhængende boligkvarter imellem den eksisterende og den nye butik, hvilket indebærer, at den reelle transportafstand er over 500 meter. Kommunens supplerende oplysninger Allerød Kommune har supplerende oplyst, at der siden vedtagelsen af Regionplan 2001 i kommunen er vedtaget en lokalplan for Lillerød bymidte med mulighed for etablering af nye butikker med et samlet areal på i alt m 2. Arealet er ikke opdelt på henholdsvis dagligvare- og udvalgsvarebutikker. Der er endvidere meddelt byggetilladelse til etablering af dagligvarebutikker i eksisterende planområder med et samlet areal på 274 m 2. Kommunen har henvist til, at Regionplan 2001 indeholder en samlet ramme på m 2 for byggeri og omdannelse til butiksformål. Kommunen har på den baggrund udtalt, at lokalplan 1-130, der i 3.4 giver mulighed for et nyt butiksareal på op til m 2, er i overensstemmelse med regionplanens retningslinje og skema 3. Naturklagenævnets afgørelse I sagens behandling har deltaget Naturklagenævnets 10 medlemmer: Lars Busck (formand), Ole Pilgaard Andersen, Martin Glerup, Leif Hermann, Mogens Mikkelsen, Anders Stenild, Inger Støjberg, Poul Søgaard, Henrik Waaben og Jens Vibjerg. Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan der klages til Naturklagenævnet over retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes afgørelser efter planloven. Det er et retligt spørgsmål, om lokalplanen er i strid med planlovens bestemmelser om planlægning til butiksformål. Om planen er hensigtsmæssig, er udtryk for et skøn, som nævnet ikke kan efterprøve. Lokalplanen er tilvejebragt efter den seneste ændring af planlovens detailhandelsbestemmelser, der trådte i kraft den 1. juli Ændringsloven (lov nr. 535 af 6. juni 2007) indeholder i 4 følgende overgangsbestemmelse: Stk.1. Indtil der er udarbejdet kommuneplanretningslinjer for den samlede detailhandelsstruktur i kommunen efter reglerne i denne lov, kan der kun offentliggøres forslag til og endeligt vedtages kommuneplantillæg samt lokalplaner for bydelscentre, lokalcentre, aflastningsområder, områder til særligt plads-

13 13 krævende varer og enkeltstående butikker, der er i overensstemmelse med de regionplanretningslinjer, der var gældende den 1. januar I kommuner, der endnu ikke har udarbejdet samlede kommuneplanrammer efter ændring af planlovens detailhandelsbestemmelser i 2002, gælder dog overgangsbestemmelsen i 5, stk. 1, i denne ændringslov (lov nr. 383 af 6. juni 2002): Indtil der efter reglerne i lov om planlægning, som ændret ved denne lov, er tilvejebragt bestemmelser i kommuneplanens hovedstruktur og rammer for lokalplanlægningen om den samlede detailhandelsstruktur i kommunen, kan der kun kommune- og lokalplanlægges for butikker i overensstemmelse med retningslinjerne i Regionplan 2001, ( ). Baggrunden for denne bestemmelse er, at kommunalbestyrelserne efter lovændringen i 2002 overtog kompetencen til at fastlægge detailhandelsstrukturen i kommunerne. I lovens overgangsbestemmelse blev det derfor fastsat, at kommunerne - indtil de har tilvejebragt kommuneplanrammer for den samlede detailhandelsstruktur i kommunen - kun kan benytte retningslinjerne i Regionplan 2001 som grundlag for kommune- og lokalplanlægningen. Allerød Kommune har ikke tilvejebragt en ny kommuneplan med hovedstruktur og rammebestemmelser om den samlede detailhandelsstruktur efter lovændringen i Grundlaget for