Analyse: Afbureaukratisering på dagtilbudsområdet Børneudvalget

Transkript

1 NOTAT Børne og Uddannelsesforvaltningen 12. marts Analyse: Afbureaukratisering på dagtilbudsområdet Børneudvalget Kort resume inkl. hovedkonklusion I analysen er der set på fire forhold: a) Sagsgange i relation til de rammer som lovgivningen har opstillet på området, b) metodefrihed i opgaveløsningen, c) dokumentationskrav og d) arbejdsdeling mellem decentrale og centrale aktører. Af analysen fremgår det, at sagsgange, dokumentationskrav og arbejdsdeling mellem centrale og decentrale aktører i dag fungerer uden unødigt bureaukrati. I Køge Kommune er det politisk besluttet at to metoder til systematisk observation af børn - sprogvurderinger og TrasMo - skal benyttes for at sikre, at alle børn med særlige behov opspores så tidligt som muligt, og at ingen børn overses. Det vil være muligt at reducere brugen af systematisk observation til kun at omfatte de børn, som ud fra personalets vurdering, kan være udsatte. Gennemføres der ikke systematiske observationer af børnene sprogligt og motorisk, er der behov for andre tiltag, der kan sikre tidlig opsporing og rettidig indsats for de børn, som ikke opdages via de to tiltag. Dagtilbuddene har ikke fået tilført midler, da opgaverne blev indført, men en reduktion i opgaven vil kunne betyde et besparelsespotentiale, som vil blive udmøntet i en personalereduktion. Køge Rådhus Torvet Køge -Effektiviseringspotentiale (t. kr.) Forslagets økonomiske og personalemæssige konsekvenser Anlæg/Drift Sprogvurderinger Drift TrasMo Drift Implementeringsomkostninger (t. kr.) Samlet økonomisk påvirkning (t. kr.) Side 1 / 7

2 Personalemæssige konsekvenser (årsværk) 1,3-1,6 1,3-1,6 1,3-1,6 1,3-1,6 Begrebet afbureaukratisering bruges i mange forskellige betydninger. I denne analyse ses afbureaukratisering i forhold til: a. Sagsgange i relation til de rammer som lovgivningen har opstillet på området. b. Metodefrihed i opgaveløsningen c. Dokumentationskrav d. Arbejdsdeling mellem decentrale og centrale aktører Rammer for dagtilbudsområdet Forvaltningen og dagtilbuddene er underlagt Dagtilbudsloven samt lokalt fastsatte retningslinjer og politikker i Køge Kommune. Den 1. juli 2018 trådte den nye Dagtilbudslov i kraft, hvor det nu er præciseret, at Kommunalbestyrelsen skal sikre udviklingen på området og drøfte denne hvert andet år. Drøftelsen skal tage udgangspunkt i, hvordan kommunens rammer for dagtilbud og eventuelle indsatser for området bidrager til, at dagtilbuddene kan efterleve de krav, der følger af loven og eventuelle kommunalt prioriterede indsatser. I Danmark er det ikke lykkedes at mindske læringsuligheden, dvs. den systematiske ulighed i betingelser for at lære og udvikle sig, som er et resultat af, at børn fødes ind i familier med forskellig social baggrund. Skal denne opgave løftes, forudsætter det bedre støtte til de børn, der har brug for en ekstra indsats for at udvikle sig i takt med deres jævnaldrende. Det kræver gode læringsmiljøer, kompetenceløft af personalet og styrket samarbejde med forældrene. Ændringerne af Dagtilbudsloven indebærer en ny lovgivningsmæssig ramme for den pædagogiske læreplan, som omfatter mange nye elementer. Bl.a. skal den pædagogiske læreplan udarbejdes med udgangspunkt i et fælles pædagogisk grundlag og de 6 læreplanstemaer. Den nye lovramme skal være implementeret i dagtilbuddene senest sommeren 2020 i form af en skriftlig evaluering. Det kræver blandt andet, at det pædagogiske personale løbende dokumenterer og evaluerer sammenhængen mellem det pædagogiske læringsmiljø og børnenes trivsel, læring og udvikling. Ad. pkt. a. Sagsgange I 2017 bad Afbureaukratiseringsudvalget Dagtilbudsafdelingen om at undersøge mulighederne for at smidiggøre procedurer samt beslutnings- og arbejdsgange på dagtilbudsområdet. I fokusgruppeinterview med ledere fra kommunale dagtilbud, selvejende dagtilbud, en puljeinstitution samt områdeledere og en dagplejeleder blev der peget på områder, hvor en ændret sagsgang og samarbejdsform på tværs af afdelingerne ville kunne frigøre tid til kerneopgaven. En række af de fremkomne forslag kan ikke gennemføres, idet der er tale om lovregulerede forhold eller forhold, der er nødvendige for at sikre den faglige kvalitet. Derimod blev der arbejdet videre med fire områder mhp. afdækning Side 2/7

