Økonomisk værdisætning af miljøforbedringer ved ophør med pesticidanvendelse

Transkript

1 Økonomisk værdisætning af miljøforbedringer ved ophør med pesticidanvendelse Økonomisk værdisætning af miljøgoder er blevet praktiseret siden 1940 erne. Gennem de sidste to årtier har der været en omfattende metodeudvikling på dette område, og der er efterhånden gennemført en lang række empiriske undersøgelser. USA er førende på området, og her indgår økonomisk værdisætning direkte i den miljøpolitiske beslutningsproces. Også i en række europæiske lande som UK, Holland, Norge og Sverige arbejdes der i betydeligt omfang med økonomisk værdisætning. Hidtil har værdisætning af miljøgoder ikke spillet nogen større rolle for tilrettelæggelsen af Danmarks miljøpolitik. På den baggrund er det interessant, at Pesticidudvalget besluttede, at der skulle foretages undersøgelser af mulighederne for at opgøre den økonomiske værdi af de miljøforbedringer, som et pesticidstop ville give anledning til. I det følgende skitseres det teoretiske grundlag for økonomisk værdisætning og resultaterne af pesticidudvalgets undersøgelser resumeres. Lektor Alex Dubgaard, Institut for Økonomi, Skov og Landskab, Den kgl. Veterinærog Landbohøjskole Begrundelse for økonomisk værdisætning Ud fra en»traditionel«økonomisk tankegang må miljøbevarelse konkurrere med andre samfundsmæssige hensyn om de begrænsede ressourcer, samfundet har til rådighed. Overføres der flere ressourcer (i form af arbejdskraft, kapital, landbrugsjord m.m.) til miljøformål, har det samfundsmæssige omkostninger i form af færre ressourcer til produktion af varer og tjenester til forbrug. Miljøværdier består primært af goder, der ikke kan gøres til genstand for markedstransaktioner eller ikke ønskes omsat på et marked. Borgerne i samfundet er derfor afskåret fra at bestemme»udbuddet«af sådanne ikke-markedsgoder gennem deres frie forbrugsvalg. Det må besluttes politisk, hvor mange ressourcer, der skal anvendes til bevarelse/frembringelse af miljøværdier. Økonomisk værdisætning bygger på den antagelse, at de politiske beslutningstagere søger, at anvende samfundets ressourcer i overensstemmelse med befolkningens præferencer. Formålet med økonomisk værdisætning er at levere information til den politiske beslutningsproces om styrken af præferencerne for (bl.a.) miljøgoder udtrykt ved den hypotetiske betalingsvilje for disse goder. Man kan 23

2 sammenligne værdisætning af miljøgoder med markedsanalyser, der prøver at estimere den potentielle efterspørgsel efter et nyt produkt, der endnu ikke er lanceret. Når et miljøgodes værdi er opgjort i pengeenheder, er det muligt at sammenholde gevinsten ved at frembringe eller bevare det med omkostningerne. Dvs. foretage cost-benefit analyser af miljøpolitiske tiltags fordelagtighed set i relation til samfundets samlede ressourceanvendelse. Miljøværdi-kategorier Miljøgoders økonomiske værdi er ikke begrænset til deres brugsværdi i snæver forstand. For pesticideksternaliteters vedkommende er det relevant at inddrage følgende værdikategorier: Brugsværdi Miljøgoders værdi i forbrug og produktion samt deres betydning for rekreative og æstetiske oplevelser m.m. Fx påvirker forurening med pesticidrester grundvandets brugsværdi som drikkevand og input i produktionsprocesser. Optionsværdi Værdien af at have mulighed for at benytte eksisterende miljøgoder samt deres potentielle fremtidige anvendelser. Fx kan grundvandsressourcer, der ikke aktuelt benyttes til drikkevand, få værdi for drikkevandsforsyningen i fremtiden. Eksistensværdi og testamentarisk værdi Værdi som mennesker tillægger naturressourcer, arter