MILJØØKONOMISKE BETRAGTNINGER VED VALG AF AFVÆRGELØSNINGER

Transkript

1 MILJØØKONOMISKE BETRAGTNINGER VED VALG AF AFVÆRGELØSNINGER HVAD KAN PRIS- OG VÆRDISÆTTES OG HVORDAN? Cand.mag. (biologi og geografi) Carsten Bagge Jensen Jord- og Vandafdelingen, Københavns Amt ATV MØDE VALG AF AFVÆRGEMETODER HVORDAN FINDES DEN TEKNISK, ØKONOMISK OG MILJØMÆSSIGT MEST OPTIMALE OPRENSNINGSMETODE RADISSON SAS, H.C. ANDERSEN HOTEL 26. oktober 2006

2

3 RESUMÉ I Københavns Amt har vi mere end 10 års erfaringer med anvendelse af cost-effectiveness analyser som værktøj i forbindelse med valg af afværgeløsninger overfor jord- og grundvandsforureninger. Amtets cost-effectivness analyser er løbende blevet tilpasset nye behov. I de seneste år er amtets cost-effectiveness analyse blevet justeret ud fra erfaringer med afprøvning af metode til miljøvurdering og tilpasset amtets nye arbejdsopgave med at udarbejde indsatsplaner for den samlede grundvandsbeskyttelse i amtets indvindingsoplande. Formålet med at udføre en cost-effectiveness analyse er at sikre, at det på et relativt simpelt, teknisk og gennemsigtligt grundlag kan afgøres, hvilken af de mulige løsninger, som giver mest miljø/vand for pengene. Især kravet til gennemsigtighed i myndighedernes beslutningsprocesser skaber behov for mere standardiserede og helhedsorienterede beslutningsværktøjer. Formålet med amtets udvikling af miljøøkonomiske analyser og værktøjer har været at kvalificere beslutningsprocessen og gøre amtets valg af afværgeløsninger gennemsigtlige. BAGGRUND VALGET AF COST-EFFECTIVENESS-ANALYSE Københavns Amt har valgt cost-effectiveness analyse som amtets miljøøkonomiske analyseværkstøj i forbindelse med beslutning om afværgeløsninger. For en nærmere redegørelse for principperne i en costeffektiveness analyse henvises f.eks. til: S. Udsen (1987). Ved valget af denne metode er der taget udgangspunkt i, at der er truffet politisk beslutning om, at der skal foretages oprydning på forurenede grunde, og at der er afsat et vist budget til oprydning af forurenede grunde det pågældende år. Gennemførelsen af cost-effectiveness analyser af nye afværgeprojekter skal således sikre, at amtet opnår størst muligt effekt af de midler, som er til rådighed. Det bemærkes, at cost-effectiveness beregningerne i denne sammenhæng alene bruges til at vurdere og sammenligne en række alternative tiltag på en forurenet grund. Beregningerne bruges ikke til at prioritere mellem de forurenede grunde. I forbindelse med en cost-effectiveness analyse skelnes der mellem de effekter (omkostninger og gevinster), som kan gøres op i penge, de økonomiske effekter, og de øvrige effekter der ikke umiddelbart kan gøres op i penge, sideeffekter. Generelt beskrives økonomiske effekter ved en nutidsværdiberegning, mens sideeffekter beskrives kvalitativt og så vidt muligt kvantitativt. I Københavns Amts cost-effectiveness-analyser i forbindelse med valg af afværgeløsninger i projektforslagsfasen er det udelukkende omkostningerne til etablering af afværgeforanstaltninger og den reddede vandressource, som gøres op i penge. Hovedanalyseområderne i forbindelse med belysning af sideeffekter er miljøbelastninger, miljøgevinster og gener, men også en række andre sideeffekter, som umiddelbart ikke kan gøres op i penge, kan indgå i amtets cost-effectiveness-analyse og påvirke valget af afværgeløsning.