kommuneplantillæg og lokalplaner, der muliggør etablering af butikker, er således Regionplan 2001 for Hovedstadsregionen - Frederiksborg Amt. Regionplanretningslinjerne er opretholdt med samme retsvirkning som et landsplandirektiv, jf. 3 i lov nr. 571 af 24. juni 2005 om ændring af planloven (udmøntning af kommunalreformen). Det følger derfor af planlovens 13, stk. 1, nr. 3, at lokalplanen ikke må stride mod regionplanen. Regionplan 2001 fastsætter i retningslinje 2.1.5, at der kun kan planlægges for nybyggeri og omdannelse til dagligvarebutikker indenfor rammen i skema 3, der for Allerød Kommune er på m 2 bruttoetageareal. Bestemmelsen i lokalplanens 3.4 om, at der må etableres en dagligvarebutik på m 2, skal således ligge inden for denne ramme. Efter planlovens 16, stk. 1, skal en lokalplan ledsages af en redegørelse for, hvorledes planen forholder sig til kommuneplanen og øvrig planlægning for området. Lokalplan indeholder ikke en redegørelse for, hvor stor en del af ovennævnte ramme, der siden vedtagelsen af Regionplan 2001 er blevet anvendt til nybyggeri og omdannelse til daglig-

14 14 varebutikker andre steder i kommunen. Det fremgår således ikke, om lokalplanen er i overensstemmelse med regionplanen. Allerød Kommune har oplyst, at kommunen siden vedtagelsen af Regionplan 2001 har vedtaget en lokalplan for Lillerød bymidte, der muliggør etablering af nye butikker med et samlet areal på m 2. Arealet er ikke opdelt på henholdsvis dagligvare- og udvalgsvarebutikker. Der er endvidere meddelt byggetilladelse til etablering af dagligvarebutikker med et samlet areal på 274 m 2 i eksisterende planområder. Kommunen har udtalt, at lokalplan er i overensstemmelse med regionplanens retningslinje og skema 3. Der er på den baggrund ikke grundlag for at antage, at lokalplan strider mod regionplanens ramme for nybyggeri til dagligvarebutikker. Regionplanens retningslinje skal efter den seneste ændring af planlovens detailhandelsbestemmelser fortolkes i overensstemmelse med planlovens 5 n, stk. 1, nr. 2, og 5 q, stk. 3. Lokalplanen må således hverken stride mod planlovens detailhandelsbestemmelser eller retningslinjerne i Regionplan Efter 5 q, stk. 3, må butiksstørrelsen for ( ) enkeltstående butikker til lokalområdets forsyning ikke fastsættes til mere end m 2 bruttoetageareal. Regionplanens retningslinje fastsætter ligeledes, at der ved planlægning for butikker til lokal forsyning ikke kan planlægges for dagligvarebutikker på mere end m 2 bruttoetageareal. Den fastsatte maksimale butiksstørrelse i lokalplanens 3.4 strider således hverken mod planlovens 5 q, stk. 3, eller regionplanretningslinje Efter 5 n, stk. 1, nr. 2, kan der uden for bymidter og bydelscentre placeres enkeltstående butikker, der alene tjener til lokalområdets daglige forsyning. I bemærkningerne til forslaget til bestemmelsen anføres: Forslaget til 5 n, stk. 1, nr. 2, præciserer, at der uden for de arealer, der i øvrigt er udlagt til butiksformål, kan etableres enkeltstående butikker til lokalområdets forsyning. Udgangspunktet er, at det i kommuneplanretningslinjerne angives, hvor store de enkeltstående butikker må være i et givet område, og at rammerne for lokalplanlægningen i kommuneplanen herefter angiver, inden for hvilke områder der kan ligge enkeltstående butikker, samt den maksimale butiksstørrelse. Butiksstørrelsen bør tilpasses det lokale opland.

