(Redegørelse for problemstillinger om anvendelse af provenu ved frasalg, modregning i bloktilskud og finansiering af stranded costs)

Transkript

1 21. JNI 2013 J.nr.: SFS/JNO Modemisering af affadssektoren (Redegørese for probemstiinger om anvendese af provenu ved frasag, modregning i boktiskud og finansiering af stranded costs). INDLEDNING OG KONKLUSION 1.1 Indedning I dette notat vurderes det, om et eventuet provenu ved frasag af kommunat ejede affadsforbrændingsanæg kan anvendes på kommunens skattefinansierede område, eer om kommunen er forpigtet ti at anvende provenuet på affadsområdet ved nedsættese af affadsgebyret eer ved udbetaing ti forbrugerne. Såfremt kommunerne kan anvende et provenu ved frasag på det skattefinansierede område, meder spørgsmået sig, om dette provenu omfattes af regerne i eforsyningsoven og varmeforsyningsoven om modregning i kommunernes boktiskud. Notatet indehoder derfor en beskrivese af, hvornår affadsforbrændingsanæg omfattes af disse reger. Endeig indehoder notatet en vurdering af, om stranded costs som føge af en modernisering af affadssektoren kan finansieres over affadsgebyrerne, eer om finansieringen ska komme fra det skattefinansierede område. 1.2 Konkusi n og anbefaing Det er samet min vurdering, at: et provenu ved frasag af kommunat ejede affadsforbrændingsanæg kan anvendes på kommunens skattefinansierede område, og finansieringen af stranded cost ska komme fra det skattefinansierede område. Regerne på området er ukare. Henset ti de betydeige konsekvenser for affadssektoren og samfundet mere generet, som en modernisering af sektoren indebærer, bør der tivejebringes mere robuste reger, som reguerer spørgsmåene. Jeg anbefaer på denne baggrund, at der i forbindese med en ny reguering (modernisering) af affadssektoren tages ekspicit stiing ti disse spørgsmå. Kammeradvokaten Vester Farimagsgade 23 DK København V Teefon I O Fax dk v

2 21. JUNI 2013 Det er endvidere min vurdering på baggrund af de opysninger, jeg har modtaget fra Mijøstyresen om fra revisionsfirmaet PwC om de enkete forbrændingsanægs aktiviteter, at samtige kommunat ejede forbrændingsanæg omfattes af regerne i eforsyningsoven og varmeforsyningsoven om modregning i kommunernes boktiskud. 2. BAGGRUND rapporten "Afrapportering fra den tvænninisteriee arbejdsgruppe vedrørende organisering af affadsforbrændingsområdet" (december 2012) vurderede en tværministerie embedsmandsgruppe muighederne for en ny organisering af affadsforbrændingssektoren, navn i g ibera isering mu ighederne. rapporten identificerede og vurderede embedsmandsgruppen fire forskeige organiseringsscenarier: Basisscenariet, prisoftscenariet, icitationsscenariet og mix-scenariet. Rapporten konkuderede, at icitationsscenariet beskrev den bedste måde at organisere affadsforbrændingen på. Efter icitationsscenariet får virksomhederne sev ansvar for håndteringen af deres forbrændingsegnede affad, mens kommunerne fortsat indsamer og håndterer hushodningsaffadet. Kommunerne ska udbyde opgaven med at forbrænde hushodningsaffad, så der opstår fri konkurrence om de samede affadsmængder. Konkurrenceudsættese indebærer, at hvie f sig sev princippet ophæves. Endvidere forudsættes det i rapporten, at de kommunat ejede forbrændingsanæg seskabsgøres. Bandt andet på baggrund af rapporten overvejes det at modernisere affadssektoren. 3. PWC'S UNDERSØGELSER AF AFFALDSSEKTOREN Ti brug for Mijøstyresen overvejeser om modernisering af affadssektoren har revisionsfirmaet PwC i en række notater ti Mijøstyresen undersøgt forskeige forhod i sektoren. PwC's undersøgeser viser bandt andet, at de samede værdier i affadsforbrændingssektoren pr. 31. december 2011 beøber sig ti ca. 8,8 mia. kr. og ca. 5,7 mia. kr. efter fradrag for anæggenes nettorente ærend.e gæd, is Vestforbrænding er det kart mest værdifude anæg i sektoren med en indikativ værdi på mio. kr. efter fradrag af gædsforpigte Iser, 7 af sektorens anæg forventes at være probemramte i et iberaiseringsscenario, Side 2/4 1

3 21. JUNI af disse 7 anæg, nemig Horsens Kraftvarmeværk A/S og Måbjergværket A/S (begge ej et af DONG), giver isoeret betragtet indikation på stranded costs. PwC har endvidere foretaget en beregning af, hviket konsekvenser det vi have, hvis et provenu ved sag af is Vestforbrænding anvendes ti at reducere affadsgebyret is Vestforbrænding er et fæ eskommunat affadsseskab, som ejes af 19 kommuner. PwC har i sin beregning taget udgangspunkt i Egeda Kommune, som ejer 4,7 pct. af 1/S Vestforbrænd ing. Egeda Kommunes ande af sagsprovenuet vi udgøre ca. 05 mio. kr. Hvis dette beøb ska tibageføres ti affadskunderne gennem en reduktion af affadsgebyret for affadskunderne på området for hushodningsaffad, vi det iføge PwC's beregninger indebære gratis affadshåndtering for kunderne i periode på næsten to år. Væger kommunen i stedet at "side" provenuet af over en 5-årig periode, indebærer det en reduktion på ca. 30 pct. i pedoden. PwC's beregn.inger viser, at der formentig ikke er nogen af de kommunat ejede anæg, som vi have stranded cost efter en modernisering af affadssektoren. Der er imidertid kommunat ejede anæg, som er "probemramte", idet de i et iberaiseret marked ikke vi kunne generere afkast på markedsniveau ti ejerne. For disse "probemramte anæg" gæder, at de er forbundet med en vis risiko for stranded costs, hvis forudsætningerne i PwC's beregningsmode viser sig ikke at hode stik. PwC har foretaget en beregning af, hviket konsekvenser det vi have, hvis is Nordforbrænding ukkes ned, og det viser sig, at n dukningen - ti trods for PwC's beregninger aigeve indebærer stranded costs. PwC har beregnet en indikativ negativ værdi af 1/S Nordforbrænding på 378, mio. kr. I/S Nordforbrænding ejes af 5 kommuner. PwC har i sin beregning taget udgangspunkt i Hørshom Kommune, som ejer 14 pct. af /S Nordforbrænding. Hørshom Kommunes ande i den negative værdi i is Nordforbrænding udgør ca. 53 mio. kr. Hvis dette beøb i en situation med stranded costs skue finansieres af den affadstakst, som betaes af affadskunderne på området for hushodningsaffad, vi det iføge PwC's beregninger medføre en takststigning på 230 pct. i år eer en takststigning på 46 pct. over en 5-årig periode. 4. REGULERING AF AFFALDSOM RÅ DET 4.1 De kommunae affadsordninger Håndteringen af affad er regueret i mijøbeskyttesesovens kapite 6 og i en række bekendtgøreser, herunder navnig affadsbekendtgøresen. Mijøbeskyttesesovens 45, stk. - 4, yder såedes: Side 3/41

4 21. JUNI 2013 "Kommunabestyresen fo restår håndteringen af affad, medmindre andet er fa stsat i oven eer i reger udstedt i medfør af oven. Stk. 2. Mi(jøministeren fa stsætter reger om kommunae affadsordninger, herunder om: ) kommunabestyresens pigt ti at anvise behandingsmuigheder for affad, 2) kommunabestyresens pigt ti a! fo restå indsaming og behanding af affad, 3) kommunabestyresens pigt ti at give adgang ti genbrugspadser i kommunen, herunder pigten ti at begrænse denne adgang, ogforetage brugerundersøgeser og 4) borgeres, grundejeres og virksomheders pigt ti at benytte kommunae affadsordninger. Stk. 3. Når en kommuna indsamingsordning er etaberet, må indsaming af det af ordningen omfattede a fad kun finde sted ved kommunabestyresens foranstatning eer bemyndigese. Stk. 4. Kommunabestyresen fastsætter i et reguativ forskrifter om de kommunae af fadsordningers omfang og tiretteæggese m. v. " Det er såedes som udgangspunkt kommunabestyresen, som forestår håndteringen af affad. Som ed i markedsudsættesen af det kidesorterede erhvervsaffad ti materiaenyttiggørese, har kommunerne med enkete undtageser efter. januar 201 O ikke ansvar for hverken anvisning af eer sikring af kapacitet ti behanding af erhvervsaffad. Endvidere reguerer en række bekendtgøreser ved siden af affadsbekendtgøresen specifikke affadsfraktioner, hvor det ikke er kommunerne, som har ansvaret for håndteringen af affadet, eer hvor kommunerne kun har ansvaret for dee af håndteringen, f.eks. regerne om producentansvar. Mijøministeren har i medfør af bem ndigesesbestemmesen i 45, stk. 2, fastsat reger om de kommunae affadsordninger i affadsbekendtgøresen. Efter disse reger har kommunabestyresen pigt ti at etabere ordninger om anvisning af behandingsmuigheder for affad og om kommunens indsaming og behanding af affad, igesom kommunen har ansvaret for at sikre behandingskapacitet ti størstedeen af det affad, som frembringes af hushodninger og virksomheder i kommunen (kapacitetsansvar samt ret og pigt ti indsaming og anvisning af affad). Side 4/4 1

5 21. JJNI 2013 Borgere og virksomheder er som udgangspunkt forpigtet ti at benytte de kommunae affadsordninger1, og der må ikke iværksættes konkurrerende indsaming, når en kommuna indsamingsordning er etaberet, jf. mijøbeskyttesesovens 45, stk. 3. Mijøbeskyttesesoven og affadsbekendtgøresen reguerer ikke, hvordan kommunen ska opfyde sin kapacitetsforpigtese. Det står kommunerne frit for, om de vi øfte deres kapacitetsansvar ved (het eer devis) sev at eje fo rbrændingsanæg, eer om de vi udbyde affadsmængderne. Typisk vi de kommuner, som aene eer i fæesskab med andre kommuner ejer et affadsforbrændingsanæg, i interessentskabskontrakten have forpigtet sig ti at anvise at forbrændingsegnet affad fra kommunens hushodninger og virksomheder ti det pågædende anæg. 4.2 Kapacitetsansvar Det er et grundæggende princip i affadsregerne, at anvisningsret og -pigt indebærer et kapacitetsansvar for den enkete kommune. Det vi sige en pigt for kommunerne ti at sikre, at der er den fo rnødne kapacitet ti behanding af kommunens affad. Forpigtesen indebærer bandt andet, at kommunen ska sikre, at der er tistrækkeig forbrændingskapacitet for forbrændingsegnet affad. Forpigtesen omfatter også kapacitet ti forbrændingsegnet erhvervsaffad, sevom virksomhederne kan eksportere deres affad ti nyttiggørese. Forpigtesen kan enten opfydes ved, at kommuner sev tivejebringer kapaciteten, eer ved at en kommune køber forbrændingskapacitet hos andre anæg, herunder privatejede anæg. Det føger af mijøbeskyttesesovens 50 b, stk. 1, at kommunabestyresen kun må godkende nye affadsforbrændingsanæg eer udvidese af eksisterende atfadsforbrændingsan.jæg, hvis ministeren har godkendt, at det fornødne affadsgrundag er ti stede i området, hvorfra anægget forventes at modtage affad. Bestemmesen i. 50 b bev indsat i Af ovbemærkningerne fremgik føgende: "For qffad '[orbrændingsanæg er der fortsat behov for en nationat koordinerende myndighed, som sikrer. at affadsmængde og.forbrændingskapaciteten qfstem'f!es, såedes at der er sikkerhed for, at der er tistrækkeigt q{fad ti stede i området, før det godkendes at opfore et nyt q{fad forbrændingsanæg eer udvide et eksisterende.... Formået er at sikre en centra koordinering med henbik på at forebygge overkapacitet. " 1 Do g er k i deso rteret erh vervsa ffad egn et ti ma teria eny ttigg øres e un dtag et fra kommun ens ka pa citetsans va r og an visnings ret og -pigt. igesom der er mu igh ed fo r a t opnå fritag e se fo r virksomh eder fo r beny ttes es pig ten ti ordn in ger fo r fa r ig t a ffa d, som ik ke er eg n et tima teria eny ttigg øres e. Ved o v n r. 572 a f22.jun i 2005 om æn dring a f mi jøbesky ttes es o ven. Side 5/4 1