og økosystemer m.m. uafhængigt af brugsværdien og optionsværdien. Sådanne værdier kan forklares med etisk begrundede ønsker om, at vore efterkommere skal have tilfredsstillende levevilkår, at mennesket har moralske forpligtelser over for andre arter, o.a. Pesticiders miljøeffekter Pesticidanvendelse har en række negative miljøeffekter (eksternaliteter) i form af risiko for grundvandsforurening og reduktion af landbrugslandskabets biodiversitet. Endvidere indebærer pesticidanvendelse sundhedsrisici som følge af pesticidrester i fødevarer og i forbindelse med anvendelsen af pesticider. I Danmark er grundvand et samfundsmæssigt fællesgode, som ikke gøres til genstand for markedstransaktioner. Grundvand har som nævnt brugsværdi (og optionsværdi) i forbindelse med drikkevandsforsyning. Uforurenede grundvandsressourcer tillægges givetvis også en ren eksistensværdi af mange mennesker. Biodiversitet har både brugsværdi (friluftsliv), optionsværdi (genetiske ressourcer) og eksistensværdi (arters bevarelse). Biodiversitet kan overvejende betragtes som et rent offentligt gode. Man kan vanskeligt udelukke folk fra at»bruge«godet, og den enes brug reducerer normalt ikke andres nytte af godet i det mindste ikke når der er tale om ren eksistensværdi i form af præferencer for bevarelse af naturens mangfoldighed. Hvad de sundhedsmæssige risici angår, kan man hævde, at der er tale om et privat»gode«. Forbrugerne kan vælge fødevarer produceret uden pesticider og betale den nødvendige merpris. Derimod er det vanskeligt at forestille sig en allokeringsmæssigt efficient regulering gennem markedet, når det drejer sig om grundvand og biodiversitet. Forbrugerne kan ganske vist begrænse pesticidanvendelsen generelt ved at købe økologiske varer. Men når der er tale om offentlige goder, er det usandsynligt at frivillige betalinger vil sikre et tilstrækkeligt udbud set fra en samfundsmæssig synsvinkel. Det svarer til at basere frembringelsen af»klassiske«offentlige goder som retshåndhævelse og militært forsvar på frivillige indbetalinger. Sådanne løsninger har man traditionelt afvist med henvisning til free-rider problemet enkeltindividernes bidrag betyder så lidt i den samlede finansiering, at den individuelle bruger ikke ser nogen sammenhæng mellem egen betaling og frembringelsen af det offentlige gode. Fristelsen til at optræde som gratist er derfor stor. Løsningen er finansiering gennem tvungne bidrag i form af skatter og afgifter. Den økonomiske begrundelse for nødvendigheden af miljøpolitiske indgreb i form af påbud, forbud, miljøafgifter m.m. er, at eksternaliteter også har karakter af offentlige goder. Værdisætning kontra prissætning I velfærdsøkonomisk forstand udspringer værdi af menneskelige præferencer for diverse goder markedsomsatte såvel som ikke-markedsomsatte og viljen til at substituere mellem disse (se Freeman, 1993 og Hanemann, 1995). Økonomisk værdi udtrykkes gennem forskellige varianter af consumer surplus (konsumentoverskud). Opgørelse af konsumentoverskuddet kræver estimation af økonomiske adfærdsrelationer i form af efterspørgselsfunktioner 24