4 INTEGRATION AF COST-EFFEKTIVENESS ANALYSE OG FORBEDRET MILJØVURDERINGSMETODE Med det formål mere systematisk at inddrage miljøvurderinger i cost-effectiveness analyse af de forskellige alternative afværgeløsninger har Københavns Amt gennemført et udviklingsprojekt til afprøvning af en metode til miljøvurdering af afværgeprojekter. Metoden er udviklet i Banestyrelsens og DSB s regi med støtte fra EU s LIFE-program og Miljøstyrelsens Teknologiprogram (Banestyrelsen og DSB, 2000) Hovedmålet med projektet var at afprøve miljøvurderingsmetoden på konkrete amtslige oprensningssager. Det vil sige, at miljøvurderingen skulle være et delelement i en konkret sagsbehandling og indgå i beslutningsprocessen på lige fod med en række andre planlægningsmæssige, tekniske og økonomiske hensyn og vurderinger. Til afprøvningen blev valgt 4 rojekter, der på skitseprojektniveau blev underkastet en nøjere miljøvurdering. Alle 4 projekter var grundvandsforureninger med klorerede opløsningsmidler. Som en del af projektet blev amtets medarbejdere trænet i brugen af miljøvurderingsmetoden. Endvidere var det målet, at der skulle ske en erfaringsopbygning både inden for de berørte typer af oprens-ningsprojekter og i anvendelsen af miljøvurderingsmetoden i amtslig regi. Ligeledes blev amtets rådgivere i de 4 skitseprojekter inviteret til at deltage i træningsforløbet, dels for at opnå en vidensoverførsel mellem parterne og dels for at sikre, at erfaringsopsamlingen på den praktiske anvendelse af miljøvurderingsmetoden kunne få synspunkter fra begge brugergrupper. Følgende erfaringer med anvendelse af miljøvurderingsmetoden på amtslige afværgeprojekter skal fremhæves: Miljøvurderingsmetoden bidrager til et mere kvalificeret beslutningsgrundlag og giver dermed en større sikkerhed for, at de rigtige beslutninger træffes. Den overordnede miljøvurdering bidrager til kvalitetssikring mod at overse forhold eller muligheder. Miljøvurderingerne kan på en dokumenteret form give inspiration til alternative teknologier og materialevalg. De gennemførte sager viser vigtigheden af, at miljøvurderingen af afværgeprojekter anvendes i sammenhæng med de øvrige krav til udarbejdelse af afværgeprogram og projektforslag, således at miljøvurderingen kan integreres fuldt ud i beslutningsgrundlaget på lige fod med den tekniske og økonomiske vurdering.

5 Miljøvurderinger af afværgeprojekter kan gennemføres på afværgeprogram- og projektforslagsniveau med et forholdsvist begrænset tidsforbrug. Af hensyn til at vurderingsrutiner vedligeholdes og erfaringer opsamles vil det også være væsentligt at gennemføre miljøvurdering i forbindelse med detailprojektering og på det etablerede (afsluttede) projekt i udvalgte projekter. Det vil imidlertid være relativt tidskrævende at gennemføre detaljeret miljøvurdering på disse projektfaser i alle afværgeprojekter. Den samlede metodeafprøvning af miljøvurderingsmetoden og evalueringen af denne er beskrevet i: Københavns Amt (2001). Den aktuelle møderække gav Københavns Amt inspiration til at arbejde videre med miljøvurderinger af nye afværgeprojekter. Det umiddelbare perspektiv var at integrere den overordnede miljøvurdering i afværgeprogramfasen som en del af beslutningsgrundlaget på lige fod med den tekniske og økonomiske vurdering af projekterne. Herved kunne opnås en samlet dokumentation for beslutningsgrundlaget for såvel forvaltningen som politikerne. Med henblik på at sikre en relativt ensartet og systematisk tilgang til miljøvurdering af afværgeprojekter har Københavns Amt foretaget en tilpasning af amtets eksisterende paradigmer for afværgeprogram og projektforslag ved at indarbejde krav til form og indhold af miljøvurdering af afværgeprojekter. Målet var at sikre et operativt (og ikke for tidskrævende) værktøj til planlægning og miljømæssig optimering af nye afværgeprojekter og revurdering af eksisterende projekter i drift. NUTIDSVÆRDIBEREGNINGER OG VALG AF DISKONTERINGSRATE I projekter, hvor forskellige typer af afværgetiltag med meget forskellige driftshorisonter og - økonomier skal sammenlignes, er valget af diskonteringsrate helt centralt og afgørende for opstillingen af beslutningsgrundlaget. Grundvandsbeskyttende foranstaltninger er, ligesom investeringer i naturgenopretninger, infrastruktur, bevaringsværdige bygninger og lignende projekter en type samfundsmæssige investeringer, som har en lang levetid. Både omkostningerne ved de grundvandsbeskyttende aktiviteter og gevinsterne er ofte fordelt over en lang tidshorisont. Ved at foretage en nutidsværdiberegning af omkostninger ved forskellige alternative afværgetiltag tages der hensyn både til omkostningerne her og nu (anlægsudgiften) og til driftsomkostninger i den skønnede driftsperiode. Nutidsværdien udtrykker den værdi en fremtidig betaling har i dag. Rent regneteknisk beregnes den fremtidige betaling ved at tilbage diskontere denne til nutiden ved anvendelse af en nærmere fastsat diskonteringsrate (kalkulationsrente). Generelt er der ikke enighed om, hvad der kan betragtes som det relevante niveau for den samfundsmæssige diskonteringsrate (Se f.eks. A. Dubgaard m.fl og A. Dubgaard 2004).