15 15 Enkeltstående butikker til lokalområdets daglige forsyning er primært butikker, der forhandler dagligvarer. For at der reelt er tale om enkeltstående butikker, bør butikker, der etableres på baggrund af denne bestemmelse, som udgangspunkt placeres med en afstand på mindst 500 m fra andre butikker og områder udlagt til butiksformål. Dette skal sikre, at der ikke opstår eller sker udvidelser af lokalcentre, bydelscentre eller aflastningsområder udover, hvad der i lovens gives mulighed for, eller at der sker udvidelser af områder til særligt pladskrævende varegrupper med butikker, der forhandler dagligvarer. Efter ordlyden af 5 n, stk. 1, nr. 2, kan bestemmelsen kun danne grundlag for placering af en butik, der alene tjener til lokalområdets daglige forsyning. Bestemmelsen må forstås således, at det til butikkens etablering nødvendige kundegrundlag skal komme fra lokalområdet, der i dette tilfælde udgøres af Blovstrød. Allerød Kommune har udtalt, at Blovstrød har borgere, og at der over en kortere årrække forventes etableret yderligere 30 boliger i byen, jf. lokalplan 1-107A. Den undersøgelse, der blev foretaget af ICP til brug for lokalplanarbejdet, viste, at lokalkøbsandelen ligger væsentligt under 50 %. Det er derfor kommunens vurdering, at det eksisterende dagligvareudbud ikke opfylder husstandenes behov, og at der er brug for en ny dagligvarebutik i området. Naturklagenævnet kan tilslutte sig kommunens opfattelse, hvorefter der tilkommer kommunen en bred margin for skønnet over, om der er behov for større dagligvareudbud i området, jf. også Vestre Landsrets dom af 29. juni Efter en konkret vurdering findes der ikke grundlag for at anfægte kommunens opfattelse, hvorefter der er behov for yderligere en dagligvarebutik i Blovstrød med en størrelse op til m 2. Det bemærkes i den forbindelse, at det er uden betydning, om etablering af en ny dagligvarebutik vil påføre den eksisterende dagligvarebutik konkurrence, idet der ikke med planlovens bestemmelser varetages konkurrencemæssige hensyn. Det er også uden betydning, om andre end Blovstrøds beboere vil benytte den nye dagligvarebutik - navnlig fordi den etableres på Kongevejen - idet dette ikke i sig selv medfører, at der ikke er tale om en butik til lokalområdets forsyning. Spørgsmålet er imidlertid, om en ny dagligvarebutik kan placeres det pågældende sted. Planlovens 5 n, stk. 1, nr. 2, indeholder ikke en udtrykkelig bestemmelse om afstandskrav til andre butikker eller centre. Det er i lovbemærkningerne til bestemmelsen nævnt, at for at der reelt er tale om en enkeltstående butik, bør denne placeres med en afstand på mindst 500 meter til andre butikker og områder udlagt til butiksformål. Det fremgår af lovbemærkningerne, at af-

16 16 standen skal sikre, at der ikke opstår eller sker udvidelser af bl.a. lokalcentre udover, hvad der i loven er mulighed for. At der i det konkrete tilfælde er tale om afstanden til et lokalcenter, der ikke er fuldt udbygget - og der derfor ikke umiddelbart er tale om risiko for overskridelse i forhold til de m 2, der ifølge planlovens 5 p, stk. 2, er det maksimale bruttoetageareal til butiksformål i et lokalcenter - kan ikke tillægges betydning, da der er mulighed for, at der senere etableres flere butikker i centret. Det er ikke nævnt i lovbemærkningerne, om der er tale om 500 meter i luftlinjeafstand, eller afstanden målt på veje og stier. By- og Landskabsstyrelsen oplyser som led i sin generelle rådgivningsvirksomhed overfor kommunerne, at udgangspunktet er afstanden i luftlinje. Styrelsen oplyser samtidig, at afstandskravet bør kunne fraviges i situationer, hvor en fysisk barriere gør, at den reelle afstand er større, f.eks. hvor en større vej eller jernbane afskærer den enkeltstående butik fra et nærliggende centerområde eller andre enkeltstående butikker. I dette konkrete tilfælde er afstanden i luftlinje mellem det omhandlede lokalplanområde og lokalcentret ca. 225 meter, mens den korteste afstand ad vejene er ca. 565 meter, idet områderne er adskilt af et sammenhængende boligområde. Da den reelle afstand mellem lokalplanområdet og lokalcentret således overstiger 500 meter, er der ikke tilstrækkeligt grundlag for at antage, at lokalplanområdets placering er i strid med planlovens 5 n, stk. 1, nr. 2. Det bemærkes, at spørgsmålet om de lokale borgeres mening om forslaget til lokalplan indgår i kommunalbestyrelsens overvejelser inden planens vedtagelse, men ikke er et retligt spørgsmål, som Naturklagenævnets kan tage stilling til. Herefter kan der ikke gives medhold i klagen, hvorfor Allerød Kommunes vedtagelse af lokalplan for Lille Blovstrød står ved magt. På Naturklagenævnets vegne Signe Andersen Fuldmægtig Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 4. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.