Den finanspolitiske holdbarhed

Transkript

1 Fokus på holdbare offentlige finanser har sikret forholdsvis høj offentlig opsparing og langsigtede reformer, bl.a. af tilbagetrækningssystemet. Kombinationen af opsparing og reformer gør Danmark til et af de lande, der står bedst rustet til at håndtere fremtidige udfordringer med flere ældre. Morten Granzau Nielsen cand.polit. Chefkonsulent i Finansministeriet Mads Dinéss Jensen cand.polit. 5 Chefkonsulent i Finansministeriet Indledning I Danmark er der efterhånden en lang tradition for at tilrettelægge finanspolitikken inden for rammerne af en mellemfristet plan. Planerne fastlægger overordnede mål for de offentlige finanser og for skatte-, udgifts- og strukturpolitikken inden for en horisont, der typisk rækker 5-1 år frem. Det var tilfældet med de tidligere 5- og 1-planer, og det gælder med den 15-plan, som blev fremlagt i august 7. Planerne er baseret på en fremskrivning af dansk økonomi frem til planlægningshorisontens udløb, men også for årtierne efter. Formålet med de langsigtede fremskrivninger er at inddrage væsentlige udviklingstræk, som kan forudses med en rimelig grad af sikkerhed navnlig en stigende andel af ældre, stigende nettoudbetalinger fra pensionskasserne og på sigt aftagende provenuer fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen. Jakob Hald cand.polit Afdelingschef i Finansministeriet Begrebet finanspolitisk holdbarhed har fået øget betydning som et af pejlemærkerne i den økonomiske politik, herunder bl.a. i Velfærdsaftalen og i 15-planen. Hvis finanspolitikken er holdbar, er det overordnet udtryk for, at den tilrettelagte økonomiske politik kan videreføres på langt sigt. Opgørelsen af holdbarheden skal derfor ses som et konsistenstjek af, hvorvidt den økonomiske politik hænger sammen over tid, givet de udfordringer man kan forudse omkring befolkningsaldringen mv. Mads Kieler cand.polit. 199 Kontorchef i Finansministeriet Kravet om finanspolitisk holdbarhed medfører ikke i sig selv særlige restriktioner for profilen for den offentlige saldo over tid, og kravet står ikke alene. 15-planen indeholder mål for den offentlige saldo frem til 15 (målt konjunkturrenset), som er i overensstemmelse med EU s Stabilitets- og Vækstpagt og med kravet om finanspolitisk holdbarhed. Holdbarhedskonceptet er også et velegnet regneredskab til at sammenligne indtægter og udgifter, der falder på forskellige tidspunkter, på en form, som er let at fortolke og er konsistent med de overordnede mål i finanspolitikken. Holdbarhedsberegningen inddrager alle offentlige indtægter og udgifter over tid dvs. både for stat, kommuner og regioner og er derfor robust over for såkaldt sub-optimering ( kasse-tænkning ) og overfor, at store skatteindtægter kan flytte sig over tid som følge af nogle af de regler og institutioner, vi har i Danmark. Holdbarhedsbegrebet er grundlæggende robust overfor forskellige økonomisk-politiske strategier i forhold til aldring og giver fx mulighed for, at strukturreformer, som med stor sikkerhed styrker de offentlige indtægter på langt sigt, kan øge manøvremulighederne i finanspolitikken på kortere sigt, hvis det ellers er i overensstemmelse med de øvrige finanspolitiske mål. 8

2 Holdbarhedsbegrebet anvendes også af DØR, DREAM og tidligere af Velfærdskommissionen og har i de senere år fået stigende betydning i EU, herunder i forbindelse med vurderinger af medlemslandenes konvergens- og stabilitetsprogrammer. De væsentligste omdrejningspunkter i 15-planen De to grundlæggende omdrejningspunkter for finanspolitikken i 15- planen er, at: 1) Finanspolitikken skal være holdbar. ) Der skal være overskud på den strukturelle offentlige saldo hele vejen frem til 15. Målet om en holdbar finanspolitik oversættes i praksis til konkrete målsætninger for de strukturelle overskud frem mod 15. I årene frem mod 1 skal det strukturelle overskud fastholdes i intervallet 3/4-1 3/4 pct. af BNP. Fra 11 til 15 er det mellemfristede mål, at