3 eller marginale betalingsviljefunktioner. Disse adfærdsrelationer afspejler individernes afvejning af et givet gode over for et andet (det marginale substitutionsforhold). Vi kan som eksempel betragte foranstaltninger til begrænsning af grundvandsforurening. At værdisætte en sådan politik vil sige at afsløre, hvor meget folk maksimalt vil betale for at sikre, at grundvandet overholder nærmere specificerede renhedsstandarder. Man forsøger med andre ord at måle, hvor stort markedsmæssigt forbrug (målt i penge) samfundets medlemmer er villige til at opgive til gengæld for et miljøgode. Denne tilgang forudsætter, at miljøkvalitet ikke er et absolut gode, men noget folk efterspørger i varierende grad afhængig af prisen. Der er udviklet både direkte og indirekte metoder til værdisætning. De indirekte metoder søger at identificere folks betalingsvilje for ikke-markedsgoder gennem iagttagelse af efterspørgslen af markedsgoder, der er komplementære til»forbruget«af ikke-markedsgoder (se Freeman, 1993). Det drejer sig først og fremmest om rejseomkostningsmetoden hedonisk værdisætning. De indirekte metoder har den fordel, at værdisætningen ikke er baseret på tilkendegivelser af hypotetisk betalingsvilje, men folks faktiske økonomiske adfærd. Deres begrænsning er, at det kun er muligt at værdisætte miljøgoder, der er komplementære til et markedsgode. Et alternativ til de indirekte metoder er at udspørge folk om deres betalingsvilje for et ikke-markedsgode. Den mest udbredte teknik inden for dette område kaldes på engelsk Contingent Valuation Method (CVM) på dansk den betingede værdisætningsmetode (se Hanemann, 1995). Fremgangsmåden er, at der for en gruppe (repræsentativt udvalgte) respondenter opstilles et scenarium for bevarelse/frembringelse af et miljøgode. Respondenterne bliver herefter bedt om at oplyse deres hypotetiske betalingsvilje (f.eks. over skatterne) for ydelserne fra det pågældende gode. CVM (og beslægtede teknikker som contingent ranking o.l.) er formentlig de eneste operationelle metoder til værdisætning af pesticideksternaliteter. Prissætning At estimere de økonomiske adfærdsrelationer, som værdisætning hviler på, er temmelig ressourcekrævende. Som alternativ til egentlig værdisætning benyttes ofte ikke-præferencebaserede metoder, der typisk er langt billigere at gennemføre. Alternativomkostningsmetoden er et eksempel på en ikkepræferencebaseret prissætningsmetode. Udgangspunktet kan være en politisk bestemt miljømålsætning om, at indholdet af kemikalier i drikkevand ikke må overskride bestemte grænseværdier. Prissætningen af en sådan politik kan bestå i, at man opgør de samfundsmæssige omkostninger ved forskellige foranstaltninger, der hver for sig kan sikre overholdelse af de politisk fastsatte grænseværdier. Benefits af et pesticidstop set i relation til drikkevandsforsyningen kan opgøres som de sparede omkostninger ved den billigste alternative metode til overholdelse af de pågældende grænseværdier flytning af vandindvindingsstederne og/eller rensning af drikkevand. Til forskel fra værdisætning er prissætning altså ikke baseret på registrering af folks præferencer/betalingsvilje for miljøgodet. De»værdier«, man måler, afspejler de omkostningsmæssige konsekvenser af miljøpolitiske beslutninger. Der er ikke nogen garanti for, at sådanne omkostningsestimater afspejler benefits ved de pågældende foranstaltninger i velfærdsøkonomisk forstand. Men en opgørelse af omkostningerne ved forskellige miljøpolitikker kan stadig give vigtige oplysninger til den politiske beslutningsproces. Pesticidudvalgets værdisætningsundersøgelser Som nævnt er anvendelse af præferencebaserede værdisætningsmetoder temmelig ressourcekrævende. Pesticidudvalgsarbejdets økonomiske og tidsmæssige rammer gav ikke mulighed for at benytte den betingede værdisætningsmetode til undersøgelse af den danske befolknings betalingsvilje for nedbringelse af diverse pesticideksternaliteter. I stedet blev der foretaget omfattende litteraturstudier af udenlandske værdisætningsundersøgelser med henblik på overførsel af benefit-estimater herfra til danske forhold. Det drejede sig bl.a. om værdien af biodiversitet samt enhedsværdier for helbredseffekter og sparede menneskeliv. Ved anvendelse af alternativomkostningsmetoden blev der foretaget en prissætning af de økonomiske benefits ved beskyttelse af grundvandet mod pesticidforurening. Besparelser inden for drikkevandsforsyningen Pesticidforurening af grundvandsressourcer, der benyttes til indvinding af drikkevand, medfører omkostninger til omlægning af vandforsyningen fra forurenede boringer til uforurenede grundvandsressourcer (ifølge den danske vandforsyningspolitik er 25