3 af mulig smidiggørelse af procedurer og arbejdsgange. Det drejer sig om ressource-teams, re-visitering af børn i 32-pladser og indsatsgrupper, børnefaglige undersøgelser samt forenkling af politikker og strategier. Ressourceteams. Dagtilbudsafdelingen og PPR har i dialog med de kommunale lederteams gennemgået procedurer og sagsgange for at sikre smidigere arbejdsgange. Re-visitering af børn til 32-pladser og indsatsgrupper Omfanget af skriftligt arbejde i forbindelse med ansøgninger er reduceret, og i stedet afholdes møde mellem dagtilbud og visitationsudvalg. Børnefaglige undersøgelser Familiecenter Køge og dagtilbudsområdet har igangsat udarbejdelse af en samarbejdsmodel, der optimerer samarbejdet om underretninger og mindsker ressourcetrækket i dagtilbuddene ifm. de børnefaglige vurderinger. Forenkling af politikker og strategier Der er udarbejdet en Dagtilbudsstrategi, som sammen med den styrkede pædagogiske læreplan kan fungere som samledokumenter for de politikker og strategier, ledere og medarbejdere skal arbejde med. Ad. b. Metodefrihed i opgaveløsningen Kommunalbestyrelsen må som udgangspunkt ikke pålægge dagtilbuddene dokumentationskrav, registreringer, koncepter, styringsmål og individuelle mål eller målinger for børn eller lignende i relation til den pædagogiske opgave, der ikke er i overensstemmelse med den pædagogiske læreplan, og som fremfor alt medfører unødigt bureaukrati, som tager tid fra det pædagogiske arbejde med børnene. I Køge Kommune er det politisk besluttet at to metoder - Sprogvurderinger og TrasMo - skal benyttes for at sikre, at alle børn med særlige behov opspores så tidligt som muligt, og at ingen børn overses. Sprogvurderinger Kommunikation og sprog er et af de seks læreplanstemaer. Børns kommunikation og sprog tilegnes og udvikles i nære relationer, og det centrale for børns sprogtilegnelse er, at læringsmiljøet understøtter børns kommunikative og sproglige interaktioner med det pædagogiske personale. Jf. loven skal 3-årige børn, der er indmeldt i et dagtilbud, sprogvurderes, hvis der er sproglige, adfærdsmæssige eller andre forhold, der giver formodning om, at barnet er sproglig udfordret. Alle børn, der ikke er i dagtilbud, skal sprogvurderes mhp. afdækning af særlige behov. Resultatet af sprogvurderingerne anvendes både i forhold til det enkelte barn og i forhold til at understøtte børnegruppernes læringsmiljø generelt. Tidligere blev ikke alle børn med sproglige udfordringer opsporet, hvorfor det i Køge Kommune er politisk besluttet, at alle børn i 3-årsalderen sprogvurderes, så de får den nødvendige sproglige indsats. Denne praksis Side 3/7