der skal være mindst balance på den strukturelle saldo. Målsætningen er afstemt med de krav, som EU's Stabilitets- og Vækstpagt stiller til den mellemfristede offentlige saldo i Danmark. Målsætningen er angivet som et interval frem for specifikke tal, bl.a. fordi der er usikkerhed i opgørelsen af de fremtidige forpligtelser for den offentlige sektor og den strukturelle saldo. I 15-fremskrivningen er der i det holdbare forløb et strukturelt saldooverskud på ca. 1 1/4 pct. af BNP i gennemsnit fra 7 til 1 og godt 1/ pct. af BNP fra 11 til 15. Det aftagende strukturelle overskud frem mod 15 afspejler et forudsat fald i Nordsø-indtægterne, og at udgifterne til folkepension ventes at vokse, idet der bliver flere over 65 år. 15-forløbet indebærer dermed, at kravene til den strukturelle saldo er noget større frem mod 1 end i perioden Det afgørende kriterium for, om finanspolitikken fortsat er på sporet, er, om den strukturelle saldo er på linje med det opstillede mål, som i 15-planen er i overensstemmelse med et finanspolitisk holdbart forløb. Hvis udviklingen i den strukturelle saldo synligt afviger fra det opstillede målinterval, indebærer målsætningen, at kursen i den økonomiske politik skal justeres. Eventuelle afvigelser i fx beskæftigelse, arbejdstid eller udgiftsvækst i forhold til det forudsatte skal samtidig vurderes i lyset af, om finanspolitikken fortsat er på sporet i forhold til den primære målsætning for den strukturelle saldo. Med 15-planen er der indført et pejlemærke for forbrugsudgifternes andel af BNP, udover de sædvanlige mål for realvækst i det offentlige forbrug, som den praktiske finanspolitik tilrettelægges efter. Pejlemærket indebærer, at de offentlige forbrugsudgifter i de løbende opdateringer af planen kan udgøre op til 6 1/ pct. af (konjunkturrenset) BNP i 15 mod ca. 6 pct. i dag. For finanspolitikkens holdbarhed er det de nominelle udgifters andel af BNP, der er afgørende. Pejlemærket signalerer, at udgifterne forøges som andel af økonomien bl.a. som følge af, at der bliver flere ældre med plejebehov, men også at der er afsat beløb til uddannelses- og forskningsmålene i globaliseringsstrategien. Pejlemærket samler løbende op på de realiserede og planlagte forbrugsudgifter, og pejlemærket kan binde også før 15. Hvad forstås ved en holdbar finanspolitik? Finanspolitisk holdbarhed er udtryk for, at det offentlige kan svare alle sine fremtidige forpligtelser, idet det sædvanligvis antages, at den økonomiske politik målt ved skatteniveau, strukturel ledighed, kompensationsgrader mv. videreføres uændret. Dvs. at den såkaldte intertemporale budgetrestriktion for den offentlige sektor skal være opfyldt uden at øge skatten eller sænke udgifterne i forhold til det, som er forudsat i beregningerne. Helt overordnet kan man sige, at kravet om finanspolitisk holdbarhed vil være opfyldt, når følgende gælder: (1) P = r NG + r IG = r G, hvor r er den såkaldte merrealrente (givet approksimativt som nominel rente fratrukket nominel vækst), som her antages konstant over tid, P og NG er henholdsvis den primære saldo og den faktiske nettogæld i dag, IG er den såkaldte implicitte offentlige gæld, og G er den offentlige sektors samlede gældsforpligtelser (alle i pct. af BNP). Ligningen fortæller, at finanspolitikken præcis er holdbar, hvis den primære saldo (dvs. det offentlige overskud eksklusive nettorenteudgifter) kan finansiere rentebyrden på den offentlige sektors samlede gældsforpligtelser. De samlede gældsforpligtelser omfatter ikke kun den faktiske nettogæld, men også den såkaldte implicitte offentlige gæld. Den implicitte gæld er nutidsværdien af de fremtidige ekstra-forpligtelser for den offentlige sektor i forhold til i dag, som vil optræde i form af (forventede) fremtidige svækkelser af den primære offentlige saldo. 1 Disse fremtidige svækkelser af den primære saldo kan fx komme fra aldring af befolkningen og vigende indtægter fra Nordsøen. Samtidig vil en normalisering af konjunktursituationen med stor sikkerhed trække ned i de primære offentlige overskud de kommende år. Det er en finansieringsforpligtelse, der også skal være plads til at håndtere, hvis finanspolitikken skal indfri kravet om holdbarhed. Note 1 Konkret kan den implicitte gæld således skrives som: j IG t = ( Pt + j Pt ) 1+ r j = Dvs. at den implicitte gæld svarer til nutidsværdien af de fremtidige svækkelser i den primære saldo i forhold til startåret, jf. Finansministeriet (7). 9