6 21. JUN12013 Bestemmesen bev indsat som en konsekvens af ophævesen af bestemmeserne om Energistyreisens godkendese af projektforsag for affadsforbrændingsanæg efter regerne i varmeforsyningsoven. Det fremgår af ovbemærkningerne, at det også efter Energistyreisens hidtidige praksis havde været en betingese for godkendese af opførese af et nyt affadsforbrændingsanæg eer udvidese af et eksisterende anæg, at der var det fornødne affadsgrundag Affadsgebyr Det fø ger af mijøbeskyttesesovens 48, at kommunabestyresen ska fastsætte gebyrer ti dækning af udgifter forbundet med de kommunae affadsordninger. Bestemmeserne i 48, stk. og 3, yder såedes. "Kommunabestyresen skafastsætte gebyrer ti dækning af udgifter, herunder udgif ter efter stk. 8, ti ) panægning, etabering, drift og administration af affadsordninger, jf dog 50 a, 2) indsaming og registrering af opysninger, j{ 46 a, og 3) forskudsvis dækning af panagte investeringer på qf f adsområdet, Jf dog stk. 9 og 50 a. Stk. 3. Der ska fastsættes særskit gebyr for hver affadsordning baseret på de udgifter, som er opgjort i kommunabestyresens regnskab. Kommunabestyresen ska på anmodning udevere opysninger om beregningen af gebyret for hver ordning. " Om hvie i sig sev-princippets betydning fo r affadsgebyret anføres føgende i ovbemærkningerne: "Der gæder også i dag noge grundiggende principper for gebyrfastsættesen, som det ikke er intentionen med ovforsaget at ændre på. Kommunabestyresens fastsættese af qffadsgebyrer er underagt princippet om hvie-i-sig-sev, hviket betyder, at kommunen kan få dækket sine omkostninger gennem opkrævning af gebyrer, men ikke må op jene et overskud.... Det vi [også} sige, at der ikke må optjenes et overskud på en af de kommunae ordninger, som benyttes ti at.finansiere et underskud på en anden ordning, og at en brugergruppe ikke systematisk må betae omkostningerne for en anden brugergruppe " Heru dov er er det en fo ru ds æ tn in g fo r opføres e af ny ka pa citet, at det fo rn ødn e va rm eg ru ndag er ti stede. Sid e 6/41

7 21. J NI 2013 Nærmere reger for opdeingen af kommunernes gebyropkrævning på særskite konti for hver affadsordning er i dag fastsat i affadsbekendtgøresen og i bekendtgørese om kommunernes budget- og regnskabsvæsen. Den samede gebyrindtægt fo r hver affadsordning ska aene dække kommunens omkostninger ti ordningen, herunder administrationsomkostninger reateret ti den enkete ordning. 5. AFFALDSFORBRÆNDINGSANLÆGGENES YDELSER 5.1 Varme- og epriser samt affadstakster Forbrændingsanæggenes pris for seve forbrændif!gsydesen (taksterne) indgår i det affadsgebyr, som hushodninger og virksomheder betaer for at få håndteret deres affad. I de tifæde, hvor virksomhederne ikke får indsamet deres forbrændingsegnede affad men sev everer det ti forbrændingsanægget under kommuna anvisning, betaes aene prisen for seve forbrændingsydesen (taksten). Leverer anægget også varme og e, er prissætninger herfor regueret af henhodsvis varmeforsyningsoven og eforsyningsoven. Den første varmeforsyningsov trådte i kraft den 1. september Lovens. prisbestemmeser trådte dog først i kraft den. marts Varmeforsyningsovens prisbestemmeser har siden 1979-oven og frem ti i dag grundæggende været baseret på hvie-i-sig-sev princippet. Siden ændringen af varmeforsyningsoven i 2000 har prisen på varme fra affadsforbrændingsanæg yderigere været regueret gennem en substitutionspris og et prisoft. Substitutionsprisen svarer ti den pris, varmen aternativt kunne produceres ti i det pågredende fjernvarmeområde på eksisterende varmeproducerende anæg. Da substitutionsprisen fastægges ud fra varmeproduktion på andre brændser, vi stigninger i brændsespriser og afgifter på disse brændser over tid afspej es i substitutionsprisen. Forbrugerne er med andre ord sikret en pris, der højst svarer ti varmeprisen ved anvendese af det biigste aternative brændse. Prisoftet fastsættes af Energitisynet efter regerne i pris1oftbekendtgøresen6 Varmeprisen ska fastsættes ti den aveste pris af "hvie-i-sig-sev"-prisen, substitutionsprisen og prisoftet Den første eforsyningsov trådte i kraft den. januar Lovens prisbestemmeser fastsatte et hvie i sig sev-princip. 4 Beken dtg øre se n r. 797 af 3. jui 2012 om kommune rnes bu dg et- og re gnska bsvæsen 5 Lov nr. 258 afs. jun i Beken dtg ørese nr af 17. de cem be r Side 7/4 1

8 21. JN12013 Ved en ændring i 2000 af eforsyningsoven7 bev eproduktionen markedsudsat og dermed bev prissætningen markedsbestemt Ændringerne gjadt også for e-producerende affadsforbrændingsanæg. De kunne også fa stsætte en markedsbestemt pris på e. Dog var det et krav, at affadsforbrændingsanæggets samede aktiviteter fortsat skue hvie i sig sev, jf. 75, stk. 3. Bestemmesen er siden ændret i 2008\ men det er fortsat et krav, at affadsforbrændingsanæg ska hvie i sig sev efter de principper, som bev fastsat med ændringen i Bestemmese i 75, stk. 3, yder såedes: "Virks omheder, som producerer eektricitet ved fo rbrænding af affad, ska økonomisk hvie i sig sev... Ejere af qffådsforbrændingsanæg må vedfastsættesen af priser og betingeser fo r affadsbehanding og for evering affjernvarme ikke udnytte deres stiing ti at fo rdee deres omkostninger på en måde, der ansesfor urimeigfor brugerne af affadsbehandingsanægget eer for jjernvarmeforbrugerne. " Af ovbemærkningerne ti 75, stk. 3, fremgår fø gende: "De af bestemmesen omfattede (næg er primært etaberet for at dække okae behov for ajfadsbortskqffese igennem affadsforbrænding og et okat varme behov. Affadsfo rbrændingsanæg er først agfremmest etaberet med henbik på at håndtere affad. Produktion af eektricitet og varme er aene et sekundært fo rmå. Af den samede eproduktion udgjorde eproduktion fra affadsforbrændingsanæg kun c a. 2% i Med bestemmesen i' 75, stk. 3, sikres, at et økonomisk hvie-i-sig-sev princip svarende ti det hvie-i-sig-sev princip, som harfundet udtryk i mijøbeskyttesesovens 48 henhodsvis i varmeforsyningsovens kapite 4, vi gæde fo r samtige virksomheder, som ejer og driver affad forbrændingsanæg, idet affadsbehandingsvirksomheden som hehed, dvs. inkusiv indtægterne fra den tiknyttede eproduktion, økonomisk ska hvie-i-sig-sev, såedes som det hidti har været tifædet. Over- eer underskud vedrørende eproduktion ska indgå i beregningen af affadsbehandingsprisen/affadsgebyret og i varmepriserne.... Priserne for varme regueres fortsat i varmefor yningsoven.. Eventuee overskud inkusiv indtægter fra tiknyttet eproduktion og opgjort efter en rimeigforrentning af indskudskapitaen vi skue afspejes i avere affadsbehandingspriser/affadsgebyrer henhodsvis avere priser for virk<>omhedens varmeeverancer. " 7 Lov nr. 375 af2.juni Lov nr. 505 af 17. juni 2008 Side 8/4 1

9 21. JUN Det er såedes affadsforbrændingsanæggenes samede aktiviteter, dvs. inkusiv eventue eog varmeproduktion, som ska hvie i sig sev. Over- eer underskud på eprodu tion ska indgå i beregningen af affadstaksten og varmeprisen. Det indebærer, at indtægter fra eproduktionen, som er opgjort efter en rimeig forrentning af indskudskapitaen, ska fratrækkes omkostninger forbundet med affads- og varmesiden og dermed give sig udsag i avere affadstakster og varmepriser. Det er en konsekvens af bestemmesen i 75, stk. 3, sammenhodt med varmeforsyningsovens prisbestemmeser, at affadssiden og varmesiden i et affadsforbrændingsanæg hver for sig ska hvie i sig sev, jf. herved også Energitisynets tikendegivese af28. marts 2011, hvor tisynet anføt er føgende: "Forhodet er efter sekretariatets vurdering, at affadsforbrændingsanægget består af to hvie i sig sev virksomheder, jf varmeforsyningsovens 20, stk. J og 4, og efor yningsovens 75, stk. 3. Da varmesiden via varmeforsyningsovens prisbestemmeser er en hvie i sig sev virksomhed, og efor yningsovens 75, stk. 3, bestemmer, at det samede anæg ska hvie i sig sev, vi affadssiden af anægget nødvendigvis også være en hvie i sig sev virksomhed. Derudover er affadssiden omfattet af hvie i sig sev princippet i mifjøbeskyttesesoven. " Det er endvidere en konsekvens af prisregueringen, at priserne på affadssiden (affadstaksterne) har karakter af residuapriser, idet de ska svare ti de omkostninger, som ikke dækkes af indtægteme fra e og varme. De kan derfor komme ti at dække omkostninger, der hidrører fra e- eer varmeproduktionen, såfremt indtægterne fra e eer varme ikke kan dække produktionsomkostningeme ved e og varme. 5.2 Fordeing af forbrændingsanæggenes omkostninger meem affads- og varmesiden Det fremgår af eforsyningsovens 75, stk. 3, at fordeingen af omkostninger meem affadssiden og varmesiden ska være rimeig såedes, at varmekunderne ikke kommer ti at dække omkostninger ved affadsbehandingen og omvendt. Det fremgår af praksis, at der ikke ska tages særskit stiing ti, hvike omkostninger der kan henføres ti en eventue eproduktion. Hvis der er indtægter fra eproduktion, fratrækkes disse i de samede omkostninger, hvorefter de tibageværende omkostninger fordees meem affads- og varmeområdet Herefter ska forbrændingsanægget ved fastsættesen af den omkostningsbestemte pris (hvie i sig sev-prisen) for affads- og varmesiden indregne de omkostninger, som er særskit forbundet med henhodsvis affadsforbrændingen (for så vidt angår affadsgebyret) og varmeproduktionen (for så vidt angår varmeprisen). Side 9/41

