Samarbejdet i Kommunekontaktråd (KKR)

Transkript

1 Samarbejdet i Kommunekontaktråd (KKR) Strategier og legitimitet [2] Karina Sehested Dorthe Hedensted Lund Skov og Landskab, KU

2 Samarbejdet i Kommunekontaktråd (KKR) Strategier og legitimitet [2] KL, juni udgave, 1. oplag 2010 Publikationen er udarbejdet af Karina Sehested og Dorthe Hedensted Lund, Skov og Landskab, KU Udgivelse: KL Forlagsredaktion: Lone Kjær Knudsen Design: Kontrapunkt Sats: Kommuneforlaget A/S Tryk: Frederiksberg Bogtrykkeri A/S Produktion: Kommuneforlaget A/S Produktionsnr ISBN ISBN pdf KL Weidekampsgade København S Tlf kl@kl.dk

3 Indhold Resume: Samarbejdet i KKR 2 Indledning 4 Styring gennem enighed og uden hierarki 5 Formandskabsstrategier 7 Hvad skaber et godt samarbejde? 13 Det gode samarbejde og metastyringen 16 KKR ernes legitimitet 18 Hvad skal KKR være i fremtiden? 25

4 2 Resume: Samarbejdet i KKR Denne publikation undersøger, hvilke erfaringer KKR ene har gjort i den første valgperiode, og hvilke anbefalinger man kan give for den videre udvikling af KKR ene. Publikationen undersøger bl.a., hvordan man kan løse styringsopgaver og skabe godt samarbejde mellem kommunerne i KKR ene. Herudover undersøges KKR enes legitimitet og behovet for tilpasning heraf. Styringsstrategier og samarbejde KKR erne er kendetegnet ved, at man må styre ved at skabe enighed, og at ingen kan pålægge den enkelte kommunalbestyrelse at følge en fælles beslutning. Det kalder man også metastying. KKR ene har forskellige redskaber til metastyring: Den pragmatiske strategi. Her styrer man, så de mest konfliktfyldte emner holdes ude af samarbejdet i KKR. Den lærende strategi. Den lærende strategi handler især om at skabe fælles mening og forståelse gennem fælles læring. Den forhandlende strategi. Det karakteristiske ved denne strategi er, at alle emner kan tages op og diskuteres lige på og hårdt. Følelsen af en gensidig afhængighed mellem kommunerne og oplevelsen af fælles interesser kan skabes gennem den måde, som formandskaberne vælger at styre på i KKR erne. I publikationen peges på, at styring gennem fælles meningsdannelse i KKR erne er et centralt redskab.

5 3 Endvidere har KKR ene erfaret, at de bedste samarbejder skabes om at få løst konkrete problemer i kommunernes dagligdag, hvor en fælles løsning kan gavne alle. Endelig kræver en succesfuld politisk metastyring administrativ opbakning. Det er vigtigt, at de kommunale administrative ledere og forvaltninger deltager i og er med til at udvikle styringen. Legitimitet og tilpasning Skal de beslutninger, KKR ene træffer, opfattes som legitime, må de have en forankring i de interesser, der repræsenteres i KKR. I publikationen ses på forskellige forankringer af legitimiteten: I de politiske partier I de enkelte kommuner I de udvalg, KKR udpeger politikere til. Publikationen peger på vigtigheden af en stærkere forankring af KKR s arbejde i kommunalbestyrelserne. Metastyringen skal med andre ord også anvendes til at skabe kendskab, viden og mening for kommunalbestyrelserne om KKR enes arbejde. Endelig vil ønskerne om, hvordan KKR ene skal udvikle sig som styringsredskab for kommunerne, være afgørende for behovet for legitimitet. Skal KKR kun beskæftige sig med koordinering af aktiviteter, eller skal de også udvikle sig til at skabe synergi i de kommunale opgaver og fælles retning for visse opgaver? Skal KKR kun beskæftige sig med kommunale opgaver eller også med andre typer af opgaver? Skal KKR kun styre sig selv og kommunerne? Styre sammen med andre regionale aktører? Styre andre regionale aktører?

6 4 Indledning Kommunekontaktrådene (KKR) opstod i kølvandet på kommunalreformen i Der er et KKR i hver af de fem regioner, og de udgør et samarbejde mellem kommunalbestyrelserne på tværs af kommunerne indenfor en region. De er ikke en del af den kommunale styrelseslovgivning, men er en del af KL s politiske organisation og etableret på grundlag af KL s love. I publikation 1 har vi set på samarbejdet mellem KKR og andre regionale styringsaktører. Denne publikation 2 handler om samarbejdet internt i de fem KKR er. Hvad har man lært af den første valgperiode på 4 år, og hvilke anbefalinger kommer fra KKR erne til den videre udvikling af KKR? Spørgsmålene besvares ved at undersøge følgende emner: Hvordan kan man styre gennem enighed uden hierarki? Hvilke strategier for samarbejde benyttes internt i KKR erne? Hvad skaber et godt samarbejde? Hvilken legitimitet har KKR erne, og hvad skal de være i fremtiden?