4 rensning af oppumpet grundvand ikke en acceptabel løsning på forureningsproblemer). De sparede omlægningsomkostninger, som et pesticidstop vil give anledning til, kan altså betragtes som benefits ved en sådan politik. Ved inddragelse af vandindvindingsekspertise blev der opstillet skøn over de forureningsmæssige effekter af et pesticidstop (se Dubgaard & Østergaard, 1999a). Set over en tidshorisont på 30 år antages det, at 5% af alle almene vandforsyningsanlæg med en kapacitet større end 1 mill. m 3 /år kan undgå afhjælpende foranstaltninger, 8% af anlæggene i kategorien mill. m 3 /år, 13% af anlæggene med kapacitet m 3 /år og 20% almene anlæg med lavere kapacitet end m 3 /år. Hertil kommer at 25% af alle enkeltindvindinger typisk private brønde og boringer skønnes at kunne undgå lukning, såfremt pesticidanvendelsen ophører. De sparede omkostninger svarer til de anlægsog driftsomkostninger, der ellers skulle have været afholdt til afhjælpende foranstaltninger. Ud fra det politiske ønske om at anvende grundvand af en kvalitet, der kræver normal vandbehandling, opereres med to udviklingsscenarier. Det første omfatter både direkte afhjælpende foranstaltninger (flytning af kildeplads, sammenlægning af vandværker m.m.) og udvidet rensning. Den anden udviklingsmulighed omfatter alene direkte afhjælpende foranstaltninger i form af flytning af kildeplads og sammenlægning af vandværker. Besparelsens størrelse er afhængig af, om rensning medtages som afhjælpende foranstaltning. Tillades rensning kan afværgeforanstaltningerne gennemføres for 96 til 120 mill. kr. årligt afhængigt af diskonteringsforudsætning. Fastholdes den politiske målsætning om en decentral vandforsyningsstruktur, hvor rensning kun må forekomme som midlertidig foranstaltning, vil afværgeforanstaltninger koste fra 145 til 183 mill. kr. årligt. Bevarelse af rent grundvand kan have værdi for samfundet ud over grundvandsressourcens brugsværdi i drikkevandsforsyningen. Der kan være tale om optionsværdi, såvel som eksistensværdi. Ovenstående beløb må således betragtes som et underkantskøn over de benefits, samfundet vil opnå ved at sikre grundvandet mod yderligere pesticidforurening. Biodiversitet Ved biodiversitet forstås (normalt) antallet af arter og antallet af individer inden for den enkelte art i et nærmere afgrænset område. I økonomisk forstand kan biodiversitet have både brugsværdi (friluftsliv og genetiske ressourcer), optionsværdi (fremtidige anvendelsesmuligheder) og eksistensværdi (arters bevarelse m.v.). Pesticidanvendelsen har primært indirekte virkning på biodiversiteten i form af en negativ effekt på fødegrundlaget for fuglelivet m.v. i agerlandet. Reduceret brug af pesticider vil alt andet lige reducere de negative virkninger og øge biodiversiteten. Der findes ikke danske undersøgelser, som kan danne grundlag for en værdisætning af øget biodiversitet. En række udenlandske undersøgelser indicerer imidlertid, at biodiversitet kan tillægges betydelig økonomisk værdi (se Dubgaard & Østergaard, 1999b). Det viser bl.a værdisætningsundersøgelse af gevinsterne ved implementeringen