10 21.JUNI2013 Ud over omkostninger, som entydigt kan henføres ti enten affads- eer varmeområdet, vi anægget have noge fæ esomkostninger, som ikke ader sig adskie. Disse omkostninger fordees efter en fordeingsnøge meem affadssiden og varmesiden. Fordeingsnøgen fastsættes individuet for det pågædende anæg ud fra en konkret vurdering af anæggets økonomiske fo rhod. Energitisynet kan give påæg om ændring af et forbrændingsanægs omkostningsforde ing. hvis tisynet finder, at fordeingen ikke er rimeig. Herudover findes der ikke reger om omkostningsfordeing meem affads- og varmesiden på affadsforbrændingsanæg. Derimod har Energikagenævnet og Energitisynet i fere afgøreser taget stiiing hertij.9 6. HVILE I SIG SELV-PRINCIPPET Som nævnt ska de enkete kommunae affadsordninger hvie i sig sev. Ligeedes ska affadsforbrændingsanæggene hvie i sig sev. Regueringen er såedes baseret på det amindeige kommunaretige udgangspunkt om, at kommuna forsyningsvirksomhed er underagt et hvie-i-sig-sev princip.'" Det kommunaretige hvie i sig sev-princip har to sider: Des må en kommune ikke anvende sine skatteindtægter ti at give tiskud ti en kreds af borgere, som modtager ydeser fra en kommuna forsyningsvirksomhed, medmindre tiskuddet er sagigt begrundet. Des må kommunen ikke anvende fo rsyningsvirksomheden ti at forøge sine indtægter, da dette vie være en kommuna skat på forbrug af eementære goder. Dette har som konsekvens, at taksterne ska svare ti kostprisen - forsyningsvirksomhedens priser ska være kostægte. Hvis forsyningsvirksomhedens indtægter overstiger omkostningerne, f.eks. fordi priserne har været for høje, ska det for meget opkrævede beøb betaes tibage ti brugerne, idet virksomheden dog ska have muighed for at have en rimeig driftskapita. Tibagebetaing vi normat ske i form af prisnedsættese men kan i princippet også ske ved kontant udbetaing af det pågædende beøb. Hvie i sig sev-princippet er et princip for prisfastsættese. Baggrunden for hvie i sig sev-princippet er navnig, at kommunernes engagement på forsyningsområdet er begrænset ti at sikre komm.unens borgere eementære forbrugsgoder. Se f.eks. En ergikag enævn ets nyi ge afgøres e a f 13. jun i vedrør en de O den se Kra ftv amevæ rk A/S og En erg it isyn et s a fgo res er a f28. okto ber 2002 om Aa rs Varm ev ærk og 25. august 2003 om Skan derbo rg Fjernva rm e. IO Fo k eting ets Om bu dsman d ha r i fere udta es er titr ådt at der gæ der et hvi e- i-s ig -sev prin cip, jf. FO B , FO B FO B og FOB Fo r en besk rives e af hvi e- i-s ig -s e v prin cippet på de kommuna e fo rsyn ingso mråder kan t:eks. henvis es ti Ka rs ten Revs bech : "Ko mmun ern es opgav er, kommuna fu dmagt en m.v.", 2. udg., si de 140ff. Bi rgit te Eg eu nd Os en,"hvi e i sig sev -prin ci ppet, en mij ø- og konk urren ceret ig anays e af affa ds-og efo rsyningsom rådet". 1999, si de 279ff. og Mogens Heide- Jørgens en, "Den kommuna e interess e", 1993, si de 507ff. Side 10/4 1

11 21..J i 2013 Oparbejdes der et overskud, som kommunen overfører ti kommunens øvrige aktiviteter, eer ader kommunen et underskud skattefinansiere, forrykkes den byrdefordeing som den kommunae skatteovgivning er udtryk for. En sådan forrykkese kræver et særigt retsgrundag, jf. FOB Princippets nærmere indhod er ikke skarpt afgrænset. For det først angår kravet om baance en ubestemt årrække og ikke de enkete år. Der ska såedes ikke være baance meem udgifter og indtægter for det enkete år. Det er tistrækkeigt, at der over en vis (kortere) årrække er baance. For det andet kan der inden for visse rammer foretages skønsmæssige henæggeser ti fremtidige investeringer. Det er dog et krav, at henæggeserne sker ud fra reaistiske overvejeser om, hvike investeringer, der ska foretages i fremtiden. Investeringerne ska have en vis konkret og aktue karakter. FOB kritiserede Ombudsmanden, at en kommune øst angav, at et overskudsbeøb skue indgå på en forsyningsvirksomheds drifts- og fornyesesfond. Det er dog bemærkesesværdigt, at tisynsmyndighederne adrig har grebet ti 61- sanktioner for at få kommunerne ti at eftereve princippet. 7. ANVENDELSE AF PROVENU VED FRASALG Udgangspunktet er, at et affadsforbrændingsanæg og dets ejere har ejendomsret ti den indskudte seskabskapita, anæggets aktiver i øvrigt samt oparbejdede overskud. Det føger heraf, at anægget har fri rådighed over dets aktiver inden for de rammer, som ovgivningen og vedtægterne opstier. Begrænsninger i affadsforbrændingsanæggets rådighed over sin kapita kan have stor økonomisk betydning for anægget og dets ejere, og det kan være en hindring for at kunne drive og udvike anægget på en hensigtsmæssig måde. Det må derfor forventes, at domstoene vi stie krav om rimeig karhed i hjemmesgrundaget, hvis en sådan begrænsning ska fastsås. Det ska i det føgende undersøges, om der gæder retige begrænsninger i kommunernes anvendese af et provenu, som måtte opstå ved frasag af affadsforbrændingsaktiviteter. Da svaret ikke kan findes aene i reger eer praksis på affadsområdet, må principper fra andre forsyningsområder inddrages i vurderingen. Side I I/4 1

12 21..J i NI Anvendese af provenu ved sag af forsyningsaktiviteter hvor kommunen ophører med at drive den pågædende type forsyningsvirksomhed Hvis en kommune sæger sit affadsforbrændingsanæg, opstår spørgsmået, om et eventuet provenu fra saget kan anvendes af kommunen på det skattefinansierede område. Da kommunen ophører med at drive forbrændingsaktiviteten, kan provenuet ikke føres tibage ti forbrændingsområdet via driften E(forsyningsoven På eområdet var spørgsmået om kommuners ret ti provenu ved sag af eforsyningsvirksomheder fremme i midten af 1990'erne i forbindese med Gentofte Kommunes ønske om at sæge sine ejerandee i NESA A/S. I et notat af 21. november 1996 ti Energistyresen vurderede jeg, om Gentofte Kommune ved et eventuet sag af kommunens aktier i NESA A/S var forpigtet ti at ade sagsprovenuet komme eforbrugerne ti gode, eer om provenuet kunne gå i kommunekassen. Konkusionen var, at der ikke var hjemme ti at påægge Gentofte Kommune restriktioner med hensyn ti anvendesen af provenuet ved sag afnesa-aktier. Denne vurdering bev agt ti grund i et notat af 28. november 1996 om NESA-sagen fra en tværministerie arbejdsgruppe: "Det er samtidig vurderingen, at der ikke i det kommunae hvie i sig sev-princip er hindringer for, at kommunen kan q/hænde akuerne og frit disponere over provenuet" Forsaget ti NESA-Ioven (ov nr. 189 af 12. marts 1997) bev fremsat på baggrund af arbejdsgruppens overvejeser. Ved 1 O b i NESA-Ioven bev det fastsat, at der skue ske modregning i kommunernes boktiskud ved sag af ejerandee i eforsyningsvirksomheder. Med oven vie ovgiver hindre, at Gentofte Kommune sogte aktier i NESA ti investorer, der i forventning om en fremtidig e-iberaisering ønskede at foretage strategiske opkøb i esektoren og var viige ti at betae beøb for aktierne, som angt oversteg de bogførte værdier i NESA, jf. ministerens svar ti Det Energipoitiske Udvag, L biag 40. Efter at have fastsået at eforsyningsområdet forud for eforsyningsovens ikrafttræden i 1977 havde været underagt h vi e i sig sev-princippet, og at området efter 1977 havde været underagt et krav om omkostningsbestemte priser, anførtes føgende i ovbemærkningerne (ovforsag nr. 125 af. december 1996): "Hvis kommunerne besutter sigfor frasag med henbik på at bruge en værdistigning, der baserer sig på aktiver, som er opbygget ved forbrugerbetaing ti henæggeser og Side 12/41

13 21.J N2013 drift, ti andre formå end ti eforsyning, brydes der med grundaget for»hvie-i-sigsev«princippet i e!forsyningsoven, som bygger på, at forsyningsvirksomhederne forvater forbrugernes behov for e!forsyning og derfor også de økonomiske ressourcer, som er nødvendige for at sikre efor.syningen ti/forbrugerne.... Het generet vi en kommune, som får en sådan stor gevinst, kunne benytte provenuet ti konsoidering, herunder gædsafviking, avere skat eer et højere serviceniveau. " Lovgiver forudsatte herved at provenu ved frasag af kommunae eforsyningsvirksomheder, herunder et provenu der baserer sig på henæggeser, tifader kommunen og kan anvendes på det skattefinansierede område. For at hindre dette, var det nødvendigt at fastsætte reger om modregning i boktiskuddet. NESA-oven omfattede ae kommunae eforsyningsvirksomheder, uanset hvordan de var organiseret. I den såkadte KO E-sag, som vedrørte stiftesen af Koding Områdets Energiseskab (KOE) bev spørgsmået om Koding Kommunes ret ti provenuet ved sag af sine ej erandee i is Skærbækværket prøvet ved en vodgiftsret bestående af andsdommer Carsten Haubek, professor, dr. jur. Erik Werauff og professor dr. jur. (nu Højesteretsdommer) Jens Peter Christensen. Vodgiftsretten, der fandt, at Koding Kommune frit kunne disponere over provenuet fra sag sine ejerandee i forsyningsvirksomheden, anførte føgende kendesen af 3. december 200 : "Et hvie-i-sig-sev princip for offentigforsyningsvirksomhed har ud fra et egaitetsprincip og dermed ud fra et krav om tistrækkeig hjemme ti opkrævning af skatter og afgifter gode grunde for sig, men et hvie-i-sig-sev princip har ikke atid været gædende ret. Ved Indenrigsministeriets approbation af kommuners ån og garantier ti finansiering af varmeforsyning bev et hvie-i-sig-sev princip i budgetterne stiet som betingese fra sutningen af 1950'erne. I retsitteraturen argumenteres der fra midten af /9p0 'erne for eksistensen af et sådant retigt bindende princip på grundag af egaitetsprincippet med dets krav om hjemme ti bandt andet skatter, og på grundag af offentigretige grundsætninger om ighed, byrdefordeing og magtfordrejning. Side 13/41

14 21. ' 2013 Fra 1970'erne bev der af ti;,ynsmyndighederne og Foketingets Ombudsmand agt ti grund, at der gæder et hvie-i-sig-sev princip, men ministerens bemærkning i skrivese qf 9. december 1975 ti Foketingets energipoitiske udvag under forberedese af eforsyningsoven om, at princippet "stedse har været antaget i kommunaovgivningen", ses ikke at hqve et tistrækkeigt grundag i den her beskrevne retsudviking. I perioden frem ti efor;,yningsovens ikrafttrædese i J 977 bev princippet ikke undergivet ovreguering Der ses heer ikke at være bragt beføjeser i anvendese efter den kommunae styresesovs 61 med henbik på en håndhævese af princippet, og i sammenhæng hermed ses tvist om princippes eksistens og udstrækning ikke at have været ført frem ti domstoene. På den baggrund knyter der sig meget betydeig usikkerhed ti spørgsmået om eksistensen og udstrækningen af hvie-i-sig-sev princippet inden for eforsyningsområdet forudfor ikrafttrædese af efor.\jmingsoven i Det fremstår så meget desto mere usikkert; i hviken udstrækning hvie-i-sig-sev princippet også indebærer begrænsninger med hensyn ti, hvad der fra tredjemand må opnås som betaing for egenkapitaen ved sag af en ande af en forsyningsvirksomhed eer en ande i denne. Det bemærkes herved, at indgreb i muigheden for at opnå betaing for egenkapitaen ved sag af en ande af et forsyningsværk må forudsætte sikker hjemme. Den ændring der i 1997 bev foretaget af den kommunae udigningsov, foranediget qf Gentofte Kommunes sag af aktier i NESA, bestyrker kart det indtryk, at en sådan sikker hjemme ikke har foreigget før ændringsovens ikrafttrædese. Det er såedes vodgiftsrettens resutat, at der ikke er gr.undag for at fastså, at Koding Kommune var uberettiget ti at kræve betaing for sin ande i US Skærbækværket, og der dejfor ikke er grundagfor at påægge Koding Kommune at tibagebetae det beøb, som kommunen har modtaget. Koding Kommune frifindes derfor. " Vodgiftsretten anså såedes ikke hvie i sig sev-princippet for at indehode den fornødne sikre hjemme, som måtte kræves, hvis kommunen skue begrænses i sin muighed for at opnå betaing ved saget. Vodgiftsretten agde herved vægt på, at hvie i sig sev-princippet ikke var ovregueret forud for eforsyningsovens ikrafttræden i 1977, og der knyttede sig meget betydeig usikkerhed ti spørgsmået om eksistensen og udstrækningen af hvie i sig sev-princippet inden for eforsyningsområdet forud for ikrafttrædesen af eforsyningsoven i Der sås såedes ikke at være bragt beføjeser i anvendese efter den kommunae styresesovs 61 med henbik på en håndhævese af princippet. Side 14/41