7 5 Styring gennem enighed og uden hierarki KKR erne har ingen formel beslutningsmyndighed, da den entydigt ligger i kommunalbestyrelserne. KKR erne er tværkommunale samarbejdsorganer, der skal koordinere på tværs af kommunerne, og deres kerneopgaver er sundhedsaftaler, sociale rammeaftaler, infrastruktur, trafikaftaler, uddannelse samt regional erhvervsudvikling og planlægning. Der er tale om et ligeværdigt samarbejde mellem de kommunale ledelser, og derfor er der ikke nogen, der kan sætte sig for bordenden og træffe beslutninger og beordre andre kommuner til at følge en fælles beslutning. Beslutninger i KKR erne kan kun ske ved, at medlemmerne bliver enige. Styring gennem enighed og uden hierarki er et centralt karakteristika ved netværksstyring, der er præsenteret i publikation 1. Netværksstyring betyder netop, at en række aktører (i dette tilfælde kommuner) frivilligt går sammen om at løse en styringsopgave, fordi de mener, de er gensidigt afhængige af hinanden, og at de sammen kan få bedre løsninger end ved at stå alene. KKR erne udgør på den måde et typisk styringsnetværk, der opererer på det regionale styringsniveau. Metastyring styring uden hierarki. Spørgsmålet er, om og hvordan man kan styre uden hierarki? I styringslitteratur beskæftiger man sig med det spørgsmål og bruger begrebet metastyring. Metastyring består af især indirekte styringsformer, hvor man prøver at skabe en form for sammenhæng og fælles retning i et netværkssamarbejde med uafhængige, men gensidigt afhængige deltagere.

8 6 Den indirekte metastyring kan ske på flere måder: Mål- og rammestyring: Styring gennem mål, strategier, visioner og rammer (fx økonomi). Man skaber nogle overordnede rammer, som aktørerne kan operere indenfor. I KKR erne ville det betyde, at man opstiller og i enighed beslutter fælles mål, strategier og visioner for bestemte opgaver i kommunerne. Disse mål og strategier er dog kun gældende, hvis alle kommuner i praksis vælger at følge dem. Tilstedeværelse: Styring ved at være til stede i netværk. Man kan påvirke en udvikling ved aktivt at være til stede og deltage i diskussioner og fælles beslutninger i de rette netværk og organer (uformelle eller formelle). Man kan kun påvirke, hvad der sker i KKR erne, ved at møde op og aktivt påvirke, hvad der besluttes. Processtyring: Man kan påvirke ved at designe, koordinere og facilitere samarbejdsprocesser, fx hvem skal deltage, hvordan organiserer vi os, hvordan beslutter vi, hvilke regler skal gælde osv.? I KKR erne er det især formandskaberne, der har mulighed for processtyring. At skabe fælles mening: Man kan også styre ved at påvirke folks mentale billeder og deres holdninger til problemer og løsninger og ved at opbygge fælles holdninger, forståelser og skæbnefællesskaber. Hvis det lykkes, er det et stærkt værktøj. Det kan fx ske gennem historiefortælling, gennem identitetsarbejde, gennem forhandling og overbevisning. I KKR erne kan den fælles meningsdannelse danne grundlag for at udvikle fx fælles mål og strategisk styring. Det er især KKR-formandskaberne, der anvender de indirekte styringsformer, men de gør det på meget forskellige måder. Vi skal se på, hvilke styringsstrategier de anvender for at få samarbejdet til at fungere internt i KKR erne, og hvilke erfaringer de har gjort sig.

9 7 Formandskabsstrategier Formandskabet er helt centralt i det interne samarbejde i KKR, fordi det fastsætter dagsordenen, indkalder og leder møderne og i det hele taget er den drivende kraft i det politiske samarbejde. På den måde har formandskabet en særlig magtposition i samarbejdet, men kan ikke i hvert fald ikke formelt skære igennem eller træffe beslutninger, uden at der er konsensus i hele KKR. Formandskabet består af formanden og næstformanden, betjent af KKR-sekretariatet, der bemandes med to konsulenter fra KL. I den første valgperiode er formand og næstformand valgt i enighed gennem forhandling mellem kommunerne, og det opfattes som afgørende for samarbejdet, at der er fælles opbakning til formanden fra alle KKRmedlemmer. Vi kan identificere tre forskellige strategier for KKR-samarbejdet i formandskaberne, som vi har valgt at stille op i deres rene form, selvom de ikke praktiseret i deres rene form i praksis i nogen af KKR erne: Den pragmatiske strategi Den lærende strategi Den forhandlende strategi En strategi kan godt være fremherskende i et bestemt KKR, men typisk indgår elementer af de andre strategier også i nogle situationer.