3 På langt sigt (hvor den primære saldo antages at udgøre en konstant andel af BNP), vil den implicitte gæld være nul. Det skyldes netop, at der ikke er udsigt til svækkelser (eller forbedringer) af den primære offentlige saldo. I et holdbart forløb vil nettogælden (som andel af BNP) dermed også være konstant og præcis svare til forholdet mellem den (konstante) primære saldo og merrealrenten. Kravet om holdbarhed betyder dermed, at det offentlige kan finansiere sine forpligtelser også på meget langt sigt, uden at den offentlige nettogæld vokser (eller falder) ukontrolleret som andel af BNP. Med udgangspunkt i (1) kan man opstille en indikator for, hvorvidt finanspolitikken opfylder holdbarhedskravet: () HBI = P r NG r IG = P r G Hvis holdbarhedsindikatoren fx er på 1 pct. af BNP, så er fortolkningen, at finanspolitikken kan lempes svarende til en samlet, permanent svækkelse af den primære saldo på 1 pct. af BNP, samtidig med at det offentlige fortsat vil kunne finansiere sine fremtidige forpligtelser (uden at nettogælden i pct. af BNP vokser ukontrolleret). Hvis omvendt indikatoren er negativ, så peger beregningen på et stramningsbehov, eller at der skal gennemføres initiativer, som på anden måde mindsker de fremtidige forpligtelser (den implicitte gæld). Det kan fx være reformer som øger beskæftigelsen, fordi højere beskæftigelse både medfører flere fremtidige skatteindtægter og færre fremtidige udgifter til overførsler. Holdbarhedsindikatoren angiver den nødvendige, permanente justering af den primære saldo fra og med i dag. Hvis tilpasningen udskydes, vil den nødvendige, permanente justering alt andet lige øges som følge af renters-rente effekter. Ifølge grundlaget for 15-planen er det primære saldooverskud 4,3 pct. af BNP i 7, mens rentebyrden på nettogælden er tæt på nul. Udgangspunktet for en holdbar finanspolitik er dermed godt. Til gengæld er de fremtidige udfordringer tilsvarende store. I 15-planen er rentebyrden på den implicitte gæld opgjort til 4,3 pct. af BNP. Den implicitte gæld, der som nævnt svarer til nutidsværdien af de fremtidige svækkelser af den primære saldo i forhold til i dag, er således omkring 4 pct. af BNP. Tabel 1. Opgørelse af finanspolitisk holdbarhed i 15-planen, 7 Annuitet, pct. af BNP 1. Holdbarhedsindikator (-3-4),. Primær saldo i 7 4,3 3. Rentebyrde af eksisterende nettogæld, 4. Rentebyrde af implicit gæld 4,3 - Heraf sfa. normalisering af konjunkturer mv.,1 - Heraf sfa. strukturelle forhold (flere ældre mv.), Memoposter: Nettogæld primo 7,8 Implicit gæld i 15-planen 41 - Heraf sfa. normalisering af konjunkturer mv Heraf sfa. strukturelle forhold 17 Kilde: Egne beregninger. Den store implicitte gældspost skal ses i sammenhæng med, at de gode konjunkturer medfører særligt store overskud i disse år. I takt med normaliseringen af konjunkturerne vil de primære overskud mindskes i forhold til 7. Knap halvdelen af den implicitte gæld kan tilskrives denne konjunkturbetingede svækkelse af finanserne. Resten af den implicitte gæld på godt 15 pct. af BNP knytter sig især til stigende levetid og flere ældre, som medfører øgede udgifter til sundhed, pleje og folkepension, og vigende indtægter fra Nordsøen. Opgørelsen af finanspolitikkens holdbarhed i 15-planen er vist i tabel 1, som tager afsæt i () ovenfor. Det fremgår, at finanspolitikken i planen netop opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed. Det primære saldooverskud i 7 på 4,3 pct. af BNP svarer præcis til rentebyrden på de samlede