4 kan jf. lovgivningen ændres, så sprogvurderingen kun foretages, hvis personalet vurderer, at barnet er sprogligt udfordret. I Køge Kommune er det besluttet, at børn med særlige sproglige udfordringer skal sprogvurderes igen, når de fylder fem år. Vurderingen skal følges op af en indsats i dagtilbuddene, så børnene har bedre forudsætninger for at blive skoleparate. Da der ikke er lovmæssigt krav om sprogvurdering af femårige, kan denne bortfalde. Gennemføres der ikke systematiske sprogvurderinger af samtlige børn stiller det krav om andre tiltag fx sprogtrappen, der sikrer, at børns sproglige udfordringer opdages, og at det pædagogiske læringsmiljø understøtter børnenes sproglige udviklingsmuligheder. Der vil årligt kunne spares kr. ved kun at sprogvurdere svarende til lovens minimum. Timerne til sprogvurdering tages pt. af normeringen, idet dagtilbuddene aldrig er tillagt timer specielt til dette formål. Såfremt der træffes beslutning om at udmønte lovens minimumskrav, vil der lokalt anvendes færre timer i arbejdet, med personalereduktion til følge. TrasMo Krop, sanser og bevægelse er et af de seks læreplanstemaer, og det pædagogiske læringsmiljø skal understøtte, at alle børn udforsker og eksperimenterer med mange forskellige måder at bruge kroppen på, og at alle børn oplever krops- og bevægelsesglæde både i ro og i aktivitet, så børnene bliver fortrolige med deres krop, herunder kropslige fornemmelser, kroppens funktioner, sanser og forskellige former for bevægelse. TrasMo er et observationsværktøj, som anvendes i det pædagogiske arbejde med det formål at identificere børns sansemotoriske ressourcer og udfordringer, at vurdere om børn udvikler sig motorisk alderssvarende og til at fremme tidlig målrettet indsats, så alle børn udvikler sig optimalt. Endelig benyttes TrasMo som redskab til dialog med forældrene. På landsplan har ca. 20 % af alle børn sansemotoriske udfordringer, og Børneudvalget har besluttet, at der skal udarbejdes et Trasmo-skema for samtlige børn. Ved hjælp af TrasMo er pædagogerne blevet bedre til at identificere, om et barn er alderssvarende sansemotorisk, og det er et godt supplement til PPRs arbejde med børnene. SFO erne bruger TramMo skemaerne som grundlag for valg af aktiviteter, der skal indgå i arbejdet med førskolegruppen og i 0. klasse, således, at den røde tråd fortsættes fra dagtilbud til SFO/skole. Da TrasMo blev obligatorisk, blev der, som en engangsbevilling i henholdsvis 2015 og 2016 lagt 1 time ud pr. barn, så medarbejderne havde tid til at udfylde skemaerne og blive fortrolige med metoden. Efterfølgende har dagtilbuddene løst opgaven indenfor den almindelige driftsramme. Der er ikke lovkrav om at benytte TrasMo. Stoppes brugen af TrasMo, er der et besparelsespotentiale på 0,5 mio. kr. Ved at opretholde TrasMo i forhold til de 20 % af børnene, som har behov, opretholdes og vedligeholdes Side 4/7

5 personalets kompetencer til opsporing. I dette tilfælde er der et besparelsespotentiale på 0,4 mio. kr. Besparelsen udmøntes som en reduktion i personalenormingen. Gennemføres der ikke systematiske observationer af børnenes sansemotoriske ressourcer og udfordringer, stiller det krav om andre tiltag, der sikrer, at børns motoriske udfordringer opdages, og at det pædagogiske læringsmiljø understøtter, at alle børn udvikler sig alderssvarende motorisk, og får den rigtige støtte, inden overgangen til skolen. Leg og bevægelsesprojektet tilbyder et væsentligt bidrag hertil. Ad. C. Dokumentationskrav Forvaltningen har gennemgået de krav om dokumentation, som dagtilbuddene er forpligtet til. Udover lovbestemte krav om dokumentation af det pædagogiske arbejde, begrænser det sig til beredskabsplaner, børnesikkerhedsplaner samt strategi for Krop og Køn. Beredskabs- og Børnesikkerhedsplaner, Strategi for Krop og Køn. Det er administrativt besluttet, at dagtilbuddene skriftligt skal udarbejde/opdatere Beredskabsplanen, Børnesikkerhedsplanen (sikkerhed på legeplads, ved ture ud af huset m.m.), samt Strategien for Krop og Køn (børns seksualitet) og løbende gennemgå disse med personalet. Kravene skal øge sikkerheden for både børn og personale og vurderes som et vigtigt redskab i det daglige arbejde. I tilfælde af hændelser, fx et barn der kommer til skade i dagtilbuddet, stiller forvaltningen krav om en skriftlig redegørelse for hændelsesforløbet samt en handleplan mhp. at undgå gentagelser. Dokumentationskravet rummer et kontrolaspekt og et læringsperspektiv. Det er forvaltningens vurdering, at dokumentationskravene er nødvendige for at løfte myndighedsopgaven. Ad D. Arbejdsdeling mellem decentrale og centrale aktører Løbende trimning af organisationen I 2011 vedtog Byrådet en ny ledelsesstruktur for de kommunale dagtilbud og dagplejen, som blev samlet i 8 områder. Formålet var øget robusthed, effektivitet og fleksibilitet med bl.a. effektivisering af de ledelsesmæssige og administrative opgaver som et af nøglebegreberne. Etablering af områdeledelse medførte en besparelse på 3,2 mio. kr. fra effektivisering af ledelsesopgaven, og 1,8 mio. kr. igennem nedlæggelse af souschefstillinger og omlægning fra institutionsledere til dagtilbudsledere. Besparelser som medførte reduktion i normeringerne. Siden er organisationen løbende tilpasset børnetallet, således at der nu er 5 områder i stedet for 8. Antallet af dagtilbud og dagtilbudsledere er ligeledes reduceret, ligesom dagplejens ledelse er tilpasset børnetallet. Også konsulentdelen i forvaltningen er reduceret. Side 5/7