10 8 Den pragmatiske strategi Den pragmatiske strategi går ud på at tage små skridt af gangen i samarbejdet ud fra en pragmatisk erkendelse af, at man ikke kan revolutionere samarbejdet i den kontekst, man befinder sig i. Man finder et emne, som alle kommuner kan se formål med at samarbejde om, og der ikke er de store konflikter om, for at få skabt små succeshistorier. Der skal langsomt skabes en fælles fornemmelse af, at samarbejdet kan lade sig gøre: at bygge op og lade tingene modnes, som en formand beskriver det. Hvis der lægges op til for omfattende et samarbejde, kan det hurtigt få nogle kommuner til at blokere for KKR-samarbejdet. Det betyder også, at man styrer dagsordenen, så de mest konfliktfyldte emner holdes ude af samarbejdet i KKR. I denne strategi er der ikke den store politiske diskussion på KKR s møder. Diskussioner tages forud for møderne (typisk per telefon) mellem formanden og en kreds af medlemmer, der har særlige interesser i et bestemt emne, og kommunernes forskellige interesser integreres i de forslag, der lægges frem på møderne. Formanden ved på den baggrund hvilke emner, der kan skabes enighed om og hvilke, der vil være konfliktfyldte og derfor skal holdes ude af KKR-samarbejdet. Disse opgaver kan meget vel ligge i andre tværkommunale samarbejdsfora. I den pragmatiske strategi er der fokus på de kerneopgaver, som KKR skal løse, hvilket vil sige sundhedsaftaler, de sociale rammeaftaler, den kollektive trafik og den regionale udviklingsplan. En solid administrativ forberedelse er en forudsætning for denne strategi, så møderne kører forholdsvis gnidningsfrit. Afsæt i konfliktdæmpning og i at koordinere sager og emner, der kan skabes enighed om. Strategien tager afsæt i konfliktdæmpning og i, at kommunernes konkurrence med hinanden hurtigt kan blokere samarbejdet. KKR-samarbejdet skal især koordinere mellem kommunerne, så man ikke generer hinanden, samt koordinere sager og emner, der som minimum kan skabes enighed om. Til det formål bruges især processtyringen, hvor

11 9 processer designes, så man undgår for store konflikter, og der sikres alles tilstedeværelse for at sikre integration af alles interesser. Den lærende strategi Den lærende strategi handler især om at skabe fælles mening og forståelse gennem fælles læring. Målet er ikke bare opgaveløsning, men dannelse af menings-fællesskaber, så man på sigt kan løse flere og flere fælles opgaver. Det er et mål at udvikle deltagernes lyst til at være sammen om opgaveløsningen til gavn for alle. Netop det med at være til gavn for alle er helt afgørende. Man skal sørge for, at alle føler sig integreret. Derfor skal alle have noget ud af samarbejdet, både i forhold til indflydelse (fx i form af vigtige poster i andre netværk, bestyrelser og organer) og i form af en forholdsvis lige ressourcefordeling (man må tilgodese alle på forskellige tidspunkter). Der lægges eksplicit vægt på at skabe socialt og politisk sammenhold. Derfor skal man mødes ofte, og dialogen er helt afgørende for at udvikle den fælles forståelse. Her bliver det at skabe tillid fremhævet gang på gang. Deltagerne skal kende hinanden og lære at stole på og have tillid til hinanden. Derfor afholdes forskellige sociale, faglige og politiske arrangementer, der ryster deltagerne sammen og skaber grundlag for, at man på kryds og tværs kan diskutere de emner, der optager deltagerne. Fælles erfaringsudveksling og sparring på tværs af kommunerne alle problemstillinger kan rejses. Fælles erfaringsudveksling og sparring på tværs af kommunerne udgør et centralt element i den lærende strategi. Derfor bliver emnefeltet også meget åbent i denne strategi, og alle problemstillinger kan rejses. Man skal kunne fremlægge et emne, der optager en eller flere kommuner, og se åbent på det. Måske kan man finde en fælles løsning, måske ikke.

12 10 I denne strategi bliver alle former for metastyring anvendt. En KKR-formand udtrykker de forskellige dimensioner i metastyring sådan: Jeg har arbejdet meget med at skabe tillid, skabe billeder af vores fælles interesser, involvere alle og tilgodese alle. Dialogen og den gode stemning er helt afgørende. Jeg ønsker mere og mere fællesskab og arbejder for at konsolidere organisationen. Det har været enormt sjovt. I denne strategi mener man, at den fælles forståelse kan være med til at dæmme op for konkurrencen mellem kommunerne og få dem til at tage hensyn ikke kun til sig selv, men også til hinanden. Særinteresser kan udvikles til fælles interesser, men det kræver især vægt på den meningsdannende styreform, hvis man skal nå frem til fælles mål- og rammesættende form. Antagelsen er, at det i sidste ende kan føre til bedre fælles løsning af regionale og kommunale opgaver. Koordineringen i KKR skal altså bruges til at skabe synergi i opgaveløsningen og fremme fælles mål dermed tænker man ikke kun KKR som et koordineringsorgan, men også som et styringsorgan, der kan bevæge kommunerne i en fælles retning. Den lærende strategi er nærmest modsat den pragmatiske strategi. I den lærende strategi bruger man både processtyring og styring gennem fælles meningsdannelse, idet man starter med at opbygge et skæbnefællesskab og en fælles meningsdannelse. Det gør man for at komme ud over særinteresser og konkurrenceelementet og opnå flere fælles beslutninger for opgaveløsningen. Den forhandlende strategi Det karakteristiske ved denne strategi er, at alle emner kan tages op og diskuteres lige på og hårdt, og så må man derfra afdække holdninger, og hvad der ligger til grund for dem. På den baggrund finder man en fælles løsning ved forhandling eller lade opgaven ligge til senere. Det handler ikke om at skabe fælles mening eller undlade at tage konflikt-