offentlige gældsforpligtelser. Da nettogælden er stort set afviklet, består disse forpligtelser alene af fremtidige ekstra-forpligtelser, hvoraf knap halvdelen knytter sig til, at en del af overskuddet i dag er konjunkturbetinget. Opgørelsen af den implicitte gæld beror på en lang række forudsætninger i den langsigtede fremskrivning af dansk økonomi, som ligger til grund for 15-planen. Note Hvis der på langt sigt er et primært overskud i det holdbare forløb, vil overskuddet finansiere renterne på nettogælden. Er der omvendt et offentligt underskud, vil forløbet indebære, at der opbygges en offentlig nettoformue, og at forrentningen af denne formue kan finansiere det primære underskud. 3

4 Der er bl.a. truffet politisk beslutning om en række prioriteringer i finanspolitikken, herunder: Udgifterne til offentlig service kan vokse godt og vel på linje med BNP frem med 15. En kvalitetsfond til offentlige investeringer i sygehusstruktur, folkeskoler, daginstitutioner mv. de næste 1 år. Målsætninger om energiforbrug i overensstemmelse med klima- og energistrategierne. Skattestoppet indregnes frem til 15. Energiafgifterne indekseres for at understøtte målsætningerne i klimaog energistrategierne. Den automatiske regulering af arbejdsmarkedsbidraget afskaffes. Indkomstskatten nedsættes med 9 1/ mia. kr. med fuld virkning fra 9. Der er i planen stillet krav om nye strukturpolitiske initiativer, som kan forøge den strukturelle beskæftigelse med. personer (ca.,7 pct.) frem mod 15. Samtidig er stillet det krav, at arbejdstiden skal være uændret, selvom befolkningsudviklingen trækker ned, idet der bliver flere ældre og unge, som i gennemsnit har kortere arbejdstid end andre erhvervsaktive. Samlet styrker disse krav den finanspolitiske holdbarhed med,8 pct. af BNP. Dvs. den implicitte gæld mindskes, således at rentebyrden heraf (og dermed kravet til det primære overskud) reduceres med,8 pct. af BNP. 3 Efter 15 er det bl.a. antaget, at skattebyrden er konstant, idet alle skatte- og afgiftssatser i procent fastholdes uændrede, mens afgifter, som er angivet i kronebeløb, antages at stige i takt med priserne. Den samlede ledighed, erhvervsdeltagelse mv. fordelt på køn, alder og herkomst antages uændret, udover de anslåede virkninger af især tilbagetrækningsreformerne i Velfærdsaftalen. Overførselssatserne og de offentlige lønninger udvikler sig parallelt med de private lønninger. De offentlige serviceudgifter pr. bruger af den offentlige service stiger også i takt med lønningerne, mens antallet af brugere er bestemt af den demografiske udvikling. Det antal beskæftigede i den private og offentlige sektor, som producerer skattefinansierede ydelser, er således konstant pr. bruger, selv om antallet af brugere vokser i takt med, at antallet af ældre øges. Hvis finanspolitikken opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed, er det udtryk for, at disse beregningsteknisk forudsatte standarder for service og overførsler kan fastholdes, samtidig med at skattebyrden er uændret. Finanspolitisk holdbarhed betyder dermed, at de prioriteringer og krav, der er truffet politisk beslutning om frem mod 15, ikke vil medføre stramningsbehov for senere generationer i forhold til det skatte- og udgiftsniveau, som er forudsat. Disse krav om øget arbejdsudbud og de nævnte prioriteringer er under ét neutrale for den finanspolitiske holdbarhed. De nye prioriteringer og krav i 15-planen er derfor sammensat, så de ikke øger den implicitte gæld. Desuden er Velfærdsaftalen, der blev indgået med et bredt flertal af Folketingets partier i juni 6, indregnet i 15-planen. Aftalen indebærer en markant ændring af tilbagetrækningsreglerne, som bl.a. betyder, at stigende levetid på sigt også medfører flere år på arbejdsmarkedet. Ændringerne i tilbagetrækningsreglerne medfører en betydelig reduktion i den implicitte gæld, fordi beskæftigelsen øges, og udgifterne til folkepension mindskes. De forudsætninger, der anvendes efter 15, er