6 Miljø- og Energiministeriets vejledning (2000) anbefaler en diskonteringsrate på 3 % og i de seneste miljøøkonomiske analyser, der er gennemført af Miljøstyrelsen, er der anvendt en diskonteringsrate på 6 % (se f.eks. Miljøprojekt nr. 814, 2003) i følsomhedsvurderingen. I USA har der i de seneste år været en debat mellem miljø- og finansmyndigheder vedr. anvendte diskonteringsrater. Hvis der er tale om intra-generationsprojekter, dvs. projekter inden for en generationslængde med relativ korte og mellemlange tidshorisonter for omkostninger og effekter anbefaler den amerikanske miljøstyrelse (EPA) en diskonterings-rate på 2-3% (U.S. EPA 2000). Er der derimod tale om inter-generationsprojekter, dvs. projekter med lange tidshorisonter, hvor kommende generationers velfærd er involveret, anbefaler EPA følsomhedsanalyser med diskonteringsrater ned til 0,5 %. For at illustrere principperne og mekanismer i diskontering vises i det følgende en forsimplet beregning på 3 alternative scenarier til afværgeløsninger i en forureningssag, som vi pt. arbejder med i Københavns Amt. Undersøgelser på og omkring lokaliteten har vist, at den alt overvejende del af forureningen af chlorerede opløsningsmidler (op til 10 ton) ligger i et 6-8 meter tykt morænelerslag, hvorfra det med poreluft og vand, samt i fri fase, spredes ned i et underliggende meter tykt umættet lag af smeltevandssand- og grus. 25 m.u.t er der et sekundært magasin, som er underlejret af et 1-1,5 meter tykt morænelerslag, som er aflejret oven på bryozokalken. I de øverste 10 meter er kalken umættet, idet det primære magasins vandspejl findes ca. 36 m.u.t. Københavns Amt har i 2004/2005 etableret aktiv ventilation i sand- og gruslaget under hotspot i morænelerlaget, således at yderligere spredning til sekundært magasin er afskåret/ minimeret. Amtets/regionens videre overvejelser går derfor på, hvorvidt amtet/regionen blot skal opretholde en aktiv ventilation og evt. senere passiv ventilation i sand-og gruslaget, dvs. undlade at fjerne hotspot i moræneleren, eller om amtet/regionen skal fjerne hotspot i moræneleren. Der kan opstilles 3 hovedscenarier: Scenarium 1: Ingen kildefjernelse i moræneler, aktiv ventilering i 2 år, derefter passiv ventilering i 1000 år. Scenarium 2: Ingen kildefjernelse i moræneler, aktiv ventilering i 1000 år. Scenarium 3: Kildefjernelse i moræneler (ved afgravning eller opvarmning).