13 11 fyldte sager op, men om at erkende forskellighed som et uomgængeligt og varigt faktum. Fælles opgaveløsning handler om at skabe klare linjer, hvor man tydeligt tilkendegiver sine holdninger og interesser, og ud fra et sagligt og objektivt udgangspunkt forhandler sig frem til, hvordan en opgave skal gribes an. Det er en noget-for-noget strategi: hvis man vil have en kommune til at gå imod egne interesser på et område, må man kunne tilbyde noget til den kommune til gengæld. Det udtrykkes sådan af en kommunaldirektør: Det er et forhandlingsspil, hvor vi godt ved, at vi har forskellige udgangspunkter. Men vi kobler også løsninger, og siger: Jamen, hvis du skal have hjælp her, så er du også nødt til at hjælpe mig med at finde en anden løsning. Så det er et forhandlingsspil, hvor vi erkender, at vi har et ansvar for at få skabt en fælles regional løsning. KKR bliver et forhandlingsrum. I denne strategi lægges vægt på processtyringen, men suppleret med politisk konflikthåndtering som et stærkt metastyringsmiddel. Koordinationsambitionen i KKR-samarbejdet er ikke enten det minimalt nødvendige eller det synergiskabende. Hvor meget og hvor lidt der kan koordineres, afgøres af de løbende politiske forhandlinger og udviklingen i de politiske interesser. Samarbejdet kan derfor vedrøre mange emner også udover skal opgaverne. Vægt på processtyring, suppleret med politisk konflikthåndtering alle emner kan tages op til diskussion. De tre strategier retter sig mod forskellige former for metastyring og har hver deres begrundelser. Processtyring og sikring af alles tilstedeværelse i KKR erne er gennemgående styreformer i alle tre strategier, mens styring gennem fælles meningsdannelse kun indgår i den

14 12 lærende strategi. Mål- og rammestyring er ikke særlig udbredt endnu i nogle af KKR erne. Forklaringen er, at det måske kan komme på sigt, men at man ikke endnu ved, hvor KKR-samarbejdet bevæger sig hen. Spørgsmålet er da også, hvilke af samarbejdsstrategierne der er mest hensigtsmæssige i KKR-samarbejdet? Det kan man ikke entydigt svare på. Det afhænger i høj grad af, hvilke ambitioner man har med KKRsamarbejdet. Men hvis vi går på tværs af de fem KKR er og lader KKRmedlem merne pege på de betingelser, som de finder afgørende for at skabe et godt samarbejde, kan vi alligevel få et fingerpeg af, hvor der især er udviklingspotentialer.

15 13 Hvad skaber et godt samarbejde? På tværs af de fem KKR er finder vi fællestræk i budskaber om, hvad der skaber et godt samarbejde. Det er ikke i alle KKR erne, at de betingelser har været til stede i den første valgperiode. I alle KKR erne fremhæves det, at en af de vigtigste betingelser for et godt samarbejde er, at kommunerne kan se nogle klare fælles interesser kommunerne imellem, eller at der er en gensidig afhængighed. Og så skader det ikke med en ydre modstander som fx regionen eller staten, som flere formænd siger. Desuden er det lettere at samarbejde om konkrete end abstrakte sager. Man skal ikke starte med at diskutere abstrakte mål, strategier og visioner, men med at få løst opgaver, der konkret opleves som et problem hos flere kommuner. Konkret problemløsning kan på sigt føre til fælles mål og strategier, men det er ikke afgørende. En tredje vigtig betingelse, som ofte nævnes i KKR erne, er de mellemmenneskelige forhold. Hvis de sociale relationer er gode, og deltagerne kan lide hinanden, går det substantielle politiske arbejde meget lettere. Derfor skal man mødes ofte og lave forskellige arrangementer, der giver mulighed for at lære hinanden at kende. Det er en vigtig betingelse for, at man ind imellem er villig til at tilsidesætte egne interesser til fordel for fællesskabet. Det kræver tid og fælles indsats at opnå disse betingelser de kommer ikke af sig selv. Et fjerde budskab er, at formændene skal arbejde for, at alle kommuner deltager på den ene eller den anden måde, da beslutninger i KKR erne kan afhænge af, at alle vil følge dem, og ingen kommuner kan dikteres

16 14 til det. Beslutningerne har kun værdi, hvis alle er enige. Derfor må formandskaberne arbejde aktivt på at inddrage så mange som muligt. For det femte nævnes formandskabets kompetencer som en vigtig betingelse. Formanden skal være inde i sagerne og vide, hvad han taler om, og på den måde opnå respekt fra de andre. Det betyder nogle gange, at han må sætte sig selv og sin egen kommunes interesser lidt i baggrunden. Desuden skal formanden være konsensusorienteret og forhandlings- og løsningsorienteret. Lige til det her, duer konflikttankegangen ikke, som en KKR-formand siger. Formanden skal altså være en erfaren bruger af det politiske forhandlingshåndværk til at skabe enighed mellem kommunerne og skabe konkrete resultater. Sidst nævnes, at formanden skal være lyttende og god til at sætte sig ind i de enkelte kommuners forhold. Det gør det muligt for formanden at hjælpe de forskellige kommuner og deres interesser til at blive repræsenteret i fællesskabet. Sidst fremhæves det vigtige i, at KKR-samarbejdet organiseres hensigtsmæssigt på det administrative niveau, hvis man vil opnå resultater af det politiske samarbejde. Der skal være opbakning fra den administrative ledelse og de kommunale forvaltninger, hvis de fælles opgaver skal løftes. Der er stor forskel på, hvordan den administrative organisering bag KKR erne ser ud, og alle mener, at denne forskel ikke gør noget, så længe kommunernes administrative topledelser aktivt støtter KKRarbej det.