15 Vodgiftsretten agde også vægt på, at når NESA-Ioven havde været nødvendig, tydede det på, at der ikke fo rud for denne ov kunne have været den fo rnødne sikre hjemme ti at foretage indgreb i kommunernes ret ti provenu ved sag af eforsyningsvirksomhed Vandforsyning og spidevand et notat af 19. november 2004 vurderede jeg efter anmodning fra Mijøstyresen i forbindese med det såkadte "serviceeftersyn af vandsektoren", om provenuet ved sag af <.ommunae vand- og spidevandsaktiviteter kunne gå i kommunekassen eer skue komme forbrugerne ti gode. notatet konkuderede jeg, at hverken vandforsynings! oven, betaingsoven eer det amindeige kommunaretige hvie i sig sev-princip dannede tistrækkeigt grundag for at antage, at der inden for vandforsyningssektoren gjadt begrænsninger i virksomhedernes og deres ejeres adgang ti at disponere over kapita, der frigøres ved overdragese af virksomhedernes aktiviteter. Denne vurdering er siden bekræftet ved Statsforvatningen Syddanmarks afgørese af 5. marts Statsforvatningen fandt, at provenuet ved Svendborg Kommunes sag af vandforsyningsaktiviteter kunne gå i kommunekassen, da prisbestemmeserne på vandforsyningsområdet byggede på hvie i sig sev-princippet, og da der i<ke af dette princip kunne udedes begrænsninger i kommunens adgang ti provenuet bev der indført bestemmeser om modregning i kommunernes boktiskud ved sag af vand- og spidevandsaktiviteter, SOITI i vidt omfang svarede ti, hvad der gjadt på e- og varmeområdet, jf. ov nr. 534 af 6. juni Af ovbemærkningern fremgik, at vand- og spidevandsforsyninger var underagt prisbestemmeser, hvorefter kun nødvendige omkostninger forbundet med fo rsyningens virke kunne indregnes i priserne ("hvie-i-sig-sev princippet"). Videre anførtes føgende: "Hvis kommunerne besutter sigfor frasag med henbik på at bruge en værdistigning, der baserer sig på aktiver, som er opbygget vedforbrugerbetaing ti henæggeser og drift, ti andre formå end ti vandforsyning, b1ydes der med grundaget for "hvie-isig-sev" princippet. En udviking, hvor enkete kommuner får meget store engangsindfægter ved sag af vandforsyninger, vi tiige kunne have kommunaøkonomiske konsekvenser. Het generet vi en kommune, som får en sådan stor gevinst,_ kunne benytte provenuet ti konsoidering, herunder gædsa_f,iking, avere skat eer et højere serviceniveau.. " Side 15/41

16 / i.j N OIJ Det var såedes forudsat i ovbemærkningerne, at et provenu ved sag af en vandforsyningsvirksomhed, herunder et provenu der baserede sig på henæggeser, tihørte kommunen og uden begrænsning kunne anvendes i den skattefinansierede de af kommunens økonomi. Under forhandingerne i fo rbindese med ovforsagets fremsættese tikendegav ministeren generet føgende om ejendomsretten ti fo rsyningsaktiviteterne: "Situationen er jo atså den, at sev om det erforbrugerne, som har opbygget den kapita, der igger i de kommunae forsyninger, er det kommunerne, der ejer dem, og de kan di5ponere over indtægterne ved et eventuet sag. " Antenneforsyningsvirksomhed I to sager om kommuners sag af antenneforsyning har henhodsvis Statsforvatningen Sjæand og Højesteret haft ejighed ti at behande spørgsmået om retten ti provenuet ved saget. I sin afgørese af 27. maj 2009 fandt Statsforvatningen Sjæand, at Gudborgsund Ko!mune frit kunne disponere over provenuet ved sag af kommunens antenneforsyn ing. Afgøresen er iustrativ, fordi den refererer noge afgøreser fra tisynsmyndighederne på området, som indehoder mere generee betragtninger om hvie i sig sev-regueringen betydning for retten ti anvendese af et provenu ved fr-asag: " en udtaese af 27. fe bruar 2006 (j.nr /204) fra Statsamtet Århus vedrørende Herning kommunes sag af aktier i Energigruppen Jyand ti Dong AIS er bandt andet anført: "... Der foreigger ingen afgørese fra domstoene, men indti da må det ægges ti grund, at den fi emherskende og gædende retsopfattese er, at provenuet ved sag af enfor5yningsvirksomhed tihører kommunen. " I en udtaese af 22. januar 2009 (j. nr ) fra Statsforvatningen Syddanmm k vedrørende Kerteminde Kommunes vederags.fi ie overdragese af TV- antenneforsyningen ti antenneav 78 Øst Munkebo er bandt andet opyst: "I overensstemmese med ovennævnte udtaese (red: j. nr /536) er det forsat statsforvatningens opfattese, at hvie-i-sig-sev princippet udeukkende reguerer "dr iften og ikke ejendomsretten ti forsyningsvirksomheden ved et sag. Side 16/4 1

17 21..J!N 2013 Princippet giver såedes ikke hjemme ti at påægge restriktioner for, hvad en kommune må anvende et eventuet provenu ti ved et sag aen forsyningsvirksomhed "" Den foreøbigt eneste dom vedrørende spørgsmået om retten ti provenu ved sag af forsyningsaktiviteter er Højesterets dom af 30. januar om Esbjerg Kommunes bynet (UtR /2H). Sagen vedrørte et af Esbjerg Kommune i 1970'erne etaberet antennenet med henbik på forsyning af borgerne med tv-signaer. Nettet bev senere også benyttet ti internetforsyning sogte Esbjerg Kommune nettet for 265 mio. kr. Nettet bev drevet efter et hvie i sig sev-princip. Landsretten, der agde ti grund, at provenuet var opstået som fø ge af den generee teknoogiske og samfundsmæssige udvik ing, fandt, at provenuet skue tifade kommunen. Retten agde herved vægt på føgende: "Begrænsninger eer forpigteser i reation ti en kommunes anvendese af et sagsprovenu ved overdragese af en forsyningsvirksomhed må forudsætte sikker hjemme. Hvie i sig sev-princippet drejer sig efter definitionen heraf og efter anvendese af princippet i praksis primært om evering C!f ydeser ti kostpris. Det er dermed et princip, de r hidti har knyttet sig ti driften qf en forsyningsvirksomhed Der er ikke særigt grundag for at antage, at hvie i sig sev-princippes udgangspunkt om, at et overskud fra dr(ften C!f virksomheden ska komme de tisuttede brugere ti gode, uden videre kan udstrækkes ti også at gæde e sagsprovenu ved en overdragese af forsyningsvirksomheden Ved ov nr. 189 C!f 12. marts 1997 om ændring af ov om eforsyning m.v. er der indført særige reger om sag af e(forsyningsvirksomheder, såedes at det provenu, som en kommune vi/få fra sag qf en e{forsyningsvirksomhed, vi bive modregnet i kommunens statstiskud. Ved ov nr. 451 af 31. maj 2000 om ændring af ov om varmeforsyning og ov nr. 534 af 6. juni 2007 om kommuners afståese af vandforsyninger og spidevandsforsjminger bev der indført samme modregningsadgang ved kommuners sag qf de pågædende forsyningsvirksomheder. En sådan adgang ti at modregne må bygge på den forudsætning, at kommunerne ikke i øvrigt var begrænsede i adgangen ti at anvende provenuet. Vedtagesen af disse ove bestyrker dermed også, at kommunerne forud for ovene havde en ubegrænset adgang ti at råde over provenuer fra sag qf forsyningsvirksomheder. Der er såedes ikke fornødent grundag for at påægge kommunen at udbetae det opnåede sagsprovenufra bynetet ti de tisuttede brugere, igesom kommunen ikke kan anses for forpigtet ti at anvende provenuet ti opgaver eer ydeser, der udeukkende kommer de tisuttede brugere ti gode. " Side 17/41

18 21..JUNI 2013 Højesteret stadfæstede andsrettens dom, bandt andet med henvisning ti de grunde, der var anført af andsretten. Om hvie-i-sig-sev princippet anførte Højesteret fø gende: "Hvie i sig sev-princippet er et offentigretigt krav ti fasts ttese af takster for kommuna for!>yningsvirksomhed. Princippet tager ikke stiing ti en situation, hvor forsyningsvirksomheden sæges, og giver såedes ikke forbrugerne retskrav på provenuet ved sag qf virksomheden. " 7_.2 Anvendese af provenu ved frasag af forsyningsaktiviteter hvor kommunen fortsætter med at drive den pågædende type forsyningsvirksomhed Hvis en kommune sæger noge affadsforbrændingsaktiver men fortsætter med at drive forbrændingsvirksom hed, opstår spørgsmået, om et eventuet provenu fra saget af aktiverne kan anvendes af kommunen på det skattefinansierede område, eer om det ska føres tibage ti forbrugerne. modsætning ti situationen oven for under punkt 3.6 vi kommunen kunne føre provenuet tibage ti forbrugerne via driften af affadsforbrændingsanægget Varmeforsyning Energitisynets afgørese af 30. november 2009 om forrentning af indskudskapita i EnergiGruppen Jyand Varme A/S anførte tisynet føgende om provenu ved sag af. aktiver, mens virksomheden er i drift: "Hvis en varmefo rsyning omvendt afhænder et aktiv ti et beøb, der er højere end den efter varmeforsyningsovens afskrivningsregers nedskrevne anægssum, så er der heer ingen tviv om, at provenuet ved afh ændesen efter yarmefo rsyningsovens hvie-i-sig-sev princip ska indregnes i prisen på evering af varme. Det gæder også, hvis det højere provenu skydes, at aktivet er steget i værdi, f eks. på grund af amindeige stigninger i ejendom!>priserne. Udtrykt idt forenket, så betaes anægsaktiver afforbrugerne gennem priserne. Tisvarende kommer provenu ved sagforbrugerne ti gode gennem nedsatte priser. " Energitisynet havde ti brug for behandingen af sagen aerede vurderet spørgsmået i et notat af 13. marts 2009, hvor tisynet ved hjæp af et eksempe havde givet udtryk for samme opfattese: "En varmefo r!>yning har bygget en administrationsbygning og sæger den, hvor den game administrationsbygning igger fo r 25 mio. kr. Den game administrationsbygning og den grund den igger på, købte forsyningen for 20 år sidenfor mio. kr. Side 18/4 1

19 21.J Hvordan påvirker saget qf grund og administrationsbygning priserne på varme? Svaret er det samme som i eksempe ]: Hee provenuet indgår i prisberegningen... Man kan sige, at værdistigningen på grunden er "samfundsskabt". Samfundsskabte værdier i virksomheder, der ikke er omfattet cif hvie-i-sig-sev-reguering tifader ejerne, Sådan er det ikke i virksomheder, der er omfattet q[ varmeforsyningsoven " Vandforsyning og spidevand samt affadsbehanding Indenrigsministeriets afgørese af 3.juni 1998 vedrø11e etaberingen afodense Vandseskab AIS og Odense Renovationsseskab AIS. Odense Byråd traf i 1993 besutning om at etabere Odense Vandseskab A/S samt at indskyde driftsmider inden for vandforsynings- og spidevandsområdet i seskabet mod vederag i fo nn af aktier. Samtidig traf Odense Byråd besutning om at etabere Odense Renovationsseskab A/S samt at indskyde driftsmider inden for renovationsområdet i dette seskab igeedes mod vederag i form af aktier. De faste anæg inden for såve vandforsynings- og spidevandsområdet som renovationsområdet var fortsat ejet af Odense kommune. afgøresen anførte Indenrigsministeriet b.a. føgende: "Uanset at drifts- og serviceopgaver på vandforsynings-, spidevands- og renovationsområdet er overført ti kommunat ejet aktieseskabfinder disse reger [hvie i sig sev-princippet} anvendese. De driftsmider, som Odense Kommune har indskudt i Odense Vandseskab AIS og Odense Renovationsseskab AIS og som er konverteret ti en aktieporteføje, hidrører efter det opyste fra det fudt ud brugerfinansierede vandforsynings- og spidevandsområde, henhodsvis renovationsområdet. Efter Indenrigsministeriets opfattese indebærer dette, at aktierne ska henføres ti de pågædende forsyningsområder. Værdien af aktier må de1jor bogfares på forsyningsområdernes konti igesom udbetaing cif eventue udbytte af aktier og indtægter for sag af aktier må henfores ti de respektive forsyningsområde r. Det forhod at driftsmaterie inden for fo rsyningsomridet er konverteret ti aktier, indebærer såedes ikke som qf Dem anført, at der sker en ove1:{ørse qf mider fra forsyningsområderne ti den amindeige kommunekasse eer at brugerne i området kommer ti at betae en forrentning afaktiekapitaen. " Det var såedes ministeriets opfattese, at aktierne hørte ti de pågædende forsyningsområder. Værdien heraf måtte derfor bogføres på forsyningsområdernes konti, igesom udbeta- Side 19/41