af programmet»ecological Main Structure«i Holland. Dette beskyttelsesprogram omfatter landskaber, hvor landbrug er den primære aktivitet. Oskam & Slangen (1997) opgør betalingsviljen for nye beskyttelsesområder til 500 Dfl/ha/år. Det er dog næppe forsvarligt at ekstrapolere dette resultat til et dansk scenarie, der forudsætter ophør med pesticidanvendelse på hele landbrugsarealet. Dels er der i det hollandske eksempel tale om områder af særlig biologisk betydning, dels må man regne med, at marginalnytten af biodiversitet vil være aftagende i takt med, at et program udvides fra at omfatte en mindre del af landet til hele landbrugsarealet. Helbred og dødelighed Grundlæggende kan der anvendes to forskellige fremgangsmåder til værdisætning af miljøændringer, som påvirker menneskers sundhed: (1) direkte værdisætning af den sundhedspåvirkende miljøændring gennem en præferencebaseret undersøgelse; (2) et todelt forløb, hvor der dels etableres en dosisrespons-funktion, der viser de sundhedsmæssige effekter af miljøændringen, dels foretages en generel økonomisk værdisætning af menneskeliv samt ikkedødelig sygdom. I nærværende sammenhæng var der ikke mulighed for at foretage en direkte værdisætningsundersøgelse af den danske befolknings holdning til pesticiders helbredseffekter. I stedet blev der gennemført en litteraturstudie af primært vesturopæiske værdisætningsundersøgelser af liv og helbred. Denne metaundersøgelse indikerer, at værdien af et statistisk liv ligger i intervallet mill. kr. (Christensen, 1999). Det var hensigten at kombinere dette estimater med sundhedsvidenskabelige 26

5 skøn (fra Pesticidudvalgets underudvalg vedr. miljø- og sundhed) over helbredseffekterne af et pesticidophør. Det viste sig imidlertid, at Underudvalget for miljø og sundhed ikke anså det for muligt at opstille et kvantificeret skøn over antal dødsfald som følge af pesticidanvendelsen i Danmark. Man understregede samtidig, at fraværet af et kvantificeret skøn over helbredseffekter ikke udelukker, at pesticider faktisk giver anledning til dødsfald og sygdom. Uden en kvantificeret dosis-respons-sammenhæng var en værdisætning af de sundhedsmæssige aspekter af et pesticidophør umulig. Skønnet over værdien at et statistisk menneskeliv viser dog, at sundhedseffekter potentielt kan have stor betydning for en samfundsmæssig cost-benefit vurdering af pesticidanvendelsen. Risiko og usikkerhed Empirisk forskning i risikoopfattelser og -adfærd viser, at folks vurdering af risikofaktorer kan være vanskelige at forklare ud fra de rationalitetsantagelser, som konventionel økonomisk teori forudsætter. En af årsagerne kan være, at folk opfatter videnskabeligt begrundede skøn over sandsynligheden for skader som ufuldkommen information. Er det tilfældet, kan der eksistere en sikkerhedspræmie i form af betalingsvilje for en total fjernelse af usikkerheden. Sikkerhedspræmien kan give en afgørende forskel på udfaldet af en cost-benefit analyse baseret på ekspert-skøn over risici og en tilsvarende analyse baseret på folks subjektive sandsynligheder. Eksisterer der en sikkerhedspræmie, betyder det, at benefits af den sidste enhed risikoreduktion kan være markant større end den næstsidste enhed risikoreduktion. Man kan således forestille sig tilfælde, hvor en fuldstændig fjernelse af usikkerhed via et totalt forbud mod pesticider vil være at foretrække frem for en 99% reduktion i risikoen.vilje til at betale en sikkerhedspræmie er observeret i eksperimentielle studier og i markedsundersøgelser, men det er ikke muligt ud fra litteraturstudier, at skønne over størrelsen af en evt. sikkerhedspræmie i