17 15 De væsentlige betingelser for et godt KKR-samarbejde er altså: Man skal løbende tydeliggøre fælles interesser, nødvendigheden af samarbejde, den gensidige afhængighed Samarbejde om konkrete sager af fælles interesse lykkes bedst (ikke abstrakte mål) Man skal lægge vægt på og opbygge gode sociale relationer og fællesskaber, fordi det er forudsætning for at nå fælles mål Man skal aktivt arbejde for at integrere alle kommuner i samarbejdet Formandskabet skal have vilje til og fokus på udvikling af personlige kompetencer til at skabe samarbejde, konsensus og fællesskab En administrativ deltagelse og opbakning er en forudsætning for et stærkt politisk samarbejde.

18 16 Det gode samarbejde og metastyringen Hvis vi sammenholder ovennævnte punkter med indledningens beskrivelse af metastyringsformer, kan vi se, at processtyring og sikring af alles tilstedeværelse er helt centralt for at få KKR-samarbej det til at fungere godt. Men punkterne peger også på, at styring gennem fælles meningsdannelse i udvikling af KKR erne er centralt. Følelsen af en gensidig afhængighed mellem kommunerne og oplevelsen af fælles interesser er der ikke som udgangspunkt, men kan skabes gennem den måde, som formandskaberne vælger at styre på i KKR erne. Derfor kan man med en vis ret hævde, at den lærende samarbejdsstrategi indeholder et stort udviklingspotentiale for KKR-formandskaberne. Processtyring, sikring af alles tilstedeværelse og fælles meningsdannelse er helt centralt for at få KKR-samarbejdet til at fungere godt. Punkterne viser også, at metastyring gennem mål- og rammestyring ikke behøver være udgangspunktet for samarbejdet, men snarere et muligt resultat af samarbejdet over tid. Det er ikke afgørende, at KKR erne udvikler en lang række mål og strategier for alle de kommunale opgaveområder. Det er i stedet vigtigt, at man samarbejder om og får løst de konkrete problemer, der opleves i kommunernes dagligdag, og hvor en fælles løsning kan gavne alle. Punktet om formandskompetencer peger på, at der skal særlige kompetencer til at udøve metastyring. Kompetencer, som ser anderledes ud end en traditionel hierarkisk styring gennem ordrer, regler og autori-

19 17 tet. Målstyrings- og processtyringskompetencer er de mest kendte og udbredte hos KKR-formandskaberne. Mens der ligger et udviklingspotentiale i at styrke kompetencer til at styre gennem opbygning af fælles meningsdannelse og opbygning af fællesskabsfølelsen, men også kompetencer til konflikthåndtering i en styringssituation uden hierarki, så også konfliktfyldte sager kan håndteres i KKR-samarbejdet. Sidst peger punkterne på, at en succesfuld politisk metastyring kræver en administrativ forståelse og opbakning bag denne styreform. Altså, at de kommunale administrative ledere og forvaltninger deltager i og er med til at udvikle denne styringsform. Ellers kan man risikere at få et sammenstød mellem to styringsforståelser: netværksstyringen og den hierarkiske styring båret af henholdsvis politikere og administratorer. Det viser sig at vanskeliggøre KKR-samarbejdet (se evalueringsrapport for en uddybning af forholdet mellem det politiske og administrative niveau i KKR-samarbejdet).

20 18 KKR ernes legitimitet De fem KKR er har som nævnt ingen formel beslutningsmyndighed, men består af et samarbejde mellem kommunalbestyrelser på tværs indenfor de fem regioner. KKR erne består af borgmestre og et antal menige kommunalbestyrelsesmedlemmer, så den partimæssige sammensætning afspejler stemmeantallet fra det seneste kommunevalg. Man har valgret og er valgbar, hvis man er kommunalbestyrelsesmedlem og tilhører et parti eller et listesamarbejde med minimum 2 % af stemmerne afgivet ved seneste kommunalvalg. KKR ledes af en formand og en næstformand, valgt af og blandt KKR-medlemmerne. Valgog repræsentationsmodellen er inspireret af valgreglerne gældende for bestyrelse og repræsentantskab i KL. Den partipolitiske konstruktion af KKR betyder, at de to største partier fordeler formands- og næstformandsposten mellem sig. Valget af formand og næstformand er foregået ved almindelig politisk forhandling blandt kommunerne i de fem regioner, hvor de enkelte kandidater har forhandlet sig frem til opbakning blandt et flertal af KKR-medlemmerne. Her har antallet af partifæller og personlige netværk været afgørende parametre for at få opbakning. Desuden har der i varierende omfang været en skelen til forhistorie og geografiske hensyn samt personlige kompetencer i valget af formand. Diskussionen om KKR ernes legitimitet kan ske ud fra to forskellige synsvinkler: KKR erne som koordineringsorgan, der tilpasser kommunale aktiviteter til hinanden KKR erne som koordineringsorgan, der skaber synergi og fælles retning