6 Effekt af områdeledelse Med indførelse af områdeledelse, hvor de kommunale dagtilbud blev organiseret i fem områder med 4-7 dagtilbud, er de administrative opgaver effektiviseret, blandt andet gennem samling i en fælles administrativ enhed for de fem områder, inklusive dagplejen. Områdelederen har det overordnede pædagogiske, administrative, økonomiske og strategiske ansvar. I hvert område er der én forældrebestyrelse inklusive dagplejen og et MED udvalg, som repræsenterer alle områdets dagtilbud. På hele det kommunale område betyder det fem bestyrelser, fem MED-udvalg, fem budgetter mv. mod de tidligere 29. Dagtilbudslederen har det daglige driftsansvar, herunder ansvaret for dagtilbuddets pædagogik og personale, og indgår samtidig i dagligdagen på gulvet efter behov fx i forbindelse med ferie og sygdom, eller hvis stuepædagogen deltager i et møde med forældre. I og med at områdelederne håndterer de fælles administrative opgaver, frigøres tid hos dagtilbudslederne, der kan fokusere på ledelse af pædagogisk praksis en ledelsesfunktion som har fået stadig mere markant betydning i kraft af de lovgivningsmæssige ændringer på området. Erfaringerne med områdeledelse bekræfter, at strukturen medfører en væsentlig større robusthed og et stabilt serviceniveau i alle dagtilbud. Dagtilbudsafdelingens opgaver er i høj grad knyttet op på betjening af det politiske niveau og understøttelse af og koordineringsopgaver for de decentrale enheder. Opgaverne handler om myndigheds- og tilsynsfunktioner og sikker drift, blandt andet i forhold til økonomistyring og omsætning af lovgivning og tydelig og lovmedholdelig kommunikation til borgerne, behandling af klagesager, visitation af børn med særlige behov. Det stigende børnetal presser kapaciteten, og stiller helt nye krav til dagtilbudsafdelingen ift. kapacitetsopbygning. Håndtering af borgernes data (GDPR) er et nyt og væsentligt element i arbejdet, hvor forvaltningen understøtter institutionerne i arbejdet. Samtidigt løser Dagtilbudsafdelingen opgaver i forbindelse med kvalitetsudvikling, idet loven foreskriver, at kommunalbestyrelsen skal fremme udvikling af kvalitet på området. Indførelse af områdeledelse har medført et skifte fra privatpraktiserende enheder til fokus på de behov og krav, som organisationen skal adressere og på de stigende nationale krav til området, som øger kompleksiteten i ledelsesopgaven. Der er nu et fælles perspektiv på nødvendigheden af et sammenhængende dagtilbudsområde med samskabelse på tværs, hvor viden deles, og ressourceanvendelsen optimeres, hvilket har ført til et kvalitetsløft på hele området. Samarbejde og arbejdsdeling centralt/decentralt I 2015 fik områdelederne kontor i Dagtilbudsafdelingen, og det har styrket det strategiske samarbejde mellem forvaltningen og området, hvor områdelederne bliver omdrejningspunkt for dialogen i organisationen. Side 6/7

7 Herved reduceres oplevelsen af dem og os, og det traditionelle skel mellem forvaltning og decentrale dagtilbud. Der er således igennem de seneste år arbejdet meget konkret med opgaveog ansvarsfordelingen mellem de forskellige niveauer i organisationen. Den robuste organisation, der er opbygget, er efter forvaltningens vurdering, den bedste forudsætning for at kunne imødegå de faglige og styringsmæssige udfordringer, området står overfor de kommende år. Den klare opgavefordeling mellem de forskellige niveauer sikrer samtidigt, at opgaven udføres, hvor ansvar og kompetence er placeret: Dagtilbudsledere: Daglige driftsansvar for pædagogik og personale. Hjælper på "gulvet" ved behov Områdeledere: Det overordnede pædagogiske, administrative, økonomiske og strategiske ansvar Forvaltning: Myndighedsbetjening Politikerebetjening Økonomistyring Kapacitetstyring Understøtte dagtilbuddene På nuværende tidspunkt er børnetallet stigende, og jf. befolkningsprognosen vil det fortsætte de kommende 10 år. Sammen med ændringer i loven og den styrkede pædagogiske læreplan byder kapacitetsudfordringerne på nye og komplekse opgaver i hele organisationen. Med udgangspunkt i de løbende tilpasninger og optimering af ledelses- og organisationsstrukturen og løbende trimning af arbejdsdelingen i organisationen, kan forvaltningen ikke p.t. pege på et besparelsespotentiale ved ændring af arbejdsfordelingen mellem det centrale og decentrale niveau, ligesom forvaltningen ikke p.t. kan pege på opgavebortfald. Side 7/7