20 21..J1NI 2013 Jing af et eventuet udbytte af aktierne og indtægterne ved sag af aktier måtte henføres ti de respektive forsyningsområder. Ministeriet synes herved aene at have taget stiing ti, hvoredes der skue forhodes med indtægter fra seskabet i en situation, hvor kommunen fo rtsat drev forsyningsvirksomhed. Ae faste anæg forbev i direkte kommuna eje og bev af kommunen stiet ti rådighed for driftsseskabet. Derimod synes ministeriet ikke med udtaesen at have fo rhodt sig ti, hvad der skue være ske med kapiaen ved e samet sag af hee forsyningsvirksomheden. 7.3 Særigt om anvendese af provenu ved sag af fo rbrændingsanæg På affadsområdet gør der sig det forhod gædende, at kommunen fortsat vi være forpigtet ti at sikre kapacitet ti og anvise affad ti forbrænding, sev om kommunen sæger sit affadsforbrændingsanæg.'' Det rejser det spørgsmå, om kommunen er forpigtet ti at anvende et provenu ved sag af affadsforbrændingsanægget ti at finansiere de tibageværende aktiviteter vedrørende hushodningsaffadet. Mijøstyresen har dog opyst mig om, at styresen i marts 20 O besvarede en henvendese fra Favrskov Kommune, hvor kommunen bad om svar på, hvordan aktiver og kontanter, som kommunen modtog i fo rbindese med hjemtagning af dagrenovationsopgaver og omdannesen af et fæ eskommunat interessentseskab, skue konteres. Af Mijøstyresen svar fremgår fø gende: "de tibageførte mider, [ska] efter Mijøstyresens vurdering,... optages i det takstfinansierede område af det kommunae regnskab og såedes ska bidrage ti, at der i en periode opkræves avere gebyrer hos kommunens bo.rgere og virksomheder. Baggrunden herfor er, at Favrskov kommune kart redegør for, at de eksisterende mider er tivejebragt ved gebyropkrævning Samtidig ægger Mi(jøstyresen vægt på, at miderne er opkrævet som ed i en ordning ( dagrenovationsordn ingen), som fo rtsætter (bot i andet regi). Da der såedes ikke er tae om en ordning, som ophører, bør de overførte mider, efter Mijostyresens vurdering, indgå i gebyrregnskabet for dagrenovationsordningen i Favrskov kommune. " 11 icita tionss cenariet vi denne p ig t dog kun angå husho dn ingsaffa det. Sid e 20/41

21 21. JUNI Vurdering Hvie i sig sev-princippet som kommunaretig grundsætning er uskarpt. Tisynsmyndighederne har så vidt ses adrig grebet ti sanktioner efter kommunestyreisesovens 61 for at få kommunerne ti at eftereve princippet. Efter min vurdering kan princippet ikke udstrækkes ti at være mere end et prisregueringsprincip. Det reguerer, hviken betaing kommunen kan tage fo r ydesttr fra en forsyningsvirksomhed i drift, og det tager ikke stiing ti en situation, hvor forsyningsvirksomheden sæges. Der synes såedes ikke at være grundag fat at antage, at det også reguerer retten ti forsyningsvirksomhedernes kapita, og derfor kan der ikke af hvie-i-sig-sev princippet udedes begrænstiinger i kommunernes dispositionsret. Forarbejderne ti ovændringerne på eforsyningsområdet og vandforsyningsområdet, hvorefter der bev fastsat reger om modregning i kommunernes boktiskud, styrker antagesen om, at provenu ved frasag af forsyningsvirksomheder kan anvendes af kommunerne på det skattefinansierede område. I administrativ praksis på vandforsynings- og antenneforsyningsområdet har man trods hvie i sig sev-princippet fundet, at kommunerne kunne disponere over provenuet. På eorurådet fandt en vodgiftsret i 200, at der var betydeig usikkerhed om princippets eksistens og udstrækning, hvorfor kommunen frit kunne disponere over provenuet ved sag eforsyningsaktiviteterne. den eneste dom om spørgsmået, som angik antenneforsyningsvirksomhed i Esbjerg Kommune, kom Højesteret ti samme resutat. Det forhod, at affadsforbrændingsanæggene er underagt gebyr- og prisreguering i mijøbeskyttesesoven og varme- og eforsyningsoven - og ikke det uovbestemte kommunaretige hvie i sig sev-princip - ændrer ikke min vurdering. Sigtet med bestemmeserne om gebyr- og prisregueringen har b.a. været, at affadsforbrændingsanæggene fortsat skue hvie i sig sev, og der er ikke grundag for at antage, at ovgiver med disse bestemmeser har viet reguere forbrugernes ej erskab ti forsyningsaktiviteterne. Det er på denne baggrund min vurdering, at der som det kare udgangspunkt ikke gæder begrænsninger i kommunernes adgang ti at disponere over et provenu ved frasag af affadsforbrænd i ngsan ægget. Hvis kommunen derimod sæger affadsforbrændingsaktiver men fortsætter med at drive forbrændingsvirksomhed, vi et eventuet provenu fra saget af aktiverne efter min vurdering skue indgå i den pågædende forbrændingsvirksomheds økonomi, jf. herved Indenrigsministeriets afgørese af 3. juni 1998 om etaberingen af Odense Vandseskab A/S og Odense Renovationsseskab A/S og Energitisynets afgørese fra 2009 om EnergiGruppen Jyand Varme A/S. Side21/41

22 21. JiNI 2013 Sev om en kommune under icitationsscenariet sæger sit affadsforbrændingsanæg, har kommunen fo rtsat en indsamingspigt i forhod ti hushodningsaffad. Det rejser det spørgsmå, om kommunen er forpigtet ti at anvende et provenu ved sag af affadsforbrændingsanægget ti at finansiere de tibageværende aktiviteter vedrørende håndtering af hushodningsaffad. Spørgsmået ses ikke behandet i retspraksis. Fra administrativ praksis er jeg aene bekendt med Mijøstyresens svar fra 20 O ti Favrskov Kommune, hvorefter styresen fandt, at miderne skue tibageføres ti det takstfinansierede område med den virkning, at der i en periode bev opkrævet avere gebyrer hos kommunens borgere og virksomheder. Mijøstyresens agde ved sin vurdering vægt på, at det kunne ægges ti grund, at miderne var tivejebragt via gebyropkrævning på et område som fortsatte - omend i et andet regi. Vurderingen må ses i yset af sagens konkrete omstændigheder og giver ikke støtte for en principie stiingtagen ti probemstiingen. Mangen på hodepunkter i ovgivning eer retspraksis giver efter min opfattese anedning ti betydeig tviv om, hvorvidt et provenu i denne situation ska tibageføres ti affadskunderne. ' Herti kommer, at forbrændingsanæggene repræsenterer store værdier, og deres markedsværdi vi muigvis stige, hvis forbrændingssektoren iberaiseres. Konsekvensen kan være, at noge kommuner opnår meget store provenuer ved frasag af anæg. PwC har beregnet, hvad det vi betyde for affadsgebyret i Egeda Kommune, hvis kommunen sogte sin ande af I/S Vestforbrænding og anvendte provenuet ti at reducere affadsgebyret. Beregningerne viser (med forbehod for de usikkerheder de er forbundet med), at affadskunderne på området for hushodningsaffad vie have gratis renovation i en periode på næsten to år. Det forekommer vanskeigt fo reneigt med det grundæggende krav om, at den enkete affadsordning ska hvie i sig sev, hvis sådanne store provenuer skue føres tibage ti affadsområdet via angvarige og markante takstned?ætteser på de forskeige affadsordninger. I yset af den retige usikkerhed, der er forbundet med probemstiingen, og de betydeige konsekvenser det kan få for størresen af affadsgebyret, hvis provenuet tibageføres ti affadsområdet, er det min anbefaing, at der i forbindese med en modernisering af forbræn-. dingssektoren tages ekspicit stiing ti spørgsmået såedes, at det ved ov regueres, hvordan kommunerne kan anvende et provenu ved frasag af forbrændingsaktiviteter, herunder om provenuet ska tibageføres ti affadsområdet. Side 22/4 1

23 21..tiNI MODREGNING I BLOKTILSKUD 8.1 Forskeen på modregningsregerne i eforsyningsoven og varmeforsyningsoven på den ene side og stopoven på den anden side På forsyningsområderne gæder der reger om modregning i kommunernes tiskud fra staten (boktiskuddet), hvis kommunerne modtager uddeinger fra eer vederag ved afståese af ejerandee i kommunat ejede forsyningsvirksomheder. Modregningsregerne er ikke ens for fo rsyningsområderne. Mens e- og varmeområdet er underagt en parae reguering, gæder der andre modregningsreger på vandforsyningsområdet. Overordnet gæder det efter eforsyningsoven og varmeforsyningsoven, at der sker modr gning i en kommunes boktiskud, hvis kommunen modtager mider fra den kommunat ejede eforsynings- eer varmeforsyningsvirksomhed. Hvis forsyningsaktiviteterne er udskit fra forvatningen i en koncernstruktu1, sker der imidertid ikke modregning, så ænge miderne overføres meem seskaberne i koncernstrukturen. Dette kan iustreres ved figur : Kommune.. _.. _... J _. _. _. _. _. _ v : s. d i e r Hoding A/S Varmefremføring A/S Enet A/S Affadsforbrænding A/S Service A/S Vejys A/S Ehande A/S L Inden for den stipede inje kan der overføres mider, eksempevis fra e- og varmevirksomhederne og op i hodingseskabet eer meem varme- og evirksomhederne, uden at der Side 23/41

24 'Kammeradvokaten 21. Jt'N I 2013 sker modregning. Dog kan der ikke overføres mider fra e-/varmeaktiviteter ti vand- og affadshåndtering (herom nærmere nedenfor under punkt ). Overføres der derimod mider ti kommunen eer ti seskaber uden for den stipede inje, ska der ske modregning i kommunens boktiskud. På vandforsyningsområdet findes regerne om modregning i den såkadte stopov (ovbekendtgørese nr. 634 af 7. juni 20 O om kommuners afståese af vandforsyninger og spidevandsforsyninger). Efter stopoven ska der igesom efter e- og varmeforsyningsoven ske modregning, hvis kommunen modtager mider fra den kommunat ej ede vandforsyningsvirksomhed. Men herudover gæder, at hvor forsyningsaktiviteterne er udskit fra forvatningen i en koncernstruktur, ska der også ske modregning i kommunens boktiskud ved overførse af mider meem seskaberne i koncernstrukturen. Inden for den stipede inje i figur kan der såedes ikke overføres mider, eksempevis op i hodingseskabet, uden at der sker modregning. I modsætning ti, hvad der gæder efter eog varmeforsyningsoven, sker der med andre ord modregning i boktiskuddet, sev om transaktionen sker nede i koncernstrukturen. Stopoven omfatter ikke uddeinger fra eer vederag ved afståese af ej erandee i kom.munat ejede forbrændingsanæg. Disse uddeinger eer vederag kan imidertid være omfattet af e- og varmeforsyningsoven. 8.2 Eforsyningsovens 37 og 37 a og varmeforsyningsovens 23 og 23 m Modregningsregerne på e- og varmeforsyningsområdet tindes i eforsyningsovens 37 og 37 a og varmeforsyningsovens 23 og 23 m. E- og varmeområdet er i denne henseende underagt paraereguering. Der tages derfo i dette afsnit udgangspunkt i regerne på eområdet. Bestemmesen i 37 reguerer, hvordan og i hviket omfang uddeinger fra og vederag ved afståese af ej erandee i eforsyningsvirksomheder ska komme kommunae ejere ti gode. Bestemmesen gæder kun for kommunae ejere. Andre ejere af eforsyningsvirksomheder er ikke omfattet. Efter bestemmesen ska kommunerne registrere uddeinger og vederag fra eforsyningsvirksomheder. Herved forstås enhver form fo r økonomisk værdi, der tityder kommunerne. Kommunerne indberetter en gang årigt, senest den. februar, registreringerne vedrørende det foregående år ti Energitisynet. Indberetningerne ska også omfatte forrentning af det beøb, som kommunerne har fået ti rådighed, i perioden fra rådighedsdagen ti den 1. november i indberetningsåret Side 24/4 1