21 19 KKR skaber tilpasning KKR ernes opgave i den første periode har været at koordinere den kommunale indsats i forhold til specifikke opgaver af regional karakter, som fx at lave sundhedsaftaler og sociale rammeaftaler, arbejde med trafik- og infrastrukturspørgsmål, den regionale udviklingsplan osv. Det har man da også gjort i alle fem KKR er. Så længe KKR erne blot beskæftiger sig med at tilpasse de handlinger og beslutninger, der træffes af de enkelte kommunalbestyrelser, til hinanden, er der ingen, der stiller spørgsmålstegn ved KKR ernes legitimitet den er sikret gennem den politiske og partimæssige repræsentation i KKR erne. KKR erne kan betragtes som ét blandt mange andre tværgående kommunale samarbejdsorganer, hvor man forsøger at koordinere sine aktiviteter. Den pragmatiske strategi for udvikling af KKR erne ligger tættest på denne form for koordineringsambition for KKR erne. Der er dog en klar tendens til, at flere af KKR erne har udviklet sig til og også bevidst søges udviklet til at blive et vigtigt tværkommunalt politisk forum, hvor man i fællesskab løser flere og flere opgaver af regional karakter og træffer beslutninger om fælles opgaver. Dermed rejser der sig en diskussion om KKR ernes demokratiske legitimitet, og den demokratiske legitimitet har i høj grad optaget KKR-formænd og KKR-medlemmer i den første valgperiode. KKR skaber synergi og fælles retning Som vi har set, er ambitionen for flere KKR er, at man tværkommunalt kan løse flere og flere regionale opgaver og også, at man med tiden kan arbejde mod fælles mål og retningslinjer på en række områder. KKR-formænd og medlemmer rejser i den forbindelse problemet med KKR s demokratiske legitimitet, og der er især to problematikker, der går igen hos KKR-medlemmerne og de kommunale administratorer. Det ene er de forskellige politiske repræsentationer, der er tale om i KKRsamarbejdet ( de mange kasketter ). Det andet er forankringen af KKRbeslutninger i kommunalbestyrelserne.

22 20 De mange kasketter KKR-medlemmerne skal både repræsentere deres parti, kommune og KKR i KKR-samarbejdet. Hvis vi ser KKR-deltagerne som partirepræsentanter, er der bred enighed om, at partirepræsentationen har betydning for konstitueringen til KKR og for de udpegelser, KKR foretager til forskellige samarbejdsnetværk, styregrupper og arbejdsgrupper, hvor man automatisk sørger for en partimæssig balance. I fire KKR er har man valgt at holde partipolitiske gruppemøder lige inden KKR-møderne. Formålet er, at partifæller på tværs af kommunerne kan afklare deres holdninger i forhold til de sager, der er på dagsordenen. Men der diskuteres også mange andre ting på disse partimøder. Medlemmerne mener, det mindsker konflikter på KKR-møderne og skaber sammenhængskraft på tværs af regionens kommuner inden for partierne. Gruppemøderne er meget afholdte og med til at tiltrække og motivere deltagerne til at komme til KKR-møderne. Det gælder især i de KKR er med mange deltagere, hvor gruppemøderne giver mulighed for, at alle kan komme til orde i en mindre forsamling. I ét KKR har man valgt ikke at afholde politiske gruppemøder før KKRmøderne. I stedet har man oprettet et forretningsudvalg, der består af ni KKR-medlemmer, som udover formandskabet dækker det partimæssige spænd i regionen. Her finder man, at den fælles diskussion om sager på tværs af partiskel er befordrende for KKR-samarbejdet. Både gruppemøder og forretningsudvalgsmodellen er man tilfredse med i de KKR er, der anvender de forskellige modeller, og det understreges, at organiseringen gerne må være forskellig fra det ene KKR til det andet. Man må finde den model, der passer bedst i hver region. I begge tilfælde både med og uden gruppermøder understreges det dog samtidig, at KKR-sam arbejdet ikke er præget af partipolitik, fordi kommunerepræsentationen kommer ind som en vigtigere faktor. En af forklaringerne er, at KKR langt hen ad vejen er båret af borgmestrene, og som en borgmester siger: partilinjen skal underlægges en kommunal virkelighed, hvor budgettet skal balancere og konkrete problemer løses. En borgmester repræsenterer først og fremmest sin kommune, fremhæver formænd og andre borgmestre i samarbejdet.

23 21 Samarbejdet i KKR der skal løses problemer og ikke diskuteres ideologi. Men en anden grund er også, at kommunalpolitik generelt er kendetegnet ved pragmatisk politik, og det føres over i KKR-sam ar bejdet. Både formænd og KKR-medlemmer støtter op om denne linje i KKR-samarbejdet. Der skal løses problemer og ikke diskuteres ideologi. Den partimæssige og kommunale repræsentation er altså begge vigtige elementer i KKR-samarbej det, og at de to former for repræsentation er til stede samtidigt, skaber ikke nødvendigvis et legitimitetsproblem. Det er en kendt dobbelthed i den pragmatiske kommunalpolitik. KKR-medlemmerne kommer dog også i kontakt med en tredje kasket i samarbejdet, da de gennem udpegelser til fx vækstforum, styregrupper og bestyrelser skal repræsentere alle kommunerne i KKR-samarbejdet, og ikke blot deres egen kommunes interesser. Det opfattes af alle parter som det sværeste i den nye KKR-konstruktion. De udpegede politiske repræsentanter i regionale fora skal repræsentere alle kommuner. Det vanskelige i KKR-repræsentationen består i både at acceptere, at andre politikere skal varetage ens interesser, og i selv at varetage andre end ens egne interesser. I flere tilfælde har man oplevet, at fx formændene kan komme i knibe ved at melde ud eller træffe beslutninger på alles vegne. Det samme gælder andre udpegede medlemmer. Problematikken viser sig også i forhold til KKR ernes forskellige mediestrategier. I nogle KKR er er formanden begyndt at udtale sig til pressen på alles vegne, mens det ikke accepteres i andre KKR er. KKR-medlemmerne mener, at det kun er muligt at lade andre varetage fælles KKR-interesser, hvis der er opbygget stor tillid internt i KKR, så