også centrale i forhold til fortolkning af holdbarhedsbegrebet. Forudsætningerne er opstillet med henblik på at undersøge, hvorvidt den økonomiske politik, som den ser ud ved planlægningshorisonten udløb i 15, kan videreføres i årtierne efter, uden at den offentlige gæld i pct. af BNP vokser ukontrolleret. Der er derfor ikke tale om en prognose i gængs forstand. Note 3 Der er ikke stor forskel på vurderingen af den finanspolitiske holdbarhed i 15- planen og de seneste skøn fra henholdsvis DØR (7) og DREAM-gruppen (7). DREAM vurderer, at der udestår en samlet finanspolitisk tilpasning på i størrelsesordenen,9 pct. af BNP uden at indregne de krav til arbejdstid og beskæftigelse, som i 15-planen styrker holdbarheden med,8 pct. af BNP (og dermed sikrer holdbarhed). DØR s centrale forløb peger på et tilpasningsbehov på 1,4 pct. af BNP uden at indregne specifikke krav om større arbejdsudbud. Givet usikkerheden er der dermed efterhånden ret stor enighed om de langsigtede finanspolitiske udfordringer. 31

5 Boks 1. Illustration af sammenhæng mellem holdbarhed, primær saldo, nettogæld og implicit gæld Et hypotetisk eksempel kan tjene som illustration af den tidsmæssige sammenhæng mellem holdbarhedsindikatoren, den primære saldo samt nettogæld (og rentebyrde på gælden) og implicit gæld over tid, jf. figur a. Antag fx, at den eksisterende nettogæld er præcis nul i udgangspunktet, og at den primære saldo (P) gennem en 1-årig periode netop er i balance, hvorefter der i al fremtid opstår et primært saldounderskud på pct. af BNP ved uændret økonomisk politik. Nettogælden er nul de første 1 år som følge af det balancerede budget, men finanspolitikken er ikke holdbar, fordi der er udsigt til fremtidige primære underskud. Disse viser sig i beregningen ved en implicit gæld (IG), som tiltager over tid i takt med, at saldosvækkelsen rykker nærmere, fordi nutidsværdien dermed vokser. Efter det 1. år medfører den varige primære saldosvækkelse på pct. af BNP en gradvis og tiltagende stigning i nettogælden (NG), mens den implicitte gæld bliver nul, idet der herefter ikke sker yderligere bevægelser i den primære saldo. Den accelererende stigning i nettogælden i pct. af BNP er udtryk for, at forløbet er uholdbart. Det afspejles i den negative holdbarhedsindikator, der ved den forudsatte merrealrente kan beregnes til -1, pct. af BNP i udgangsåret. Jo længere tid der går, før den nødvendige finanspolitiske stramning finder sted, jo større bliver stramningsbehovet pga. renters-rente effekten, og holdbarhedsindikatoren bliver gradvist mere negativ (HBI). Antag nu, at finanspolitikken strammes i udgangsåret, således at den primære saldo varigt styrkes med 1, pct. af BNP, jf. figur b. Dermed vil der gennem de første 1 år være et primært saldooverskud på 1, pct. af BNP og et primært underskud på,8 pct. af BNP i årene efter (P). I det tilfælde er finanspolitikken netop holdbar svarende til en holdbarhedsindikator på præcis nul i hele forløbet. Saldooverskuddene i de første 1 år indebærer, at den offentlige sektor akkumulerer et nettotilgodehavende. I år 1 vil dette nettotilgodehavende (NG) være så stort, at den offentlige sektors nettorenteindtægter finansierer de løbende primære saldounderskud i de efterfølgende år, således at nettoformuen er konstant i pct. af BNP. Det bemærkes, at den samlede gæld (G = NG + IG)) er konstant frem til år 1, hvorefter den implicitte gæld "veksles" til en løbende merudgift, som netop ved overgangen har samme nutidsværdi som den implicitte gæld. Strategien i forløb b kan siges at være udtryk for en opsparingsstrategi, hvor der i kraft af overskud de første 1 år opbygges en nettoformue. Renterne på nettoformuen medgår til at finansiere de merudgifter/primære underskud, der optræder fra år 11. Til forskel herfra ville en tilpasningsstrategi indebære reformer, der styrker saldoen fx fra år 11, hvorved behovet for overskud i starten bliver mindre. Begge dele kan sikre holdbarhed, men tilpasningsbyrden på forskellige generationer vil være forskellig. Ved en ren opsparingsstrategi bærer senere generationer alt andet lige en relativt mindre del af byrden. Figur a. Et uholdbart forløb Figur b. Et holdbart forløb 4 3 IG (h. akse) IG (h. akse) NG (h. akse) 1 1 P HBI HBI P NG (h. akse) Primær saldo (v. akse) Nettogæld (primo) (h. akse) HBI (v. akse) Implicit gæld (h. akse) Primær saldo (v. akse) Nettogæld (primo) (h. akse) HBI (v. akse) Implicit gæld (h. akse) 3