25 21..N I 2013 Kommunerne kan i indberetningen fratrække beøb, som efter andre 1 eger, f.eks. regerne i stopoven, ska modregnes i boktiskuddet. Formået med bestemmesen er at undgå, at det samme beøb reducerer boktiskuddet to gange. Det indberettede rådighedsbeøb, rådighedsdatoer, den beregnede forrentning og eventuee fradrag ska godkendes af Energitisynet Energitisynet giver senest den. maj hvert år Økonomi- og Indenrigsministeriet meddeese om godkendeserrie, hvorefter Økonomi- og Indenrigsministeriet den. november foretager reduktion i kommunens statstiskud. Der sker ikke fu dstændig reduktion af et beøb svarende ti rådighedsbeøbet med tiæg af forrentning. Hvis kommunen væger at deponere et beøb svarende ti det reduktionspigtige beøb, sker der aene reduktion med 40 pct. af det reduktionspigtige beøb. Det deponerede beøb frigives over en 0-årig periode. Hvis kommunen derimod væger ikke at deponere beøbet, stiger reduktionen i bokskuddet ti 60 pct. af det reduktionspigtige beøb. Der gæder den undtagese fr regen om modregning i boktiskuddet, at seskabsmæssige omstruktureringer ikke omfattet af regen. Når den kommunae ejer, ikke opnår andet vederag i forbindese med en omstrukturering end direkte eer indirekte ejerandee i samme indbyrdes forhod i den virksomhed eer de virksomheder, der består efter den seskabsmæssige omstrukturering, ska der såedes ikke ske modregning. Eforsyningsovens 37 må forstås i sammenhæng med 37 a. Efter 37 a, må kommuner ikke uden tiadese fra ministeren bevare ej erandee i virksomheder omfattet af 37, såfremt der i de pågædende virksomheder eer i virksomheder, som de direkte eer indirekte ejer andee i, påbegyndes væsentige nye aktiviteter. Opnås der ikke tiadese ti nye aktiviteter, ska kommunen snarest afhænde samtige ejerandee i de pågædende virksomheder. Kravet oni tiadese gæder dog ikke aktiviteter omfattet af e-, varme-, eer naturgasforsyningsoven. Det skydes, at bestemmesen har ti formå at hindre, at der i kommunat ejede virksomheder kan opsames kapita fra e-, varme-, eer naturgasforsyningsvirksomhed, som derefter anvendes ti andre kommunae aktiviteter, uden at der sker modregning i boktiskuddet. Aktiviteter omfattet af vandsektoroven eer affadsaktiviteter omfattet af mijøbeskyttesesoven vi også kunne finde sted uden tiadese. Det er dog et krav, at disse aktiviteter hodes seskabsmæssigt adskit fra e-, varme-, eer naturgasaktiviteterne (idet affadsforbrændingsanæg er undtaget herfra), og at mider, der stammer fra e-, varme-, eer naturgasaktiviteterne, ikke anvendes ti vand- eer affadsaktiviteterne. Side 25/41

26 21. J in 2013 Hvis en kommune anvender mider i strid med kravene i 37 a, betragtes de pågædende mider som uddeinger, som ska modregnes i kommunens boktiskud. Efter eforsyningsovens 37 b kan ministet en fa stsætter reger om modregningsordningen i 37 og om påbegyndese af væsentige nye aktiviteter efter 37 a Bestemmesen er b.a. udmøntet ved bekendtgøre! c nr af 15. december 2008 om kommuners indberetninger og erkæringer efter for yningsovens 37 og 37 a og varmeforsyningsovens 23 og 23 m (indberetningsbekendtgøresen). I det føgende undersøges det i hviket omfang forbrændingsanæg omfattes af modregningsregerne i eforsyningsovens 37 og/eer varmeforsyningsovens Forbrændingsaktiviteter omfattet af eforsyningsovens 37 og varmeforsyningsovens Forbrændingsanæg der også.har e- og varmeaktiviteter Modregningsregen i eforsyningsovens 37 omfatter efter stk. 1, vederag ved afståese af ejerandee i eforsyningsvir.ksomheder som defineret i ovens 2, stk.. 2, stk. 1, er eforsyningsvirksomheder defineret som virksomheder, der producerer, transporterer, hander og everer eektricitet. Efter 2, stk. 4, kan ministeren bestemme, at mindre anæg eer mindre omfattende aktiviteter, som er omfattet af oven, het eer devis ska undtages fra ovens bestemmeser. Bestemmesen er udmøntet ved bekendtgørese nr af2. december Modregningsregen i varmeforsyningsovens 23 har et snævrere anvendesesområde end 37. Bestemmesen i 23 omfatter efter stk. vederag ved afståese af ejerandee i varmeforsyningsvirksomheder, som fremfører opvarmet vand eer damp. Bestemmesen omfatter dermed ikke varmeproducerende anæg men aene fremføringsanæg, det vi sige varmedistributions- og varmetransmissionsanæg, jf. herved også Pernie Aagaard m.f. "Varmeforsyningsoven med kommentarer" (2003), side 219. I Energitisynets afgørese af 23. september 2002 om sag af Præstø Kraftvarmeværk anførte tisynet føgende om fo rskeen på anvendesesområdet foj 37 og 23 1: "Bestemmeserne i varmeforsyningsovens 23e [nu 23 }... omfatter kunfremføringsanæg, dvs. transmissionsedningen i den konkrete sag. Side 26/41

27 21..1 NI 2013 bestemmesen i e(for. yningsovens 37 on1fatter enhver fo rm fo r eforsyningsvirksomhed, som er nævnt i ovens 2, dvs. produktion, transport, hande og evering af eektricitet,.if. 37. stk. 9. Bestemmesen omfatter såedes også produktion, sev om produktion ikke er koektiv e(for!jyningsvirksomhed i ovens fo rstand, jf definitionen af en koektiv e(for!jyningsvirksomhed i ovens 5. Havde der været tae om et rent varmeproducerende produktionsanæg, vie dette kunne sæ?ges uden opgørese af indskud og neoprovenu. " Mange kommunae forbrændingsanæg har ud over fo rbrændingsaktiviteterne også e- og varmeaktiviteter. En simpe ej erstruktur kan se såedes ud (figur 2): Kommune Affadsfyret kraftvarme A/S Affad/E og varme Såfremt en kommune sæger et affadsforbrændingsanæg, der som i figur 2 har eaktiviteter, vi provenuet fra saget af forbrændingsaktiverne og eventuet andre aktiviteter, herunder varme, være omfattet af 37. Sæger kommunen derimod en virksomhed, som kun forbrænder affad, omfattes provenuet ikke af 37. Har affadsforbrændingsanægget ikke eaktiviteter med derimod varmeaktiviteter, vi provenuet fra saget være omfattet af varmeforsyningsovens 23, såfremt varmeaktiviteterne består i varmefremføring (i modsætning ti varmeproduktion). Det forhod, at eproduktionen kun er en biaktivitet og måske en meget ie de af et forbrændingsanægs sam ede aktiviteter, ændrer ikke ved, at modregningsregerne finder anvendese på samtige forbrændingsanæggets aktiviteter. I en afgørese af 30. marts 2009 fandt Energitisynet, at Kommunekemi var omfattet af eforsyningsovens 37, og anførte i den forbindese føgende: "Det forhod, at e/produktionsvirksomheden kun er en biaktivitetfor Kommunekemi, og at e/produktionsvirksomheden er en meget ie og indirekte de af KL's samede aktiviteter, kan ikkeføre ti noget andet resutat" Side 27/4 1

28 2LJiNI Forbrændingsanæg der indgår i en koncern med e- eer varmefremføringsseskaber Hvis et affadsforbrændingsanæg ikke har e- eer varmefremføringsaktiviteter, biver det reevant at undersøge, om anægget indgår i en koncernstruktur med e-, eer varmefremføringsvirksomheder. For både eforsyningsovens 37, stk., og varmeforsyningsovens 23, stk., gæder, at de også omfatter uddeinger fra og vederag ved afståese af ej erandee i virksomheder, der direkte eer indirekte ej er har ejet andee i virksomheder omfattet af enten eforsyningsoven eer varmeforsyningsoven. bemærkningerne ti ovændringen i 2003 bev anvendesesområdet for 37 og 23 nærmere præciseret: "Registrering.spigten omfatter ae de virksomheder, som kommunerne direkte eer indirekte har ejerandee i, og som indgår i en koncernstruktur, der omfatter virksomheder. der udøver eer i perioden efter ovforsagets fremsættese den 20. fe bruar 2003 har udøvet. akti ieter om.fået af e- og varmefo rsyningsovene. Stk. kan derfor omfatte virksomheder, der har aktiviteter, som ikke er omfattet af e- og varmeforsyningsovene, somfeks. vand, gas, biogas og affad. " et høringssvar over ovforsaget anførte dee af energi branchen, at det burde fremgå direkte af ovteksten - og ikke bot af bemærkningerne - at andre fo rsyningsaktiviteter, herunder affadsforbrænding, også var omfattet af modregningsbestemmeserne i 37 og 23, når sådanne forsyningsaktiviteter indgik i en koncernstruktur med e-, eer varmeforsyningsseskaber. Høringssvaret gav ministeren anedning ti at forkare baggrunden for regen om modregning som føge af en koncernstruktur. Af ministerens svar fremgår bandt andet føgende: "Derimod omfatter 37, stk., direkte efter sin ordyd ae afståeser af ejerandee i virksomheder, der er eer i perioden efter den 20. fe bruar 2003 har været omfattet af 2, stk., og ae virksomheder, der direkte eer indirekte ejer eer har ejet andee i sådanne virksomheder, uanset om disse virksomheder også måtte have andre aktiviteter end efor!jyningsaktiviteter. Det er såedes en misforståese at dette aene skue føge af bemærkningerne. Registreringspigten omfatter såedes også virksomheder, der har andre forsyningsaktiviteter, og som indgår i en koncernstruktur med e-, og varme.forsyningsvirksomheder. Formået med bestemmesen har været at sikre, at modregningsbestemmesen ikke kan omgås ved, at der f eks. ved sag af aktier i et hodingseskab overføres mider fra e, og varmeforsyningen ti de øvrige fo rsyningsområder, hvor der ikke gæder Side 28/4 1

29 21. Jt1NI ignende bestemmeser om modregning. Bestemmesen er indsatfor at sikre enke, et administrerbare reger. Det kan være administrativt vanskeigt at adskie de forskeige fonyningsaktiviteter i en koncernstruktur, og ved at medtage ae disse forsyningsaktiviteter undgar man, at der er en myndighed, der ska forhode sig ti spørgsmået. " Modregningsregerne gæder dermed også for affadsforbrændingsvirksomheder, der ikke har e- eer varmcfremføringsaktiviteter, men som indgår i en koncernstruktur med e-, eer varmefremføringsvirksomheder. En koncernstruktur, h.vor kommunen har udskit sine e-, varme,- og forbrændingsaktiviteter i seskaber, kan se såedes ud (figur 3): Kommune, _ L Hoding A/S Varmefremføring A/S Enet A/S Affadsforbrænding A/S Service A/S Vejys A/S Ehande A/S.. L ' Hvis kommunen i en sådan koncernstruktur modtager uddeing eer vederag fra sag af ejerandee i affadsforbrændingsanægget, ska der ske modregning i boktiskuddet, sevom anægget ikke har e- eer varmefremføringsaktiviteter. Hvis affadsforbrændingsanægget derimod indgår i koncernstrukturer, hvori kun indgår et varmeproduktionsanæg, kan ejerandee sæges og uddeinger modtages, uden at der ska ske modregning i boktiskuddet, jf. herved også Energitisynets afgørese af 30. apri 2007 Side 29/41