7 Tabel 1. Cost-effektiveness analyse af 3 forskellige scenarier, hvor diskonteringssrate varieres mellem 0,5, 3 og 6% Undersøgelser + etablering 1000 kr. Drift pr. år 1000 kr Drift Tid år Demontering. (1000 kr.) Diskonteringsrate % p.a. Samlede omkostninger ( 1000 kr.) , , , ventilering Passiv , Passiv , Passiv , , ventilering , ventilering , Afgravning ,5, 3, el. opvarm. 6,0 Scen. 1 0, Scen. 1 3, Scen. 1 6, Scen. 2 0, Scen. 2 3, Scen. 2 6, Scen. 3 0,5, 3,0, 6, Som det fremgår af tabel 1 er nutidsværdiberegningerne af omkostningerne meget følsomme i relation af valg af diskonteringsrate. Vælges en diskonteringsrate på 3,0 % er scenarium 1 (ingen kildefjernelse i moræneler, aktiv ventilering i 2 år og passiv ventilering i 1000 år) det mest fordelagtige. Vælges en lav diskonteringsrate på 0,5 % vil det være fordelagtig at fjerne kilde i moræneler og derved undgå passiv at ventilere i al fremtid (her sat til 1000 år). Vores analyser af effekten af den aktive ventilering tyder endvidere på, at vi ikke vil kunne nå ned til et forureningsniveau i den umættede zone, så vi kan gå over til passiv ventilering. Det mest realistiske scenarium er derfor at sammenligne en fjernelse af forureningen i moræneleren (afgravning eller opvarmning) med et scenarium, hvor vi aktivt skal ventilere mange år frem. I en sådan sammenligning er fastsættelsen af diskonteringsraten helt central. Hvis diskonteringsraten sættes til 3 % er omkostningerne til en aktiv ventileringsløsning og en afgravningsløsning i samme størrelsesorden (24-25 mio. kr). Hvis diskonteringsraten derimod sættes til 0,5 er det meget fordelagtig at fjerne kilden i moræneleren, idet nutidsberegningen af den aktive ventilationsløsning viser en samlede omkostninger på godt 120. mio. kr. Ud over disse økonomiske overvejelser skal en række sideeffekter, som er vanskelige at prissætte også overvejes og beskrives, bl.a.:

8 - Effekten af de forskellige tiltag (sikkerhed for målopfyldelse), korttidseffekt- og langtidseffekt af oprensning, herunder også de forskellige tiltags forskellige effekter på indeklimabidraget til områdets boliger - Teknisk gennemførelighed, gener for beboere mv. - Miljøbelastning - Længden af drifttid (perioden, hvor vores driftsmandskab skal holde øje med tekniske installationer og monitere den passive ventilation). - De politiske udmeldinger inden for området (grundvandsstrategien), herunder om det er acceptabel, at vi sender den økonomiske regning til de kommende generationer osv. SAMMENFATNING Ved cost-effektiv analyser af forskellige alternativer af afværgetiltag er der ved intergenerations-projekter, dvs. projekter som indebærer meget lange oprensningstider/drifttider, er der gode argumenter for at gennemføre følsomhedsanalyser med en diskonteringrate på 0,5 %. Men husk også at sideeffekter, som ikke kan økonomisættes, bør indgå i vurderingen. Vi vil f.eks. stadig se en del projekter med lange oprensningshorisonter (afværgepumpninger, ventilationsløsninger mv.), fordi der i dag ikke kan fremskaffes andre tekniske løsninger, som har en rimelig sikkerhed for effekt. Anvendelse af cost-effectiveness analyse ved valg af afværgeløsninger indeholder store udfordringer. Især grundlaget for prissætningen af grundvandsressourcen er vanskeligt at fastlægge. Såfremt miljøgevinsten forventes at indeholde en reddet grundvandsressource foreskriver amtets paradigme for projektforslag, at denne gevinst beskrives nærmere med angivelse af størrelsen af grundvandsressourcen, nuværende udnyttelsesgrad og kvalitets af grundvandsressource. Der findes imidlertid endnu ikke en entydig metode til at fastsætte værdien af vand. Københavns Amt vælger derfor ofte af lave følsomhedsanalyse på værdisætningen af vandsressourcen, bl.a. ved, at vandprisen sættes inden for et interval af 1,5 3,5 kr. pr. m 3. Væsentlig i denne forbindelse er ligeledes den anvendte rente i nutidsværdiberegningen af de gevinster (reddet vandsressource), som forventes opnået i den kommende årrække og ikke mindst i de kommende generationer. Generelt lægger Københavns Amt vægt på, at der gennemføres økonomisk følsomhedsanalyse af de parametre, der giver anledning til usikkerhed på omkostningsniveauet og værdien af evt. reddet grundvandsressource. De væsentligste parametre identificeres i det konkrete projekt. Erfaringsmæssigt vil det ofte være en kombination af driftsperioden, mængden af reddet grundvand, vandprisen på den reddede grundvandsmængde og kalkulationsrenten.