6 Nærmere om de fremtidige forpligtelser (den implicitte gæld) Danmark står ligesom de fleste andre lande over for en aldrende befolkning i de kommende årtier. Frem mod 5 stiger antallet af over 65-årige med 7 pct. i grundlaget for 15-planen, mens antallet af over 85-årige næsten bliver tredoblet. Samtidig skønnes antallet i de normalt mest erhvervsaktive aldre (15-64 år) at aftage, og indvandrere og efterkommere, som i gennemsnit har en lavere beskæftigelsesgrad end etniske danskere, ventes at udgøre en større andel af befolkningen. Figur 1. Provenuer fra Nordsø-aktiviteter og nettopensionsudbetalinger 3 Provenuer fra Nordsø-aktiviteterne Med uændret efterløns- og folkepensionsalder og uændrede beskæftigelsesgrader fordelt på alder, køn og herkomst, ville denne udvikling medføre godt 1 1/ mio. flere folkepensionister og 1/4 mio. færre beskæftigede. Den aldrende befolkning trækker ligeledes i retning af øgede offentlige udgifter til sundhed, ældrepleje osv. også selvom øget levetid delvist afspejler bedre sundhedstilstand. Nordsø-indtægterne antages samtidig at aftage og på langt sigt falde bort, når de kommercielle olie- og gasreserver er udtømte, idet der er taget hensyn til, at ny teknologi fremover kan gøre det muligt at indvinde mere gas og olie, end det er muligt i dag. (Se figur 1). Samtidig vil målsætningerne i klima- og energipolitikken om at holde energiforbruget i ro og øge andelen af vedvarende energi betyde, at indtægterne fra energiafgifter aftager relativt til BNP. I modsat retning trækker stigende skatteindtægter fra nettopensionsudbetalinger i takt med, at flere har indbetalt til en arbejdsmarkedspension gennem et helt arbejdsliv. Bidraget fra stigende pensionsudbetalinger afspejler, at pensionsopsparing først indkomstbeskattes på udbetalingstidspunktet, samt at pensionsudbetalingerne medfører modregning af visse offentlige overførsler. Uden Velfærdsaftalen ville de nuværende offentlige overskud blive vendt til meget betydelige underskud frem mod 4. (Se figur ). Det afspejler grundlæggende, at den kraftige stigning i levetiden i fremskrivningen ville medføre, at danskerne ville bruge stadig flere år på pension og en stadig mindre andel af livet på arbejdsmarkedet. Betydningen af Velfærdsaftalen for de fremtidige forpligtelser er vist i tabel, hvor der ses bort fra virkningen af konjunkturnormaliseringen Nettopensionsudbetalinger Kilde: 15-fremskrivningen og egne beretninger Figur. Primær offentlig saldo med og uden Velfærdsaftalen Med Velfærdsaftalen Uden Velfærdsaftalen Kilde: 15-fremskrivningen og egne beretninger I forløbet uden Velfærdsaftalen kan de fremtidige (strukturelle) merudgifter samlet set omregnes til en fast årlig merudgift på godt 6 pct. af BNP svarende til rentebyrden af den implicitte gæld i dette forløb. Heraf bidrager stigende udgifter til offentlig service og folkepension samt det forudsatte fald i indtægterne fra Nordsøen samlet med ca. 7 1/ pct. af BNP om året. Omvendt reducerer beskatningen af stigende pensionsudbetalinger (netto) de fremtidige forpligtelser svarende til godt 1 pct. af BNP årligt. 33