30 21..J NI 2013 om kommunernes indberetninger efter eforsyningsovens 37 og varmeforsyningsovens 23. Kommunen kan også have vagt at organisere sine forsyningsaktiviteter i sevstændige seskaber, ejet direkte af kommunen. Forsyningsaktiviteterne er atså ikke udskit i en koncernstruktur (figur 4 ): Kommune ' E A/S Varme A/S Affad A/S Vejys A/S Service A/S I dette tifæde omfattes uddeing eer vederag fra sag af forbrændingsaktiviteterne ikke af modregningsregerne. En kommune ska såedes ved sit vag af koncernstruktur være opmærksom på, at anvendesen af modregningsregen på f.eks. et affadsforbrændingsanæg afhænger af, om forbrændingsaktiviteterne paceres i en koncernstruktur, hvori der også indgår e- eer varmeforsynmg. Eforsynings- og varmeforsyningsovens koncernbegreb ska ikke forstås i snæver seskabsretig forstand. Efter seskabsovens 6 og 7 gæder det, at kun seskaber, som moderseskabet har en bestemmende indfydese i, indgår i koncernen. Et tisvarende krav om bestemmende indfydese gæder ikke efter modregningsregerne i e- og varmeforsyningsovens. Såedes er en koncernstruktur defineret i indberetningsbekendtgør.esens 2, nr. 3, som en eforsyningsvirksomhed, jf. eforsyningsovens 2, stk. 1, sammen med samtige de hermed het eer devis ejermæssigt, direkte eer indirekte, forbundne virksomheder. 8.4 Overførse af mider E- og varmeområdet er i henseende ti, hvike mider der omfattes af modregningen, og hvornår de anses for afstået ti kommunen, underagt paraereguering. Der tages derfor i det føgende udgangspunkt i regerne på eområdet. Det fremgår af forarbejderne ti eforsyningsoven, at modregningsregerne omfatter enhver form for økonomisk værdi, der tifyder kommunerne. Det gæder uanset, om uddeingerne eer vederaget består i kontante beøb, fysiske aktiver eer andre rettigheder, f.eks. fordringer. Side 30/4 1

31 21. J i NI 2013 Tibagebetaing af indskudskapita ti en kommune som føge af seskabsgøreise vi såedes udøse modregning. Tibagebetaing vi f.eks. kunne komme på tae, hvor forbrændingsanæg, der er organiseret som interessentskab i henhod ti kommunestyreisesovens 60 (såkadt 60-seskab ), seskabs gøres, og hvor interessentkommunernes indskudskapita herefter het eer devis tibagebetaes. At disse uddeinger omfattes af modregningsregerne er fastsået i Energitisynets afgørese af 19. december 200 om forsyningsaktiviteter i Sagese, Sorø og Varde kommuner. 8.5 Afståesesbegrebet Når det er fastsået, at der er tae om modregningspigtige mider, biver det næste spørgsmå, hvornår miderne er ti rådighed for kommunen. Først på rådigbedstidspunktet ska kommunen registrere miderne og efterføgende indberette registreringen ti Energitisynet I forbindese med behandingen af forsaget ti ændring af eforsyningsoven i 2003 anførte ministeren i en besvarese af spørgsmå 38 fra Energipoitisk Udvag føgende om rådigbedsbegrebet "... en uddeing eer et vederag må i ovforsagets fo rstand anses fo r at være "ti rådighed" for en kommune fra det tidspunkt, hvor komf!1unen kan disponere over det pågædende beøb ti andre fo rmå end fo rsyningsformå; det vi sige fra det tidspunkt, hvor fo rsyningsområdets værdier er reduceret med det pågædende beøb og det økonomiske råc/.erum i reation ti kommunens øvrige aktiviteter, herunder de skatte.finansierede, er tisvarende forbedret. " Rådigbedstidspunktet indtræder såedes, når miderne overføres fra fo rsyningsområdet ti andre kommunae områder, der herved får et forøget økonomisk råderum. Det indebærer, at modregningsregerne ikke gæder ved transaktioner internt i en koncernstruktur (herom umiddebart nedenfor) Transaktioner internt i koncernstrukturen I et biag ti indberetningsbekendtgøresen er det nærmere beskrevet, hvornår vederag og uddeinger anses for at være kommet ti kommunens rådighed, når kommunen har udskit sine forsyningsaktiviteter i seskaber. Føgende tre eksemper er bandt andet nævnt i bekendtgøresen: Eksempe. Koncernstruktur hvor kommunen har udskit sine.e-, varme,- og fo rbrændingsaktiviteter i seskaber (figur 5): Side 31/41

32 21..JUN Kommune r ! =overførse af midi er HodingA/S r Varmefremføring A/S Enet A/S Affadsforbrænding A/S Service A/S Vejys A/S Ehande A/S L ' Transaktioner meem seskaber internt i koncernstrukturen, dvs. virksomhederne omfattet af den stipede inje, udøser ikke pigt ti registrering og indberetning. Med andre ord, kan der overføres mider meem seskaberne inden for en koncern, uden at registreringspigten indtræder. Dette gæder uanset, hviken seskabsform der er anvendt i både moder- og datterseskaberne. Overføres der derimod mider fra et seskab i koncernen ti kommunen eer ti et seskab uden for koncernen, indtræder modregningspigten. Eksempe 2. Kommunen har vagt at organisere forsyningsaktiviteterne sådan, at de både indgår i kommunae enheder og er udskit i seskaber (figur 6): Kommune, t" "-" ::.;..,;;. -=.-.:..:: -::.;..,;;. -=.-.:..:: -::.;...;;.. -=.-.:..:: -::.;..,;;. - - o.;-.:.: -::.;..,;; ::.;...;.- o.;-.:.;: - :..: ::.;...;.-;.;;; :..:.. ::.;...;.- ;.;;;.:..:: :..:.. ::.;...;.- ;.;;;.-; :..:.. ::.;. "".. ::.;. ;.; -=-.:..:: "" ;.;..,;;..,. -.- Forsyningsenhed ' EI A/S varme A/S Affad A/S Service A/S ' Side 32/41

33 21. J in 2013 Her består koncernen af den de af fo rvatningen, hvori der igger forsyningsaktivitet, og som ikke fo retager myndighedsudøvese, samt de underiggende seskaber. Transaktioner internt i koncernstrukturen, dvs. meem virksomhederne eer virksomhederne og den kommunae fo rsyningsenhed omfattet af den stipede inje, udøser ikke pigt ti registrering og indberetning. Det gæder sev om miderne måtte igge i forsyningsenheden og dermed reet er overført ti kommunen. Det er dog et krav, at miderne i koncernen, herunder i den kommunae forsyningsenhed, er kart regnskabsmæssigt adskit fra miderne i kommunen.'2 Det føger af eksemperne, at det er afgørende for, om kommunens registreringspigt indtræder, om der overføres mider fra koncernen, hvori de indberetningspigtige aktiviteter igger, ti kommunen eer seskaber uden fo r koncernen. Registreringspigten indtræder, sev om de overførte mider vi bive brugt inden fo r det samme fo rsyningsområde, som miderne oprindeigt stammer fra. Fra regen om, at transaktioner internt i koncernstrukturen, ikke omfattes af modregningspigten, gæder dog en væsentig modifikation. Efter eforsyningsovens 37 a, stk. 3, og varmeforsyningsovens 23 m, stk. 3, vi overførse af mider fra e-, varme-, eer naturgasaktiviteter ti aktiviteter forbundet med vandforsyningsanæg/spidevandsanæg eer affadshåndtering udøse modregning. Efter eforsyningsovens 37 a, stk. 6, og varmeforsyningsovens 23 m, stk. 6, ska kommunerne hvert år senest den. februar afgive en erkæring ti Energitisynet om, hvorvidt der i det. foregående kaenderår er sket sådanne overførser. Erkæringspigten indtræder også, hvis miderne er overført meem seskaber i en koncernstruktur. Registreringspigten og dermed modregningspigten indtræder derfor også i det tifæde, hvor der internt i en koncernstruktur overføres mider fra e-, varme-, eer naturgasaktiviteter ti f.eks. affadsaktiviteterne. Eksempe 3. Kommunen har vagt at organisere forsyningsaktiviteterne i særskite enheder i den offentige forvatning (figur 7): 12 Reg er h erom er fastsat i in dberetnings beken dtg øres en s ka pita 4. Side 33/41

34 21..'N r Kommune ' EL Va rme Va nd Affad./ Her foreigger der ingen koncernstruktur. Overførse af mider meem de respektive forsyningsenheder i kommunen eer overførse af mider ti het andre dee af kommunen vi derfor udøse registreringspigt og modregning. Dette gæder også overførse af mider meem eforsyningen ti varmefremføringsenheden, sev om en sådan overførse ikke vie have udøst registreringspigt, hvis aktiviteterne havde været paceret i en koncernstruktur. Der er såedes forske på, om kommunen driver forsyningsaktiviteterne sev, eer i har agt dem ned i en kommunat ej et koncernstruktur. Hvis affadsforbrændingsanægget hverken har eaktivitet eer varmefremføring, vi det i denne situation ikke være omfattet af modregningsregerne Omstruktureringsregen Omstruktureringsregen i eforsyningsovens 37, stk. 2, og varmeforsyningsovens 23, stk. 2, udgør en undtagese ti afståesesbegrebet Efter disse bestemmeser er seskabsmæssige omstruktureringer ikke omfattet af modregningsregen, når den kommunae ejer, ikke opnår andet vederag i forbindese hermed end direkte eer indirekte ejerandee i samme indbyrdes forhod i den virksomhed eer de virksomheder, der består efter den seskabsmæssige omstrukturering. Det er.endvidere en betingese, at de virksomheder, der består efter omstruktureringen, også er omfattet af modregningsregerne. Kommunen oppebærer denned ikke nogen værdi som føge af omstruktureringen, men udskifter bot sine ejerandee med ej erandee i andre virksomheder omfattet af modregningsregerne. Omstruktureringsregen bev indsat ved 2002-ovændringen af eforsynings- og varmeforsyningsoven. Den bev indsat efter et ændringsforsag fra ministeren efter behanding af ovforsaget i Energipoitisk Udvag. Det fremgår af forarbejderne ti bestemmesen, at den omfatter seskabsmæssige omstruktureringer, der kan gennemføres uden skattemæssige virkninger efter aktieavancebeskatningsoven og fusionsskatteoven. Side 34/4 1

35 21..I N 2013 Der kan rejses det spørgsmå, om udskiese af forsyningssaktiviteter, der udøves som en de af kommunen, kan anses for en "seskabsmæssig omstrukturering". forarbejderne anføres fø gende herom: "Rene omstruktureringer, uansetform, udøser ikke reduktion i boktiskuddene. I den udstrækning der ikke er tae om egentige afståeser af eforsyningsvirksomhed, men aene omformee ændringer qf ejerskabet, som ikke indebærer overførser af værdier fra det taks(finansierede ti det skattefinansierede område, vi der ikke være tae om qfståeser i 37'sforstand " Af Energistyreisens vejedning om eforsyningsovens 37 og 37 a og varmeforsyningsovens 23 og 23 m og tihørende bekendtgørese nr af 21. december 2006 fremgår føgende: "En udskiese qf en enetvirksomhed, som udøves som en de af kommunen, ti et kommunat ejet aktieseskab er et eksempe på en seskabsmæssig omstrukturering, som underforudsætning qf, at betingeserne overhodes, vi kunne aves uden at registreringspigten udøses. " Udskiese af en eforsyningsvirksomhed (eer varmefremføringsvirksomhed) fra kommunen ti et kommunat ejet seskab vi dermed ikke udøse registreringspigt, når betingeserne om, at kommunen ikke herved oppebærer nogen værdi som fø ge af omstruktureringen, men bot udskifter sine ejerandee med ejerandee i andre virksomheder, er opfydte. Det samme gæder udskiese af forbrændingsanæg, der tiige har e- eer varmefremføringsaktiviteter. For forbrændingsanæg, der ikke har e- eer varmefremføringsaktiviteter, forhoder det sig anderedes. En kommune, der har organiseret forsyningsaktiviteterne i særskite enheder i den offentige forvatning (figur 7 oven for), kan besutte at udskie forbrændingsaktiviteterne i et seskab (figur 8): Side 35/41