9 Følgende hovedkonklusioner kan sammenfattes i forhold til Københavns Amts anvendelse af cost-effectiveness analyser, som nu er indbygget i amtets standardiserede paradigmer for afværgeprogram- og projektforslagsfasen: - Standardisering af afværgeprogram- og projektforslagsfasen, herunder costeffectiveness analysen bidrager til gennemsigtlighed i amtets beslutninger og prioriteringer. - Miljøvurdering af afværgeprojekter skal indgå i en integreret helhed i beslutningsprocessen sammen med en række andre planlægningsmæssige, tekniske og økonomiske hensyn og vurderinger - Amtets paradigmer (skemaer, vejledninger mv.) sætter fokus på metodevalg og - udvikling, men de er ikke en garanti for kvalitet i metodeovervejelser. Kvalitet og metodeudvikling sikres af de rådgiver og amtslige medarbejdere, som anvender paradigmerne i konkrete projekter. - Følsomhedsanalyser kan være yderst relevante at udføre, f.eks. i relation til vandprisen, forventet driftsperiode og diskonteringsraten års erfaringer med cost-effectiveness analyser viser, at det er et arbejdsfelt, der løbende skal arbejdes med for at sikre målretning og helhed i amtets prioriteringer og beslutning. LITTERATURHENVISNINGER Amternes Videnscenter for Jordforurening og Københavns Amt: Miljørigtig oprensning af jord og grundvandsforurening. Afprøvning af metode til miljøvurdering af oprensningsprojekter. Evaluering og videre perspektiver. NIRAS juni Banestyrelsen og DSB (2000): Miljørigtig oprensning af forurenet jord og grundvand. Metodebeskrivelse. Udarbejdet af Banestyrelsen Rådgivning, HOH Vand og Miljø A/S, NIRAS Rådgivende Ingeniører og planlæggere A/S og Revisorsamvirket PKF A/S, 2000 A. Dubgaard m.fl. (2002): Velfærd og økonomi i relation til biologisk mangfoldighed og naturbeskyttelse. Skrifter fra Institut for økonomi, skov og landskab. KVL A. Dubgaard(2004): Diskonteringsrater i cost-benefit analyser. Miljøsk nr Miljø- og Energiministeriet (2000): Samfundsøkonomisk vurdering af miljøprojekter. Danmarks Miljøundersøgelser, Miljøstyrelsen og Skov- og Naturstyrelsen, februar Miljøstyrelsen (2003): Skal husholdningernes madaffald brændes eller genanvendes? Miljøprojekt nr. 814, S. Udsen (1987): Pengene eller Miljøet! Om økonomiske konsekvensberegninger på miljøområdet. Nordisk Ministerråd. Samfundslitteratur U.S. EPA(2000): Guidelines for Preparing Economic Analyses. EPA 240-R U.S. Environmental Protection Agency, September 2000

10