24 22 man kan regne med, at de udpegede gør som man har aftalt, som en KKR-politiker siger. Man skal være sikker på, at den udpegede arbejder for at sikre den fælles interesse frem for egen interesse. Det betyder også, at man på forhånd må melde ud, hvis man ikke kan varetage den fælles repræsentation, fordi man vil forfølge en egeninteresse. Der peges altså på bestemte adfærdsregler, der skal følges, hvis den fælles repræsentation skal accepteres. I nogle KKR er forsøger man også at håndtere problemet ved at sikre sig, at der udpeges politikere til KKRrepræsentationen, der repræsenterer forskellige interesser, hvis det drejer sig om en opgave, hvor der er interessemodsætninger. KKR-repræsentation kræver: Stor tillid parterne imellem Man gør, som man har aftalt, når man er KKR-repræsentant Man melder egeninteresser tydeligt ud, inden KKR-repræsentanter udpeges Man kan sikre repræsentation af forskellige interesser ved udpegninger. Forankring af KKR erne KKR-formænd, medlemmer og administratorer er enige om, at borgmestrene spiller en særlig rolle i KKR-samarbejdet. Det er dem, der har taget førertrøjen på, som en borgmester udtrykker det. Men man er også enige om, at det er vigtigt for KKR-samarbejdet, at de menige kommunalbestyrelsesmedlemmer deltager. De er med til at sikre, at alle partier og deres holdninger er repræsenteret, og de kan være med til at bygge bro mellem KKR og byrådene. Det er forbindelsen mellem KKR-arbejdet og kommunalbestyrelserne, der optager KKR-deltagerne og administratorer mest, når talen falder på KKR ernes legitimitet. For KKR-formandskaberne er det vigtigt, at KKR-samarbejdet ikke ender som en borgmesterklub, som en formand siger. Problemet er, at kommunalbestyrelsesmedlemmer udenfor KKR-arbejdet ikke ved meget om, og heller ikke er særlig interesseret i, hvad der foregår i KKR fordi det handler om regionale opgaver. Det

25 23 opleves som vanskeligt for nogle kommunalpolitikere at se, hvad de får ud af at engagere sig i de regionalpolitiske opgaver; der er rigeligt at tage fat på i deres egne kommuner, hvor de har deres vælgere. Det er først, når regionalpolitiske opgaver får konkrete lokale konsekvenser, at det bliver let at mobilisere kommunalpolitikerne, fx i sager om nedlæggelse af busruter, uddannelsesinstitutioner osv. I alle KKR er ønsker man at styrke relationen til kommunalbestyrelserne. I alle KKR erne ønsker man at styrke relationen til kommunalbestyrelserne. Der er taget forskellige initiativer. Fx sker det i ét KKR, at man sikrer, at alle KKR-dagsordener som udgangspunkt behandles i kommunalbestyrelserne, i et andet KKR tager formandskabet på besøg i kommunerne, et KKR har prøvet at invitere kommunale udvalgsformænd til temamøder, flere af KKR-sekretariaterne udsender nyhedsbreve og sender konkrete sager til høring i kommunerne. Men alle er også enige om, at det ikke er nok. Der skal en stærkere forbindelse til fremover, hvis samarbejdet udvikler sig med flere og flere fælles beslutninger. En KKR-formand siger: I næste periode vil en af sekretariatets vigtigste rolle være intern markedsføring af, hvad vi går og laver her. Der er for mange i det kommunale system, der ikke ved det, og det er farligt for samarbejdet fremover. Hidtil er næsten alle KKR-beslutninger accepteret i de respektive kommunalbestyrelser, fordi borgmestrene sørger for at have taget deres bagland i ed inden fælles beslutninger træffes. Men borgmestrene frygter den situation, hvor de står i en konflikt mellem KKR og kommunen.

26 24 Fra KKR-formænd og andre borgmestre i KKR-samarbejdet kommer en række forslag til, hvordan man kunne sikre en stærkere forbindelse mellem KKR-arbejdet og kommunalbestyrelserne. De ser ud som følger: Informationer og orientering om KKR-arbejdet skal sættes i system, og KKR-arbejdet skal synliggøres Sager skal præsenteres i kommunerne i så god tid, at en ordentlig sagsbehandling kan nås i kommunerne. Udvalgsformændene kan involveres i KKR-arbejdet Udvalgsmænd kan få en fremtrædende plads i regionale fora Man kan styrke koblingen mellem øvrige regionale fora og KKR Man kan arbejde med at opbygge fælles forståelse om det regionale udsyn i kommunernes opgaver Her ser vi igen flere af metastyringens budskaber slå igennem i de konkrete forslag. Udover at kommunalbestyrelser skal vide, hvad der foregår, skal de også i højere grad være til stede i regionale fora, der skal processtyres ved at skabe flere forbindelser mellem kommunalbestyrelser og regionale fora, og KKR kan arbejde på at skabe fælles mening og forståelse af det regionale aspekt i kommunale opgaver. Det kan i sidste ende føre til en større forankring af KKR-arbejdet i kommunerne.