36 21. JUNI Kommune ' EL Va rme Va nd Affa d Forbrændingsanægget er i denne situation hverken før eer efter omstruktureringen omfattet af modregningsregerne. Omstruktureringsregen finder derfor ikke anvendese. Forbrændingsanægget omfattes heer ikke af omstruktureringsregen, sev om anægget måtte bive udskit i et seskab, som indgår i en kommunat ejet koncernstruktur med eeer varmefremføringsaktiviteter. Det skydes, at det er en betingese efter om.struktureringsregen, at de omstrukturerede virksomheder både før og efter omstruktureringen er omfattet af modregningsregerne. denne situation omfattes forbrændingsanægget kun af modregningsregerne efter omstruktureringen. 8.6 Sammenfatning Såfremt en kommune sæger et affadsforbrændingsanæg, der producerer e eer fremfører varme, vi provenuet fra saget skue modregnes i kommunens boktiskud. Det forhod, at eproduktionen eer varmefremføringen udgør en meget ie de af et forbrændingsanægs samede aktiviteter, ændrer ikke herved. Modregningsregerne omfatter enhver form for økonomisk værdi, der tifyder kommunerne, f.eks. kontante beøb, fysiske aktiver eer a dre rettigheder. Modregningsregerne gæder også for affadsforbrændingsvirksomheder, der ikke har eeer varmefremføringsaktiviteter, men som indgår i en koncernstruktur med eproduktions-, eer varmefremføringsvirksomheder. Hvis kommunen har etaberet en sådan koncernstruktur og modtager uddeing eer vederag fra sag af ejerandee i affadsforbræn?ingsanægget, ska der ske modregning i boktiskuddet, sevom anægget ikke har e- eer varrnefremføringsaktiviteter. Derimod udøser transaktioner meem seskaber internt i koncernstrukturen ikke modregning, med mindre der med transaktionen overføres mider fra e-, varme-, eer naturgasaktiviteter ti affadsaktiviteter eer vand- og spidevandsaktiviteter. Side 36/4 1

37 21. JJNI Modregningsregerne gæder ikke ved seskabsmæssige omstruktureringer, når den kommunae ejer ikke opnår andet vederag i fo rbindese hermed end direkte eer indirekte ejerandee i samme indbyrdes forhod i den eer de virksomheder, der består efter den seskabsmæssige omstrukturering. Udskiese af et forbrændingsanæg, der tiige har e- eer varmefremføringsaktiviteter, fra kommunen ti et kommunat ejet seskab vi ikke udøse modregning, når betingeserne om, at kommunen bot udskifter sit ejerskab med ejerandee i seskabet er opfydte. De opysninger om forbrændingsanæggene, som jeg har modtaget, viser, at samtige kommunat ejede forbrændingsanæg omfattes af modregningsregerne. 9. STRANDED COSTS En modernisering af affadssektoren, hvor konkurrencen meem forbrændingsanæggene om det forbrændingsegnede affad skærpes, kan medføre, at noge anæg ikke vi kunne titrække tistrækkeigt affad ti at kunne fortsætte driften. Konsekvensen kan være at noge anæg må ukke ned med en ubetat gæd og fø ge i g beaste ejerne eer mere generet affadssektoren med stranded cost. Revisionsfirmaet PwC har i sine undersøgeser af stranded cost for sektoren vurderet, at føgende 7 anæg er "probemramte": - Hamme Fjernvarme Amba (negativ værdi: 0,6 mio. kr.) - 1/S REFA (negativ værdi: 100, 1 mio. kr.) - Horsens Kraftvarmeværk A/S (negativ værdi: 172,0 mio. kr.) - KARA/NOVEREN 1/S (negativ værdi: 321,9 mio. kr.) - Måbjerg Værket I/S (negativ værdi: 346,0 mio. kr.) - I/S Nordforbrænding (negativ værdi: 378, mio. kr.) - I/S Amagerforbrænding (negativ værdi: 382,2 mio. kr.) De samede negative nutidsværdier i disse anæg har PwC opgjort ti 1.700,8 mio. kr. Iføge PwC's beregninger er det mest sandsynigt, at kun Måbjerg Værket I/S og Horsens Kraftvarmeværk A/S vi have stranded cost. Begge anæg er ejet af DONG-koncemen, og eventuee stranded cost må derfor forventes båret af DONG's ejere. Side 37/4 1

38 21.,JiNI Da det imidertid ikke kan udeukkes, at et af de probemramte kommunat ejede forbrændingsanæg må ukke ned, har Mijøstyresen bedt mig vurdere, om stranded cost i denne situation kan finansieres ved en forhøjese af affadsgebyret for håndtering af hushodningsaffadet. Det fo rudsættes herved, at stranded cost skydes, at anægget ukker ned med en ubetat gæd som føge af, at anægget, mens det var i drift, fastsatte for ave takster over for kunderne. 9.1 Eforsyningsovens 73, stk. 3 Mijøbeskyttesesovens 48 indebærer, at affads-siden i et affadsforbrændingsanæg ska hvie i sig sev. Tisvarende ska varme-siden i affadsforbrændingsanægget hvie i sig sev efter regerne i varmeforsyningsoven. Hvis et forbrændingsanæg også producerer e, er esiden ikke underagt hvie i sig sev-reguering (eprisen er markedsbestemt), men det er føger af eforsyningsovens 75, stk. 3, at forbrændingsanæggets drift samet set ska hvie i sig sev. Denne hvie i sig sev-reguering af forbrændingsanægget indebærer, at en eventue overeer underdækning ska indregnes i anæggets priser fremadrettet. 9.2 Over- og underdækning Over- eer underdækning forekommer, hvis affadsforbrændingsanægget har fere reaiserede indtægter end reaiserede omkostninger (overdækning), eer hvis anægget har færre reaiserede indtægter end reaiserede omkostninger (underdækning). Over- eer underdækningen er såedes i udgangspunktet det samme som overskud og underskud i amindeige erhvervsvirksomheder, men hvis virksomheden er omfattet af hvie-i-sig-sev princippet, fører over- eer underdækningen ti et meemværende meem virksomheden og dens kunder. En overdækning ska føres tibage ti kunderne via en prisnedsættese, men en underdækning ska finansieres via en forøgese af prisen. Over- eer underdækning i forhod ti fo rbrændingsanæggets affadstakster er ikke særskit regueret i ov eer vejedning. For så vidt angår forbrændingsanæggets varmepriser har Energitisynet imidertid efter varmeforsyningsovens 21, stk. 4, kompetence ti at gribe ind overfor over- eer underdækninger." Energitisynet kan i disse tifæde give påæg om indregning af over- eer underdækning i de fremadrettede priser. Energitisynet anser sig derimod ikke for kompetent ti at give påæg om at ændre priserne med tibagevirkende kraft og tibagebetae den opnåede overdækning ti forbrugerne, eer give påæg om at øge 13 Om over- og underdækning i forhod ti vam1epriseme henvises ti Energitisynets "Vejedning om varmeforsyningsovens prisbestemmeser og Energitisynets praksis om afviking af over-/underdækning" (juni 2009) og Energitisynets notat af 26. januar 2009: "Praksis for afviking af over - eer underdækning". Begge pubikationer kan findes på Energitisynets hjemmeside på Side 38/41

39 21. JNI 2013 priserne med tibagevirkende kraft for på qen måde at ta dækket en underdækning. Udgangspunktet er såedes en fremadrettet reguering. Energitisynet har dog i visse tifæde accepteret, at en varmeforsyning tibageførte en overdækning "bagudrettet"' ti fo rbrugerne som et engangsbeøb i stedet for at indregne overdækningen i det fø gende varmeårs priser. Begrundesen herfor har iføge Energitisynet været, at det fo r meget opkrævede beøb derved hurtigere kom tibage ti forbrugerne. Derimod har Energitisynet ikke anset sig for kompetent ti at påægge en varmeforsyning at tibageføre en underdækning. Underdækninger vi atid skue opkræves fremadrettet. Spørgsmået om tibageførese af overdækning vedrørende varmeforsyning har fere gange været behandet i administrativ praksis. I en tikendegivese af 28. marts 20 I fandt Energitisynet, at affadsforbrændingsanægget Odense Kraftvarmeværk A/S, skue tibageføre en overdækning, der var opstået som føge af opkrævning af for høje vannepriser. Tisynet anførte b.a., at: "Tibageførse af overdækning og opkrævning af underdækning i den kommende varmepris er en føge af princippet om nødvendige omkostninger i varmeforsyningsovens 20, stk., i en hvie i sig sev ramme.... På samme måde biver eksempevis henæggeser, som er opkrævet i strid med de nærmere reger herom, tibageført i den kommende varmepris,.ff 7 i bekendtgørese nr. 175 af 18. marts 1991 om driftsmæssige afskrivninger 111. v., med senere ændringer.... Differencer meem den opkrævede pris og priserne ved anvendese af en rimeig omkostningsfordeing er dermed en unødvendig omkostning, jf 20, stk., og derfor opkrævet med ur.ette. I varmeforsyningsovens forstand fo reigger der derfor en akkumueret overdækning... som ska tibageføres ti f jernvarmeforbrugerne i de fremtidige priser. " På baggrund af tikendegivesen traf tisynet i en afgørese af 22. august afgørese om, at Odense Kraftvarmeværk A/S skue tibageføre ca. 251 mio. kr. ti forbrugerne. 9.3 Vurdering For så vidt angår varme-siden i et affadsforbrændingsanæg har Energitisynet ikke i medfør af varmeforsyningsovens bestemmeser anset sig fo r kompetent ti at bestemme, at forbrugerne ska finansiere en underdækning med tibagevirkende kraft, f.eks. ved at sende en ekstraregning ti kunderne. Underdækning ska atid finansieres ved en fremadrettet forøgese af taksterne. Sid e 39/41

40 21..I NI Dette er efter min opfattese også bedst stemmende med, at forbrændingsanæg er underagt hvie i sig sev-princippet. Som anført ovenfor under punkt 7.4 er princippet et prisregueringsprincip. Det giver ikke kunderne en ejermæssig ret ti virksomhedens aktiver, og det giver omvendt heer ikke virksomhederne et krav på, at kunderne - ud over hvad der føger af retten ti indregning af underskud i de fremadrettede priser - ska dække underskud i virksomheden. Underdækning i forhod ti forbrændingsanæggets affadstakster er ikke særskit regueret i ov eer vejedning. mange af hodepunkter for det modsatte må det efter min opfattese antages, at affadsforbrændingsanæggets affads-side er underagt samme begrænsninger som varme-siden i reation ti finansiering af underdækning. Hvis hushodningerne ved en forhøjese af affadsgebyret finansierer stranded cost, der er opstået, fordi forbrændingsanægget har fastsat for ave takster fo r affadskunderne og derfor har måttet ukke ned med en ubetat gæd, kommer hushodningerne ti at finansiere forbrændingsanæggets underdækning med tibagevirkende kraft. He11i kommer, at hushodningerne hve1 ken i dag eer efter en modernisering af affadssektoren vi kunne væge at købe forbrændingsydesen hos et andet anæg end det, kommunen anviser. PwC har beregnet, at det for hushodningskunderne i Hørshom Kommune vie indebære en takststigning på 230 pct. i år eer en takststigning på 46 pct. over en 5-årig periode, hvis den negative værdi i 1/S Nordforbrænding resuterede i stranded costs. På samme måde som ved probemstiingen om anvendese af provenu ved frasag (oven for under punkt 7.4) forekommer det også her vanskeigt foreneigt med det grundæggende krav om, at den enkete affadsordning ska hvie i sig sev, hvis sådanne stranded costs skue finansieres af det tibageværende affadsområde via angvarige og markante takstforhøjeser. Det er på denne baggrund efter min opfattese forbundet med betydeig tviv, hvorvidt der er hjemme ti en sådan finansiering. Jeg ægger i den forbindese også vægt på, at det i praksis formentig vi være meget vanskeigt at fastså, om stranded cost skydes for av takstbetaing hos hushodningerne, som er de affadskunder, der vi bive ramt af en forøgese af affadsgebyret Så vidt jeg har forstået, vi det nemig næppe være muigt at afgøre, om stranded cost skydes for av takstbetaing hos hushodningerne og/eer hos virksomhedeme. Da virksomhederne efter en modernisering af affadssektoren frit vi kunne væge, hvor de vi have fo rbrændt deres erhvervsaffad, vi de ikke kunne påægges at finansiere stranded cost via en forøgese af affadsgebyret Med andre ord er der risiko for, at hushodningerne kommer ti at betae for stranded Side 40/41

41 21..J UNI 2013 cost, som skydes, at virksomhederne har betat for idt for forbrændingen af erhvervsaffadet. yset af den retige usikkerhed, der er forbundet med probemstiingen, er det min anbefaing, at der i forbindese med en modernisering af forbrændingssektoren tages ekspicit stiing ti spørgsmået såedes, at det ved ov regu eres, hvordan eventuee stranded cost ska håndteres. Side 41/4 1