7 Tabel. Rentebyrde på implicit gæld/fremtidige strukturelle merudgifter (netto) med og uden Velfærdsaftalen (VA), 7 u. VA m. VA Effekt af VA Rentebyrde på implicit gæld/fremtidige strukturelle merudgifter (netto) 6,1, -3,9 Heraf bidrag fra: - Udgifter til offentligt forbrug 4, 1,7 -, - Udgifter til folkepension 1),4,5-1,9 - Beskatning af Nordsø-aktiviteter 1,1 1,1, - Skat af nettopensionsudbetalinger (udskudte skatter) ) -1,1-1,,1 - Øvrige ændringer i udgifter og indtægter -, -,, betyder, at aldersgrænserne på sigt forøges i takt med restlevetiden for 6-årige. Reguleringsprincippet sigter efter, at den mulige periode med efterløn og folkepension forstået som levetiden for 6-årige fratrukket efterlønsalderen fastholdes på omkring 19 1/ år på længere sigt. Der er stor usikkerhed om den fremtidige udvikling i levetiden. Med DREAM s befolkningsprognose fra juni 6 stiger restlevetiden for 6- årige fra knap 1 1/ år i 5 til knap 6 1/ år i 5. (Se figur 3). Med reformen løftes efterlønsalderen fra 6 til 6 år i perioden 19- (uafhængigt af levetiden) og i kraft af indekseringen med yderligere 4 1/ år frem mod 5. Efterlønsalderen vil i givet fald være 66 1/ år i 5. Folkepensionsalderen reguleres i samme takt, men med 5 års forsinkelse, så efterlønsperioden forbliver 5 år for alle årgange. 1) Opgjort efter modregning i folkepension og boligydelse og efter skat af folkepension. ) Dækker over kombinationen af fradrag for indbetalinger og beskatning af udbetalinger. Kilde: Egne beregninger. Velfærdsaftalen fra 6 indeholder også initiativer vedrørende arbejdsmarked, bedre integration og styrket uddannelse, jf. Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden, juni 6. I forhold til håndteringen af de fremtidige udfordringer for den offentlige økonomi er tiltagene på tilbagetrækningsområdet de væsentligste. Ændringerne i tilbagetrækningsreglerne tager i al væsentlighed hånd om den del af de langsigtede finanspolitiske udfordringer, der knytter sig til, at stigende levetid ellers nærmest automatisk ville føre til flere år på efterløn eller folkepension. Reformen betyder således, at stigningen i udgifterne til folkepension reduceres fra 1/ til 1/ pct. af BNP (målt i holdbarhedstermer). Det svarer til en reduktion i den implicitte gæld på rundt regnet 1 pct. af BNP. Regelændringerne afhjælper også en del af udfordringerne med stigende udgifter til bl.a. sundhed og ældrepleje, idet Velfærdsaftalen løfter beskæftigelsen, BNP og skattegrundlaget. Det reducerer de offentlige forbrugsudgifters andel af BNP. Virkningen af det stigende demografiske træk på serviceudgifterne reduceres dermed fra ca. 4 til ca. 1 3/4 pct. af BNP. De samlede initiativer i Velfærdsaftalen skønnes på den baggrund at mindske de fremtidige merudgifter med knap 4 pct. af BNP årligt. Dermed kan den fremtidige svækkelse af den strukturelle primære saldo samlet set omregnes til en permanent årlig merudgift på, pct. af BNP. Det svarer netop til den strukturelle primære saldo i udgangsåret (, pct. af BNP) fratrukket rentebyrden af nettogælden (der er ca. nul). Nærmere om betydningen af tilbagetrækningsreformen i Velfærdsaftalen Et bærende princip i Velfærdsaftalen er, at længere levetid også skal føre til flere år på arbejdsmarkedet. Hvis levetiden for 6-årige stiger i forhold til 4/5, er der aftalt en indekseringsmekanisme, som Figur 3. Alternative forudsætninger om restlevetid for 6-årige År DREAM 6 DREAM 6 alternativt forløb Konstant levetid fra 8 Kilde: 15-fremskrivningen, DREAM (6) og egne beretninger Den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder skønnes at stige mindre end reguleringen af aldersgrænserne for efterløn og pension, bl.a. fordi en del personer antages at trække sig tilbage før efterløns- og pensionsalderen (enten på førtidspension, andre overførsler eller for egne midler). Samlet skønnes den andel af livet, der i gennemsnit tilbringes på arbejdsmarkedet, at aftage, indtil ændringerne får virkning fra 19, for derefter at stige til knap 5 pct., hvilket svarer til niveauet i 5. (Se figur 4). Uden velfærdsaftalen ville den andel af livet som bruges på arbejdsmarkedet blive stadig mindre i forlængelse af den historiske tendens. Det ville medføre et kraftigt stigende pres på de offentlige finanser. Det er derfor navnlig indekseringsmekanismen, som sikrer, at finanspolitikken kan siges at opfylde holdbarhedskravet i 15-planen. 34