27 25 Hvad skal KKR være i fremtiden? KKR erne har i den første valgperiode udviklet et stadigt tættere samarbejde mellem kommunerne. KKR erne er som nævnt tværkommunale styringsnetværk, der skal koordinere mellem kommunerne, uden at have nogen formel beslutningsmyndighed overfor den enkelte kommune. I den situation kan metastyring være en relevant måde at styre på. Metastyring er en indirekte styreform, der kan anvendes i situationer, hvor man ønsker at koordinere mellem uafhængige aktører (her: den enkelte kommune) og skabe en form for sammenhæng i aktørernes arbejde. Metastyring kan som beskrevet i indledningen ske gennem mål- og rammestyring, deltagelse i samarbejdsnetværk, processtyring og ved at skabe fælles mening og skæbnefællesskaber. I KKR erne har man fulgt forskellige strategier for at styrke samarbejdet mellem kommunerne, og her kommer flere former for metastyring til udtryk. De forskellige interne samarbejdsstrategier i KKR erne afspejler forskellige udgangspositioner, men også forskellige ambitioner med samarbejdet på kort og langt sigt. Vi har set den pragmatiske strategi, hvor styringsopgaven især består af processtyring med vægt på små skridt i samarbejdet og små succeser, der anses for nødvendigt i en situation med stor konkurrence mellem kommunerne. Ambitionen er at tilpasse de kommunale aktiviteter til hinanden og langsomt modne samarbejdet. En modsat strategi er den lærende strategi, hvor samarbejdet lægges stort op om mange emner, og ambitionen er at skabe synergi i opgaveløsningen og udvikle fælles forståelser og fælles løsninger. Styringsopgaven består både af processtyring og styring gennem at skabe fælles mening og skæbnefællesskaber kommunerne imellem.

28 26 Sidst er der den forhandlende strategi, der ligger midt imellem de to andre strategier, med vægt på at tydeliggøre interesseforskelle og håndtere konflikter. Strategiens ambition er, at alle emner kan sættes på KKR-dagsordnen, og man må forhandle sig frem til, om KKR skal beskæftige sig med opgaven eller ej. Her er processtyring og konflikthåndtering den centrale styringsopgave. Ser vi på KKR-medlemmers budskaber om et godt samarbejde, får vi en pejling på, hvor udviklingspotentialet ligger i den interne styring. Det vigtige er at sikre alles tilstedeværelse i KKR-arbej det, og at formandskabet som minimum processtyrer og kan skabe samarbejde og konsensus blandt kommunerne. En fælles målstyring skal ikke være udgangspunktet for samarbejdet det skal i stedet løsning af konkrete problemer i kommunerne. Desuden er der et stort udviklingspotentiale i at styre KKR-arbejdet gennem at skabe fælles mening, så der opbygges fælles mentale billeder og forståelser af KKR s opgaver. Dermed opbygges også følelsen af den gensidige afhængighed kommunerne. De forskellige ambitioner med KKR-arbejdet, der ligger i KKR-strategierne, rejser spørgsmålet om KKR ernes legitimitet. Så længe KKR erne kun beskæftiger sig med at tilpasse de kommunale aktiviteter til hinanden, er legitimiteten ikke et problem. Så er KKR blot et samarbejdsorgan blandt mange på tværs af kommunerne. Men når KKR begynder at træffe flere beslutninger om fælles retning og fælles opgaver for kommunerne, bliver den demokratiske legitimitet et problem. KKR erne ser især et problem med at få styrket forbindelsen til kommunalbestyrelserne og kommer med en række forslag til forbedringer. Men når man taler om KKR erne demokratiske legitimitet, vil svaret i høj grad afhænge af, hvordan man tænker sig, at KKR skal udvikles i fremtiden:

29 27 Skal KKR kun beskæftige sig med koordinering af aktiviteter, eller skal de også udvikle sig til at skabe synergi i de kommunale opgaver og fælles retning for visse opgaver? Der er stor forskel på at koordinere opgaver imellem sig (sørge for en gensidig tilpasning) og så at forsøge at skabe en fælles retning eller udvikling gennem fx at udvikle fælles politikker og strategier på en række kommunale opgaveområder. Skal KKR kun beskæftige sig med kommunale opgaver eller også med andre typer af opgaver (andres opgaver)? Der er stor forskel på, om KKR kun retter sig mod at koordinere/ styre fælles opgaver indenfor deres eget opgaveregi, eller om KKR også vil arbejde med opgaveområder, der ligger udenfor den kommunale opgavekompetence. Skal KKR kun styre sig selv (kommunerne)? Styre sammen med andre regionale aktører? Styre andre regionale aktører? Der er forskel på, om KKR erne kun vil styre/koordinere kommunerne (sig selv), om de vælger at samarbejde og styre sammen med andre regionale aktører (fx regioner, vækstfora, beskæftigelsesråd), eller om KKR forsøger at overtage førerskabet på en række regionale opgaver (fx erhvervsudvikling, miljø). Svar på disse spørgsmål kan kun komme fra de kommunale politikere.

30

31 KL Weidekampsgade København S Tlf kl@kl.dk Produktionsnr ISBN