relation til et pesticidforbud. Kun specialdesignede værdisætningsundersøgelser i Danmark vil kunne give svar på, om sikkerhedspræmien er stor nok til at opveje de betydelige omkostninger ved helt at fjerne pesticider. Konklusion Værdisætningsundersøgelserne har ikke skabt grundlag for en egentlig cost-benefit vurdering af ophør med pesticidanvendelse i Danmark. Det skyldes til dels, at den naturvidenskabelige del af Pesticidudvalgets arbejde ikke har ført frem til konklusioner, som værdisætningskalkuler kan baseres på. Det gælder fx på sundhedsområdet, hvor det ikke har været muligt at opstille kvantificerede skøn over pesticiders sundhedseffekter. Hvad biodiversitet og andre»bløde«værdier angår, har det ikke været muligt, at finde udenlandske værdisætningsundersøgelser, der minder tilstrækkeligt om et totalt pesticidophørsscenarie til, at de fundne enhedsværdier har kunnet benyttes. Tilbage står en alternativomkostningsberegning, der viser benefits inden for vandforsyningen i størrelsesordenen 100 til 200 mill. kr. om året ved stop for pesticider. Det udgør kun en lille del af de samfundsøkonomiske omkostninger ved et totalt ophør med pesticidanvendelse i Danmark. Udenlandske værdisætningsundersøgelser indikerer imidlertid, at de ikke værdisatte benefitkomponenter kan være af en betydelig størrelsesorden. På nærværende grundlag vil det dog ikke være forsvarligt at fremsætte skøn over, om disse benefits kan tænkes at være større eller mindre end omkostninger ved et pesticidstop. At fremkomme med begrundede udsagn om størrelsen af de samlede benefits vil kræve omfattende empiriske værdisætningsundersøgelser i Danmark. Her vil det formentlig være mere frugtbart at fokusere på benefits af pesticidophør i vandindvindingsområder og andre miljøfølsomme arealer. Det er mere sandsynligt, at økonomisk værdisætning vil kunne bidrage til at identificere samfundsøkonomisk fordelagtige initiativer i sådanne marginalsammenhænge end i relation til det ret drakoniske forslag om fuldstændig afvikling af pesticidanvendelse i Danmark. 27

6 Litteratur Christensen, J. Lien (1999): Værdisætning af pesticideksternaliter. Notat vedrørende sundhed. Konsulentrapport udarbejdet til Pesticidudvalgets (Bicheludvalgets) underudvalg om produktion, økonomi og beskæftigelse, Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut. Dubgaard, A. & V. Østergaard (1999a): Økonomiske besparelser inden for drikkevandsforsyningen ved ophør med pesticidanvendelse, Konsulentrapport udarbejdet til Pesticidudvalgets (Bicheludvalgets) underudvalg om produktion, økonomi og beskæftigelse, Institut for Økonomi, Skov og Landskab, Den Kgl. Veterinær- og Landbohøjskole. Dubgaard, A. & V. Østergaard (1999b): Værdisætning af pesticideksternaliteter. Biodiversitet, Konsulentrapport udarbejdet til Pesticidudvalgets (Bicheludvalgets) underudvalg om produktion, økonomi og beskæftigelse, Institut for Økonomi, Skov og Landskab, Den Kgl. Veterinær- og Landbohøjskole. Freeman, A.M. (1993): The Measurement of Environmental and Resource Values. Theory and Methods, Resources for the Future, Washington D.C. Hanemann, W.M. (1995): Contingent Valuation and Economics, i K.G. Willis & J.T. Corkindale (Eds.): Environmental Valuation. New Perspectives, CAB International, Wallingford, UK. Oskam, A. & L.H.G. Slangen (1997): The Financial and Economic Consequences of a Nature Development and Conservation Plan: A Case Study for the Ecological Main Structure in the Netherlands, in Dabbert, S., Dubgaard, A., L.H.G. Slangen and M. Whitby (Eds.): Economics of Landscape and Wildlife Conservation, C.A.B. International, Wallingford, U.K. 28