8 Figur 4. Andel af livet i beskæftigelse 1) 5 Pct. end en strategi, der udelukkende søgte at håndtere udfordringerne for de offentlige finanser gennem højere beskatning eller lavere forbrugsudgifter I 15-planen er der truffet konkrete politiske beslutninger om prioriteringer og mål frem mod 15. Efter 15 er forløbet baseret på beregningstekniske antagelser med sigte på at vurdere virkningerne af en overordnet videreførelse af den økonomiske politik, som den ser ud i 15. Der er således ikke truffet konkrete beslutninger om skat, service og offentlig saldo i årene efter 15. Men med kravet om holdbarhed gælder, at de merudgifter (netto), som indgår i beregningerne, kan finansieres uden forøgelser af beskatningen, og uden at den offentlige gæld i pct. af BNP vokser ukontrolleret. Det forudsætter bl.a., at reglerne for tilbagetrækning følger de principper, som er aftalt med Velfærdsaftalen. Uden Velfærdsaftale Med Velfærdsaftale 1) Andel af livet i beskæftigelse er opgjort ud fra den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder, som er opgjort på basis af tilbagetrækningsmønstret for over 5-årige, og det gennemsnitlige antal år, som unge bruger på opvækst og uddannelse. Kilde: 15-fremskrivningen og egne beregninger. Det centrale forløb i 15-planen peger på, at der fortsat vil være finanspolitiske udfordringer på 1-3 års sigt, selv om holdbarhedskravet er opfyldt. Med de beregningstekniske antagelser er der således et tiltagende underskud frem mod 3-4, som efterfølgende vendes til overskud bl.a. i kraft af reformerne i Velfærdsaftalen. Svækkelsen af finanserne frem mod 3-4 afspejler bl.a. målene på energi- og klimaområdet, store ældreårgange, stigende levetid og faldende provenu fra Nordsøen. Indekseringsprincippet betyder, at de offentlige finanser er blevet mere robuste i forhold til udviklingen i levetiden. Fra og med 5, hvor indekseringsmekanismen har virkning, medfører stigende levetid ifølge beregningerne ikke en yderligere svækkelse af de offentlige finanser. Afslutning Udsigten til svækkelse af de offentlige finanser kan principielt håndteres ved en styrkelse af finanserne på kort sigt, fx i kraft af finanspolitiske stramninger og strukturreformer, eller ved mere målrettede regelændringer, der adresserer årsagerne til, at presset på finanserne stiger i fremtiden. Med Velfærdsaftalen fra 6 og 15-planen er valgt en kombination af opsparing og målrettede tilpasninger for at håndtere de fremtidige udfordringer. Vurderingen af udviklingen i de offentlige finanser og finanspolitikkens holdbarhed er selvsagt behæftet med usikkerhed. Det samme gælder virkningerne af de besluttede reformer af arbejdsmarked og uddannelse, som med Velfærdsaftalen medgår til at finansiere større offentlige udgifter frem mod 15. Det er derfor centralt, at der med de operationelle mål i finanspolitikken stilles krav om strukturelle overskud hele vejen frem mod 15. Opsparingselementet ligger bl.a. i, at der sigtes efter fortsatte strukturelle overskud frem mod 15, som understøttes af kravene til øget arbejdsudbud. Opsparingen kan ses i lyset af, at de strukturelle Nordsøindtægter er relativt høje i disse år, og at der endnu er en forholdsvist stor andel af befolkningen i de mest erhvervsaktive aldre. De målrettede regelændringer (tilpasningselementet) knytter sig først og fremmest til tilbagetrækningsreformen i Velfærdsaftalen, som håndterer udfordringerne forbundet med længere levetid, i takt med at de optræder. Tilbagetrækningsreformen sikrer samtidig via højere arbejdsudbud og beskæftigelse mærkbart større velstand (BNP pr. indbygger) Referencer Det Økonomiske Råd (7). Dansk økonomi. Efterår 7. København: Schultz. DREAM (6). Langsigtet økonomisk fremskrivning 6 med vurdering af velfærdsreformen. Kan downloades fra: DREAM (7). Langsigtet økonomisk fremskrivning 7. Kan downloades fra: Finansministeriet (7). Mod nye mål Danmark 15. Teknisk baggrundsrapport. København: Schultz. 35